Et utviklingsdepartement kan være en vei ut for utviklingspolitikken

I anledning regjeringsforhandlingene: Nedenfor et innlegg i DN før jul.

La meg først presisere at et utviklingsdepartement ikke er den eneste modell som kan gi bedre utviklingspolitikk. Da jeg jobbet med spørsmålet i 2017 mente jeg at flere modeller kan fungere. For tiden klarer jeg imidlertid ikke se annet enn at dette er den enkleste og ikke minst sikreste løsningen. Årsaken er at de andre løsningene som nå er på bordet i UD – særlig den såkalte "integrerte" modellen – krever store organisatoriske endringer i UD om Jeløya-plattformens ambisjoner om en "kunnskapsbasert og effektiv bistand" skal innfris. Den "delegerte modellen" er sikrere, men også den krever endringer i UD. Disse vil være svært krevende og ta mange år, og det arbeidet er knapt påbegynt: Gjeldende reformprosess har hittil lagt hovedvekt på rasjonalisering av forvaltningen og arbeidsdelingen mellom UD og Norad. Det er bare en liten del av løsningen om Jeløya-plattformens ambisjon om mer kunnskapsbasert og effektiv bistand (ikke bare mer kostnadseffektiv forvaltning!) skal innfris – enhver vei til å innfri disse ambisjonene krever organisatoriske grep internt i UD. Et eget utviklingsdepartement vil i seg selv legge til rette for en god del av de organisatoriske grepene som kreves (selv om det medfører en del andre organisatoriske utfordringer), og er antakelig både en enklere, raskere og sikrere vei til å innfri Jeløya-plattformens ambisjoner enn intern reform av UD.


En vei ut for utviklingspolitikken

Et utviklingsdepartement kan rydde opp i det uføret norsk utviklingspolitikk har havnet i.

I Jeløya-plattformen lovet dagens regjeringspartier å «reformere organiseringen av norsk utviklingspolitikk, for å sikre en kunnskapsbasert og effektiv bistand». Reformen snublet i starten og er lagt på is i påvente av forhandlinger med KrF. Ifølge Sverre Strandhagen i DN (4.12) håper partiet på et eget utviklingsdepartement. Det kan være løsningen på et langvarig uføre i norsk utviklingspolitikk.

Systemet forvitrer

Mens bistandsbudsjettet har økt over tid, ser vi økende erkjennelse av at det utviklingspolitiske systemet svekkes. Stortinget har slått fast at den sentrale bistandskompetansen og forvaltningskapasiteten er i ferd med å forvitre.

Et tegn er at Norge nylig havnet som nummer 26 av 27 land på en kåring av kvalitet på bistanden – i skarp kontrast til palleplassen på kvantitet. Norge har alltid før skåret høyt på slike kvalitetskåringer.

Noen av problemene kan forklares med hvordan utviklingspolitikken er organisert. Et Civita-notat i fjor (notat 34/17) viser at UD/Norad er dårlig konfigurert for utviklingspolitikk.

Reform

Regjeringens oppfølging av Jeløya-erklæringen om bistandsreform tar bare tak i marginale deler av problemet: forholdet mellom Norad og UD med vekt på bistandsforvaltning. Et minst like stort problem er UDs egen evne til å forvalte kompetanse og utvikle kunnskapsbasert politikk.

Den reformen vil derfor først og fremst gi en rasjonaliseringsgevinst. Det er lite ved de foreslåtte alternativene som legger grunnlaget for et generelt kvalitetsløft.

Ett av de foreslåtte alternativene er å legge ned Norad. Det vil gi mye støy, også politisk: Uansett intensjon blir det vanskelig å snakke seg fra påstander om nedprioritering av utviklingspolitikken. Om Solberg-regjeringen skal bli historisk ved å avvikle det som i over femti år har vært symbol på en stolt del av norsk utenrikspolitikk, bør det være med bedre begrunnelse enn å spare noen titalls årsverk.

God forvaltning

Da er KrFs ønske om et utviklingsdepartement mer interessant. Her kan regjeringen innfri løftet om reform på en måte som gir politisk gevinst og bedre forvaltning. Og det ganske gratis, for det nye departementet vil rekruttere fra UD og Norad og ikke øke antallet byråkrater.

Det vil være i tråd med hva man ellers tenker om god forvaltning: Offentlige institusjoner fungerer best med tydelige mandat. Utflytende eller motstridende mandat gir svak forvaltning og vanskeliggjør politisk styring. Det er ingen grunn til at UD skal skille seg fra andre forvaltningsorganer i så måte. Men UD forvalter et enormt antall mål og i prinsippet motstridende mandat: forenklet sagt skal utenrikspolitikken tjene norske borgere, mens utviklingspolitikken skal tjene borgere i utviklingsland.

Utenriks- og utviklingspolitikken må selvsagt være tett integrert, men det er ikke et argument for å samle motstridende mål i samme organisasjon. De håndteres best ved forvaltningsorganer med tydelige mandat, som håndterer målkonflikter seg imellom eller løfter dem til politisk nivå. Samlokalisering av departementene i Victoria terrasse gir gode muligheter for det.

En bieffekt vil være at gigant-departementet UD, flere ganger større enn det neste på lista, kommer noe nærmere normalstørrelse. I kombinasjon med et mer entydig mandat vil det bli enklere å styre.

Kunnskapsforvaltning

Diplomatiet har behov for generalister som kan litt om alt, mens utviklingspolitikken krever dybdeinnsikt og spisskompetanse. UD legger bevisst til rette for førstnevnte, som nærmest umuliggjør sistnevnte. Det er krevende å ha to parallelle karriereløp i en organisasjon, og tvilsomt at UD vil prioritere begge like høyt.

Et nytt departement vil starte med å rekruttere den nødvendige spisskompetanse fra UD og Norad, og kan utvikle denne videre fra første dag.

Internasjonalt omdømme

Et utviklingsdepartement vil kunne gjenreise Norges internasjonale omdømme som en seriøs – og ikke bare raus – utviklingspolitisk aktør. Det vil også være nyttig for øvrig norsk utenrikspolitikk. De fleste FN-stemmer er jo utviklingsland.

De fleste rike land bruker bistand selektivt til å oppnå utenrikspolitiske mål, men Norge har i årtier møtt ekstra mye velvilje fordi vi er sett på som en seriøs, langsiktig samarbeidspartner. Når denne statusen forvitrer, er vi bare en av mange. Da har vi har bare bistandspengene igjen å kjøpe velvilje med.

Et utviklingsdepartement vil bli lagt merke til internasjonalt som en satsing, i skarp kontrast til signaleffekten av en eventuell nedlegging av Norad. Det vil styrke interessen for Norge allerede før det gir effekt i form av bedre utviklingspolitikk – og i god tid før FN skal stemme over nye medlemmer i Sikkerhetsrådet.

Det finnes bare en anledning til å vurdere dette grepet, nemlig regjeringsforhandlingene. Når disse er avsluttet, vil spørsmålet igjen delegeres til UD, som i mer enn et tiår har demonstrert manglende evne til å ta radikale organisatoriske grep.