Hva vet vi om kvaliteten på norsk bistand? Lite.

Hvor god er egentlig norsk bistand? Selv om jeg i flere år har hatt nesten det best tenkelige utgangspunkt for å si noe om det (forskning, senere Evalueringsavdelingen i Norad), vet jeg ikke hva jeg skal svare på det. Norsk bistand er så mangfoldig at en generell oppsummering gir lite mening, og størstedelen av bistanden vet vi for lite om til å vurdere kvalitet og effekt.

Derimot snakker jeg ofte om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, som jeg mener å kjenne godt nok til å uttale meg om. Her er påstanden at det står dårlig til, og at det har har blitt verre over tid. Noen av disse uttalelsene kan kanskje misoppfattes som at jeg mener norsk bistand er dårlig og/eller blir dårligere. Det har jeg ikke sagt. 

At Norge sliter på hjemmebane, betyr nemlig ikke nødvendigvis at selve bistanden er blitt dårligere. Det er iallfall to grunner til at det kan godt tenkes den er blitt bedre. En er at norsk bistand forvaltes av flinke folk som har enda mer kunnskap enn før – flere med relevant høyere utdanning, mye mer samlet erfaring – og de gjør en kjempejobb tross systemiske utfordringer. En annen er at mange mottakerinstitusjoner er mye sterkere enn for et tiår eller to siden, og kan gjøre bedre bruk av ressursene som tilbys fra Norge.

Men vi vet altså ikke nok til å konkludere på dette. Og selv om vi burde visst mye mer enn i dag (Norge bruker mindre på evaluering enn de fleste andre givere), tror jeg heller ikke mer kunnskap vil lede oss til en generell konklusjon. I farten klarer jeg ikke se hvordan det skulle la seg gjøre, rent metodisk. 

Det nærmeste vi kommer, er nok en nylig kåring av kvalitet basert på et indikatorsett kjent som QuODA. Den ble omtalt i Bistandsaktuelt, men fikk lite oppmerksomhet, utover at UD slo fast at kåringen er misvisende.

Der er jeg enig. Størstedelen av indikatorene (24 totalt) handler mest om teknisk innretning av bistanden, og sier lite kvalitet og effekt. Og UD har rett i at Norge kommer urimelig dårlig ut – nummer 26 av 27 giverland – som følge av måten norsk bistand er innrettet på (og noen spørsmål om hvordan deler av norsk bistand skal klassifiseres).

Samtidig: Slike argumenter kan brukes mot nesten alle indikatorbaserte målinger og rangeringer. Alle vet at disse ofte er misvisende, men det er ikke nok til å avvise dem. Det bremser iallfall ikke entusiasmen i utviklingsministerens parti for å legge tilsvarende indikatorer (flere av dem synes ikke å være mer presise enn de vi snakker om her) til grunn for politikk og finansiering i utdanning, helse, forskning og andre politikkområder. 

Om vi ser bort fra at plasseringen nesten nederst på lista virker urimelig og vender blikket mot de enkelte indikatorene, er det en del som er verdt å se nærmere på. Jeg har ikke tatt meg tid til å gå i detalj, men tok et raskt blikk på målingen fra 2010 og den siste fra 2018 for å se hva de to sier om endring. Jeg vektla «relativ» endringen der Norge blir vurdert opp mot snittet av alle givere, ikke "absolutte" kvalitetsmål. Det er selvsagt noen metodeutfordringer her (men selve undersøkelsen er solid når det gjelder metode, med vekt på sammenligning over tid) og jeg må ta forbehold om feil, men likevel.

En del av indikatorene kan sies å være misvisende ved å vise en "forverring" som best kan forklares med ganske fornuftige utviklingspolitiske valg. Det gjelder ikke minst prioriteringen av sårbare stater, noe som påvirker flere indikatorer negativt. Den "enkleste" måten å skåre bedre på, ville vært å slutte med å påta seg vanskelige oppgaver og kanalisere størstedelen av bistanden via de multilaterale organisasjonene. Det ville nok ikke gitt bedre bistand.

Et annet område der en endring ser ut til å reflektere utviklingspolitiske valg, er en klar svekkelse av hvordan Norge skårer på tilpasning til mottakerlandets prioriteringer. Dette viktige elementet av de fleste forståelser av god bistand, som Norge tidligere var en sterk pådriver for, er nå relativt mindre vektlagt til fordel for en ny norsk tradisjon innført under Stoltenberg og videreført av Solberg-regjeringene: Unilaterale norske utviklingspolitiske løft på utvalgte innsatsområder som blir gjort gjeldende på tvers av land (ofte med fornavnet "global") istedenfor framfor bredt, gjensidig utviklingssamarbeid med stor vekt på mottakerlandets prioriteringer. Om dette er en god utvikling er ikke spørsmålet her (jeg er litt usikker selv), og jeg er ikke engang sikker på om endringene på denne indikatoren er et utslag av denne trenden (endringen kan også forklares på andre måter), men de kan likevel være en påminning om at den nye norske tradisjonen for "globale" løft har en pris. 

Men på mange andre områder viser indikatorene negativ endring som ikke kan forklares med utviklingspolitiske valg, men som snarere ser ut til å ha skjedd på tross av politisk ønske om forbedring på akkurat de samme områdene. Det gjelder blant annet konsentrasjon på sektor (men på landkonsentrasjon har det skjedd forbedring), fragmentering av bistanden, forutsigbarhet, og flere aspekter ved indikatorsettet transparency and learning. Flere av utslagene er ganske store i negativ retning, over det som i utviklingspolitisk sammenheng er ganske kort tid. Det er ganske alvorlig, selv om kan hevdes (som i alle indikatorbaserte målinger) at noen av dem er misvisende.

Disse endringene er nok ikke så overraskende for de som følger norsk utviklingspolitikk, men det er greit å ha det dokumentert. Og selv om undersøkelsen ikke gir grunnlag for å konkludere med at kvaliteten på norsk bistand er svekket (det har også skjedd positiv endring på noen indikatorer), gir den grunn til å stille spørsmålet, og den gir noen hint om hvor skoen trykker. UD bør svelge fornærmelsen over (nesten) bunnplassering og lytte til disse.



Ps. I tillegg til å hevde at det norske utviklingspolitiske apparatet svekkes, har jeg nylig også antydet at Norges internasjonale omdømme som en seriøs utviklingspolitisk aktør kan være i ferd med å svekkes. Dette kan vanskelig dokumenteres, men bygger på min magefølelse etter å fulgt tematikken i en del år (med litt forskning på feltet). Jeg ville bare nevne det her fordi tre dimensjoner – det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, Norges internasjonale status, og kvaliteten på norsk bistand – blir litt sammensauset i det dagsaktuelle spørsmålet om det bør etableres et eget utviklingsdepartement. Disse tre dimensjonene henger sammen, men ikke helt direkte. Som nevnt over kan det tenkes at bistanden blir bedre selv om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet svekkes (men den ville blitt enda mye bedre om det hjemlige apparatet hadde blitt styrket). Når det gjelder Norges internasjonale status som utviklingspolitisk aktør, er det antakelig ikke så direkte avhengig av kvaliteten på norsk bistand (iallfall ikke på kort og mellomlang sikt), men i større grad en funksjon av det hjemlige utviklingspolitiske apparatet. Svekkes det, er det grunn til å tro at Norges internasjonale omdømme på dette området svekkes.

Det kan i så fall svekke vår utenrikspolitiske innflytelse: Norge har i årtier møtt ekstra mye velvilje internasjonalt fordi vi er sett på som en spesielt interessant utviklingspolitisk aktør: kunnskapsrik, dedikert, langsiktig og lojal mot utviklingslands prioriteringer. Hvis denne statusen forvitrer, er vi bare ett av mange rike land som bruker bistand for å oppnå velvilje og gode relasjoner. Da har vi etterhvert bare bistandspengene igjen, uten den "premium" som følger med statusen å være en stat det er spesielt interessant for mange utviklingsland å ha et godt forhold til. 

Bistand er viktigere enn før

Du hører påstanden nærmest ukentlig for tiden: «Bistand er mindre viktig enn før». Påstanden begrunnes med tall eller grafer som viser at bistand utgjør en lavere andel av utenlandsk kapitalflyt til utviklingsland, og/eller lavere andel av landets bruttonasjonalprodukt. Og bak ordene høres ekkoet av et nostalgisk savn etter gamle dager, da det var vi som var løsningen på fattige lands utvikling fordi ingen andre var på banen.

Men selv om begrunnelsen – at bistand utgjør en stadig mindre del av økonomiflyten til og i et land – er sann, er resonnementet uholdbart og konklusjonen feil. Det er fordi det er noen implisitte forutsetninger i resonnementet som ikke holder mål.

For det første forutsettes det nødvendigvis at bistand var viktig før. Sammenhengen gjør det naturlig å tolke «viktig» som at bistand kan endre et helt lands politiske eller økonomiske utvikling. Altså at bistand var viktig for et lands utvikling.

Det er den ikke. Det vil si, bistand har nok gitt viktige bidrag til en del lands utvikling, men bare unntaksvis og i liten grad. Erfaring og forskning over flere tiår tyder på at bistand har marginal (og ikke nødvendigvis positiv) betydning for politisk, institusjonell eller økonomisk utvikling. Politikere og giverorganisasjoner har riktignok ikke helt tatt dette inn over seg og lager fortsatt politikk og strategier som om bistand kan «skape utvikling» i et land. De om det.

Under visse forutsetninger kan bistand riktignok bidra til bestemte politiske eller institusjonelle endringer. Hvilke forutsetninger som må være til stede er under debatt, men i kortversjon er det elegant formulert av Verdensbanken for lenge siden: When there is movement for change. Men det er altså å regne for unntak fra hovedregel.

Derimot forteller erfaring og forskning at bistand har gjort og kan gjøre mye for å bidra til bedre velstand og velferd for enkelte grupper i et land (fortrinnsvis de fattigste). Her tyder alt på at bistand har hatt enorm betydning for veldig mange mennesker, iallfall på kort og mellomlang sikt. I tillegg kan bistand ha stor betydning for enkelte institusjoner og ganske mange lokalsamfunn. Bistand har altså vært – og er fortsatt – svært viktig for millioner av mennesker, selv om den bare unntaksvis er viktig for et lands utvikling.  

En annen forutsetning for påstanden er at bistandens eventuelle betydning for et lands utvikling er avhengig av dens relative andel av enten bruttonasjonalproduktet eller av de samlede kapitalstrømmer til (og evt fra) et land.

Det er feil på to måter. For det første vet vi (og vi har visst i flere tiår) at penger alene gjør liten forskjell. Det er i mye høyere grad politiske og institusjonelle forhold som avgjør om bistand utgjør en forskjell. Det er godt demonstrert av at den gangen mange bistandsmottakerland var nærmest fullfinansiert av bistand, gikk utviklingen ofte i feil retning. Selv den gang gjorde bistanden også veldig mye bra for sine målgrupper og for utvalgte formål, men den endret altså ikke et lands utvikling i den retningen som giverne hadde lagt til grunn.

Den andre grunnen til at det er feil, er at det forutsetter at bistandens (positive) betydning er en funksjon av dens volum, altså at mer penger gjør større forskjell enn mindre penger. Men faktisk tyder forskning på at det faktisk kan være motsatt. Flere studier viser at bistand har avtakende grensenytte, og grensenytten kan bli negativ ved mye bistand. Det betyr i klartekst at de første bistandspengene gjør større nytte enn alle de påfølgende, og etter hvert - om et land får spesielt mye bistand - kan hver ekstra krone gjøre mer skade enn gagn. Jeg er ikke oppdatert på litteraturen her, men mange studier peker i denne retningen, for eksempel denne og denne, og det har blitt antydet at grensenytten «tipper» ved bistand på omtrent 20 prosent av BNP (men jeg må innrømme at jeg husker verken eksakt tall eller kilde på dette, så ikke siter meg på det).

De nevnte studiene er økonometriske (statistiske) analyser, som sier lite om hvorfor det er slik. Men vi har mye annen forskning som peker i retning av noen forklaringer. En opplagt årsak er at jo fattigere et land er, dess dårligere er forutsetningene for at bistand skal kunne gi gode resultater: Gode institusjoner, fungerende næringsliv ogsåvidere. Dessuten er det slik at mange av bistandens negative effekter – både økonomisk, politisk, institusjonelt – er avhengig av volum. De er ikke plass til å gå inn på det her, men de mest kjente negative effektene av bistand er makroøkonomiske effekter (inkludert varianter av «hollandsk syke»), politiske effekter (man forstyrrer ansvarliggjøring av myndighetene overfor egen befolkning – og jo større andel bistand av BNP, dess mer ødeleggende for den ønskede «kontrakt» mellom folk og stat og for incentivene til å skattlegge egen befolkning) og institusjonelle effekter (på sitt enkleste knyttet til de enorme praktiske kostnadene involvert i å håndtere store mengder bistand, i tillegg til andre effekter på institusjoner). Men kritikerne av bistand blir kanskje skuffet over at bistandens negative betydning på et lands utvikling ofte også er overvurdert, iallfall i bistandskritiske kretser. Forskning viser relativt beskjedne effekter også her.

Når disse forutsetningene faller, er det egentlig ikke noe igjen av påstanden om at bistand er mindre viktig enn før. Om bistandens betydning skal vurderes opp mot dens evne til å endre et lands utvikling, har den nemlig aldri vært viktig. Og at den utgjør en mindre andel av et lands økonomi enn før, er ikke et argument for at dens viktighet blir redusert.

Derimot er det mulig å dra et annet resonnement.

All tilgjengelig evidens tyder nemlig på at bistand er mer effektiv nå enn før. Det er budskapet fra såkalte syntese- eller metastudier av enkeltprosjekter (det mest omfattende forsøk på å samle slike er gjort av Roger Riddel, og en kortversjon fins her), og det samme bildet framkommer i mange statistiske studier av de aggregerte effekten på makronivå. Da tenker jeg mest på at studier som ser på velferdsindikatorer som helse, utdanning og fattigdomsindikatorer – som mest presist reflekter hovedmålet med størstedelen av bistanden – som stort sett konkluderer positivt, og mange viser at effekten er bedre nå enn før. De mange studiene av effektene av bistand på vekst legger jeg litt mindre vekt på siden vekst ikke har vært et hovedmål for størstedelen av bistanden på flere tiår – men også disse peker på at effekten er mer positiv nå enn før.

Det er mange sannsynlige grunner til det: Forhåpentligvis har giverne lært av erfaring slik at bistanden er blitt bedre med tiden. Like viktig er det nok at institusjonene på mottakersiden er enormt mye bedre enn de var for noen tiår siden, og bistanden kan derfor tas i bruk av flere høyt kompetente folk og effektive institusjoner enn noen gang før, slik at den brukes bedre. Jeg tror den siste forklaringen er viktigst, altså at det er mottakersiden som er blitt bedre til å bruke ressurser godt, ikke at vi på giversiden er blitt bedre. Men dette er strengt tatt ikke viktig for andre enn oss og vårt selvbilde: Hovedsaken er at bistand - hvorav størstedelen alltid har virket - sannsynligvis virker bedre enn noensinne.

Paradoksalt nok er dette antakelig også et resultat av bistandens lavere relative betydning i et lands økonomi, fordi det er så mange andre ting som skjer i et land i vekst at bistanden lettere kan inngå i positive «spiraler» som kan føre til bredere og mer langsiktige resultater. På sitt enkleste: Jenta som får bistandsfinansiert utdanning har mye større sjanse for å få seg jobb nå enn før. Det har selvsagt alt å si for hvor mye positiv endring bistanden kan skape.

Bistandens evne til å endre et lands institusjonelle, politiske eller økonomiske utvikling er vanskeligere å vurdere (og som sagt har den evnen alltid vært svært begrenset), og vurderingene vil nok sprike i alle retninger avhengig av hvilket land og hvilken politisk interesse man ser på. Men det finnes ingen erfaring som tilsier at bistandens evne til å endre en stats utvikling er en funksjon av bistand volum relativt til andre økonomiske størrelser. Politiske og institusjonelle endringer kan ikke kjøpes, men kan muligens skje om bistand spiller i samme retning som andre prosesser i landet. Og slike prosesser er det mye flere av nå – og de liberale, demokratiske idealene og de politiske interessene som forsøkes fremmet gjennom bistand har også bedre grobunn i mange land enn tidligere. Så mulighetene er absolutt tilstede for at også disse formål med bistand har større sannsynlighet for suksess.

Med andre ord: Bistand er viktigere enn noensinne, om vi tenker på dens effektivitet som virkemiddel for å redusere fattigdom eller oppnå andre av de utviklingspolitiske mål som er satt for bistanden. I tillegg er risikoen for de mest kjente negative effektene av bistand lavere enn tidligere.

Altså er bistanden viktigere enn før for millioner av mennesker, og omtrent like uviktig for staters utvikling som den alltid har vært – men muligens med noe større sjanse for å lykkes i sistnevnte ambisjon enn før. Og argumentet for denne påstanden er altså de samme tallene som tidvis blir brukt som argument for det motsatte.

Så slutt å si at bistand er mindre viktig. Hvis du absolutt vil snakke ned bistanden, så fins det mange bedre resonnementer å dra. Det er mye kritisk å si om bistand, men ikke at den er uviktig – om du med «viktig» mener dens evne til å nå de målene som er satt for bistand. At den er uviktig for et lands utvikling i store trekk, er ingen nyhet.

Riktignok kan det hende at det er en annen implisitt forutsetning i påstanden om at bistand er mindre viktig, nemlig at tradisjonell bistand er mindre viktig enn før. Men det argumentet faller på sin egen irrelevans. For det første er det så selvfølgelig at det nærmer seg en tautologi: Det meste av det som er tradisjonelt mister jo sin betydning når verden forandrer seg. Dampmaskinen er mindre viktig enn før, men ikke jernbane. For det andre er det ingen som er det minste uenig i påstanden, så det er ikke vits i å se det. Praktisk talt alle som uttaler seg om bistand sier jo noe lignende (selv har jeg skrevet bok om saken). Problemet er det fins hundrevis av forskjellige forståelser av hva «tradisjonell» betyr og hva den nye bistanden skal innebære, men så langt kommer vi sjelden i denne debatten – og derfor er påstanden om «tradisjonell» versus «moderne» bistand i seg selv ganske verdiløs, om man ikke spesifiserer nærmere.

Noen later for øvrig til å mene at det er ordet «bistand» som er tradisjonelt og bør ut. Det er et legitimt synspunkt, men har i første omgang mest språklig relevans: vi snakker uansett om bruk av midler på et mandat fra Stortinget som fortsatt kaller det Internasjonal Bistand. Uansett hva du selv ville ønske å kalle de pengene, har altså forutsetningene aldri vært bedre for at de skal kunne gjøre den jobben de er satt til. Slik forstått har bistand aldri vært viktigere enn nå.

Ps. Et helt annet spørsmål er om behovet for bistand er mindre enn før. Det er det ikke. Det er i dag flere fattige enn det fantes innbyggere i de fattigste landene da vi begynte med bistand (i 1960 var den samlede befolkningen i de såkalte «less developed countries» på 2.1 milliarder. Om vi ikke avgrenser oss til de desperat fattige, men tar i betraktning de som «bare» er fattige, f eks har mindre enn to dollar om dagen, er antallet større i dag). Det er også mye større forskjell på fattig og rik enn den gang. Og som sagt er bistanden dokumentert mer effektiv enn den gang. Med andre ord: Om det var grunn til å begynne med bistand, er det grunn til å fortsette med bistand i dag. Ingen av de opprinnelige forutsetningene har endret i bistandens disfavør. Så om vi skulle slutte med bistand nå, må det være fordi vi har endret oss, ikke fordi verden er i endring.

Nygammel retorikk om fordeling

Noen stusser kanskje over at jeg hevder på VG Nett at stortingsmeldingen om fordeling er ny retorikk fra SV. For er det noe som kjennetegner SV-retorikk, er det vel nettopp krav om bedre fordeling. De korte tekstene på VG Nett gir ikke anledning til å nyansere. Derfor er det så fint med en egenredigert blogg som gir plass til å skrive så mye man ønsker om saken. Da er det også lov å minne om lange linjer: 

Sist gang fordeling var nesten høyest på agendaen i utviklingspolitikken, var tidlig på 70-tallet. Da var det et tydelig skille mellom to parter i internasjonal debatt. Noen insisterte på radikale grep for mer global fordeling (mellom land), som etterhvert ble formulert som et krav om en ny økonomisk verdensordning. Det var fattige lands stater som stod sterkest på denne linja - blant annet gjennom grupper som non-aligned movement og G77, og FN-organisasjoner orientert mot fattige land, som UNCTAD. Men det var venstresiden, inkludert det som ble til SV i Norge på omtrent samme tid, som var de ivrigste fanebærere for slike krav i Nord.  

Andre insisterte mer på at fattige land måtte bli mye bedre til å fordele internt, og gikk langt i å si at de ikke fortjente vestlig bistand hvis de ikke skjerpet seg på det området. Altså et budskap til forveksling likt det Heikki Holmås fremmer for tiden. Men den gangen kom dette budskapet fra Washington og særlig fra en av datidens fremste eksponenter for nesten alt venstresiden var imot: Robert McNamara, president i Verdensbanken (men du husker ham kanskje best fra Vietnamkrigen). Hans tale i Nairobi i 1973 er mest kjent fordi den er regnet som startskuddet til en ny bistandsstrategi som etterhvert ble kalt integrated rural development, men den formulerer også tydelig en ny tilnærming til intern fordeling. Den gangen handlet det mer om landbruk og landreform enn om skattereform og andre grep som fremmes i dag, men essensen er den samme: En kombinasjon av krav til at fattige land tar radikale politiske grep for bedre fordeling, bistand til å hjelpe dem med disse fordelingsgrepene, og direkte støtte til de fattigste. Talen er et glitrende stykke retorikk og vel verdt å lese i sin helhet, men jeg limer inn noen utdrag nedenfor. Kanskje kan de være til inspirasjon for taleskriverne i UD når Holmås skal presentere regjeringens nye strategi i utlandet. Det er nærmest bare å oppdatere noen tall og fakta og skrive om det som spesifikt handler om landbrukspolitikk, så kan den brukes praktisk talt i sin helhet. 

Noen år senere svingte utviklingsdebatten over i et nytt spor, med mye vekt på spørsmålet om hvorvidt bistand bør knyttes opp til krav om politisk endring. Her var det også intens diskusjon og nok en gang stod Washington mot venstresiden, hvor sistnevnte insisterte på at kondisjonalitet var uakseptabelt. Motivasjonen var nok nok mer at de var imot innholdet i kondisjonaliteten enn det prinsippielle spørsmålet om hvorvidt dette er legitim bruk av bistand, men likevel. 

Washington ga opp denne type kondisjonalitet mot slutten av 1990-tallet (mer fordi de fant ut at det ikke virket, enn fordi de syntes det var galt) og erstattet det med selektivitet, altså at bistand burde gis til de land som allerede førte god politikk (proffene sier fra ex-post til ex-ante kondisjonalitet. Eller omvendt, jeg husker ikke helt). Men da hadde venstresiden allerede overtatt Washingtons ide om at bistand burde brukes til å gjennomføre store politiske reformer i mottakerlandet. Selv om man ikke kalte det kondisjonalitet, var det et syn på bistand og politikk som var veldig likt det som venstresiden hadde vært kritisk til da det ble fremmet fra Washington og høyresiden: Mottakeren måtte forplikte seg til politiske og administrative endringer, og akseptere en horde vestlige eksperter til å hjelpe dem med å gjennomføre dem. Men nå hadde denne form for politisk bruk av bistand tverrpolitisk støtte og andre politiske fortegn - som demokrati, menneskerettigheter, likestilling og miljøvern, og fattigdomsbekjempelse.

Fattigdomsstrategiene som ble utviklet i denne perioden var påfallende like og de la lite vekt på intern fordeling. De handlet mest om vekst (som i hovedsak ble delegert til privat sektor) og effektive offentlige tjenester (hvor bistand fant sin viktigste rolle). Jeg kan nesten ikke huske at noen fra venstresiden krevde mer skatt og økt fordeling når disse strategiene ble diskutert: oftest var kravet bare at vestlig-finansierte frivillige organisasjoner måtte være med i utarbeidelsen av strategiene. Det var i det hele tatt vanskelig å se forskjell på høyre- og venstresiden både når det gjaldt synet på bruk av bistand til å kreve og forsøksvis gjennomføre radikale politiske endringer, og innholdet i de faktiske utviklingsstrategiene som ble promotert innenfor hvert enkelt fattige land gjennom utviklingsstrategiene som ble framforhandlet med mottakerne. Det siste er egentlig ganske ufattelig, ettersom det ikke fins ett eneste donorland hvor høyre- og venstresiden er enige om hvordan man bekjemper fattigdom. 

Men det var bistandspolitikken. Det var stor forskjell i synet på internasjonal politikk for øvrig. Her var var SV (og deler av kristensegmentet, best representert ved Kirkens Nødhjelp) fortsatt den fremste fanebærer for en aktiv norsk og vestlig politikk på internasjonal fordeling, altså mellom land. Det gjaldt for eksempel i spørsmål om handelsregler og WTO, gjeld, og enkelte deler av globaliseringskritikken. 

Vektleggingen av nasjonal fordeling framfor internasjonal fordeling som hovedsatsingsområde i utviklingspolitikken er altså helt nye toner fra SV (helt hvor nytt det er, er litt vanskelig for meg å si, for jeg synes det er vanskelig å tolke SV-retorikk de siste seks årene før Holmås, ettersom jeg har hørt at det hersker litt uenighet om hvorvidt Erik Solheim var en god representant for slikt). Dette er en endring som er vanskelig å forklare med endringer i verden. Tross alt er det mye større forskjell på rike og fattige land nå enn på 1970-tallet da venstresiden valgte en annen strategi. Og selv om en håndfull land har karret seg et godt stykke oppover, er det fortsatt veldig mange land som er så fattige at de ikke har noen sjanse til å avskaffe fattigdommen gjennom omfordeling (i en ideell verden, der lik fordeling er mulig, kan vi si at tallet er 36, nemlig antallet land med en økonomi tilsvarende ca 15 kr pr dag per innbygger. Om vi antar at full omfordeling ikke er mulig og at det trengs et skattbart overskudd for å finansiere en god stat, kan vi si at det gjelder de 90 land - omtrent halvparten av alle verdens land - som har mindre enn noen-og-seksti kroner pr innbygger pr dag). Så skiftet av oppmerksomhet fra internasjonal til nasjonal fordeling må kanskje forklares som en politisk endring, ikke bare som en tilpasning til nye forhold.

Det var kanskje litt dårlig gjort av meg å antyde i VG at dette skiftet i SV-retorikk må være komfortabelt når man sitter i en regjering som har ansvar for at Norge skaper økte forskjeller i verden hver eneste dag. Bakgrunnen er at vi forvalter Statens Pensjonsfond Utland på en måte som effektivt skaper vekst og velstand i land som allerede er rike (og som antakelig også gjør at en del av de rikeste menneskene i disse landene blir enda rikere). Vårt samlede bidrag til økt ulikhet er derfor ganske sikkert langt større enn utviklingspolitikkens bidrag til økt likhet. Holmås har ikke skylda for dette, men regjeringsdeltakelsen gir ham likevel litt av ansvaret. Jeg tror ikke et øyeblikk at fokuset på intern fordeling er en bevisst avledningsmanøver. Jeg sier det bare for å minne om at selv om stortingsmeldingen er et skritt i riktig retning, er den absolutt viktigste jobben i Norges politikk for bedre fordeling knapt påbegynt. Men det er kanskje litt slemt å si til en mann som helt sikkert føler tungt på det samme. 

Nedenfor følger noen utdrag fra McNamaras tale. Hele talen fins i sin helhet her (og her i original med litt mer om årsmøtet der talen ble holdt). Se bort fra tekniske spørsmål og data som er utdatert, og tenk på landbruksreform og landreform som en parallell til nåtidens skattereform, så finner du et politisk innhold som i essens er omtrent det samme som i dag. Her er som sagt også en del retorisk snacks som kan inspirere Holmås og hans taleskrivere. Og til med noen ganske nyttige forslag som UD kanskje burde ha vurdert i arbeidet med meldingen.

Jeg skulle forresten likt å se reaksjonen om noen hadde sagt til nystiftede SV i 1975 at en framtidig statsråd fra deres parti kanskje kunne ha holdt en tale nesten helt likt talen til en av deres erkefiender dengang. Huff, nå var jeg litt slem igjen. Til SVs forsvar kan jeg legge til at utviklingspolitikken aldri har vært særlig godt forankret i hjemlig politikk. Og selv om det ikke er tema for dette blogginnlegget, vil jeg bare nevne at etter en lynrask skumlesing av stortingsmeldingen synes jeg den virker veldig fin, selv om mine reservasjoner gjelder fortsatt.

-----

Robert McNamara, address to the board of governors, the World Bank, Nairobi, 1973: 

Reorienting Development Policy
The need to reorient development policies in order to provide a more equitable distribution of the benefits of economic growth is beginning to be widely discussed. But very few countries have actually made serious moves in this direction. And I should stress that unless national governments redirect their policies toward better distribution, there is very little that international agencies such as the World Bank can do to accomplish this objective.

Without intruding into matters that are the proper concern of individual governments, I would like to discuss an important first step that could lead to a more rapid acceptance of the required policy changes. This step would be to redefine the objectives and measurement of development in more operational terms. While most countries have broadened the statements of their development goals to include references to reducing unemployment and increasing the income of the poor -as well as emphasizing traditional growth in output-they still measure progress toward these complex objectives with a single measuring rod: the growth of GNP.

But the fact is that we can no more measure the achievement of multiple development objectives by the GNP alone than we can describe the quality of life in a city exclusively by its size. The Gross National product is an index of the total value of goods and services produced by an economy; it was never intended to be a measure of their distribution.

It is important to remember that indices of the increase in gross national product implicitly weight the growth of each income group according to its existing share of total national income. Since in the developing countries the upper 40% of the population typically receive 75% of all income, the growth of GNP is essentially an index of the welfare of these upper income groups. It is quite insensitive to what happens to the poorest 40%, who collectively receive only 10-15% of the total national income.

Were we to fashion a new index which gave at least the same weight to a 1 % increase in the incomes of the poorest groups in society as it gave to a 1 % increase in the incomes of the well- to-do, we would get a much different picture of development in the past decade. The growth of total income in several of the largest countries in Latin America and Asia, for example, would be significantly lower than the growth as measured by the GNP.

But, in a number of cases - including for instance, Sri Lanka and Colombia - the opposite would be true. In these countries, giving equal weight to the growth of income of each citizen, regardless of his income level, would result in a more accurate assessment of development performance than does GNP because it would give credit for some redistribution of the benefits of growth toward the lower income groups.

Adopting this kind of a socially oriented measure of economic performance would be an important step in the redesign of development policies. It would require governments, and their planning and finance ministries, to look at the allocation of resources in a much more comprehensive way. For they would have to consider not only the total output of an investment but also how the benefits would be distributed. This would give practical, operational significance to the rhetorical statements of social objectives now embodied in most development plans. And it would insure that important questions of equity became an integral part of project evaluation procedures both within the developing countries and the lending agencies. We are, in fact, beginning to develop this approach in the World Bank.

(...)

Summary and Conclusions    

Let me now summarize and conclude the central points I have made this morning. 
If we look objectively at the world today, we must agree that it is characterized by a massive degree of inequality. 
The difference in living standards between the rich nations and the poor nations is a gap of gigantic proportions. 
The industrial base of the wealthy nations is so great, their technological capacity so advanced, and their consequent advantages so immense that it is unrealistic to expect that the gap will narrow by the end of the century. Every indication is that it will continue to grow. 
Nothing we can do is likely to prevent this.

But what we can do is begin to move now to insure that absolute poverty - utter degradation - is ended. 
We can contribute to this by expanding the wholly inadequate flow of Official Development Assistance. 
The flow of ODA can be increased, by 1980, to the target of .7% of GNP - a target originally accepted within the United Nations for completion by 1975. 
This is feasible, but it will require renewed efforts by many nations, particularly the very richest. 


Further, we must recognize that a high degree of inequality exists not only between developed and developing nations but within the developing nations themselves. Studies in the Bank during this past year reinforce the preliminary conclusions I indicated to you last year: income distribution patterns are severely skewed within developing countries-more so than within developed countries-and the problem requires accelerated action by the governments of virtually all developing nations.

A minimum objective should be that the distortion in income distribution within these nations should at least stop increasing by 1975, and begin to narrow within the last half of the decade.

A major part of the program to accomplish this objective must be designed to attack the absolute poverty which exists to a totally unacceptable degree in almost all of our developing member countries: a poverty so extreme that it degrades the lives of individuals below the minimal norms of human decency. The absolute poor are not merely a tiny minority of unfortunates - a miscellaneous collection of the losers in life-a regrettable but insignificant exception to the rule. On the contrary, they constitute roughly 40% of the nearly two billion individuals living in the developing nations.

Some of the absolute poor are in urban slums, but the vast bulk of them are in the rural areas. And it is there - in the countryside - that we must confront their poverty.

We should strive to eradicate absolute poverty by the end of this century. That means in practice the elimination of malnutrition and illiteracy, the reduction of infant mortality, and the raising of life-expectancy standards to those of the developed nations.

Essential to the accomplishment of this objective is an increase in the productivity of small-scale agriculture.

Is it a realistic goal?

The answer is yes, if governments in the developing countries are prepared to exercise the requisite political will to make it realistic.

It is they who must decide.

As for the Bank, increased productivity of the small, subsistence farmer will be a major goal of our program of expanded activity in the FY1974-78 period.

But no amount of outside assistance can substitute for the developing member governments' resolve to take on the task.

It will call for immense courage, for political risk is involved. The politically privileged among the landed elite are rarely enthusiastic over the steps necessary to' advance rural development. This is shortsighted, of course, for in the long term they, as well as the poor, can benefit.

But if the governments of the developing world-who must measure the risks of reform against the risks of revolution-are prepared to exercise the requisite political will to assault the problem of poverty in the countryside, then the governments of the wealthy nations must display equal courage. They must be prepared to help them by removing discriminatory trade barriers and by substantially expanding Official Development Assistance.

What is at stake in these decisions is the fundamental decency of the lives of 40% of the people in the 100 developing nations which are members of this institution. We must hope that the decisions will be the courageous ones.

If they are not, the outlook is dark. But if the courageous decisions are made, then the pace of development can accelerate.

I believe it will. I believe it will because I believe that during the remainder of this century people everywhere will become increasingly intolerant of the inhuman inequalities which exist today.

All of the great religions teach the value of each human life. In a way that was never true in the past, we now have the power to create a decent life for all men and women. Should we not make the moral precept our guide to action? The extremes of privilege and deprivation are simply no longer acceptable.

It is development's task to deal with them.
You and I - and all of us in the international community share that responsibility.

Godhet eller grådighet?

I den langvarige stillingskampen mellom de ideelle og de kommersielle aktørene i utviklingspolitikken står det for tiden omtrent likt mellom godhet og grådighet. Det er slik det bør være. 

At NGO-siden nå har gitt ut en rapport om bedrifter i bistand, er ikke oppsiktsvekkende. Slikt har de gjort lenge. Det er en del av stillingskampen mellom de to. Men innholdet i rapporten viser at dynamikken endrer seg. Med en litt vennligsinnet lesning av rapporten (jeg har bare lest omtale og konklusjon) avviser den ikke at bedrifter har en plass i bistanden, men etterlyser bedre dokumentasjon på at de bidrar til utvikling. Den sier nesten ikke engang at bedriftene skal skjerpe seg, bare at de skal dokumentere bedre. For en ti-femten år siden ville kanskje den samme paraplyorganisasjonen (Forum for Utvikling og Miljø) sagt at bedrifter måtte skjerpe seg kraftig og helst burde ut av bistanden, fordi de nærmest var en trussel mot utvikling.

Den skepsisen var et stykke på vei forståelig ut fra de fleste NGO-enes prioriteringer (som også var prioriteringene til mange fattige, om ikke de fleste): under nyliberalisme og globalisering var det vanskelig å se hvordan vestlige bedrifters virksomhet var til nytte for de fattige. Og en del av datidens bistandsfinansierte "utvikling" innebar i praksis avvikling av lokalsamfunn eller økosystemer. For tiden er det mye større optimisme (med god grunn) rundt næringslivets rolle for de fattige, og det går ikke mye bistandsmidler til virksomheter med stor skade på miljø og lokalsamfunn.

Når det fortsatt er en konflikt, kan den langt på vei forstås ut fra at man har helt forskjellig forståelse av hva "utvikling"er. Bedriftssiden mener oftest at dette er noenlunde synonymt med vekst, mens NGO-er oftest synes det er ganske naivt. I det siste har for øvrig mange andre sluttet seg til NGO-enes syn, ved å insistere på å spesifisere vekst - inclusive eller pro-poor - når man snakker om utvikling.

Dette er nok et argument for å avvikle begrepet utvikling, og heller snakke mer spesifikt om de ulike (og til dels motstridende) politiske målene som er integrert i dette begrepet. Da blir det så mye lettere å forstå bistandsdebatten.

En gang for lenge siden betød "utvikling" det samme som økonomisk vekst drevet fram av industrialisering og infrastruktur, med tung statlig hånd på rattet. Da var bedriftene selvsagt helt sentrale, de var motoren bak utvikling. Siden staten var så sentral, var det ikke så viktig hva som var bedriftene motivasjon. Det var egentlig ikke bedriftene, men staten som bestemte uansett.

Men etterhvert ble utviklingsbegrepet utvidet med en hel haug forskjellige politiske formål. Økonomisk vekst var ikke lenger høyest prioritert. Bedriftene hadde en mye mer perifer rolle i mylderet av nye utviklingsmål som basisbehov for de aller fattigste, demokratisering, likestilling og miljø. Samtidig ble de, i tråd med nyliberale strømninger, tillagt en mer selvstendig rolle i økonomisk utvikling. Metaforisk: Mens de før hadde vært sett som motoren bak vekst, fikk de nå en hånd på rattet. Da ble spørsmålet om bedriftenes motivasjon viktigere. Noen mente at vi kan ikke delegere en viktig rolle i fattigdomsbekjempelse til aktører som bare var interessert i profitt. Andre synes det var håpløst å kreve noe mer fra bedriftene, for det var jo dette som var bedriftenes rolle, og Adam Smiths usynlige hånd ville sørge for at profittjaget likevel ble til alles beste. Men disse tapte etterhvert stilling i bistand (og mye tyder på at deres tiltro til den usynlige hånd hadde vært sterkt overdrevet), og grådighet ble sett på som noe skummelt.

Bedriftene var altså både marginale for de nye utviklingspolitiske målene, og samtidig litt skumle fordi de representerte grådighet. De ideelle overtok hegemoniet i bistand.

Men så kom Terje Tvedt. Hans påstander om "godhetsregimet" rammet de ideelle motivasjoner midt i mellomgulvet. Det falt i nyttig synergi med folk på helt motsatt side av det politiske spekteret, som hadde fått nok av statlige subsidier til det de mente var venstreradikal (selv)godhet. Resultatet var at godheten ble sett på som et problem. I en bransje som i flere tiår hadde hentet legitimitet ved å presentere seg som uttrykk for godhet, selv om dette alltid hadde vært bare en av flere motivasjoner, var dette alvorlig, og det rammet NGO-ene sterkest.

Ekstra tøft ble det kanskje for mange da mannen som hadde blitt sett som nærmest symbolet på venstresidens statssubsidierte godhet, Erik Solheim, aktivt flørtet med bedriftene og i praksis etterlyste mer grådighet i bistand, samtidig som han framsnakket middelklassen i fattige land. Selv om det ikke ble sagt eksplisitt (ingen politikere tør si slikt høyt), lå det mellom linjene at han syntes de ideelle organisasjonene hadde vært litt for bråkjekke en periode og fått litt for mye av kaka, og at det var på tide å ønske bedriftene inn i varmen.

For ordens skyld: Jeg sier "godhet" og "grådighet" fordi det er et godt retorisk ordpar, ikke fordi det er gode beskrivelser. Det fins grådighet i ideelle organisasjoner, og en hel masse idealisme i norske bedrifter engasjert i utviklingsland. Konflikten mellom dem er heller ikke reell. Selvsagt er det slik at fattigfolk heller vil hjelpes ut av fattigdom av en anstendig bedrift enn av snille hjelpere. Det har noe med respekt og selvrespekt å gjøre. Slik sett er det ideelt gjennom næringsvirksomhet at fattigdommen bør utryddes. Men det er også slik at det fins knapt en eneste norsk bedrift som gir jobb eller strøm eller annet viktig til de aller fattigste i et land (i beste fall indirekte). Og det fins knapt en norsk frivillig organisasjon som jobber etter en troverdig strategi for hvordan de skal bidra til at et fattig land skal kunne klare seg uten bistand på sikt (i beste fall indirekte).

For øyeblikket er vel stillingen omtrent likt mellom godhet og grådighet. Vi går spennende tider i møte. Her fra utsiden (dvs, som bistandskonsulent er jeg vel på den grådige siden, jeg også) er det bare å håpe at det blir plass til begge parter. Det er fordi de verken overlapper eller er i konflikt med hverandre, men gir helt forskjellige bidrag til utvikling der ingen av partene kan erstatte den andre. Dessuten er det på høy tid å ta oppmerksomheten bort fra aktørenes motivasjon. Ideelle organisasjoner har ikke noe mindre oppmerksomhet på bunnlinjen enn bedrifter har på profitt, og den praktiske konsekvensen er omtrent det samme. Og de ideelle og kommersielle er omtrent akkurat like mye markedsstyrt. Det ene markedet består av donorer og givere, det andre av investorer og kunder.

Men når begge parter først er inne i bistanden, bør kravene være omtrent de samme. Her er den ovenfor nevnte rapporten inne på noe. De ideelle organisasjonene forventes i dag å dokumentere ringvirkninger på nær sagt alle nivå, mens kravene til dokumentasjon fra Norfund og bedrifter er enklere. Likebehandling bør være målet. Men framfor å skjerpe kravene til dokumentasjon fra bedrifter (som  rapporten synes å kreve), kan man senke kravene til organisasjoner. Alle bør pålegges strenge krav til dokumentasjon av hva de faktisk gjør og oppnår med statlig støtte (outcome på stammespråket). Men dokumentasjonen av virkning (impact) bør ikke delegeres til den enkelte aktør.

Bedriftene og Norfund bør avkreves at de skaper jobber, infrastruktur, varer eller tjenester i fattige land. Dette er utvilsomt et gode og utvilsomt verdt offentlig støtte i seg (selv selv om det oftest ikke er de fattigste som har best nytte av det). Kanskje kan bedriftene avkreves mer sofistikert dokumentasjon, og myndighetene kan kreve at noe mer går til de som trenger det mest eller til prioriterte politiske formål. Men som fagperson på området vil jeg ha meg frabedt at bedriftene blir delegert ansvar for å dokumentere ringvirkningene av sin virksomhet utover slike konkrete resultater. Med all respekt: De har ikke kompetanse på området, og det er egentlig ingen rasjonell grunn til at de skal gjøre slikt selv.

Det samme gjelder egentlig for ideelle organisasjoner. De bør avkreves at de gjør det de skryter av å gjøre, enten det er å få fattigfolk opp fra grøfta, styrke tjenestetilbud til de fattige eller deres organisasjoner, gi noen innspill til politiske prosesser, eller hva det nå måtte være de får støtte til. Men i dag forventes de også å si mye om samlede ringvirkninger (impact). Det må de gjerne også gjøre, men i hovedsak er dette en vurdering som ikke bør delegeres den enkelte organisasjon. Det er delvis fordi det ofte ikke er mulig å dokumentere den samlede virkning og derfor urimelig å gjøre tilskudd avhengig av hva man sier om dette. Delvis er det fordi de uansett er bedre at slik vurdering skjer av bevilgende myndigheter. Det vil være mer kostnadseffektivt, gi større læringseffekt (fordi kunnskapen er til mye mer nytte om den produseres i forvaltningen enn om den forblir i den enkelte organisasjon) og vi unngår bukken og havresekken.

I bistands-språket betyr det at alle som mottar bistandstilskudd må dokumentere outcome, men at bevilgende myndigheter må gjøre selvstendige vurderinger av sannsynlig impact. Da blir det mulig for ideelle organisasjoner og bedrifter å holde på med det de kan best, og forvaltningen kan investere i det de bør bli flinkere på, og som ikke bør overlates til bukken med havresekken, nemlig å dokumentere hvordan offentlig støtte bidrar til utviklingspolitiske mål.

Bistand eller utviklingspolitikk? Nei takk

De er ikke særlig radikalt å si at det er meningsløst å peke på bare ett sett av virkemidler, for eksempel bistand, i møtet med fattigdom og andre av klodens utfordringer. Noen hevder til og med at bistand ikke er en del av løsningen, og finner støtte for det i noen gode og mange dårlige argumenter. Men noen av våre flinkeste utviklingspolitiske tenkere ser ut til å ha valgt en egen posisjon. De sier (og mener) at bistand er viktig, men gir i praksis uttrykk for at bistand ikke fortjener særlig oppmerksomhet fra de mest progressive, kritiske og radikale politiske tenkere, som bør bruke sin intellektuelle kapasitet på andre deler av utviklingspolitikken.

Jeg har ikke sett forskjellen presist definert, men hvis bistand i hovedsak handler om å finansiere en eller annen aktivitet i det landet man ønsker å hjelpe, tar utviklingspolitikk også sikte på politiske endringer andre steder, for eksempel i Norge og andre rike land, eller i det mellomstatlige samarbeidet. Bistand er altså bare ett av flere virkemidler, mens utviklingspolitikk omfatter hele verktøykassen. Gråsonene er så mange at det er umulig å trekke klare linjer i praksis, men det er iallefall prinsippet.

I praksis ser det imidlertid ut til at mange som snakker om "bredere" eller "samstemt" eller "helhetlig"  "utviklingspolitikk", snakker mest om alle de delene av verktøykassen som ikke er bistand. Selv forstår jeg ikke hvordan man kan kalle det "helhetlig" etter at det aller største verktøyet er lagt til side. Men det regnes nå som litt mer radikalt og progressivt å snakke mest om alt annet enn bistand. Høyre fikk litt applaus nylig (den druknet riktignok i protestene mot deres trussel om å kutte i informasjonsstøtte til frivillige organisasjoner) da de nylig presenterte sin politikk for utvikling, ikke bistand. I praksis var det ikke så veldig mye nytt i politikken de presenterte utover at den ble presentert i ett dokument under stikkordet "utvikling" - altså en samlet utviklingspolitikk, i motsetning til tidligere presentasjon av omtrent den samme politikken under overskrifter som "bistand", "handel" og så videre. Kapitlet om bistand fylte mindre enn en av 27 sider i dokumentet, mens det faktum at ordet "bistand" ga mer enn hundre treff, viser at det i praksis var mye bistand i de øvrige kapitlene.

At mange mener utviklingspolitikk er viktigere enn bistand, er greit nok. Det er et politisk standpunkt som det er all grunn til å være enig i, i alle fall rent prinsipielt (og et stykke på vei i praksis). Og det er uansett riktig at bistand alene er alt for snevert og et helt feil svar utfordringer i verden anno 2012 (og anno 1970 for den saks skyld, men det er litt sent å gjøre noe med nå). Men det betyr ikke at at det trenger være en kvalitativ forskjell på bistand og utviklingspolitikk når det gjelder virkemidlenes politiske status. Imidlertid ser det ut til at noen mener at det første er en slags tradisjonelt hjelpearbeid, mens det siste er en mer politisk progressiv øvelse som tar sikte på store, ganske radikale og helst globale endringer, og ergo trenger mer politisk oppmerksomhet.

Det ville vært uproblematisk om det ikke var fordi det har gitt seg praktisk utslag i en bestemt arbeidsdeling. Det skjer på to plan. Rent intellektuelt skjer en arbeidsdeling ved at bistand er delegert til faglige eksperter innenfor ganske rigide forvaltningsprosedyrer, mens utviklingspolitikken får mer oppmerksomhet fra ambisiøse politikere og de fleste av våre beste utviklingspolitiske tenkere under forventning om mer dynamikk og helst litt radikale grep (at disse tenkerne også er finansiert av bistandsbudsjettet, er en annen diskusjon). Et eksempel er at Erik Solheim, vår antakelig beste utviklingspolitiker noensinne, tilsynelatende brukte bare en liten del av sin enorme kapasitet til å tenke på bistand utover hvordan han kunne bruke den til å få gjennomslag for sine egne politiske ideer.

Det skjer også en forvaltningsmessig arbeidsdeling, uttrykt i arbeidsdelingen mellom Norad og UD. Norad skal jobbe med "fag" mens UD skal jobbe med "politikk" - og noen later til å mene at Norad skal håndtere det meste av tilskuddsforvaltningen, mens UD skal jobbe mer med det politiske (det initiativet er riktignok lagt på is nylig). Om et slikt synspunkt er begrunnet med at Norad er flinkere på tilskuddsforvaltning, er det greit nok. Men det er bekymringsfullt om det er uttrykk for at noen mener at tilskuddsforvaltning (=bistand) i bunn og grunn er noe "faglig" i motsetning til utviklingspolitikk som er "politisk", og at det første kan overlates til teknokratene mens det andre tilhører diplomatene.

Jeg synes vi må se likt på all utviklingspolitikk.

For det første fordi bistand er like politisk krevende som noen andre deler av utviklingspolitikken. De fleste bistandstiltak tar egentlig sikte på ganske radikale endringer i stat og samfunn, som uunngåelig er politiske. Ta "godt styresett", "fattigdomsbekjempelse" eller effektiv oppnåelse av helse- og utdanningsmål. Hva dette innebærer og hvordan det gjøres, kan ikke vurderes uten å komme innom mange av de største og vanskeligste spørsmål i langt over hundre års politisk kamp i Norge og andre industriland. Og det er bekymringsverdig at mens politisk kamp har ført til ulike løsninger i alle industriland, presenterer bistanden omtrent akkurat de samme løsningene for mer enn hundre land. Og det er bare å gå videre på lista over bistandsmål: Det finnes ingenting i strategiene for likestilling, menneskerettigheter, miljø eller naturressursforvaltning som ikke er politisk radikalt der de skal implementeres.Og ingen av disse kan implementeres på samme måte overalt. Hvordan de implementeres, er langt på vei politiske spørsmål.

Det betyr at bistand krever minst like mye politisk dømmekraft som de store utviklingspolitiske initiativene, om de skal lykkes. Og omvendt: en bistandsaktør som mener at dette er rent faglige øvelser, vil  mislykkes. Dette handler selvsagt ikke om yrke og posisjon: fagfolk (f eks i Norad) kan ha like god politisk dømmekraft som politikere. Men det handler om å vite hva man holder på med, nemlig veldig ambisiøse forsøk på politisk radikale endringer av stat og samfunn i andre land. Fagfolka kan håndtere det meste av dette, men det er etiske og politiske problemstillinger involvert som krever politisk avklaring og derfor ikke kan delegeres til byråkratiet. Skillet mellom "fag" og "politikk" er selvsagt noe karikert her: i praksis er de umulige å trekke i praksis, men du forstår sånn omtrent hva jeg snakker om. Men uansett om det er politikk eller fag, fortjener bistandsforvaltningen mer politisk oppmerksomhet enn det den får i dag. Mer om det her.

For det andre fordi nesten all utviklingspolitikk også er bistand, eller helt avhengig av bistand. Det følger bistandsbudsjetter på kjøpet med de fleste utviklingspolitiske initiativ. Det er ikke fordi Norge har så gode argumenter at vi blir lyttet til i Geneve, Washington og New York, men fordi vi er en raus donor (vi har mange gode argumenter også, og mange gode diplomater. Men det er antakelig sjelden avgjørende). Mye tyder dessuten på at det stort sett er bistandsmidler som gjør at vedtak i FN og andre multilaterale institusjoner er effektive: Det er ofte vanskelig å se at de normer og prioriteringer som vedtas, påvirker interne politiske prioriteringer i hvert enkelt land utover at de til en viss grad bidrar til å styre bistandsflyten.

Den delen av utviklingspolitikken som ikke er avhengig av bistand, er den som kan gjennomføres her hjemme. Forvaltning av Statens Pensjonsfond Utland, landbrukspolitikken og en tøffere hånd på norske selskaper i utlandet (vi kan jo starte med de statseide), er gode kandidater til god utviklingspolitikk. Så det er bare å sette i gang for de som mener at bistand er gammeldags og at utviklingspolitikk ikke er bistand. Men når interessen for å gjøre noe med disse sakene er lunken, er det nok fordi vi foretrekker den utviklingspolitikken som kan finansieres med bistand. Det er enklest slik.

For det tredje vil det utviklingspolitiske engasjementet ha godt av å smake på pisken som smeller over bistanden. Bistanden blir utsatt for en hel haug med påstander: som at bistand ikke virker eller i det minste ikke er effektiv, at den framstår som en moralsk øvelse som styres mer av egne idealer enn av pragmatiske hensyn, at den ikke forstår diversitet og isteden presenterer universalløsninger som oftest ikke er effektive i møte med nasjonale reelle behov, eller at den er uttrykk for et vestlig postkolonialt formynderskap som innebærer umyndiggjøring av de man forsøker å hjelpe. Selv er jeg helt uenig i første påstand, og i økende grad enig med de andre, men det er ikke poenget her: Enten påstandene er riktige eller ikke, tror jeg det er sunt å la seg plage av dem (men bare sånn passe mye, slik at det virker skjerpende og korrigerende, ikke demotiverende). Dersom noen tillater seg å tenke at kritikken av bistand ikke gjelder for dem fordi "vi driver utviklingspolitikk, ikke bistand", har de gitt fra seg muligheten til å bli bedre ved å tygge på slik kritikk.

For det fjerde har størrelsen betydning. Den delen av utviklingspolitikken som ikke omhandler bistand, inkluderer lite penger og sysselsetter et ganske begrenset antall mennesker i stat og frivillig sektor. Bistand sysselsetter veldig mange flere, og utgjør langt over tjue milliarder kroner (jeg gidder ikke forholde meg til definisjonene som sier at tallet er rundt tredve). Man kan godt mene at mer menneskelige og økonomiske ressurser burde gått til andre deler av utviklingspolitikken enn bistand - og jeg er helt enig. Men så lenge fordelingen er slik den er, kan det være gode grunner til å rette oppmerksomheten mot det som er størst, fordi her er det større mulighet til å gjøre en forskjell for gode politikere og andre tenkere. Det betyr ikke at man skal være mindre ambisiøs om utviklingspolitikken, og det politiske presset i den retning må gjerne økes. Men for tiden er det bistand som trenger mest politisk og intellektuell oppmerksomhet simpelthen fordi det er her det er størst mulighet til å gjøre nytte, og - ikke minst - for å gjøre skade. Ikke fordi bistanden er viktigst, men fordi den er størst.

Og a propos det å gjøre en forskjell. Påstanden om at bistand ikke virker, er lett å tilbakevise. Men hva med utviklingspolitikk? Mye utviklingspolitisk engasjement tar sikte på politiske endringer som kan være vanskelige å oppnå, og som kanskje ikke engang har sikker effekt selv om man skulle lykkes i det ønskede politiske vedtaket. Det gjelder særlig når man jobber for å oppnå politiske vedtak i det mellomstatlige systemet. Mange politiske seire som feires i New York, Geneve eller Washington blir der. Jeg vil ikke nevne noe spesielt politikkområde, men synes det er verdt å stille spørsmålet: virker det? Svaret er ikke at utviklingspolitikken ikke er effektiv (for eksempel tror jeg at gjeldssletting la grunnlaget for en del av framgangen vi ser i fattige land i dag - kjempesuksess!). Men spørsmålet hjelper oss til å gjøre det rette og bruke ressursene riktig.

Jeg tror for eksempel at hvis Norge skulle innført en effektiv utviklingspolitikk som garantert gjorde forskjell, trenger vi ikke dra til Geneve eller Washington. Det holder å dra til Bankplassen 2 i Oslo. Tidenes mest effektive norske utviklingspolitiske grep kan skje der. Men et slikt grep forutsetter et vedtak i Akersgata 40, så det er kanskje like greit å dra rett dit. Det vil også være praktisk, for nøkkelen til flere andre utviklingspolitiske grep - og til bedre bistand av den mer tradisjonelle sorten - ligger også på samme adresse. Så mens bistandsforvalterne med fordel kunne tilbragt mer tid i andre land, er det er ingen grunn til å reise langt om man tar sikte på en effektiv, resultatorientert utviklingspolitikk.