Nygammel retorikk om fordeling

Noen stusser kanskje over at jeg hevder på VG Nett at stortingsmeldingen om fordeling er ny retorikk fra SV. For er det noe som kjennetegner SV-retorikk, er det vel nettopp krav om bedre fordeling. De korte tekstene på VG Nett gir ikke anledning til å nyansere. Derfor er det så fint med en egenredigert blogg som gir plass til å skrive så mye man ønsker om saken. Da er det også lov å minne om lange linjer: 

Sist gang fordeling var nesten høyest på agendaen i utviklingspolitikken, var tidlig på 70-tallet. Da var det et tydelig skille mellom to parter i internasjonal debatt. Noen insisterte på radikale grep for mer global fordeling (mellom land), som etterhvert ble formulert som et krav om en ny økonomisk verdensordning. Det var fattige lands stater som stod sterkest på denne linja - blant annet gjennom grupper som non-aligned movement og G77, og FN-organisasjoner orientert mot fattige land, som UNCTAD. Men det var venstresiden, inkludert det som ble til SV i Norge på omtrent samme tid, som var de ivrigste fanebærere for slike krav i Nord.  

Andre insisterte mer på at fattige land måtte bli mye bedre til å fordele internt, og gikk langt i å si at de ikke fortjente vestlig bistand hvis de ikke skjerpet seg på det området. Altså et budskap til forveksling likt det Heikki Holmås fremmer for tiden. Men den gangen kom dette budskapet fra Washington og særlig fra en av datidens fremste eksponenter for nesten alt venstresiden var imot: Robert McNamara, president i Verdensbanken (men du husker ham kanskje best fra Vietnamkrigen). Hans tale i Nairobi i 1973 er mest kjent fordi den er regnet som startskuddet til en ny bistandsstrategi som etterhvert ble kalt integrated rural development, men den formulerer også tydelig en ny tilnærming til intern fordeling. Den gangen handlet det mer om landbruk og landreform enn om skattereform og andre grep som fremmes i dag, men essensen er den samme: En kombinasjon av krav til at fattige land tar radikale politiske grep for bedre fordeling, bistand til å hjelpe dem med disse fordelingsgrepene, og direkte støtte til de fattigste. Talen er et glitrende stykke retorikk og vel verdt å lese i sin helhet, men jeg limer inn noen utdrag nedenfor. Kanskje kan de være til inspirasjon for taleskriverne i UD når Holmås skal presentere regjeringens nye strategi i utlandet. Det er nærmest bare å oppdatere noen tall og fakta og skrive om det som spesifikt handler om landbrukspolitikk, så kan den brukes praktisk talt i sin helhet. 

Noen år senere svingte utviklingsdebatten over i et nytt spor, med mye vekt på spørsmålet om hvorvidt bistand bør knyttes opp til krav om politisk endring. Her var det også intens diskusjon og nok en gang stod Washington mot venstresiden, hvor sistnevnte insisterte på at kondisjonalitet var uakseptabelt. Motivasjonen var nok nok mer at de var imot innholdet i kondisjonaliteten enn det prinsippielle spørsmålet om hvorvidt dette er legitim bruk av bistand, men likevel. 

Washington ga opp denne type kondisjonalitet mot slutten av 1990-tallet (mer fordi de fant ut at det ikke virket, enn fordi de syntes det var galt) og erstattet det med selektivitet, altså at bistand burde gis til de land som allerede førte god politikk (proffene sier fra ex-post til ex-ante kondisjonalitet. Eller omvendt, jeg husker ikke helt). Men da hadde venstresiden allerede overtatt Washingtons ide om at bistand burde brukes til å gjennomføre store politiske reformer i mottakerlandet. Selv om man ikke kalte det kondisjonalitet, var det et syn på bistand og politikk som var veldig likt det som venstresiden hadde vært kritisk til da det ble fremmet fra Washington og høyresiden: Mottakeren måtte forplikte seg til politiske og administrative endringer, og akseptere en horde vestlige eksperter til å hjelpe dem med å gjennomføre dem. Men nå hadde denne form for politisk bruk av bistand tverrpolitisk støtte og andre politiske fortegn - som demokrati, menneskerettigheter, likestilling og miljøvern, og fattigdomsbekjempelse.

Fattigdomsstrategiene som ble utviklet i denne perioden var påfallende like og de la lite vekt på intern fordeling. De handlet mest om vekst (som i hovedsak ble delegert til privat sektor) og effektive offentlige tjenester (hvor bistand fant sin viktigste rolle). Jeg kan nesten ikke huske at noen fra venstresiden krevde mer skatt og økt fordeling når disse strategiene ble diskutert: oftest var kravet bare at vestlig-finansierte frivillige organisasjoner måtte være med i utarbeidelsen av strategiene. Det var i det hele tatt vanskelig å se forskjell på høyre- og venstresiden både når det gjaldt synet på bruk av bistand til å kreve og forsøksvis gjennomføre radikale politiske endringer, og innholdet i de faktiske utviklingsstrategiene som ble promotert innenfor hvert enkelt fattige land gjennom utviklingsstrategiene som ble framforhandlet med mottakerne. Det siste er egentlig ganske ufattelig, ettersom det ikke fins ett eneste donorland hvor høyre- og venstresiden er enige om hvordan man bekjemper fattigdom. 

Men det var bistandspolitikken. Det var stor forskjell i synet på internasjonal politikk for øvrig. Her var var SV (og deler av kristensegmentet, best representert ved Kirkens Nødhjelp) fortsatt den fremste fanebærer for en aktiv norsk og vestlig politikk på internasjonal fordeling, altså mellom land. Det gjaldt for eksempel i spørsmål om handelsregler og WTO, gjeld, og enkelte deler av globaliseringskritikken. 

Vektleggingen av nasjonal fordeling framfor internasjonal fordeling som hovedsatsingsområde i utviklingspolitikken er altså helt nye toner fra SV (helt hvor nytt det er, er litt vanskelig for meg å si, for jeg synes det er vanskelig å tolke SV-retorikk de siste seks årene før Holmås, ettersom jeg har hørt at det hersker litt uenighet om hvorvidt Erik Solheim var en god representant for slikt). Dette er en endring som er vanskelig å forklare med endringer i verden. Tross alt er det mye større forskjell på rike og fattige land nå enn på 1970-tallet da venstresiden valgte en annen strategi. Og selv om en håndfull land har karret seg et godt stykke oppover, er det fortsatt veldig mange land som er så fattige at de ikke har noen sjanse til å avskaffe fattigdommen gjennom omfordeling (i en ideell verden, der lik fordeling er mulig, kan vi si at tallet er 36, nemlig antallet land med en økonomi tilsvarende ca 15 kr pr dag per innbygger. Om vi antar at full omfordeling ikke er mulig og at det trengs et skattbart overskudd for å finansiere en god stat, kan vi si at det gjelder de 90 land - omtrent halvparten av alle verdens land - som har mindre enn noen-og-seksti kroner pr innbygger pr dag). Så skiftet av oppmerksomhet fra internasjonal til nasjonal fordeling må kanskje forklares som en politisk endring, ikke bare som en tilpasning til nye forhold.

Det var kanskje litt dårlig gjort av meg å antyde i VG at dette skiftet i SV-retorikk må være komfortabelt når man sitter i en regjering som har ansvar for at Norge skaper økte forskjeller i verden hver eneste dag. Bakgrunnen er at vi forvalter Statens Pensjonsfond Utland på en måte som effektivt skaper vekst og velstand i land som allerede er rike (og som antakelig også gjør at en del av de rikeste menneskene i disse landene blir enda rikere). Vårt samlede bidrag til økt ulikhet er derfor ganske sikkert langt større enn utviklingspolitikkens bidrag til økt likhet. Holmås har ikke skylda for dette, men regjeringsdeltakelsen gir ham likevel litt av ansvaret. Jeg tror ikke et øyeblikk at fokuset på intern fordeling er en bevisst avledningsmanøver. Jeg sier det bare for å minne om at selv om stortingsmeldingen er et skritt i riktig retning, er den absolutt viktigste jobben i Norges politikk for bedre fordeling knapt påbegynt. Men det er kanskje litt slemt å si til en mann som helt sikkert føler tungt på det samme. 

Nedenfor følger noen utdrag fra McNamaras tale. Hele talen fins i sin helhet her (og her i original med litt mer om årsmøtet der talen ble holdt). Se bort fra tekniske spørsmål og data som er utdatert, og tenk på landbruksreform og landreform som en parallell til nåtidens skattereform, så finner du et politisk innhold som i essens er omtrent det samme som i dag. Her er som sagt også en del retorisk snacks som kan inspirere Holmås og hans taleskrivere. Og til med noen ganske nyttige forslag som UD kanskje burde ha vurdert i arbeidet med meldingen.

Jeg skulle forresten likt å se reaksjonen om noen hadde sagt til nystiftede SV i 1975 at en framtidig statsråd fra deres parti kanskje kunne ha holdt en tale nesten helt likt talen til en av deres erkefiender dengang. Huff, nå var jeg litt slem igjen. Til SVs forsvar kan jeg legge til at utviklingspolitikken aldri har vært særlig godt forankret i hjemlig politikk. Og selv om det ikke er tema for dette blogginnlegget, vil jeg bare nevne at etter en lynrask skumlesing av stortingsmeldingen synes jeg den virker veldig fin, selv om mine reservasjoner gjelder fortsatt.

-----

Robert McNamara, address to the board of governors, the World Bank, Nairobi, 1973: 

Reorienting Development Policy
The need to reorient development policies in order to provide a more equitable distribution of the benefits of economic growth is beginning to be widely discussed. But very few countries have actually made serious moves in this direction. And I should stress that unless national governments redirect their policies toward better distribution, there is very little that international agencies such as the World Bank can do to accomplish this objective.

Without intruding into matters that are the proper concern of individual governments, I would like to discuss an important first step that could lead to a more rapid acceptance of the required policy changes. This step would be to redefine the objectives and measurement of development in more operational terms. While most countries have broadened the statements of their development goals to include references to reducing unemployment and increasing the income of the poor -as well as emphasizing traditional growth in output-they still measure progress toward these complex objectives with a single measuring rod: the growth of GNP.

But the fact is that we can no more measure the achievement of multiple development objectives by the GNP alone than we can describe the quality of life in a city exclusively by its size. The Gross National product is an index of the total value of goods and services produced by an economy; it was never intended to be a measure of their distribution.

It is important to remember that indices of the increase in gross national product implicitly weight the growth of each income group according to its existing share of total national income. Since in the developing countries the upper 40% of the population typically receive 75% of all income, the growth of GNP is essentially an index of the welfare of these upper income groups. It is quite insensitive to what happens to the poorest 40%, who collectively receive only 10-15% of the total national income.

Were we to fashion a new index which gave at least the same weight to a 1 % increase in the incomes of the poorest groups in society as it gave to a 1 % increase in the incomes of the well- to-do, we would get a much different picture of development in the past decade. The growth of total income in several of the largest countries in Latin America and Asia, for example, would be significantly lower than the growth as measured by the GNP.

But, in a number of cases - including for instance, Sri Lanka and Colombia - the opposite would be true. In these countries, giving equal weight to the growth of income of each citizen, regardless of his income level, would result in a more accurate assessment of development performance than does GNP because it would give credit for some redistribution of the benefits of growth toward the lower income groups.

Adopting this kind of a socially oriented measure of economic performance would be an important step in the redesign of development policies. It would require governments, and their planning and finance ministries, to look at the allocation of resources in a much more comprehensive way. For they would have to consider not only the total output of an investment but also how the benefits would be distributed. This would give practical, operational significance to the rhetorical statements of social objectives now embodied in most development plans. And it would insure that important questions of equity became an integral part of project evaluation procedures both within the developing countries and the lending agencies. We are, in fact, beginning to develop this approach in the World Bank.

(...)

Summary and Conclusions    

Let me now summarize and conclude the central points I have made this morning. 
If we look objectively at the world today, we must agree that it is characterized by a massive degree of inequality. 
The difference in living standards between the rich nations and the poor nations is a gap of gigantic proportions. 
The industrial base of the wealthy nations is so great, their technological capacity so advanced, and their consequent advantages so immense that it is unrealistic to expect that the gap will narrow by the end of the century. Every indication is that it will continue to grow. 
Nothing we can do is likely to prevent this.

But what we can do is begin to move now to insure that absolute poverty - utter degradation - is ended. 
We can contribute to this by expanding the wholly inadequate flow of Official Development Assistance. 
The flow of ODA can be increased, by 1980, to the target of .7% of GNP - a target originally accepted within the United Nations for completion by 1975. 
This is feasible, but it will require renewed efforts by many nations, particularly the very richest. 


Further, we must recognize that a high degree of inequality exists not only between developed and developing nations but within the developing nations themselves. Studies in the Bank during this past year reinforce the preliminary conclusions I indicated to you last year: income distribution patterns are severely skewed within developing countries-more so than within developed countries-and the problem requires accelerated action by the governments of virtually all developing nations.

A minimum objective should be that the distortion in income distribution within these nations should at least stop increasing by 1975, and begin to narrow within the last half of the decade.

A major part of the program to accomplish this objective must be designed to attack the absolute poverty which exists to a totally unacceptable degree in almost all of our developing member countries: a poverty so extreme that it degrades the lives of individuals below the minimal norms of human decency. The absolute poor are not merely a tiny minority of unfortunates - a miscellaneous collection of the losers in life-a regrettable but insignificant exception to the rule. On the contrary, they constitute roughly 40% of the nearly two billion individuals living in the developing nations.

Some of the absolute poor are in urban slums, but the vast bulk of them are in the rural areas. And it is there - in the countryside - that we must confront their poverty.

We should strive to eradicate absolute poverty by the end of this century. That means in practice the elimination of malnutrition and illiteracy, the reduction of infant mortality, and the raising of life-expectancy standards to those of the developed nations.

Essential to the accomplishment of this objective is an increase in the productivity of small-scale agriculture.

Is it a realistic goal?

The answer is yes, if governments in the developing countries are prepared to exercise the requisite political will to make it realistic.

It is they who must decide.

As for the Bank, increased productivity of the small, subsistence farmer will be a major goal of our program of expanded activity in the FY1974-78 period.

But no amount of outside assistance can substitute for the developing member governments' resolve to take on the task.

It will call for immense courage, for political risk is involved. The politically privileged among the landed elite are rarely enthusiastic over the steps necessary to' advance rural development. This is shortsighted, of course, for in the long term they, as well as the poor, can benefit.

But if the governments of the developing world-who must measure the risks of reform against the risks of revolution-are prepared to exercise the requisite political will to assault the problem of poverty in the countryside, then the governments of the wealthy nations must display equal courage. They must be prepared to help them by removing discriminatory trade barriers and by substantially expanding Official Development Assistance.

What is at stake in these decisions is the fundamental decency of the lives of 40% of the people in the 100 developing nations which are members of this institution. We must hope that the decisions will be the courageous ones.

If they are not, the outlook is dark. But if the courageous decisions are made, then the pace of development can accelerate.

I believe it will. I believe it will because I believe that during the remainder of this century people everywhere will become increasingly intolerant of the inhuman inequalities which exist today.

All of the great religions teach the value of each human life. In a way that was never true in the past, we now have the power to create a decent life for all men and women. Should we not make the moral precept our guide to action? The extremes of privilege and deprivation are simply no longer acceptable.

It is development's task to deal with them.
You and I - and all of us in the international community share that responsibility.

Rettferdig fordeling

Heikki Holmås skal lage stortingsmelding om rettferdig fordeling, og ber om innspill. Et annet sted skrev jeg at det er stilig å koble utviklingspolitikken til hjemlig politikk. Og få er vel uenig i at rettferdig fordeling er den viktigste utfordringen ikke bare i utviklingspolitikken, men på kloden generelt. Såvidt jeg har forstått, vil Holmås legge til rette for rettferdig fordeling internt i land, fortrinnsvis mellominntektsland (fordi det er her de fleste fattige i verden etterhvert vil bo), og med hovedvekt på skattlegging. Dette er utvilsomt et ytterst viktig anliggende.

Men i et politikkfelt som litt for ofte har blitt drevet fram av gode ideer og store ambisjoner framfor kritisk, realistisk vurdering av hva som er mulig, er det viktig å minne om noen ganske banale forutsetninger. Ikke fordi jeg ikke tror at andre er klar over dem, men fordi det er i møtet mellom store politiske vyer og banale forutsetninger at god politikk lages. Dette blir et langt innlegg, for det er mye å si, men sørg for å få med siste punkt, det er viktigst.

For det første. Det er egentlig likegyldig for norsk utviklingspolitikk hvor de fleste fattige i verden bor. Et stykke på vei er det også uinteressant for Norge at urettferdig fordeling er det største problemet i verden. I et politikkfelt som ofte styres mer av idealer enn av en kritisk, realistisk vurdering av hva som er mulig å få til, er det greit å minne om at god utviklingspolitikk bør legge vekt på hvor og hvordan Norge kan bidra mest, ikke hva det er mest behov for. Til tider har utviklingspolitikken handlet om å beskrive hva som er utviklingslandenes største problemer, og nærmest automatisk konvertere dette til norske prioriteringer. Det er en for rask vei fra analyse til politikk.

Problemet er at Norge ikke kan gjøre noe med de fleste problemene. Og, i all beskjedenhet: Vi kan ikke få slutt på urettferdigheten i verden. Det revolusjonære potensialet i utviklingspolitikken er ganske begrenset. Vi kan heller ikke hjelpe flertallet av verdens fattige. Men vi kan hjelpe noen millioner av dem om vi bruker ressursene våre riktig. Og i noen helt spesielle situasjoner kan vi gi noen politiske dytt i riktig retning. Spørsmålet er hvor og når. Det er så mye urettferdighet og fattigdom i verden at vi har ikke råd til å bruke ressurser på annet enn de områdene der vi kan bidra.

For det andre. Alle kaker bør selvsagt fordeles best mulig, men det er først når kaka når en viss størrelse at fordeling vil bidra vesentlig for de fattige. Mange land er så fattige at om inntektene skulle bli fordelt helt likt, ville alle innbyggerne levd nær fattigdomsgrensen uten et skattbart overskudd til å finansiere offentlig sektor. Dette gjelder helt sikkert de 36 landene («low income countries») som har omtrent femten kroner per person per dag å rutte med, de fleste i Afrika (og minst halvparten har rimelig godt og demokratisk styresett og det er grunn til å tro at vekst vil komme mange til gode, mye avhengig av hvilken sektor veksten skjer i). Og vi må nok langt over dette nivået før fordeling er nok til å sikre velferd og gode stater. Det er ikke urimelig å hevde at for alle de 90 landene - omtrent halvparten av alle verdens stater - som har en inntekt på mindre enn noen og seksti kroner per person per dag (USD 4035/innb/år) er vekst mye viktigere enn fordeling som hovedstrategi ut av fattigdom. I alle disse landene fins selvsagt rikfolk og bedrifter som burde betalt mer i skatt, og politikere som burde tjent mindre. Og det er all grunn til å bli opprørt over dette, men det betyr ikke at bedre fordeling vil utrydde fattigdom eller finansiere velferdsstaten. Den samlede økonomien er simpelthen for liten. Ingen land, verken under sosialisme eller kapitalisme, har klart det med så svak økonomi. Vi snakker om et bruttonasjonalprodukt som Norge hadde i 1920-åra.

Disse landene har heller ikke en haug med skjulte inntekter og formuer rundtomkring som bare venter på å bli oppdaget og tappet til fellesskapets beste. De fins, men de store summene er konsentert på få steder. Langt størsteparten av kapitalflukten fra Afrika kommer fra noen veldig få land. Dette vet UD godt, for det står i studiene de ofte viser til når de sier at det strømmer mer penger ut av Afrika enn det som kommer inn i form av bistand. Påstanden er formelt riktig, men gir bare mening om man betrakter Afrika som en og samme økonomi - noe som klinger litt hult i en region som kjennetegnes nettopp av lite økonomisk samarbeid. For de fleste land i Afrika er kamp mot kapitalflukt i beste fall et veldig lite skritt i kampen mot fattigdom - men ikke uviktig av den grunn.

For det tredje. Vekst avhjelper fattigdom. Det drypper nesten alltid litt (men aldri nok) på de fattige når økonomien vokser, både gjennom arbeidsplasser, skatt, etterspørsel etter lokale varer og en haug med uformelle mekanismer. Forskning tyder på at vekst fordeles bedre i Afrika enn i andre regioner, og dårligst i USA, som ironisk nok er trickle down-teoriens hjemland (altså den teorien som sier at det drypper på klokkeren). Trickle down-teorien ble for øvrig aldri egentlig motbevist, den ble bare upopulær i bistandspolitiske strømninger siden 1970-tallet og utover.

Det er  paradoksalt at alle donorland, som allerede var ganske rike, beholdt ideen om at vekst var det viktigste virkemidlet for å oppnå nesten alle politiske målsetninger (inkludert fattigdomsbekjempelse) i eget land, mens de samme landenes bistands- og utviklingspolitikk i en periode nedprioriterte dette som en strategi for fattige land. Og enkelte segmenter i norsk utviklingsdebatt (nå tenker jeg ikke på UD) har gått så langt som til å mene at vekst ikke er en særlig viktig strategi for å redusere fattigdom. Og jeg tror kanskje ikke det er tilfeldig at mange av disse er politisk sosialisert i Latin-Amerika, som antakelig er dårligst i klassen når det gjelder fordeling. Afrika er derimot blant de bedre i klassen: Her er det en del som tyder på at når kaka blir større, blir det også færre fattige nesten automatisk. Det vil også bli flere rike, så rettferdig fordeling blir ikke mindre relevant når et land opplever vekst. Men som strategi i kampen mot fattigdom (om ikke mot forskjeller) er vekst en velprøvd og effektiv strategi (i parantes: oljedrevet vekst er et eget kapittel. Ikke bra. Men det gjelder bare et mindretall av de fattige landene).

For det fjerde. Fordeling står allerede på den politiske dagsorden i alle land. Dette er selve essensen i politisk konflikt, men det har en mengde ulike uttrykk: klassekamp, etnisk konflikt, organisert og uorganisert kriminalitet, og mye av det som kalles korrupsjon. De fleste statslederes overlevelsesstrategier - både i demokratier og diktaturer - inkluderer fordelingsspørsmål. Fordelingsspørsmålet har også utslag som kan være vanskelig å forstå med vestlige øyne. For eksempel  er "witchcraft", som vi gjerne ser på som overtro, også en viktig fordelingsmekanisme i mange afrikanske land. Kall det gjerne progressiv beskatning: i flere land er det slik at enhver rik person, enten det er i landsbyen eller en nasjonal politiker, vet at beskyldninger om witchcraft kan ødelegge karrieren, og at slike beskyldninger oftest kommer når man ikke deler tilstrekkelig med naboer, slektninger, politiske støttespillere eller motstandere.

Dette er ikke gode fordelingsmekanismer, og de betyr ikke at ressursene fordeles godt. Kampen ender vanligvis med at de svakeste taper og de rikeste vinner (akkurat som i de fleste rike land). Mitt poeng er bare å vise at kampen for fordeling er høyt på dagsorden nesten hele tiden. Det betyr slett ikke at politikerne egentlig ønsker å fordele best mulig (de fleste vil jo ha mest til seg og sine egne), men at de er klar over at en viss grad av fordeling er viktig for deres overlevelse.

Jeg synes det er verdt å nevne, fordi jeg av og til har fått inntrykk av at UD har tenkt å fortelle andre lands myndigheter hvor viktig det er med fordeling. Noen ganger har jeg hørt at Norge skal "bevisstgjøre" andre land på dette, til og med i fattige land i Afrika. Jeg skulle tro det oppleves som en ganske provoserende at en av verdens rikeste stater skal "bevisstgjøre" lederne for noen av de fattigste statene om at løsningen ligger i fordeling framfor vekst. Det lukter formynderskap basert på en pinlig dårlig forståelse av hvor svak økonomien i mange av disse landene er, og/eller dårlig forståelse av at alle politiske ledere allerede er klar over at den kampen er viktig. Det er selvsagt ikke noe i veien i å snakke om fordeling og at vi synes de skal fordele bedre. Men det er ikke noe nytt som politikere trenger "bevisstgjøring" på. De hører det hver dag, på mange ulike måter, fra sine egne.

(litt på siden: Det er for øvrig heller ingen vesentlig forskjell her hjemme når det gjelder synet på at fordeling i mellominntektsland er viktig. Selv om SV sier det høyest, er nok hele det politiske spekteret med. Ta med deg en tilfeldig FrP-sympatisør på en halvtimes sightseeing i utvalgte bydeler av Mumbai eller Lima, så er hun også ombord. Den politiske forskjellen i Norge handler ikke om hvor opprørt man blir over forskjeller, men i synet på hva vi har med det å gjøre).

Bevisstgjøring er altså ikke greia for Norge. Kan vi påvirke faktiske politiske prioriteringer? Tja. Ved krav om bedre fordeling inntar vi samme posisjon som mange nasjonale politiske krefter som drar i samme retning, og spørsmålet er om det gjør noen forskjell om vi sier det samme "fra utsiden". Derfor:

For det femte. Vi vet veldig lite om i hvilken grad det er mulig å påvirke de store veivalgene i andre lands politikk, og eventuelt hvordan. Dette er egentlig et sunt tegn, gitt at de fleste fattige land er demokratiske og strengt tatt ikke bør la seg styre av rike land i andre deler av verden. Samtidig har størstedelen av norsk bistand de siste tjue årene hatt som forutsetning at vi kan påvirke andre lands politikk (godt styresett, fattigdomsorientering, etc), og spørsmålet er derfor påtrengende: er det mulig? Spørsmålet kan ikke besvares kategorisk, men det synes klart at potensialene er kraftig overvurdert i Norge.

De ulike strategiene kan grovt sett sorteres som støtte til interesse- og opposisjonsgrupper, direkte arbeid overfor myndighetene, og arbeid gjennom det internasjonale systemet. "Interessegruppesporet" overvurderes delvis fordi de ofte involverer frivillige organisasjoner som er veldig flinke til å fortelle hvor stor innflytelse de har. "Myndighetssporet" overvurderes fordi bistandsmottakere vet å tilpasse seg det de til en hver tid tror er rike donorers interesser – men det har oftest vært formell tilpasning og ikke reell endring. Norske diplomater i godt lune kan da fristes til å tro at de har endret landets politikk. Derfor må det være sunt at UD nylig har fått inn friske krefter fra et parti som etter sju år i regjering vet godt hvor vanskelig det er å endre politisk retning selv i eget land, og følgelig hvor uhyre mye mer vanskelig det må være å endre andre lands politikk.

Det internasjonale sporet er et område der Norge tradisjonelt har hatt veldig stor tillit til muligheten for å påvirke normer i det multilaterale systemet, særlig FN. Den muligheten fins. Brundtland-kommisjonen er en stolt del av vår historie, og Norge har hatt nøkkelroller i normutvikling på mange andre felt. Vi kan endre prioriteringer blant annet gjennom selektiv bruk av vår bistandsstøtte til de multilaterale organisasjonene, men i spesielle tilfeller også med gode argumenter og dyktig diplomati. Men i all hovedsak handler dette om å sette ting på den internasjonale dagsorden. Vi vet veldig lite om i hvilken grad internasjonale normer sprer seg "ned" til nasjonalt nivå, altså om interne politiske prioriteringer i andre land påvirkes av den internasjonale dagsorden. Dette er en "trickle down"-teori som er mye, mye mindre evidensbasert enn den mer kjente (økonomiske) teorien. Det meste som vedtas i New York, Washington og Geneve, blir der. Muligheten for at slike vedtak bidrar til endrede normer internt i andre land skal ikke avvises, men jeg har ikke funnet mange studier som tyder på dette, utover at bistandsmidler kan endre balansen mellom ulike politiske interesser i fattige land (men da på grunn av endret finansiering, ikke prioritering).

Alt i alt virker det sannsynlig at muligheten for at vi fra utsiden - enten direkte eller via det internasjonale systemet - kan påvirke intern politisk påvirkning, er sterkt overdrevet. Det betyr ikke at muligheten bør avskrives helt. Et problem for forskere er at det er veldig vanskelig å vite hvordan man skal finne ut av dette, rent metodisk. Men i utgangspunktet tror jeg det er sunt med skepsis til hva som er mulig på dette området. Og det er selvsagt ekstra grunn til når det gjelder fordeling, ettersom spørsmålet allerede er i sentrum av politisk dynamikk i de fleste land, og vi kan anta at påvirkningsmulighetene er mindre i mellominntektsland som har råd til å ikke lytte spesielt nøye til en donor Norge eller til multilaterale institusjoner.   

For det sjette. Om den politiske dynamikken i et land åpner for mer rettferdig fordeling, vil det være avgjørende at det skjer gjennom gode mekanismer. Grovt sett er det to instrumenter som utmerker seg. Det ene er gjennom skatt, som enkelt sagt kan sies å ta fra de rike og gi til de fattige. Å ta fra de rike er den enkleste del av jobben - det handler mest om hvor høy skattesats man tør innføre. Å gi til de fattige er verre, særlig om det skal skje på andre måter enn sysselsetting. Veldig mange former for direkte overføring av statlige ressurser til fattige innebærer en del uheldige sider, som umyndiggjøring, vilkårlighet, mulighet for statlig maktmisbruk ogsåvidere. Indirekte kan man gi mye til de fattige gjennom for eksempel offentlige tjenester og infrastruktur. Men de fleste fattige ønsker nok aller helst penger i hånda, og for arbeidsføre er den andre  fordelingsmekanismen, sysselsetting, den foretrukne. Offentlige arbeidsplasser vil selvsagt bidra litt, men å øke offentlig sektor med det formål å skape offentlige arbeidsplasser, har en del uheldige sider. Derimot skapes arbeidsplasser gjennom tilrettelegging for, og investering i sunn næringsvirksomhet.

For å skissere en slags status så langt, fortsatt ganske banalt: I balansen mellom vekst og fordeling synes det klart at vekst er viktigste for fattige land og fordeling er viktigst i rikere land. Fordeling handler delvis om politiske prioriteringer, delvis om effektive instrumenter som  omfordeling via skatt, og sysselsetting.

Hvor kan Norge bidra? Hvis jeg har rett i at vi har små muligheter til å påvirke normer og prioriteringer i andre land, er det kanskje ikke veien å gå. Jeg synes i alle fall UD bør vise med troverdighet at de har en mulighet til å lykkes, før de investerer mye i det sporet. Derimot kan vi kanskje bidra til bedre instrumenter. Men hva har vi egentlig å tilby?

På ett område har vi unike, gode erfaringer, nemlig skattlegging av oljevirksomhet. Det gjør vi allerede. Kanskje kan vi til og med utvide til skattlegging av lignende sektorer, som gruvevirksomhet (her har Norge hatt suksess med bistand til Zambia). I de fleste land er disse sektorene så små at fordeling krever mer enn det. Det kreves skattlegging av de rike mer generelt, gjennom personskatt, avgifter eller generell bedriftsbeskatning. Også her har Norge rimelig gode erfaringer. Vi har relativt høye skattesatser som har ganske god legitimitet i befolkningen. Noen norske økonomer (søk på Kalle Moene) har fortalt hvordan dette også henger sammen med at vi har stor grad av likhet i Norge, altså høna og egget i lykkelig synergi, og en fin fortelling å vise andre. Men disse analysene handler om en helt spesiell historisk kontekst, med et spesielt samfunn, dyktige politikere, og ganske fornuftige parter i arbeidslivet over flere tiår. Dette kan ikke uten videre eksporteres.

Da står vi igjen med at det Norge har på skattesiden som er eksporterbart, er høye skattesatser. Men det er i seg selv ikke noe vanskelig å få til, i alle fall i mellominntektslandene hvor det fins velutviklede systemer for skatteinnkreving allerede. Her mangler egentlig ikke vilje heller. De fleste politikere og statsledere i hele verden vil si ja takk til høyere skattesatser, fordi det vil gjøre det mulig å gjennomføre flere politiske ambisjoner. Grunnen til at de ikke gjør det, er at oftest at skatteøkning ikke har tilstrekkelig legitimitet. Utfordringen er derfor ikke å innføre norske prosentsatser, men å gjøre skatteøkning legitimt. Og her har Norge en spesiell historie som ikke kan eksporteres. Å gjøre økt skatt legitimt er et viktig og utrolig vanskelig spørsmål. Det krever kompetanse på den lokale politiske kontekst og ikke norsk historie.

Når det gjelder den andre delen av fordeling gjennom skatt, nemlig å gi til de fattige, har Norge også en viss erfaring som er rimelig god. Men når det gjelder direkte overføring til de fattige via andre mekanismer enn sysselsetting, er det vanskelig å se hvordan våre hjemlige erfaringer er spesielt interessante i andre land. NAV-modellen er nok ikke vår mest attraktive eksportartikkel. India, som har jobbet med direkte overføring til de fattige i lang tid, er et godt eksempel på hvor ekstremt vanskelig slikt er, hvor mye maktmisbruk og politisk kontrovers som er involvert, og hvor lite de norske erfaringene kan brukes. Selv vil jeg tro at India har mye mer å lære av Brasil, og til en viss grad omvendt, enn noen av dem har å lære av Norge.

Jeg synes derfor det virker ganske vanskelig se hvordan vi kan bidra til bedre fordeling i mellominntektsland gjennom skatt, utover noen bistandsfinansierte skattetekniske rådgivningstjenester til dem som måtte ønske det. Jeg er ingen ekspert, og er kanskje for pessimistisk, men tror det er sunt med en viss skepsis til å gjøre dette til et hovedspor i fordelingsagendaen. Men for all del: i de tilfellene hvor det er troverdig at vi kan gjøre en forskjell, synes jeg det er verdt å sette i gang.

Norge har forresten også noen gode erfaringer på en annen fordelingsmekanisme, nemlig tariffavtaler og et godt arbeidsliv. Dette kan være en nyttig inspirasjon for noen andre land, selv om den norske modellen antakelig krever en spesiell type samfunn som er ganske sjeldent, og som antakelig bare fins under helt spesielle historiske forutsetninger (homogene samfunn der de fleste viktige aktørene har en felles forståelse av å være i samme økonomisk båt). Men dette er jo mest for folk i arbeid, da. De fleste fattige har ikke jobb. Så dette er bare relevant i kjølvannet av sysselsetting.

Og det er innen sysselsetting som er det viktigste området der Norge kan bidra til fordeling. Den viktigste fordelingsmekanisme i de fleste moderne økonomier innebærer at fattige folk produserer eller leverer noen som de rike vil ha, og får litt penger for det. Riktignok gir det ikke alene rettferdig fordeling, for de fattige vil fortsatt være fattige og underbetalte (men ha fast inntekt), og de rike vil nok bli rikere. Men det er nok heller ingen andre norske utviklingsinitiativ har potensial til å unngå det scenariet, om vi skal være ærlig.

Norge vet ikke særlig mer enn andre land om sysselsetting (selv om vi har en historie for industripolitikk som kan tjene til inspirasjon), men vi har det viktigste verktøyet: kapital. Kapital investert på fornuftige måter er et velprøvd utviklingspolitisk virkemiddel med mye større sikkerhet for resultater enn de fleste andre virkemidler. Antakelig er det også mulig å styre investeringene i en slik retning at man i hovedsak investerer i bedrifter som driver arbeidsintensiv virksomhet og i hovedsak ansetter fattigfolk, helst i virksomheter som leverer noe til de rike og dermed "tapper" de rike for penger. Det vil være et bra bidrag til bedre fordeling. Det vil fungere både i mellominntektsland og lavinntektsland (i alle fall den drøye halvparten av lavinntektslandene som er fredelige og rimelig godt styrt, slik at næringsutvikling er mulig), men det er selvsagt ekstra hyggelig i lavinntektsland. Sysselsettingssporet hindrer oss selvsagt ikke fra også å gjøre andre ting, som å prøve å bidra til bedre skattesystemer og andre fordelingsmekanismer. Men mens disse andre initiativene er områder der det er høyst usikkert at Norge kan gjøre en forskjell, er investering i arbeidsintensiv næringsvirksomhet en ganske sikker vinner.

Norge gjør dette allerede, så det er ikke noe radikalt. Andelen av bistanden som investeres for å fremme vekst, kan gjerne bli større. Og vi kan godt være litt mer ambisiøse i å styre investeringene i retning av sektorer som skaper mest mulig sysselsetting eller på andre måter hjelper de fattige mest (landbruk er en vinner her). Men bistanden er bare litt av bildet. Vi har et verktøy som er mye mer effektivt. Statens Pensjonsfond Utland skaper vekst, velstand og arbeidsplasser der det investeres. I dag er nesten hele fondet plassert i rike land, noe som heller ikke gir særlig god avkastning for tiden. Vi kan skape mer vekst i fattige land ved å flytte større deler av fondet sørover. Da vil vi antakelig også tjene mer penger selv.

Og det er det viktigste punktet i fordelingsagendaen. For det sjuende. Om Norge først skal engasjere seg i rettferdig fordeling, ville det vært mer naturlig å se nærmere på rettferdig fordeling mellom land, enn rettferdig fordeling innenfor andre land som ligger langt borte fra oss og hvor vi ikke har stemmerett. Dette er fordi Norge (ja, under den rødgrønne regjeringen) skaper økte forskjeller mellom land i verden hver eneste dag. Vi er antakelig verdens mest attraktive investor, og vi skaper vekst og velstand i andre land hver eneste dag gjennom våre investeringer. I dag investeres fondet praktisk bare i land som allerede er rike. Noen få prosent går til mellominntektsland, bare promiller går til Afrika, og såvidt jeg vet går ikke en krone til noen av de fattigste landene. Det er umulig å beregne den samlede effekten, men jeg er helt sikker på at SPUs bidrag til økte forskjeller i verden langt overgår Norges bidrag til fordeling gjennom utviklingspolitikken.

Denne innretningen av SPU skyldes ikke bare fondets (og Norges) krav til god avkastning og akseptabel risiko. Det skyldes også begrensninger (både geografiske og markedsrelaterte) på fondets investeringsstrategi som gjør at Norges Bank Investment Management ikke får lov til å utforske alle mulighetene til å investere i fattigere land selv når det kunne gitt god avkastning for Norge og samtidig bidratt til å avskaffe fattigdommen. Svaret på dette utrolige paradokset i et land som skryter av samstemt utviklingspolitikk, fins dels i noen spesielle politiske føringer (som er utgått på dato), dels i en fryktelig konservativ holdning i Finansdepartementet. Prinsippet virker å være at det er tryggest å investere slik man alltid har gjort, og at det er tryggest å vente til alle andre investorer har flyttet til nye markeder og nye investeringsområder før man gjør det selv. Dette gjør at vi er massivt overeksponert i et synkende Europa og et kriserammet USA, mens Kina og India posisjonerer seg til å høste gevinsten av veksten i Afrika.

På denne bakgrunn kommer det i et litt annet lys at Holmås engasjerer seg i rettferdig fordeling innenfor hvert enkelt land. Jeg mistenker ikke ham for å drive en bevisst avledningsmanøver fra Norges store utviklingspolitiske utfordringer, og han kan ikke stilles til ansvar for SPUs investeringer (det må til og med innrømmes at hans tidligere partileder flyttet SPU flere centimeter i riktig retning da hun var finansminister). Men fra fattigere land i verden - hvor man er mer interessert i de norske oljepengene enn i bistandsmidlene - må det framstå en smule ustemt at vi er mer interessert i intern fordeling enn global fordeling.

Bistand etter tusenårsmålene

Spørsmålet om hva som skal gjøres når tusenårsmålene etter planen skal være nådd i 2015, er en god anledning til å vurdere mer grunnleggende forutsetninger for framtidig bistand, utover spørsmål om tematikk, målsetninger og finansiering. Her vil jeg argumentere for at enkelte sider ved dagens bistand vanskelig kan videreføres. Det betyr ikke at bistand må reduseres eller legges ned, men legges kraftig om – og den største omleggingen må skje i hodene til oss på donorsiden. Dagens bistand er nemlig basert på en rasjonalitet som ble utviklet i 1990-åra, og som bare ga mening da. Viderefører vi dagens bistand, spiller vi oss ut på sidelinjen.

Tidligere har jeg nevnt at vår utviklingspolitikk har endret rekkefølge over tid. En gang i tiden trodde man at vekst ville føre til reform og fattigdomsbekjempelse. Så begynte noen (i Washington) å hevde at det var reform som skulle føre til vekst. Utover 1990-tallet ble teorien etablert om at reform skulle føre til nesten alt annet godt. Disse ideene fikk god drahjelp fra en rekke FN-toppmøter, fattigdomsstrategier og ideen om «godt styresett», som alle plasserte reform som første skritt i en utviklingsstrategi. Reform skulle føre til mange andre utviklingsmål, inkludert vekst.

Denne utviklingsteorien har satt et solid preg på bistanden. Om fattigdom er ressursmangel, ville den mest naturlige bistand vært ressursoverføring: penger, fagfolk, teknologi eller annet. Slik var mye bistand før i tida. Men siden 1990-åra har dette blitt sett på som litt naivt, om ikke ressursoverføring kobles til et forsøk på å reformere mottakeren. Ressursoverføringen ble først og fremst et virkemiddel til å fremme reform.

Det ikke alltid lett å få øye på, for det står ofte ikke så eksplisitt i prosjektdokumentet. Men etter at jeg begynte å lese bistandsdokumenter med disse brillene, ser jeg reformambisjonene overalt. Alt fra små, private initiativ til store multilaterale institusjoner forsøker først og fremst å forandre fattige stater, samfunn eller enkeltmennesker, og de bruker materielle ressurser – penger, ekspertise, teknologi – for å fremme reform. Ofte står dette så sentralt at det ligger mellom linjene at dersom mottakeren ikke forandrer seg i tråd med planen, vil prosjektet mislykkes. Og skulle noen gi uttrykk for at reform ikke er absolutt nødvendig, får de fort motbør. Et tydelig uttrykk for dette er når næringslivsbistand får kritikk for ikke å ta hensyn til andre utviklingsmål samtidig, eller når man insisterer på at vekst alene (uten fordeling) ikke er en god utviklingsstrategi. 

Reformambisjonen er ikke ny: det har alltid vært en del av bistanden (og det er vel heller ingen tvil om at fattige stater, samfunn og enkeltmennesker trenger reform i massevis, og bistand kan være et nyttig verktøy). Men før var reform i større grad et eget bistandsmål: integrert i noen typer bistand, men ikke i andre. Noen bistandstiltak handlet først og fremst om å overføre ressurser. Det nye de siste par tiår er at reformambisjonen er så integrert at det er vanskelig å se for seg bistand uten reform.

Dette er et nyttig bakteppe når bistandsaktørene nå diskuterer framtidig bistand. Dagens bistand er nemlig basert på noen viktige forutsetninger, som bare fantes i 1990-åra.

For det første gir slik bistand mest mening under et vestlig, liberalt hegemoni der vi kan anta at fattige stort sett ønsker slike reformer. På 1990-tallet var vi langt på vei der. Etter murens fall, storstilt demokratisering og en rekke FN-toppmøter kunne vi få inntrykk av at praktisk talt alle mennesker drømte om stater og samfunn som lignet vårt. Om noen stater fortsatt ikke ville gå vår vei, var det på grunn av noen mektige eller grådige mennesker på toppen. Når enkeltmennesker ikke tok del i det demokratiske prosjektet på en ansvarlig måte, var det kanskje fordi de var undertrykt av tradisjonell tenking, korrupsjon eller klientelisme. I et slikt verdensbilde var det mulig å tenke at bistandens reformprosjekt var ukontroversielt og upolitisk, og at det derfor var uproblematisk å bruke donormakt til å presse gjennom reformene. Vi tok for gitt at mottakeren enten var enige i reformagendaen, eller at de var bundet av undertrykkende strukturer eller tradisjonell tenking som de måtte frigjøres fra. Derfor var det ikke et etisk dilemma at vi leverte en slik pakke. Og når mottakerne ikke aksepterte pakken vår, så var det i alle fall ikke fordi det var noe feil med konseptet. En periode virket det som om bistandsaktørene glemte det faktum (som de visste veldig godt under den kalde krigen) at hver eneste tøddel av bistandens reformambisjon er et politisk prosjekt, og derfor kontroversielt.

Et eksempel er menneskerettighetsagendaen. Under den kalde krigen var kampen om hva menneskerettighetene faktisk skal bety i praksis, og prioritering mellom ulike rettigheter, et av de store globale politiske spørsmål. Det er påfallende hvor raskt dette ble glemt og menneskerettigheter – med de praktiske implikasjoner og den prioritering som er definert av oss – ble presentert som noe universelt og nøytralt.

For det andre var slik bistand bare mulig så lenge nesten alle donorene presenterte en lignende pakke (om enn med noe ulikt innhold). Og etter at Sovjetunionen la inn årene, var vi en periode alene med bistand. Da ble det klart for alle fattige land at om de ville ha bistand, måtte de ta imot en pakke som også inneholdt en reformambisjon.

Men dette er historie. Det vestlige hegemoniet er svekket, og vi kan ikke ta for gitt at mottakerne ønsker våre reformer. Det gjelder ikke bare ledere og eliter som ønsker å unngå liberal reform for å klamre seg til makt og goder. Tvert imot: Folk flest ser til Kina. Kina har demonstrert en modell som virker på det som betyr mest for folk: arbeid, inntekt, billige varer, fred og sikkerhet. Også fattigfolk ser at de fattige landene (de fleste i Afrika) som prøvde å følge våre utviklingsstrategier på 1990-tallet, gikk rett ned økonomisk, mens asiatiske land som valgte helt andre veier, gjorde det bra (det er ikke nødvendigvis noen direkte sammenheng her, men så lenge selv forskningen ikke helt klarer å finne ut av disse gåtene, er det naturlig at folk ser dette i sammenheng). De fleste fattige vil selvsagt også ønske mange av de liberale reformene som vi har promotert fra vestlig side, men de tror ikke nødvendigvis at disse reformene kommer til å føre til alt annet godt. Hele den grunnleggende ideen bak 1990-tallets bistand - at reform etter våre anvisninger ville føre til mye annet godt også - har ingen troverdighet lenger. Og om de ulike utviklingsmålene ikke henger sammen og fattigfolk må velge, vil de nok velge mat, trygghet og jobb før liberal reform.

Nye donorer leverer bistand uten en reformpakke på kjøpet. Og når det er mulig å få bistand uten å ta hele reformpakka på kjøpet, er det ikke vanskelig å gjette hva som blir satt mest pris på. At nye donorer oftest også vil ha politiske gjenytelser, er en annen sak. Disse handler om givers egeninteresser og derfor en naturlig del av en transaksjon, og er ikke samme type formynderskap som følger på kjøpet med vestlige bistand.

På denne bakgrunn vi kan forstå at Vesten har latt seg stresse av de nye donorene. I utgangspunktet er det jo bare bra med mer bistand, så de burde ha blitt ønsket velkommen. Problemet er at de nye donorene ødelegger grunnen for vår bistand, fordi det gir mottakerne et alternativ: Bistand uten reform.

Forutsetningene for bistand slik vi kjenner det, er altså borte. Når det har tatt litt tid for bistandsorganisasjonene å ta konsekvensene av dette, tror jeg det kan skyldes noe som skjedde rundt årtusenskiftet. Da forsvant politikken ut av bistanden, og dermed ble det mulig å underkommunisere reform-agendaen i bistand, fordi man på donorsiden kunne etablere en forestilling om at reformene var ukontroversielle og ønsket av nesten alle parter. Politiske reformer ble samlet i fattigdomsstrategier og «godt styresett», som høres upolitiske ut. Tusenårsmålene var et bevisst forsøk på å gjøre bistand apolitisk for derfor å oppnå bredere tilslutning. Menneskerettigheter ble definert som basis for all bistand og ble presentert som ganske ukontroversielt. Likestilling – som alltid er kontroversielt når det skal implementeres i praksis, ble et faglig spørsmål som kunne løses ved hjelp av (vestlige) eksperter framfor gjennom kamp. «Godt styresett» - som egentlig er selve kjernen i all politikk – ble definert av ekspert og presentert i matriser og regneark framfor å bli definert i politisk debatt. Bistand som i nesten femti år hadde vært et ganske eksplisitt politisk prosjekt for å fremme skiftende, vestlige politiske ideer, virket en periode nesten apolitisk.

Man tok altså politikken ut, underkommuniserte kontroversene, snakket om bistand i et teknisk og faglig språk og definerte tusenårsmålene først og fremst som et finansielt løft og en faglig utfordring som kunne løses med nok penger og nok kunnskap. Da ble det vanskelig på donorsiden å se at det man i realiteten drev med, var et storstilt, globalt politisk prosjekt som tok sikte på å forandre stater, samfunn og enkeltmennesker i vårt bilde. Og det tok noen år å forstå at grunnlaget for dette prosjektet var borte, og det var vanskelig å forstå hvorfor nye donorer var så populære.

Bistand er fortsatt mulig, meningsfullt, viktig og nødvendig. Og reform er ikke mindre viktig enn før. Men i framtidig bistand vil det være langt vanskeligere å koble ressursoverføring med et reformprosjekt i en og samme pakke slik vi har gjort det i det siste. Dette har konsekvenser som bistanden bør ta på alvor nå når bistand etter tusenårsmålene skal meisles ut.

Om bistandens kinderegg

Jeg tenkte egentlig å tenke litt høyt om framtidig bistand, jeg også – det er jo blitt en snakkis ettersom vi nærmer oss tusenårsmål-tidsfristen 2015. Men i den anledning synes jeg det er viktig å minne om bistandens historie, derfor starter jeg med et blogginnlegg med litt historie. Perspektivet er valgt for å berede grunnen til et innlegg om bistandens framtid, som kommer neste gang jeg får tid. 

Grovt sett kan vi si at bistand har blitt rettet inn mot fire forskjellige grunnleggende typer politiske mål, som ofte er overlappende (her ser jeg bort fra politiske mål i donorlandet, slik som å bygge et nasjonalt selvbilde eller internasjonal status). De er:

-          Fremme økonomisk utvikling, oftest målbart i vekst

-          Direkte innsats for å hjelpe de fattige eller andre svake befolkningsgrupper

-          Reform av staten, samfunnet eller enkeltpersoner som mottar bistand

-          Støtte til utvikling av globale fellesgoder, som miljø, sikkerhet, global styring ogsåvidere.

Balansen mellom de ulike målsetningene har endret seg over tid, men alle har vært til stede i alle perioder av bistand. (De globale fellesgodene blir av og til presentert som noe nytt, men dette var i realiteten en helt dominerende ambisjon bak oppstarten av statlig bistand: å stanse kommunismen og skape frie, markedsorienterte stater til nytte for alle. Norge har dessuten kanalisert mye av bistanden via FN – antakelig ikke først og fremst fordi FN var den beste bistandsaktøren, men fordi et sterkt FN var sett på som et globalt viktig anliggende).

Her vil jeg ikke si mer om balansen og prioriteringen mellom disse, men om rekkefølgen i det vi kan kalle en implisitt «utviklingsteori» bak bistanden. Da mener jeg ikke akademisk utviklingsteori, men de grunnleggende ideer som styrer hvordan man tenker endring i fattige land. Med inspirasjon fra et moteord i planleggings- og evalueringsregimet som henger over siste års bistand, kan vi kalle det for the grand theory of change. Den som ikke uttales, fordi den regnes for ganske selvfølgelig blant de som jobber med bistand.

Opprinnelig bistand, for eksempel uttrykt i Truman-doktrinen, var ganske klar på rekkefølge: Ved at fattige land vokste økonomisk, ville de også bli demokratiske og kapitalistiske (og derfor stå imot presset fra Sovjet). Og gjennom trickle down-teorien ville de fattige få det bedre. Økonomisk vekst var altså et kinderegg som ville oppnå tre ting på en gang: politisk reform, fattigdomsbekjempelse og globale fellesgoder. 

Men trickle down-teorien forvitret og utsiktene til vekst fordunstet i gjeldskrise. Reformatorene i Washington ble satt i førersetet med sine makroøkonomiske reformer – strukturtilpasning, mens bistand fra sosialt orienterte europeiske donorer til en viss grad tok seg av utfordringene som fulgte. Men bare til litt ut på 1990-tallet. Da tok Washington-økonomenes og kondisjonalitetens viktigste kritikere – både statlige bistandsorganisasjoner, store deler av både FN og frivillig sektor – over førersetet og innledet en reformagenda som var langt bredere enn Washington-økonomene hadde drømt om. 

For strukturtilpasningen var opptatt av økonomisk politikk. Men i 90-åra skulle vi forandre praktisk talt alt i de fattige landene. Det gjaldt ikke bare stater (godt styresett og en haug med politiske prioriteringer) og samfunn (liberale demokratier basert på velorganiserte sivilsamfunn og fri presse, minst mulig tradisjon og etnisitet, og et offentlig ordskifte etter modell av Habermas), men også hvert enkelt individ. Bistand handlet om å forme enkeltindivider til å bli gode borgere: Liberale, autonome, likestilte, markedsorienterte borgere som er politisk bevisste (empowered), økonomisk rasjonelle (dvs spare, forsikre seg og investere ved hjelp av mikrobank og ikke i nettverk), fellesskapsorienterte (community oriented) og miljøorienterte. På mikronivå handlet de fleste bistandstiltak – fra helse til mikrofinans – i bunn og grunn om å forandre de fattige, gjerne i kombinasjon med å organisere dem i grupper (kvinnegrupper, lånegrupper, landbrukskooperativ), som antas å skape en annen type og mer moderne fellesskap enn slektskap og slike tradisjonelle måter å organisere et samfunn på.

Bistanden gikk over til å handle om å forandre fattige stater, samfunn og mennesker. Strategier som først og fremst tok sikte på å gjøre noe med de fattiges økonomi - for eksempel ved å skape jobber - var ikke lenger så vanlig. Bistandens hovedingrediens - ressursoverføring (penger, teknologi, kompetanse), ble sett på som litt naivt i seg selv, men ble i hovedsak brukt som et verktøy for å reformere de fattige. 

For all del: Disse reformambisjonene var ikke nye, men er like gamle som misjon og kolonitid. Men tidligere hadde reformambisjonene vært litt mer sporadiske og med litt ulike roller mellom stat og frivillig sektor, og mellom forskjellige donorer. 90-tallet bar med seg en kvalitativ endring ved at de samlede ambisjoner av reformer som ble presentert for bistandsmottakerne, var bredere enn noensinne, og ble presentert som en pakke som både stater, frivillig sektor, FN og etter hvert også Verdensbanken sto sammen om. Den var også mer massiv (selv om effektiviteten ikke er overbevisende) gjennom stadig bedre donorkoordinering, og bedre instrumenter for å reformere fattige land, særlig fattigdomsstrategiene utviklet i siste halvdel av 90-åra. 

Det innebar også en ny ide om rekkefølgen i vår utviklingsteori: Ideen var at det først og fremst var reform som skulle til, så ville de andre utviklingsmål komme på kjøpet. Det var tydelig i Washington-agendaen, hvor økonomisk liberalisering skulle få landene ut av krisen, skape en mer effektiv offentlig sektor og gjøre landene i stand til å «tiltrekke seg» investeringer og dermed vokse videre. Men 90-tallets brede reformagenda hadde en lignende teori om rekkefølge. Den var kanskje ikke helt eksplisitt, men populariteten til studer som viste at demokrati fremmer mens korrupsjon hemmer vekst, og at likestilling fører til nesten alle andre utviklingsmål, viser at teorien «reform først, så får vi alt det andre på kjøpet» hadde klangbunn. Med fattigdomsstrategiene sist på 90-tallet ble det tydelig at vi så politisk reform som den viktigste vei til fattigdomsbekjempelse. Det gjaldt til også globale fellesgoder: på makronivå skulle bedre stater og godt styresett redusere flyktningestrømmer og terrorisme, og på mikronivå ble reform av de fattige (til nye former for energi og ressursbruk) en del av løsningen på globale miljøspørsmål (finansiert ved våre klimakvoter). I nyere norsk utviklingspolitikk er det «skatt for utvikling» som gjelder - altså skattereform som skal føre til både fattigdomsbekjempelse (gjennom fordeling), politisk reform i retning demokrati og bedre styresett (gjennom å ansvarliggjøre staten), og bedre nasjonal økonomi (gjennom å hindre skatteflukt).

Reform har altså tatt over for vekst som kinderegget, altså det utviklingspolitiske mål som også vil føre til de tre andre grupper av utviklingsmål. 

Det er interessant at dette skjedde i akkurat samme periode som verdensøkonomien demonstrerte en helt annen utviklingsteori, der de landene som var flinkest til å tilslutte seg våre reform-ambisjoner ble værende i kjelleren mens veksten skjedde i land i Asia som gikk andre veier. Men det er for så vidt ikke noe nytt at den utviklingsteori som ligger bak bistanden, er i utakt med de faktiske erfaringer. Her har ikke bistandspolitikken forandret seg så mye over tid.

Slike teorier om nærmest automatiske årsak/virkning-rekkefølge finner heller ikke særlig støtte i forskning. Verken vekst eller reform er roten til alt godt. Generelt vil hoveddelen av utviklingsforskningen advare mot kinderegg-teorier som sier at innsats mot ett utviklingsmål vil føre til oppnåelse av flere andre mål. Det er nok behagelig og nyttig når man skal sikre støtte og oppslutning til bistand, men prisen er at man ikke tar på alvor at bistand handler om prioritering mellom ulike og ofte inkompatible interesser – kort fortalt, man tar politikken ut av bistand ved å underkjenne konflikter mellom ulike politiske mål, men istedet presentere dem som synergier. Kanskje risikerer man også å underkjenne verdien av utviklingsmål i seg selv. Hvorfor investeres for eksempel så mye i å dokumentere at satsing på kvinner og likestilling også fører til en hel masse andre gode ting? Det er jo et kjempeviktig utviklingsmål i seg selv og må ikke begrunnes med noe annet.


Men når bistanden først driver med slik kinderegg-retorikk, er det verdt å nevne at ingenting tyder på at den «nye» teorien er bedre enn den gamle: Trickle down-teorien ble egentlig aldri motbevist, men er fortsatt gjenstand for diskusjon blant forskere. På globalt nivå er det antakelig vekst, og ikke bistandsdrevne reformer som er viktigste årsaken til at vi kan nå tusenårsmål nr. 1, og mange lands utvikling tyder på at viktige politiske reformer og samfunnsendring skjer i etterkant - og muligens som følge av - vekst. Samtidig er reform-kinderegget ganske tvilsomt. Det er tvilsomt at bistandsdrevne reformer – enten det gjelder økonomisk liberalisering eller den bredere sosiale reformagendaen siden 1990-tallet – har ført til vekst i særlig grad. Det mest ryddige vil være å legge til side troen på at ulike utviklingsmål støtter opp om hverandre, men å snakke om ett utviklingsmål om gangen og erkjenne at det kan være konflikt mellom dem. 

Som det meste annet som skrives her på bloggen, er denne historieskrivingen litt karikert. Det er for å få fram et poeng. Og den er nok ikke helt oppdatert, for jeg skriver mest om 1990-tallet. Når jeg mener det likevel er er relevant, er det fordi mye tyder på at arven fra 1990-tallet henger så tungt over oss at selv om mange nok har revurdert sin oppfatning av at reform skal føre til nesten alt annet godt, er mye av bistandens praksis fortsatt basert på denne logikken.