søndag 6. januar 2019

God lesning!

Jeg har en jobb som gjør at det normalt ikke er naturlig å skrive blogginnlegg som privatperson. Denne bloggen blir derfor sjelden oppdatert. Men utviklingspolitikk er en ganske treg materie, så de fleste innleggene vil nok være aktuelle i mange år framover. God lesning!

Hva vet vi om kvaliteten på norsk bistand? Lite.

Hvor god er egentlig norsk bistand? Selv om jeg i flere år har hatt nesten det best tenkelige utgangspunkt for å si noe om det (forskning, senere Evalueringsavdelingen i Norad), vet jeg ikke hva jeg skal svare på det. Norsk bistand er så mangfoldig at en generell oppsummering gir lite mening, og størstedelen av bistanden vet vi for lite om til å vurdere kvalitet og effekt.

Derimot snakker jeg ofte om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, som jeg mener å kjenne godt nok til å uttale meg om. Her er påstanden at det står dårlig til, og at det har har blitt verre over tid. Noen av disse uttalelsene kan kanskje misoppfattes som at jeg mener norsk bistand er dårlig og/eller blir dårligere. Det har jeg ikke sagt. 

At Norge sliter på hjemmebane, betyr nemlig ikke nødvendigvis at selve bistanden er blitt dårligere. Det er iallfall to grunner til at det kan godt tenkes den er blitt bedre. En er at norsk bistand forvaltes av flinke folk som har enda mer kunnskap enn før – flere med relevant høyere utdanning, mye mer samlet erfaring – og de gjør en kjempejobb tross systemiske utfordringer. En annen er at mange mottakerinstitusjoner er mye sterkere enn for et tiår eller to siden, og kan gjøre bedre bruk av ressursene som tilbys fra Norge.

Men vi vet altså ikke nok til å konkludere på dette. Og selv om vi burde visst mye mer enn i dag (Norge bruker mindre på evaluering enn de fleste andre givere), tror jeg heller ikke mer kunnskap vil lede oss til en generell konklusjon. I farten klarer jeg ikke se hvordan det skulle la seg gjøre, rent metodisk. 

Det nærmeste vi kommer, er nok en nylig kåring av kvalitet basert på et indikatorsett kjent som QuODA. Den ble omtalt i Bistandsaktuelt, men fikk lite oppmerksomhet, utover at UD slo fast at kåringen er misvisende.

Der er jeg enig. Størstedelen av indikatorene (24 totalt) handler mest om teknisk innretning av bistanden, og sier lite kvalitet og effekt. Og UD har rett i at Norge kommer urimelig dårlig ut – nummer 26 av 27 giverland – som følge av måten norsk bistand er innrettet på (og noen spørsmål om hvordan deler av norsk bistand skal klassifiseres).

Samtidig: Slike argumenter kan brukes mot nesten alle indikatorbaserte målinger og rangeringer. Alle vet at disse ofte er misvisende, men det er ikke nok til å avvise dem. Det bremser iallfall ikke entusiasmen i utviklingsministerens parti for å legge tilsvarende indikatorer (flere av dem synes ikke å være mer presise enn de vi snakker om her) til grunn for politikk og finansiering i utdanning, helse, forskning og andre politikkområder. 

Om vi ser bort fra at plasseringen nesten nederst på lista virker urimelig og vender blikket mot de enkelte indikatorene, er det en del som er verdt å se nærmere på. Jeg har ikke tatt meg tid til å gå i detalj, men tok et raskt blikk på målingen fra 2010 og den siste fra 2018 for å se hva de to sier om endring. Jeg vektla «relativ» endringen der Norge blir vurdert opp mot snittet av alle givere, ikke "absolutte" kvalitetsmål. Det er selvsagt noen metodeutfordringer her (men selve undersøkelsen er solid når det gjelder metode, med vekt på sammenligning over tid) og jeg må ta forbehold om feil, men likevel.

En del av indikatorene kan sies å være misvisende ved å vise en "forverring" som best kan forklares med ganske fornuftige utviklingspolitiske valg. Det gjelder ikke minst prioriteringen av sårbare stater, noe som påvirker flere indikatorer negativt. Den "enkleste" måten å skåre bedre på, ville vært å slutte med å påta seg vanskelige oppgaver og kanalisere størstedelen av bistanden via de multilaterale organisasjonene. Det ville nok ikke gitt bedre bistand.

Et annet område der en endring ser ut til å reflektere utviklingspolitiske valg, er en klar svekkelse av hvordan Norge skårer på tilpasning til mottakerlandets prioriteringer. Dette viktige elementet av de fleste forståelser av god bistand, som Norge tidligere var en sterk pådriver for, er nå relativt mindre vektlagt til fordel for en ny norsk tradisjon innført under Stoltenberg og videreført av Solberg-regjeringene: Unilaterale norske utviklingspolitiske løft på utvalgte innsatsområder som blir gjort gjeldende på tvers av land (ofte med fornavnet "global") istedenfor framfor bredt, gjensidig utviklingssamarbeid med stor vekt på mottakerlandets prioriteringer. Om dette er en god utvikling er ikke spørsmålet her (jeg er litt usikker selv), og jeg er ikke engang sikker på om endringene på denne indikatoren er et utslag av denne trenden (endringen kan også forklares på andre måter), men de kan likevel være en påminning om at den nye norske tradisjonen for "globale" løft har en pris. 

Men på mange andre områder viser indikatorene negativ endring som ikke kan forklares med utviklingspolitiske valg, men som snarere ser ut til å ha skjedd på tross av politisk ønske om forbedring på akkurat de samme områdene. Det gjelder blant annet konsentrasjon på sektor (men på landkonsentrasjon har det skjedd forbedring), fragmentering av bistanden, forutsigbarhet, og flere aspekter ved indikatorsettet transparency and learning. Flere av utslagene er ganske store i negativ retning, over det som i utviklingspolitisk sammenheng er ganske kort tid. Det er ganske alvorlig, selv om kan hevdes (som i alle indikatorbaserte målinger) at noen av dem er misvisende.

Disse endringene er nok ikke så overraskende for de som følger norsk utviklingspolitikk, men det er greit å ha det dokumentert. Og selv om undersøkelsen ikke gir grunnlag for å konkludere med at kvaliteten på norsk bistand er svekket (det har også skjedd positiv endring på noen indikatorer), gir den grunn til å stille spørsmålet, og den gir noen hint om hvor skoen trykker. UD bør svelge fornærmelsen over (nesten) bunnplassering og lytte til disse.



Ps. I tillegg til å hevde at det norske utviklingspolitiske apparatet svekkes, har jeg nylig også antydet at Norges internasjonale omdømme som en seriøs utviklingspolitisk aktør kan være i ferd med å svekkes. Dette kan vanskelig dokumenteres, men bygger på min magefølelse etter å fulgt tematikken i en del år (med litt forskning på feltet). Jeg ville bare nevne det her fordi tre dimensjoner – det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, Norges internasjonale status, og kvaliteten på norsk bistand – blir litt sammensauset i det dagsaktuelle spørsmålet om det bør etableres et eget utviklingsdepartement. Disse tre dimensjonene henger sammen, men ikke helt direkte. Som nevnt over kan det tenkes at bistanden blir bedre selv om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet svekkes (men den ville blitt enda mye bedre om det hjemlige apparatet hadde blitt styrket). Når det gjelder Norges internasjonale status som utviklingspolitisk aktør, er det antakelig ikke så direkte avhengig av kvaliteten på norsk bistand (iallfall ikke på kort og mellomlang sikt), men i større grad en funksjon av det hjemlige utviklingspolitiske apparatet. Svekkes det, er det grunn til å tro at Norges internasjonale omdømme på dette området svekkes.

Det kan i så fall svekke vår utenrikspolitiske innflytelse: Norge har i årtier møtt ekstra mye velvilje internasjonalt fordi vi er sett på som en spesielt interessant utviklingspolitisk aktør: kunnskapsrik, dedikert, langsiktig og lojal mot utviklingslands prioriteringer. Hvis denne statusen forvitrer, er vi bare ett av mange rike land som bruker bistand for å oppnå velvilje og gode relasjoner. Da har vi etterhvert bare bistandspengene igjen, uten den "premium" som følger med statusen å være en stat det er spesielt interessant for mange utviklingsland å ha et godt forhold til. 

Et utviklingsdepartement kan være en vei ut for utviklingspolitikken

I anledning regjeringsforhandlingene: Nedenfor et innlegg i DN før jul.

La meg først presisere at et utviklingsdepartement ikke er den eneste modell som kan gi bedre utviklingspolitikk. Da jeg jobbet med spørsmålet i 2017 mente jeg at flere modeller kan fungere. For tiden klarer jeg imidlertid ikke se annet enn at dette er den enkleste og ikke minst sikreste løsningen. Årsaken er at de andre løsningene som nå er på bordet i UD – særlig den såkalte "integrerte" modellen – krever store organisatoriske endringer i UD om Jeløya-plattformens ambisjoner om en "kunnskapsbasert og effektiv bistand" skal innfris. Den "delegerte modellen" er sikrere, men også den krever endringer i UD. Disse vil være svært krevende og ta mange år, og det arbeidet er knapt påbegynt: Gjeldende reformprosess har hittil lagt hovedvekt på rasjonalisering av forvaltningen og arbeidsdelingen mellom UD og Norad. Det er bare en liten del av løsningen om Jeløya-plattformens ambisjon om mer kunnskapsbasert og effektiv bistand (ikke bare mer kostnadseffektiv forvaltning!) skal innfris – enhver vei til å innfri disse ambisjonene krever organisatoriske grep internt i UD. Et eget utviklingsdepartement vil i seg selv legge til rette for en god del av de organisatoriske grepene som kreves (selv om det medfører en del andre organisatoriske utfordringer), og er antakelig både en enklere, raskere og sikrere vei til å innfri Jeløya-plattformens ambisjoner enn intern reform av UD.


En vei ut for utviklingspolitikken


Et utviklingsdepartement kan rydde opp i det uføret norsk utviklingspolitikk har havnet i.

I Jeløya-plattformen lovet dagens regjeringspartier å «reformere organiseringen av norsk utviklingspolitikk, for å sikre en kunnskapsbasert og effektiv bistand». Reformen snublet i starten og er lagt på is i påvente av forhandlinger med KrF. Ifølge Sverre Strandhagen i DN (4.12) håper partiet på et eget utviklingsdepartement. Det kan være løsningen på et langvarig uføre i norsk utviklingspolitikk.

Systemet forvitrer
Mens bistandsbudsjettet har økt over tid, ser vi økende erkjennelse av at det utviklingspolitiske systemet svekkes. Stortinget har slått fast at den sentrale bistandskompetansen og forvaltningskapasiteten er i ferd med å forvitre.

Et tegn er at Norge nylig havnet som nummer 26 av 27 land på en kåring av kvalitet på bistandeni skarp kontrast til palleplassen på kvantitet. Norge har alltid før skåret høyt på slike kvalitetskåringer.
Noen av problemene kan forklares med hvordan utviklingspolitikken er organisert. Et Civita-notat i fjor (notat 34/17) viser at UD/Norad er dårlig konfigurert for utviklingspolitikk.

Reform
Regjeringens oppfølging av Jeløya-erklæringen om bistandsreform tar bare tak i marginale deler av problemet: forholdet mellom Norad og UD med vekt på bistandsforvaltning. Et minst like stort problem er UDs egen evne til å forvalte kompetanse og utvikle kunnskapsbasert politikk.

Den reformen vil derfor først og fremst gi en rasjonaliseringsgevinst. Det er lite ved de foreslåtte alternativene som legger grunnlaget for et generelt kvalitetsløft.

Ett av de foreslåtte alternativene er å legge ned Norad. Det vil gi mye støy, også politisk: Uansett intensjon blir det vanskelig å snakke seg fra påstander om nedprioritering av utviklingspolitikken. Om Solberg-regjeringen skal bli historisk ved å avvikle det som i over femti år har vært symbol på en stolt del av norsk utenrikspolitikk, bør det være med bedre begrunnelse enn å spare noen titalls årsverk.

God forvaltning
Da er KrFs ønske om et utviklingsdepartement mer interessant. Her kan regjeringen innfri løftet om reform på en måte som gir politisk gevinst og bedre forvaltning. Og det ganske gratis, for det nye departementet vil rekruttere fra UD og Norad og ikke øke antallet byråkrater.

Det vil være i tråd med hva man ellers tenker om god forvaltning: Offentlige institusjoner fungerer best med tydelige mandat. Utflytende eller motstridende mandat gir svak forvaltning og vanskeliggjør politisk styring. Det er ingen grunn til at UD skal skille seg fra andre forvaltningsorganer i så måte. Men UD forvalter et enormt antall mål og i prinsippet motstridende mandat: forenklet sagt skal utenrikspolitikken tjene norske borgere, mens utviklingspolitikken skal tjene borgere i utviklingsland.

Utenriks- og utviklingspolitikken må selvsagt være tett integrert, men det er ikke et argument for å samle motstridende mål i samme organisasjon. De håndteres best ved forvaltningsorganer med tydelige mandat, som håndterer målkonflikter seg imellom eller løfter dem til politisk nivå. Samlokalisering av departementene i Victoria terrasse gir gode muligheter for det.

En bieffekt vil være at gigant-departementet UD, flere ganger større enn det neste på lista, kommer noe nærmere normalstørrelse. I kombinasjon med et mer entydig mandat vil det bli enklere å styre.

Kunnskapsforvaltning
Diplomatiet har behov for generalister som kan litt om alt, mens utviklingspolitikken krever dybdeinnsikt og spisskompetanse. UD legger bevisst til rette for førstnevnte, som nærmest umuliggjør sistnevnte. Det er krevende å ha to parallelle karriereløp i en organisasjon, og tvilsomt at UD vil prioritere begge like høyt.

Et nytt departement vil starte med å rekruttere den nødvendige spisskompetanse fra UD og Norad, og kan utvikle denne videre fra første dag.

Internasjonalt omdømme
Et utviklingsdepartement vil kunne gjenreise Norges internasjonale omdømme som en seriøs – og ikke bare raus – utviklingspolitisk aktør. Det vil også være nyttig for øvrig norsk utenrikspolitikk. De fleste FN-stemmer er jo utviklingsland.

De fleste rike land bruker bistand selektivt til å oppnå utenrikspolitiske mål, men Norge har i årtier møtt ekstra mye velvilje fordi vi er sett på som en seriøs, langsiktig samarbeidspartner. Når denne statusen forvitrer, er vi bare en av mange. Da har vi har bare bistandspengene igjen å kjøpe velvilje med.

Et utviklingsdepartement vil bli lagt merke til internasjonalt som en satsing, i skarp kontrast til signaleffekten av en eventuell nedlegging av Norad. Det vil styrke interessen for Norge allerede før det gir effekt i form av bedre utviklingspolitikk – og i god tid før FN skal stemme over nye medlemmer i Sikkerhetsrådet.

Det finnes bare en anledning til å vurdere dette grepet, nemlig regjeringsforhandlingene. Når disse er avsluttet, vil spørsmålet igjen delegeres til UD, som i mer enn et tiår har demonstrert manglende evne til å ta radikale organisatoriske grep.