Dette gikk fort, gitt. For bare en uke siden var det slutt på utviklingspolitikk as we know it (dvs Erik Solheims politikk) og en liten del av verden var i sjokk. Nå har jeg inntrykk av at folk har blitt vant til tanken, og Heikki Holmås har startet på den eneste riktige måten: han erkjenner sin begrensede erfaring og faglige kompetanse, lener seg på embedsverket og inviterer bredt til innspill.
Det kan være greit å minne om at Heikki ikke har noe dårligere utgangspunkt enn en rekke bistands-/utviklingsministere før seg. Hilde Frafjord Johnsen og Erik Solheim er unntaket fra en tradisjon for å ikke vektlegge kompetanse i denne post i regjeringen. Og uansett har ikke Holmås tid nok fram til neste valg til å gjøre særlig endringer. Historien kommer nok først og fremst til å huske den rødgrønne utviklingspolitikken for den kunnskapsrike, engasjerte, dristige Solheim, og ikke Holmås. Men betyr ikke at det ikke er viktig hva Holmås gjør.
Det er farlig å spå om nær framtid, men noe kan vi si med rimelig sikkerhet. Holmås har allerede varslet at han vil møte de frivillige organisasjonene og ta i mot innspill. Det er selvsagt lurt, men dessverre er jeg ikke overbevist om at han vil få særlig hjelp av dem. Jeg vet hva det handler om, jeg har nemlig vært med på mange slike møter (på krav-siden, altså). Alle organisasjonene legger ut sine krav, og de fleste snakker mest om mer bistand til sine egne hjertesaker. Det betyr i praksis at de snakker bare om en liten brøkdel av bistanden og enda mindre om utviklingspolitikk.
Riktignok er det etterhvert en solid håndfull organisasjoner som snakker bredere om norsk utviklingspolitikk, mange av dem med tyngde og kompetanse. Men selv disse snakker ofte om sine egne hjertesaker sier ofte lite om hva de vil med innretningen av hele den norske utviklingspolitikken. Hver av dem snakker egentlig bare om de enkeltdeler av utviklingspolitikken som angår dem, kanskje med unntak av Kirkens Nødhjelp (som på sin side ikke snakker spesielt bredt om selve bistanden, utover det som er relevant for dem). Kommer for eksempel noen av organisasjonene til å gi noen generelle råd av relevans for den kommende stortingsmeldingen om Norges forhold til FN, som kanaliserer enorme deler av bistandsbudsjettet og med masse dilemmaer involvert?
Men disse konsultasjonene er unnagjort i løpet av få uker. Deretter er det mer spennende hva som skjer. På bakgrunn av min relativte korte erfaring med bistand (litt i overkant av et tiår, og tre statsråder) tillater jeg meg å gjette litt om prosessen. Ikke les dette som en spådom, men som et scenario: Statsrådens åpne, brede, lyttende tilnærming varer ganske kort. Det er kanskje fornuftig om jeg har rett i at organisasjonene representerer egeninteresser eller særinteresser, og det er få andre der ute i offentligheten som engasjerer seg (bortsett fra en håndfull forskere som sjelden inviteres til Victoria Terrasse for annet enn å skrive under på ferdigformulerte utredningsoppdrag, hint hint).
Deretter hører vi ikke så mye før vi i løpet av noen måneder begynner å se tegn til utforming av en politisk retning, som oftest innebærer noen nye retoriske grep og et lite antall hjertesaker. Ved å finansiere hjertesakene gjennom veksten i bistandsbudsjettet er det mulig å holde andre budsjettlinjer omtrent på stedet hvil og dermed unngå protest. Videre konsultasjon med frivillige organisasjoner skjer med de få som er utvalgt til å ha en plass i noen av hjertesakene.
Normalt blir den nye politiske retningen deretter presentert for Stortinget, men oftest så lenge etter at politikken allerede er tydelig formulert fra statsråden sin side at man kan mistenke formålet å være å få godkjenning fra Stortinget framfor konsultasjon. Siden det antakelig ikke er tid til nye stortingsmeldinger før valget utover de som allerede er planlagt, er det tvilsomt om det sittende Stortinget vil få noe særlig å si på Holmås sin utviklingspolitikk. Da skjer politikkutviklingen, etter noen korte uker med "bred" konsultasjon (dvs med frivillige organisasjoner) i samspillet mellom statsråden, embedsverket og de organisasjoner som har en spesiell plass i statsrådens hjertesaker.
Nok om prosessene. Hva med politikken? Grovt sett har han to veivalg. Han kan velge å videreføre den politiske retningen til Solheim, muligens med noe endret retorikk for å vise at han husker sin tilknytning til SV. Eller han kan demonstrere noe nytt, kanskje sette et sterkere SV-stempel på deler av utviklingspolitikken.
Men Holmås starter ikke med blanke ark. Han overtar etter en statsråd som har satt i gang en rekke store, ambisiøse utviklingsprosjekter. Solheim pekte først og fremst ut en retning, og gikk noen steg på veien, men det tar flere år før vi er i mål med disse. Embedsverket har ikke alltid klart å holde følge med de mange initiativene (noe som ikke er det minste rart). I virkeligheten ligger det aller meste av arbeidet foran oss, både når det gjelder det rent politiske arbeidet - f eks å håndtere alle dilemmaene som dukker opp når det viser seg at norske ambisjoner og lokal virkelighet ikke passer som hånd i hanske - og det forvaltningsmessige. Samtidig drev Solheim, uten like mye oppmerksomhet, med utvidelse av det tradisjonelle bistandsarbeidet til mange nye land og tema uten å redusere særlig av den eksisterende bistanden. Når vi legger til at bistandsforvaltningen samtidig fikk mye større budsjetter uten særlig økt kapasitet, og gikk gjennom ganske radikal omlegging på mange måter, er resultatet et system som er strukket til det ytterste når det gjelder kapasitet. Fra utsiden høres det ut som om det knaker litt i sammenføyningene. Dette kjenner jeg ikke til i detalj, men om jeg har rett, innebærer det betydelig risiko for at flere av Solheims initiativer (ingen nevnt, ingen glemt) ikke vil leve opp til forventningene. Med forvaltningen som svakt ledd vil de nok bli gjennomført med lavere kvalitet enn hva som ellers ville vært mulig, gi mindre varig virkning og kanskje ha noen uheldige bivirkninger f eks på institusjoner i fattige land. Kanskje ser vi en forvaltningsskandale eller tre i framtiden.
Dette er viktig for handlingsrommet til Holmås. Uansett hvor mye han (og forsåvidt også jeg, uten at det betyr noe her) skulle ønske en endret politikk, er kanskje det mest ansvarlige å sitte helt stille rent politisk, mens han legge all sin innsats i embedsverket og forvaltningsapparatet. Det må jo være veldig kjedelig for en entusiast som Holmås (og for oss observatører på utsiden) å fokusere på forvaltning og ikke politikkutvikling. Men forvaltning av 28 milliarder i bistand er tross alt fortsatt den viktigste del av norsk utviklingspolitikk. Noe av det viktigste Holmås kan gjøre både for de fattige og for norske skattebetalere, er å sikre at de blir forvaltet forsvarlig. Dette er et arbeidsfelt som Solheim nærmest ignorerte (utover å peke på hva bistanden skulle gå til), selv om bistanden gikk gjennom massive økninger i perioden uten at forvaltningskapasiteten holdt følge. Dette er det store hull i Solheims politikk, og nettopp der det viktigste hans etterfølger kan ta tak i.
Holmås kan selvsagt også prioritere noe av det han kan mest, nemlig å bidra til mer entusiasme for politikken her hjemme. Og det er vel og bra, men hvor viktig er det? Alle meningsmålinger viser massiv støtte til norsk bistand (den siste undersøkelsen fra SSB endte på 87 prosent), og de utviklingspolitiske grepene utover bistanden har ikke møtt særlig politisk motstand, heller. Det betyr at Holmås og framtidige progressive utviklingspolitikere har et ganske sterkt mandat til å gjøre nesten hva de vil, i alle fall så lenge de holder seg innenfor rundt 1 prosent av BNI og ikke forstyrrer norsk landbruk. Så selv om entusiasme og engasjement er viktig, spørs det hvor mye betydning det har i praksis.
Kanskje Holmås bør vurdere å bare sitte helt stille i båten, lytte godt etter hvor det knaker i sammenføyningene, snakke med hele mannskapet sitt og sørge for at de er i stand til å holde farten uten risiko for å krenge, og i beste fall bare gjøre små endringer av retningen. Jeg sier "kanskje", for jeg vet ikke om det er lurt eller riktig - og selv er jeg uenig med flere sider av Solheims politikk og kunne godt tenke meg en håndfull nye politiske grep - men kanskje det ikke er tiden for ny politikk akkurat nå.
Det kan være greit å minne om at Heikki ikke har noe dårligere utgangspunkt enn en rekke bistands-/utviklingsministere før seg. Hilde Frafjord Johnsen og Erik Solheim er unntaket fra en tradisjon for å ikke vektlegge kompetanse i denne post i regjeringen. Og uansett har ikke Holmås tid nok fram til neste valg til å gjøre særlig endringer. Historien kommer nok først og fremst til å huske den rødgrønne utviklingspolitikken for den kunnskapsrike, engasjerte, dristige Solheim, og ikke Holmås. Men betyr ikke at det ikke er viktig hva Holmås gjør.
Det er farlig å spå om nær framtid, men noe kan vi si med rimelig sikkerhet. Holmås har allerede varslet at han vil møte de frivillige organisasjonene og ta i mot innspill. Det er selvsagt lurt, men dessverre er jeg ikke overbevist om at han vil få særlig hjelp av dem. Jeg vet hva det handler om, jeg har nemlig vært med på mange slike møter (på krav-siden, altså). Alle organisasjonene legger ut sine krav, og de fleste snakker mest om mer bistand til sine egne hjertesaker. Det betyr i praksis at de snakker bare om en liten brøkdel av bistanden og enda mindre om utviklingspolitikk.
Riktignok er det etterhvert en solid håndfull organisasjoner som snakker bredere om norsk utviklingspolitikk, mange av dem med tyngde og kompetanse. Men selv disse snakker ofte om sine egne hjertesaker sier ofte lite om hva de vil med innretningen av hele den norske utviklingspolitikken. Hver av dem snakker egentlig bare om de enkeltdeler av utviklingspolitikken som angår dem, kanskje med unntak av Kirkens Nødhjelp (som på sin side ikke snakker spesielt bredt om selve bistanden, utover det som er relevant for dem). Kommer for eksempel noen av organisasjonene til å gi noen generelle råd av relevans for den kommende stortingsmeldingen om Norges forhold til FN, som kanaliserer enorme deler av bistandsbudsjettet og med masse dilemmaer involvert?
Men disse konsultasjonene er unnagjort i løpet av få uker. Deretter er det mer spennende hva som skjer. På bakgrunn av min relativte korte erfaring med bistand (litt i overkant av et tiår, og tre statsråder) tillater jeg meg å gjette litt om prosessen. Ikke les dette som en spådom, men som et scenario: Statsrådens åpne, brede, lyttende tilnærming varer ganske kort. Det er kanskje fornuftig om jeg har rett i at organisasjonene representerer egeninteresser eller særinteresser, og det er få andre der ute i offentligheten som engasjerer seg (bortsett fra en håndfull forskere som sjelden inviteres til Victoria Terrasse for annet enn å skrive under på ferdigformulerte utredningsoppdrag, hint hint).
Deretter hører vi ikke så mye før vi i løpet av noen måneder begynner å se tegn til utforming av en politisk retning, som oftest innebærer noen nye retoriske grep og et lite antall hjertesaker. Ved å finansiere hjertesakene gjennom veksten i bistandsbudsjettet er det mulig å holde andre budsjettlinjer omtrent på stedet hvil og dermed unngå protest. Videre konsultasjon med frivillige organisasjoner skjer med de få som er utvalgt til å ha en plass i noen av hjertesakene.
Normalt blir den nye politiske retningen deretter presentert for Stortinget, men oftest så lenge etter at politikken allerede er tydelig formulert fra statsråden sin side at man kan mistenke formålet å være å få godkjenning fra Stortinget framfor konsultasjon. Siden det antakelig ikke er tid til nye stortingsmeldinger før valget utover de som allerede er planlagt, er det tvilsomt om det sittende Stortinget vil få noe særlig å si på Holmås sin utviklingspolitikk. Da skjer politikkutviklingen, etter noen korte uker med "bred" konsultasjon (dvs med frivillige organisasjoner) i samspillet mellom statsråden, embedsverket og de organisasjoner som har en spesiell plass i statsrådens hjertesaker.
Nok om prosessene. Hva med politikken? Grovt sett har han to veivalg. Han kan velge å videreføre den politiske retningen til Solheim, muligens med noe endret retorikk for å vise at han husker sin tilknytning til SV. Eller han kan demonstrere noe nytt, kanskje sette et sterkere SV-stempel på deler av utviklingspolitikken.
Men Holmås starter ikke med blanke ark. Han overtar etter en statsråd som har satt i gang en rekke store, ambisiøse utviklingsprosjekter. Solheim pekte først og fremst ut en retning, og gikk noen steg på veien, men det tar flere år før vi er i mål med disse. Embedsverket har ikke alltid klart å holde følge med de mange initiativene (noe som ikke er det minste rart). I virkeligheten ligger det aller meste av arbeidet foran oss, både når det gjelder det rent politiske arbeidet - f eks å håndtere alle dilemmaene som dukker opp når det viser seg at norske ambisjoner og lokal virkelighet ikke passer som hånd i hanske - og det forvaltningsmessige. Samtidig drev Solheim, uten like mye oppmerksomhet, med utvidelse av det tradisjonelle bistandsarbeidet til mange nye land og tema uten å redusere særlig av den eksisterende bistanden. Når vi legger til at bistandsforvaltningen samtidig fikk mye større budsjetter uten særlig økt kapasitet, og gikk gjennom ganske radikal omlegging på mange måter, er resultatet et system som er strukket til det ytterste når det gjelder kapasitet. Fra utsiden høres det ut som om det knaker litt i sammenføyningene. Dette kjenner jeg ikke til i detalj, men om jeg har rett, innebærer det betydelig risiko for at flere av Solheims initiativer (ingen nevnt, ingen glemt) ikke vil leve opp til forventningene. Med forvaltningen som svakt ledd vil de nok bli gjennomført med lavere kvalitet enn hva som ellers ville vært mulig, gi mindre varig virkning og kanskje ha noen uheldige bivirkninger f eks på institusjoner i fattige land. Kanskje ser vi en forvaltningsskandale eller tre i framtiden.
Dette er viktig for handlingsrommet til Holmås. Uansett hvor mye han (og forsåvidt også jeg, uten at det betyr noe her) skulle ønske en endret politikk, er kanskje det mest ansvarlige å sitte helt stille rent politisk, mens han legge all sin innsats i embedsverket og forvaltningsapparatet. Det må jo være veldig kjedelig for en entusiast som Holmås (og for oss observatører på utsiden) å fokusere på forvaltning og ikke politikkutvikling. Men forvaltning av 28 milliarder i bistand er tross alt fortsatt den viktigste del av norsk utviklingspolitikk. Noe av det viktigste Holmås kan gjøre både for de fattige og for norske skattebetalere, er å sikre at de blir forvaltet forsvarlig. Dette er et arbeidsfelt som Solheim nærmest ignorerte (utover å peke på hva bistanden skulle gå til), selv om bistanden gikk gjennom massive økninger i perioden uten at forvaltningskapasiteten holdt følge. Dette er det store hull i Solheims politikk, og nettopp der det viktigste hans etterfølger kan ta tak i.
Holmås kan selvsagt også prioritere noe av det han kan mest, nemlig å bidra til mer entusiasme for politikken her hjemme. Og det er vel og bra, men hvor viktig er det? Alle meningsmålinger viser massiv støtte til norsk bistand (den siste undersøkelsen fra SSB endte på 87 prosent), og de utviklingspolitiske grepene utover bistanden har ikke møtt særlig politisk motstand, heller. Det betyr at Holmås og framtidige progressive utviklingspolitikere har et ganske sterkt mandat til å gjøre nesten hva de vil, i alle fall så lenge de holder seg innenfor rundt 1 prosent av BNI og ikke forstyrrer norsk landbruk. Så selv om entusiasme og engasjement er viktig, spørs det hvor mye betydning det har i praksis.
Kanskje Holmås bør vurdere å bare sitte helt stille i båten, lytte godt etter hvor det knaker i sammenføyningene, snakke med hele mannskapet sitt og sørge for at de er i stand til å holde farten uten risiko for å krenge, og i beste fall bare gjøre små endringer av retningen. Jeg sier "kanskje", for jeg vet ikke om det er lurt eller riktig - og selv er jeg uenig med flere sider av Solheims politikk og kunne godt tenke meg en håndfull nye politiske grep - men kanskje det ikke er tiden for ny politikk akkurat nå.
Ingen kommentarer:
Legg inn en kommentar