onsdag 20. februar 2013

Godhet eller grådighet?

I den langvarige stillingskampen mellom de ideelle og de kommersielle aktørene i utviklingspolitikken står det for tiden omtrent likt mellom godhet og grådighet. Det er slik det bør være. 

At NGO-siden nå har gitt ut en rapport om bedrifter i bistand, er ikke oppsiktsvekkende. Slikt har de gjort lenge. Det er en del av stillingskampen mellom de to. Men innholdet i rapporten viser at dynamikken endrer seg. Med en litt vennligsinnet lesning av rapporten (jeg har bare lest omtale og konklusjon) avviser den ikke at bedrifter har en plass i bistanden, men etterlyser bedre dokumentasjon på at de bidrar til utvikling. Den sier nesten ikke engang at bedriftene skal skjerpe seg, bare at de skal dokumentere bedre. For en ti-femten år siden ville kanskje den samme paraplyorganisasjonen (Forum for Utvikling og Miljø) sagt at bedrifter måtte skjerpe seg kraftig og helst burde ut av bistanden, fordi de nærmest var en trussel mot utvikling.

Den skepsisen var et stykke på vei forståelig ut fra de fleste NGO-enes prioriteringer (som også var prioriteringene til mange fattige, om ikke de fleste): under nyliberalisme og globalisering var det vanskelig å se hvordan vestlige bedrifters virksomhet var til nytte for de fattige. Og en del av datidens bistandsfinansierte "utvikling" innebar i praksis avvikling av lokalsamfunn eller økosystemer. For tiden er det mye større optimisme (med god grunn) rundt næringslivets rolle for de fattige, og det går ikke mye bistandsmidler til virksomheter med stor skade på miljø og lokalsamfunn.

Når det fortsatt er en konflikt, kan den langt på vei forstås ut fra at man har helt forskjellig forståelse av hva "utvikling"er. Bedriftssiden mener oftest at dette er noenlunde synonymt med vekst, mens NGO-er oftest synes det er ganske naivt. I det siste har for øvrig mange andre sluttet seg til NGO-enes syn, ved å insistere på å spesifisere vekst - inclusive eller pro-poor - når man snakker om utvikling.

Dette er nok et argument for å avvikle begrepet utvikling, og heller snakke mer spesifikt om de ulike (og til dels motstridende) politiske målene som er integrert i dette begrepet. Da blir det så mye lettere å forstå bistandsdebatten.

En gang for lenge siden betød "utvikling" det samme som økonomisk vekst drevet fram av industrialisering og infrastruktur, med tung statlig hånd på rattet. Da var bedriftene selvsagt helt sentrale, de var motoren bak utvikling. Siden staten var så sentral, var det ikke så viktig hva som var bedriftene motivasjon. Det var egentlig ikke bedriftene, men staten som bestemte uansett.

Men etterhvert ble utviklingsbegrepet utvidet med en hel haug forskjellige politiske formål. Økonomisk vekst var ikke lenger høyest prioritert. Bedriftene hadde en mye mer perifer rolle i mylderet av nye utviklingsmål som basisbehov for de aller fattigste, demokratisering, likestilling og miljø. Samtidig ble de, i tråd med nyliberale strømninger, tillagt en mer selvstendig rolle i økonomisk utvikling. Metaforisk: Mens de før hadde vært sett som motoren bak vekst, fikk de nå en hånd på rattet. Da ble spørsmålet om bedriftenes motivasjon viktigere. Noen mente at vi kan ikke delegere en viktig rolle i fattigdomsbekjempelse til aktører som bare var interessert i profitt. Andre synes det var håpløst å kreve noe mer fra bedriftene, for det var jo dette som var bedriftenes rolle, og Adam Smiths usynlige hånd ville sørge for at profittjaget likevel ble til alles beste. Men disse tapte etterhvert stilling i bistand (og mye tyder på at deres tiltro til den usynlige hånd hadde vært sterkt overdrevet), og grådighet ble sett på som noe skummelt.

Bedriftene var altså både marginale for de nye utviklingspolitiske målene, og samtidig litt skumle fordi de representerte grådighet. De ideelle overtok hegemoniet i bistand.

Men så kom Terje Tvedt. Hans påstander om "godhetsregimet" rammet de ideelle motivasjoner midt i mellomgulvet. Det falt i nyttig synergi med folk på helt motsatt side av det politiske spekteret, som hadde fått nok av statlige subsidier til det de mente var venstreradikal (selv)godhet. Resultatet var at godheten ble sett på som et problem. I en bransje som i flere tiår hadde hentet legitimitet ved å presentere seg som uttrykk for godhet, selv om dette alltid hadde vært bare en av flere motivasjoner, var dette alvorlig, og det rammet NGO-ene sterkest.

Ekstra tøft ble det kanskje for mange da mannen som hadde blitt sett som nærmest symbolet på venstresidens statssubsidierte godhet, Erik Solheim, aktivt flørtet med bedriftene og i praksis etterlyste mer grådighet i bistand, samtidig som han framsnakket middelklassen i fattige land. Selv om det ikke ble sagt eksplisitt (ingen politikere tør si slikt høyt), lå det mellom linjene at han syntes de ideelle organisasjonene hadde vært litt for bråkjekke en periode og fått litt for mye av kaka, og at det var på tide å ønske bedriftene inn i varmen.

For ordens skyld: Jeg sier "godhet" og "grådighet" fordi det er et godt retorisk ordpar, ikke fordi det er gode beskrivelser. Det fins grådighet i ideelle organisasjoner, og en hel masse idealisme i norske bedrifter engasjert i utviklingsland. Konflikten mellom dem er heller ikke reell. Selvsagt er det slik at fattigfolk heller vil hjelpes ut av fattigdom av en anstendig bedrift enn av snille hjelpere. Det har noe med respekt og selvrespekt å gjøre. Slik sett er det ideelt gjennom næringsvirksomhet at fattigdommen bør utryddes. Men det er også slik at det fins knapt en eneste norsk bedrift som gir jobb eller strøm eller annet viktig til de aller fattigste i et land (i beste fall indirekte). Og det fins knapt en norsk frivillig organisasjon som jobber etter en troverdig strategi for hvordan de skal bidra til at et fattig land skal kunne klare seg uten bistand på sikt (i beste fall indirekte).

For øyeblikket er vel stillingen omtrent likt mellom godhet og grådighet. Vi går spennende tider i møte. Her fra utsiden (dvs, som bistandskonsulent er jeg vel på den grådige siden, jeg også) er det bare å håpe at det blir plass til begge parter. Det er fordi de verken overlapper eller er i konflikt med hverandre, men gir helt forskjellige bidrag til utvikling der ingen av partene kan erstatte den andre. Dessuten er det på høy tid å ta oppmerksomheten bort fra aktørenes motivasjon. Ideelle organisasjoner har ikke noe mindre oppmerksomhet på bunnlinjen enn bedrifter har på profitt, og den praktiske konsekvensen er omtrent det samme. Og de ideelle og kommersielle er omtrent akkurat like mye markedsstyrt. Det ene markedet består av donorer og givere, det andre av investorer og kunder.

Men når begge parter først er inne i bistanden, bør kravene være omtrent de samme. Her er den ovenfor nevnte rapporten inne på noe. De ideelle organisasjonene forventes i dag å dokumentere ringvirkninger på nær sagt alle nivå, mens kravene til dokumentasjon fra Norfund og bedrifter er enklere. Likebehandling bør være målet. Men framfor å skjerpe kravene til dokumentasjon fra bedrifter (som  rapporten synes å kreve), kan man senke kravene til organisasjoner. Alle bør pålegges strenge krav til dokumentasjon av hva de faktisk gjør og oppnår med statlig støtte (outcome på stammespråket). Men dokumentasjonen av virkning (impact) bør ikke delegeres til den enkelte aktør.

Bedriftene og Norfund bør avkreves at de skaper jobber, infrastruktur, varer eller tjenester i fattige land. Dette er utvilsomt et gode og utvilsomt verdt offentlig støtte i seg (selv selv om det oftest ikke er de fattigste som har best nytte av det). Kanskje kan bedriftene avkreves mer sofistikert dokumentasjon, og myndighetene kan kreve at noe mer går til de som trenger det mest eller til prioriterte politiske formål. Men som fagperson på området vil jeg ha meg frabedt at bedriftene blir delegert ansvar for å dokumentere ringvirkningene av sin virksomhet utover slike konkrete resultater. Med all respekt: De har ikke kompetanse på området, og det er egentlig ingen rasjonell grunn til at de skal gjøre slikt selv.

Det samme gjelder egentlig for ideelle organisasjoner. De bør avkreves at de gjør det de skryter av å gjøre, enten det er å få fattigfolk opp fra grøfta, styrke tjenestetilbud til de fattige eller deres organisasjoner, gi noen innspill til politiske prosesser, eller hva det nå måtte være de får støtte til. Men i dag forventes de også å si mye om samlede ringvirkninger (impact). Det må de gjerne også gjøre, men i hovedsak er dette en vurdering som ikke bør delegeres den enkelte organisasjon. Det er delvis fordi det ofte ikke er mulig å dokumentere den samlede virkning og derfor urimelig å gjøre tilskudd avhengig av hva man sier om dette. Delvis er det fordi de uansett er bedre at slik vurdering skjer av bevilgende myndigheter. Det vil være mer kostnadseffektivt, gi større læringseffekt (fordi kunnskapen er til mye mer nytte om den produseres i forvaltningen enn om den forblir i den enkelte organisasjon) og vi unngår bukken og havresekken.

I bistands-språket betyr det at alle som mottar bistandstilskudd må dokumentere outcome, men at bevilgende myndigheter må gjøre selvstendige vurderinger av sannsynlig impact. Da blir det mulig for ideelle organisasjoner og bedrifter å holde på med det de kan best, og forvaltningen kan investere i det de bør bli flinkere på, og som ikke bør overlates til bukken med havresekken, nemlig å dokumentere hvordan offentlig støtte bidrar til utviklingspolitiske mål.

fredag 1. februar 2013

Bistandskonspirasjonen

Aftenposten valgte å trykke en av de mest spenstige konspirasjonsteorier vi har sett om noen del av offentlig sektor i Norge, bare overgått av klimadebatten og hos de aller mest ytterliggående deltakere i innvandringsdebatten. Men de ønsker visst ikke debatt om det. I alle fall kom dette innlegget i retur etter tjue minutter.

Bistandskonspirasjonen

Det er mye kritisk å si om bistand. Men når Anne Welle-Strand mer enn antyder at bistandsarbeidere  gjør bistanden resultatløs for å beholde godt betalte jobber og privilegier, blir det for dumt. Det er en konspirasjonsteori på et nivå som vi sjelden opplever fra professorhold. Vi trenger en bedre bistandsdebatt enn dette.

Som alle andre konspirasjonsteorier er nok også denne immun mot motforestillinger, så jeg tror ikke det er noe vits i å kommentere den. Men hun innleder med to spørsmål som det er mulig å svare fornuftig på. Spørsmålene forklarer kanskje hvorfor det går galt med resonnementet. For når utgangspunktet er som galest, blir resultatet originalest.

Hvorfor mangler resultater? Fordi man leter på feil nivå. Det fins nemlig ikke tvil om at bistand virker på ett nivå: Den skaper velferd for fattige og oppnår en rekke andre konkrete utviklingsmål på kort og mellomlang sikt. Norsk bistand alene hjelper millioner av fattige mennesker hvert år. Om vi vil, kan bistand kan også styrke et lands økonomi ved for eksempel å investere i infrastruktur eller næringsliv. Påstanden om at den samlede bistanden gir liten effekt på vekst, må sees i lys av at bare en brøkdel av bistanden har dette som formål.

Men for bistanden er ikke vekst og velferd nok. De fleste bistandsorganisasjoner tar sikte på storstilte endringer i stat og politikk, samfunn og kultur på nesten alle nivå. Selv om bistand gir konkrete resultater, er resultatene på dette høyere nivået mye mer usikkert. Her har bistanden et stort problem, men det skyldes urealistiske ambisjoner både til måloppnåelse og måling, ikke at resultater mangler.

Mangler interesse for å vite? Nei. Få andre offentlige sektorer investerer mer i kunnskap. En hel vitenskap – utviklingsstudier - er utviklet for formålet og langt på vei finansiert av bistand (en del av denne forskningen, men alt for lite, er også uavhengig av bistandsfinansiering). Innenfor bistandsapparatet jobber jobber hundrevis av mennesker bare i Norge med å måle og dokumentere resultater av bistand. Welle-Strand kan velge å vise mistillit til det de gjør, men å mene at man ikke er interessert i å vite, er helt feil. Og som samfunnsforsker burde hun nevnt at på det nivået av samfunnsendring som bistand tar sikte på, er det usikkert om det i det hele tatt er mulig å framfrive den ”faktakunnskap om måloppnåelse” som hun krever, nesten uansett hvor mye man investerer i kunnskap. Det er fordi vi ikke vet hvordan samfunnet ville vært uten bistand.

Der er mye å si om hvorfor bistandens kunnskapsproduksjon ikke er optimal. Et stykke på vei er den selvbekreftende og dårlig til å tilpasse seg erfaringer som ikke passer inn i bistandens logikk. Det fins mye kritisk forskning som prøver å forstå hvorfor. Noe leder til konklusjoner som langt på vei sammenfaller med nesten alle de kritiske påstandene Welle-Strand presenterer – men selvsagt fins også forskning som viser andre konklusjoner.

Forskjellen er at forskningen er basert på virkelighet og logiske resonnementer som kan etterprøves, ikke konspirasjonsteorier. Når Welle-Strand skriver under sin kronikk med professortittel, synes jeg hun burde hatt ambisjoner om det samme.



(ps. Jeg ser på twitter at noen har tatt til orde for at dette burde ha kommet på trykk. Jeg setter pris på det, og er selvsagt enig. Men for rettferdighets skyld må jeg si at jeg rettet en trykkfeil eller to og skrev om noen litt klønete formuleringer. Det manuset Aftenposten fikk presentert, var altså ikke helt samme kvalitet som den versjonen du ser ovenfor. Men det var fullt på høyde med Welle-Strands kronikk...).