Kunnskapsbanken

Her er min nominasjon til prisen for dette tiårets beste forslag til forbedring av norsk bistand: “Kunnskapsbanken”, lansert i Kristelig folkeparti sin utviklingsmelding, og deretter lagt fram for Stortinget, der den fikk støtte, for så å bli omtalt i Stortingsmeldingen om utviklingspolitikk rett før påske. Les og la deg inspirere!

I dette forslaget finnes mulighet til et ordentlig løft for en av de viktigste komponentene i norsk utviklingssamarbeid, nemlig kompetanseoverføring og støtte til kapasitetsutvikling (organisasjonsutvikling). En del av potensialene er beskrevet både i KrFs og UDs meldinger og jeg har ikke særlig mer å si til disse enn tommelopp. 

Om jeg skulle vært kritisk, må det være at både KrF og UD for en gangs skyld er for beskjedne: Jeg ser for meg enda flere funksjoner Kunnskapsbanken kan ha, enn hva de legger til grunn. Om de rette valgene gjøres, kan Kunnskapsbanken gjøre bistand vesentlig bedre og mer nyttig for mottaker. Jeg tror også den kan få internasjonal oppmerksomhet og inspirere andre givere. Det forutsetter at man for en gangs skyld jobber ordentlig med det organisatoriske. Det typiske for norsk bistand er at man tenker stort om økonomiske løft (som de fleste initiativ handler om), men er forsiktig med organisatoriske grep. I dette tilfellet kan man få til noe stort uten særlig tunge økonomiske tak, fordi det stort sett er snakk om arbeid som allerede gjøres og ressurser som allerede er tilgjengelig, men det krever litt av organisasjonen.

Kunnskapsbanken kan nemlig være løsningen på en av de største utfordringene i norsk utviklingspolitikk for tiden: Kunnskapsforvaltning. 

Navnet forplikter (eller, vel, egentlig ikke, men det er iallfall en OK metafor): En bank er ikke først og fremst en leverandør, men en forvalter av kapital. Det som kjennetegner en bank er ikke at den disponerer særlig mye kapital selv, men at det er en institusjon spesialisert i kapitalforvaltning og i hovedsak forvalter kapital som tilhører andre. I denne sammenheng snakker vi selvsagt om kapital i form av kunnskap, og Kunnskapsbanken kan bidra til bedre kunnskapsforvaltning i norsk utviklingssamarbeid. Som i en annen bank vil mandatet være å forvalte kapital (kunnskap) til beste både for brukerne (utviklingsland) og eierne (norske myndigheter). Det handler både å identifisere, innhente, organisere og utnytte eksisterende kunnskap best mulig, og å investere riktig i ny kunnskap. Men det handler om mye mer enn å samle kompetanse i en organisasjon for å tilby denne til utviklingsland. 

Når jeg synes dette er viktig å påpeke, er det fordi jeg ble litt nervøs da jeg hørte Børge Brende snakke om Kunnskapsbanken i en presentasjon i Norads lokaler. Da hørtes det det nesten ut som om han bare ville ta en håndfull seksjoner og eksisterende initiativ i Norad og legge dem inn i en ny avdeling som kalles “Kunnskapsbanken”. Om det skjer, oppnår vi lite eller ingenting. Jeg tror ikke Brende mente det slik (han hadde mye å snakke om på kort tid) og jeg ble roligere da jeg leste stortingsmeldingen der ideen var beskrevet, som gikk mye mer i detalj (fra side 79 og utover her). Men heller ikke den sier noe særlig om de organisatoriske konsekvensene, utover at den peker på Norad, og derfor er jeg ikke helt rolig.

Litt om behovet: Nesten alt norsk utviklingssamarbeid innebærer sterke ambisjoner om å overføre kompetanse og bidra til organisasjonsutvikling i utviklingsland (til sammen utgjør dette "kapasitetsutvikling" på bistandsk). Det har vært kilde til både stolthet og frustrasjon for norsk bistand over lang tid, og begge er nok fortjent. Stolthet fordi man faktisk har fått til veldig mye bra (en del eksempler nevnes her). Frustrasjon blant annet fordi man oftest ikke nådde opp til egne høye ambisjoner selv når ting fungerte rimelig bra, og fordi denne viktige og vanskelige delen av bistanden passer spesielt dårlig inn i en del av den logikken som ellers ligger til grunn for styring av bistand. Samtidig er dette et virksomhetsområde og et fagfelt som er spredt mellom sektorer, initiativer og organisasjoner. Det synes klart å være synergier å hente ved et samlet blikk på alt slikt arbeid (ikke nødvendigvis samorganisering), med tanke på blant annet fagutvikling, erfaringsdeling, mer realistiske forventninger og mer funksjonell resultatstyring av denne virksomheten. 

Men når man først skal etablere en egen enhet som har ansvar for kunnskapsforvaltning, er det for dumt å ikke bruke den til mer enn dette når man først er i gang. Særlig fordi det etterhvert er ganske bred enighet om at kunnskapsforvaltning er en av norsk bistandsforvaltnings største svakheter. Bistandsforvaltningen er tynt bemannet, men folka som jobber der er superflinke, med en god blanding av praktisk erfaring fra bistand, profesjonskunnskap og akademisk kompetanse. Man har tross alt hentet fra øverste hylle i arbeidsmarkedet over mange, mange år. UD og Norad har imidlertid ikke klart å organisere seg som kunnskapsorganisasjoner på en måte som gjør det mulig å bruke sine flinke folk, deres erfaringer og kompetanse på riktig måte for å slik at beslutninger om bistand, samt implementering av beslutninger, blir basert på beste tilgjengelige kunnskap. Som et minimum må man sikre at de som får ansvar for implementeringen står på skuldrene av erfaring gjort av deres kolleger gjennom flere tiår. Det kan man ikke ta for gitt i dag. Kunnskap og erfaring følger oftest enkeltpersoner uten å inngå i et institusjonelt minne til nytte for kolleger, og føres i liten grad videre til kolleger, kanskje enda mindre oppover i systemet til de som skal gjøre store beslutninger. Hadde det skjedd, ville norsk utviklingspolitikk sett vesentlig annerledes ut. 

I tillegg er grenseflaten mot eksterne fagmiljøer forvitret: Den faglige dialogen med forskningsmiljøer har blitt svekket over mange år, og det siste halvåret har Børge Brende kuttet bånd også til konsulentmiljøer, som lenge har vært en av hjørnesteinene i bistandens kunnskapsbase. 

Til sammen gjør det at utviklingspolitikken, som er et av de mest kunnskapskrevende politikkområder vi har (det krever kunnskap fra nesten alle sektorer og bortimot hundre av verdens land for å kunne håndteres på en god måte), er i ferd med å bryte sammen som kunnskapssystem. Da forsvinner mye av det som tidligere gjorde norsk bistand bra: De foreløpig siste kapittel i denne suksesshistorien er den sterkt kunnskapssdrevne satsingen på global helse (og deler av Olje for Utvikling, som faktisk ser ut til å ha klart å bringe noen relevante norske erfaringer ut i verden), men også mye tidligere utviklingssamarbeid (særlig i 1980- og 1990-årene) var dominert av vilje til å investere i kunnskap og evne til å bruke denne kunnskapen i praksis. Den viljen og evnen er vanskeligere å få øye på nå.

Her kommer Kunnskapsbanken inn. Som spesialist i kunnskapsforvaltning bør Kunnskapsbanken få ansvar for bistandsforvaltningens investeringer i kunnskap (både ved bidrag til ekstern forskning og utredning, og ved å investere i egne evalueringer og studier), dens innhenting og systematisering av kunnskap (inkludert både de hundrevis av “gjennomganger” og evalueringer som i dag i liten grad systematiseres, og den erfaring som innhentes gjennom praktisk utviklingssamarbeid hjemme og ute), og levering av kunnskap (både til sluttbruker i utviklingsland, til bistandsforvaltningen, og det internasjonale bistandssystemet). 

Kunnskapsbanken skal selvsagt ikke administrere alt dette, langt mindre samorganisere det. Som i en bank bør den disponere litt egen kapital, men i hovedsak jobbe med forvaltning av andres kapital. Kunnskapsbanken bør derfor ha en rolle i strategiutvikling, kvalitetssikring, og systematisering av alt forvaltningens kunnskapsarbeid, og ta et hovedansvar på noen områder, fortrinnsvis der det er stordriftsfordeler å hente. Siden dette er kunnskap som i stor grad allerede finnes og arbeid som langt på vei allerede gjøres (eller som må gjøres, om norsk bistandsforvaltning ikke skal forvitre over tid), er dette en funksjon med begrensede tilleggskostnader og høy oppside.

Da kan kanskje utviklingssamarbeidet få noe som ligner på det som finnes i andre sektorer. Jeg tror vi snakker om potensialer som ligner (tross vesentlige forskjeller) på de som ble realisert gjennom på Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, og forstår egentlig ikke hvorfor bistanden ikke skal få noe lignende. Eller kunnskapssenteret for utdanning i Forskningsrådet (men det er nok uaktuelt, for UD vil nok aldri gi fra seg den formelle kontrollen over kunnskapsproduksjonen om utvikling). Også andre politikkområder har en hel underskog av fagmiljøer rundt seg, og mange departementer har også rene forskningsinstitusjoner under seg. Hvorfor skal ikke UD ha noe lignende?

Hva slags form Kunnskapsbanken bør få, er for tidlig å si, men jeg skriver dette som en oppfordring til de som får ansvaret for videreutvikling av ideen til å tenke litt stort, iallfall i første omgang. Og delvis på bakgrunn av egen erfaring fra hvor vanskelig det er å få til store grep i forvaltningen og hvor fristende det er å la seg stanse av de første motforestillingene. Alle organisatoriske endringer fører til motstand, og alt for mange gode ideer stanser i UD og Norad simpelthen fordi ledere og mellomledere ikke håndterer den organisatoriske dynamikken involvert i endringsprosesser og finner det mest komfortabelt å fortsette som før. Det er antakelig grunnen til at vi ikke har sett noen vesentlige organisatoriske endringer i bistandsforvaltningen siden 2004, samtidig som nesten alle andre giverland verdt å nevne har gjennomgått viktige forvaltningsreformer, ikke minst når det gjelder kunnskapsforvaltning.

Den forrige store reformen i 2004 innebærer for øvrig noen lærdommer som er verdt å minne om (selv om den selvsagt var av en helt annen størrelsesorden). Den gang ble ansvaret for størstedelen av bistanden og praktisk talt alle viktige spørsmål om bistand flyttet til UD. I ettertid later de fleste til å være enige i at den ikke var heldig, og den vanligste forklaringen er at den ikke gikk langt nok i noen retning, men var gjenstand for et slags kompromiss som ikke var godt til noe. Det er altså lærdom nummer en: Gjør ting ordentlig når det først gjøres. Det kommer kanskje ikke noen ny sjanse på lenge. 

Lærdom nummer to er beslektet: Ansvaret for størstedelen av bistanden ble overført til UD uten at det samtidig ble tatt grep for å sikre at UD var konfigurert for å håndtere bistand. Ettertiden viser at UD verken hadde den nødvendige kompetansen eller interessen for å gjøre det som måtte gjøres for å sikre at bistanden ble godt forvaltet (vel å merke snakker jeg nå om institusjonen: Svært mange enkeltpersoner i UD har både veldig høy kompetanse og mye interesse (idealisme), men UD klarte ikke forvalte og bruke den kompetansen og de innebygde incentivene i organisasjonen ga ikke plass til disse interessene. Indirekte handler dette innlegget om en del av konsekvensene av dette). Potensialene i reformen fra 2004 rant derfor ut i sand fordi man ikke så hva slags organisatoriske grep som var nødvendige for å gjøre nytte av reformen. Kanskje trodde man at det holdt å flytte et korresponderende antall årsverk mellom to organisasjoner.

La oss håpe det samme ikke skjer med Kunnskapsbanken, for eksempel ved at Kunnskapsbanken først og fremst vil bestå av en omorganisering av en del årsverk og flytting på noen bokser i organisasjonskartet. Da har forvaltningen mistet tiårets kanskje hittil beste sjanse til å gjøre noe stort.

Med lærdommene fra 2004 i minne er det helt avgjørende at man forsikrer seg om at organisasjonen som får ansvar for noe, er konfigurert for oppgaven. Derfor noen ord om det. Jeg legger til grunn at Kunnskapsbanken vil få adresse Norad, som allerede foreslått. Det er åpenbart riktig adresse, ettersom Norad har Norges største konsentrasjon av flinke fagfolk i feltet. Iallfall så lenge det ikke er vilje til flere etater enn i dag (det fins selvsagt en mulighet for å legge en helt ny kabal med det samme antallet etater, hvor Fredskorpset inngår i en ny etat kalt Kunnskapsbanken, hvor Fredskorpsets nåværende virksomhet passer godt inn. Men det går nok ikke: Det vil nok ikke være populært verken hos Norad eller Fredskorpset, og UD er for tiden ikke i stand til å gjennomføre organisatoriske reformer som møter særlig motstand).

Og om Norad skal bli adressen, kreves en vurdering av om Norad er riktig konfigurert for kunnskapsforvaltning. Svaret er ja, men bare om man sørger for å håndtere enkelte sider ved Norads funksjon og roller som ikke er enkelt kompatible med genuint kunnskapsarbeid. Nå snakker jeg ikke om Norads formelle mandat, men funksjoner og roller - pålagt og selvpålagt - som kommer til uttrykk i Norads praksis. Litt om hvert punkt nedenfor. 

Tilskuddsforvalter. Tilskuddsforvaltning er selvsagt ikke på noen måte i konflikt med kunnskapsforvaltning, men det medfører noen viktige problemstillinger knyttet til byråkratiets behov for en bestemt type kunnskap som ikke åpner for den nysgjerrighetsdrevne, innsikts-søkende holdning som kjennetegner gode kunnskapsorganisasjoner. James Scott har beskrevet det med stikkordet “leselighet” (legibility), og viser til statenes behov for å konvertere kompleks virkelighet til en forenklet logikk som gir oversikt, men ikke innsikt. Han viser til katastrofale konsekvenser av en slik logikk, og bistandsforvaltningen er heldigvis ikke i nærheten av slike, men det som i bistanden kalles “resultatrammeverk” er utslag av et lignende behov. Forsker Hilde Reinertsen har beskrevet dette veldig godt når det gjelder norsk bistand. Hele avhandlingen er lesverdig for alle som som jobber med resultatarbeid i bistand, men min selektive kortversjon er dette: Tilskuddsforvaltningens behov for informasjon har lagt grunnlag for et kunnskapsarbeid som er utformet for å dokumentere (gjøre “leselig”) resultater, men dårlig egnet til å innhente innsikt i kompleks virkelighet. Mye verdifull erfaring som innhentes i tusenvis av norskstøttede bistandstiltak går tapt fordi den ikke får plass i tilskuddsforvaltningens krav til dokumentasjon. 

Dette er nok uunngåelig og nødvendig når man forvalter offentlige tilskudd, og er ikke i konflikt med sunn kunnskapsforvaltning (snarere er slikt dokumentasjonsarbeid en nødvendig del), men det innebærer at store deler av bistandsapparatet er konfigurert for en kunnskapsproduksjon som gir begrensede muligheter til å skape innsikt i kompleksitet (litt om hva det vil innebære å akseptere kompleksitet i bistand her). Over tid påvirker dette igjen hva slags type kunnskap som blir regnet som verdifull, som igjen påvirker både vår kunnskap om utvikling og den praktiske utforming av bistandstiltak. I en organisasjon som langt på vei har prioritert den type kunnskap som kreves i forbindelse med tilskuddsforvaltning, er det avgjørende at man er bevisst på dette og tar grep for å sikre at andre former for kunnskap får god nok plass.

Normativ pådriver. Norad er en normativ pådriver på minst tre områder, delvis pålagt og delvis selvpålagt. For det første driver Norad internasjonalt normativt påvirkningsarbeid på vegne av norske myndigheter, for eksempel overfor det multilaterale systemet for å påvirke viktige institusjoner til å endre sine prioriteringer. Det skjer ofte gjennom kunnskapsarbeid, for eksempel ved å bestille eller promotere studier som bekrefter at og hvorfor bestemte typer prioriteringer er viktig. For det andre har Norad påtatt seg et normativt arbeid overfor den norske befolkning. Du skal ikke lete lenge på Norads hjemmesider (unntatt Evalueringsavdelingens) før du får følelsen av at informasjonen som gis om norsk bistand bygger på en motivasjon om å styrke oppslutningen om norsk bistand. Det står ikke eksplisitt, men måten man skriver på, vektleggingen av suksesser og underkommunisering av vanskeligheter og feilslått bistand, samt den implisitte emosjonelle appellen i mye av informasjonen levner liten tvil. Denne form for normativ virksomhet er ikke Norads mandat, og er en utfordring med tanke på Norads troverdighet som kunnskapsorganisasjon, fordi noen kan mistenke at Norad selektivt (men kanskje ubevisst) velger kunnskap som støtter opp om et positivt bilde av bistand. 

For det tredje driver Norad også et slags normativt arbeid overfor UD for å få UD til å prioritere ting som Norad synes er viktig. Norad tar av og til på seg rollen som en slags intern aktivist for enkelte utviklingspolitiske spørsmål som Norad synes at sittende regjeringen ikke er tilstrekkelig opptatt av. Det er forsåvidt ikke i strid med hva et fagdirektorat skal gjøre så lenge det inngår som del av faglig begrunnede synspunkt på hva som er god utviklingspolitikk (og slik utviklingspolitikken er formulert, er det også politisk dekning for å fremme alt som Norad forsøker å promotere med argumenter om at UD allerede har vedtatt det). Men det bidrar til å befeste Norads rolle som normativ pådriver. 

Å kombinere kunnskapsarbeid med normativt arbeid er en velkjent problemstilling: De er ikke i konflikt, men det innebærer stor risiko for at man - bevisst eller ubevisst - velger kunnskap som støtter egen normative agenda, noe som er vanskelig kompatibelt med sunn kunnskapsforvaltning.

Utenriksdepartementets tjener. Mye av poenget med direktorater, historisk sett, var å sikre en viss organisatorisk avstand til politisk ledelse for å muliggjøre faglige vurderinger og tilskuddsforvaltning uforstyrret av den politiske dynamikken i et departement. Det er et fortrinn fagdirektoratet Norad ikke har utnyttet de siste årene. Det er vanskelig å være konkret på dette uten å gå inn på intern organisatorisk dynamikk, men jeg kan røpe at min egen lakmustest er om ledere og mellomledere ser ut til å ha mer av oppmerksomheten rettet “oppover” mot departementet (jeg tenker mest på UD, selv om Norad også jobber for KLD) enn “nedover” til egne fagfolk når man skal gjøre viktige beslutninger - for ikke å snakke om “utover” til eksterne fagmiljøer eller til de landene der utviklingspolitikken er tenkt å virke. En mer konkret indikasjon finnes også i det faktum at det knapt fins offentlige kjente tilfeller av at Norad har sagt eller skrevet noe som kan framstå som ukomfortabelt for sittende politisk ledelse. Slikt er selvsagt ikke noe å strebe etter og bør i det lengste unngås, men det skjer likevel fra tid til annen i sammenlignbare fagdirektorater og kan fungere som en slags bekreftelse på at direktoratet har funnet sin rette plass. Slike bekreftelser har vi ikke fått fra Norad i det siste. 

Det har ikke alltid vært slik (dagens praksis er sterkt preget av forrige direktør), og det kan endre seg, men denne selvforståelsen har satt seg så mye i organisasjonen at det nok tar tid å endre. En slik praksis er særlig viktig å ta hensyn i en situasjon der også departementet (UD) ser ut til å ha endret sin selvforståelse i retning av å være et politisk sekretariat framfor en organisasjon med faglig egentyngde, og kanskje like mye opptatt av å gjøre livet komfortabelt for politisk ledelse (eller iallfall å unngå å legge seg ut med politisk ledelse) som å sikre best mulige politiske vedtak og gjennomføring av disse.

Å tjene departementet og dets politiske ledelse er slett ikke inkompatibelt med kunnskapsforvaltning. Andre direktorater klarer det fint. Men det krever bevissthet om dilemmaene involvert, ryddig balansegang, og ikke minst vilje og mot til å velge riktig dersom det skulle oppstå konflikt mellom hva tilgjengelig kunnskap tilsier og hva man tror politisk ledelse ønsker. På den mer praktiske siden krever kunnskapsinvesteringene et helt annet tidsperspektiv enn den som gjelder for politisk dynamikk, siden kunnskapsproduksjon er langsiktig og politisk dynamikk endrer seg: Om investeringene i kunnskap først og fremst skal tilpasse seg dagens politiske signaler - som man kan risikere i et direktorat som (rent hypotetisk) ser mer opp i retning politisk ledelse enn ut i verden - er man nesten helt sikre på å være irrelevant når departementet får ny ledelse som forholder seg til en endret verden og har nye prioriteringer.

Altså: Ikke noe av det ovennevnte er inkompatibelt med god kunnskapsforvaltning, men det innebærer konflikter som, hvis man ikke er bevisst på dem og håndterer de godt, vil redusere verdien av kunnskapsarbeid. 

Løsningen er i prinsippet enkel: Kunnskapsbanken må få et klart og tydelig mandat som tillater rendyrking av kunnskapsforvaltning uforstyrret av Norads andre funksjoner, og det organisatoriske oppsettet må sikre dette. Dette er fullt mulig, og det fins mange ulike organisatoriske oppsett som gjør dette mulig (det er riktignok litt krevende, fordi Kunnskapsbanken ikke kan isoleres fra den øvrige forvaltningen, men må ta i bruk kompetansen til folk som normalt jobber opp mot disse andre av Norads funksjoner, og folk vil altså bli slitt mellom ulike organisatoriske interesser. Men det går). Men det forutsetter at man erkjenner nødvendigheten av det, noe som igjen krever at man aksepterer at det kan være konflikt mellom de nevnte av Norads funksjoner og roller, og hva som kreves for sunn kunnskapsforvaltning. Om ikke den erkjennelsen ligger til grunn, og følgelig at Kunnskapsbanken etableres uten å sikre seg mot slike konflikter, har man gjort en feil som ligner på den man gjorde i 2004: Å delegere ansvar til en organisasjon uten å forsikre seg om at organisasjonen er konfigurert for oppgaven.

Da har UD og Norad rotet bort en mulighet til både å løse norsk utviklingspolitikks største utfordring på hjemmebane, og å styrke Norges leveranser av kompetanse til utviklingsland, samtidig.