Hva vet vi om kvaliteten på norsk bistand? Lite.

Hvor god er egentlig norsk bistand? Selv om jeg i flere år har hatt nesten det best tenkelige utgangspunkt for å si noe om det (forskning, senere Evalueringsavdelingen i Norad), vet jeg ikke hva jeg skal svare på det. Norsk bistand er så mangfoldig at en generell oppsummering gir lite mening, og størstedelen av bistanden vet vi for lite om til å vurdere kvalitet og effekt.

Derimot snakker jeg ofte om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, som jeg mener å kjenne godt nok til å uttale meg om. Her er påstanden at det står dårlig til, og at det har har blitt verre over tid. Noen av disse uttalelsene kan kanskje misoppfattes som at jeg mener norsk bistand er dårlig og/eller blir dårligere. Det har jeg ikke sagt. 

At Norge sliter på hjemmebane, betyr nemlig ikke nødvendigvis at selve bistanden er blitt dårligere. Det er iallfall to grunner til at det kan godt tenkes den er blitt bedre. En er at norsk bistand forvaltes av flinke folk som har enda mer kunnskap enn før – flere med relevant høyere utdanning, mye mer samlet erfaring – og de gjør en kjempejobb tross systemiske utfordringer. En annen er at mange mottakerinstitusjoner er mye sterkere enn for et tiår eller to siden, og kan gjøre bedre bruk av ressursene som tilbys fra Norge.

Men vi vet altså ikke nok til å konkludere på dette. Og selv om vi burde visst mye mer enn i dag (Norge bruker mindre på evaluering enn de fleste andre givere), tror jeg heller ikke mer kunnskap vil lede oss til en generell konklusjon. I farten klarer jeg ikke se hvordan det skulle la seg gjøre, rent metodisk. 

Det nærmeste vi kommer, er nok en nylig kåring av kvalitet basert på et indikatorsett kjent som QuODA. Den ble omtalt i Bistandsaktuelt, men fikk lite oppmerksomhet, utover at UD slo fast at kåringen er misvisende.

Der er jeg enig. Størstedelen av indikatorene (24 totalt) handler mest om teknisk innretning av bistanden, og sier lite kvalitet og effekt. Og UD har rett i at Norge kommer urimelig dårlig ut – nummer 26 av 27 giverland – som følge av måten norsk bistand er innrettet på (og noen spørsmål om hvordan deler av norsk bistand skal klassifiseres).

Samtidig: Slike argumenter kan brukes mot nesten alle indikatorbaserte målinger og rangeringer. Alle vet at disse ofte er misvisende, men det er ikke nok til å avvise dem. Det bremser iallfall ikke entusiasmen i utviklingsministerens parti for å legge tilsvarende indikatorer (flere av dem synes ikke å være mer presise enn de vi snakker om her) til grunn for politikk og finansiering i utdanning, helse, forskning og andre politikkområder. 

Om vi ser bort fra at plasseringen nesten nederst på lista virker urimelig og vender blikket mot de enkelte indikatorene, er det en del som er verdt å se nærmere på. Jeg har ikke tatt meg tid til å gå i detalj, men tok et raskt blikk på målingen fra 2010 og den siste fra 2018 for å se hva de to sier om endring. Jeg vektla «relativ» endringen der Norge blir vurdert opp mot snittet av alle givere, ikke "absolutte" kvalitetsmål. Det er selvsagt noen metodeutfordringer her (men selve undersøkelsen er solid når det gjelder metode, med vekt på sammenligning over tid) og jeg må ta forbehold om feil, men likevel.

En del av indikatorene kan sies å være misvisende ved å vise en "forverring" som best kan forklares med ganske fornuftige utviklingspolitiske valg. Det gjelder ikke minst prioriteringen av sårbare stater, noe som påvirker flere indikatorer negativt. Den "enkleste" måten å skåre bedre på, ville vært å slutte med å påta seg vanskelige oppgaver og kanalisere størstedelen av bistanden via de multilaterale organisasjonene. Det ville nok ikke gitt bedre bistand.

Et annet område der en endring ser ut til å reflektere utviklingspolitiske valg, er en klar svekkelse av hvordan Norge skårer på tilpasning til mottakerlandets prioriteringer. Dette viktige elementet av de fleste forståelser av god bistand, som Norge tidligere var en sterk pådriver for, er nå relativt mindre vektlagt til fordel for en ny norsk tradisjon innført under Stoltenberg og videreført av Solberg-regjeringene: Unilaterale norske utviklingspolitiske løft på utvalgte innsatsområder som blir gjort gjeldende på tvers av land (ofte med fornavnet "global") istedenfor framfor bredt, gjensidig utviklingssamarbeid med stor vekt på mottakerlandets prioriteringer. Om dette er en god utvikling er ikke spørsmålet her (jeg er litt usikker selv), og jeg er ikke engang sikker på om endringene på denne indikatoren er et utslag av denne trenden (endringen kan også forklares på andre måter), men de kan likevel være en påminning om at den nye norske tradisjonen for "globale" løft har en pris. 

Men på mange andre områder viser indikatorene negativ endring som ikke kan forklares med utviklingspolitiske valg, men som snarere ser ut til å ha skjedd på tross av politisk ønske om forbedring på akkurat de samme områdene. Det gjelder blant annet konsentrasjon på sektor (men på landkonsentrasjon har det skjedd forbedring), fragmentering av bistanden, forutsigbarhet, og flere aspekter ved indikatorsettet transparency and learning. Flere av utslagene er ganske store i negativ retning, over det som i utviklingspolitisk sammenheng er ganske kort tid. Det er ganske alvorlig, selv om kan hevdes (som i alle indikatorbaserte målinger) at noen av dem er misvisende.

Disse endringene er nok ikke så overraskende for de som følger norsk utviklingspolitikk, men det er greit å ha det dokumentert. Og selv om undersøkelsen ikke gir grunnlag for å konkludere med at kvaliteten på norsk bistand er svekket (det har også skjedd positiv endring på noen indikatorer), gir den grunn til å stille spørsmålet, og den gir noen hint om hvor skoen trykker. UD bør svelge fornærmelsen over (nesten) bunnplassering og lytte til disse.



Ps. I tillegg til å hevde at det norske utviklingspolitiske apparatet svekkes, har jeg nylig også antydet at Norges internasjonale omdømme som en seriøs utviklingspolitisk aktør kan være i ferd med å svekkes. Dette kan vanskelig dokumenteres, men bygger på min magefølelse etter å fulgt tematikken i en del år (med litt forskning på feltet). Jeg ville bare nevne det her fordi tre dimensjoner – det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, Norges internasjonale status, og kvaliteten på norsk bistand – blir litt sammensauset i det dagsaktuelle spørsmålet om det bør etableres et eget utviklingsdepartement. Disse tre dimensjonene henger sammen, men ikke helt direkte. Som nevnt over kan det tenkes at bistanden blir bedre selv om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet svekkes (men den ville blitt enda mye bedre om det hjemlige apparatet hadde blitt styrket). Når det gjelder Norges internasjonale status som utviklingspolitisk aktør, er det antakelig ikke så direkte avhengig av kvaliteten på norsk bistand (iallfall ikke på kort og mellomlang sikt), men i større grad en funksjon av det hjemlige utviklingspolitiske apparatet. Svekkes det, er det grunn til å tro at Norges internasjonale omdømme på dette området svekkes.

Det kan i så fall svekke vår utenrikspolitiske innflytelse: Norge har i årtier møtt ekstra mye velvilje internasjonalt fordi vi er sett på som en spesielt interessant utviklingspolitisk aktør: kunnskapsrik, dedikert, langsiktig og lojal mot utviklingslands prioriteringer. Hvis denne statusen forvitrer, er vi bare ett av mange rike land som bruker bistand for å oppnå velvilje og gode relasjoner. Da har vi etterhvert bare bistandspengene igjen, uten den "premium" som følger med statusen å være en stat det er spesielt interessant for mange utviklingsland å ha et godt forhold til. 

Biljard vs bingo

Kopi av en tekst for noen år siden. Det er et forsøk på popularisering og metaforisering av noen utfordringer knyttet til hvordan man ofte tenker om og forvalter bistand, som hittil er best forklart i "Aid on the Edge of Chaos", en bok jeg anbefaler alle å ta med til hytta eller Syden i sommer. Budskapet i den boka ligner forsåvidt på hva som har kommet fra sosialantropologisk forskning i flere tiår - men også fra tusenvis av mennesker med praktisk erfaring fra gjennomføring eller forvaltning av bistand, og som har sagt at noe skurrer. Men det måtte altså en internasjonal bestselger til for budskapet fra praktikerne å nå fram til bistandsforvaltningen. Sukk. 

På bakgrunn av noen tilbakemeldinger som tyder på at dette kan oppfattes som pessimistisk på vegne av bistanden, vil jeg insistere på at det er en misforståelse. At samfunnsendring ikke kan planlegges, betyr ikke at samfunn ikke kan påvirkes. At vi aldri kan forutsi (eller vite i ettertid) med sikkerhet hva slags endringer (resultater) bistand vil føre til, betyr ikke at den ikke virker. Det betyr bare at vi må finne andre måter å styre bistand på, og etablere et bredere spekter av instrumenter for å holde folk ansvarlig for at bistandsmidler brukes godt. 

Biljard eller bingo?

Bistand er (heldigvis) et fagfelt som rekrutterer folk med helt forskjellig utdanning og erfaringer, som vi formes av og tar med inn i bistandsarbeidet. Det kan kanskje forklare noen av diskusjonene om hvordan bistand bør planlegges, styres og forvaltes, som har preget bistandsarbeidet i flere tiår og som reflekterer helt ulike syn på samfunnsutvikling.

Det er enklest å illustrere ved å karikere – selv om en karikatur selvsagt aldri gir et rettferdig bilde av virkeligheten.

På den ene siden kan samfunnet forstås som et slags gigantisk, superavansert biljardbord. Det betyr ikke at noen mener samfunnet er enkelt: I motsetning til kulene på biljardbordet trenger ikke menneskene være like, og bordet er ikke flatt. Likheten ligger i at man tar som utgangspunkt at et samfunn, som et biljardbord, i prinsippet er forutsigbart slik at man i teorien kan forutsi hva som kommer til å skje om man dytter på en «kule». Følgelig kan samfunnet påvirkes på en kontrollert måte. Om man gjør riktig smarte trekk, kan selv en liten påvirkning gjøre stor forskjell, og dette kan forutsies og beregnes på forhånd om man har tilstrekkelig kunnskap om hvordan ting fungerer og henger sammen. Det betyr også at man nødvendigvis blir bedre etterhvert som man akkumulerer kunnskap. Har du lyktes i ett samfunn, vil du også vært godt posisjonert til å lykkes et annet sted, iallfall om du setter deg godt inn i hva som skiller de to stedene så du kan justere strategien.

I et annet ytterpunkt kan samfunnet forstås som et komplekst, kaotisk, uforutsigbart system som ikke kan påvirkes på en kontrollert måte uansett hvor mye kunnskap og erfaring man måtte ha. Enkeltmennesker oppfører seg og forholder seg til hverandre på måter som ikke kan forutsies med sikkerhet, uansett hvor mye man vet om dem eller hvor mye erfaring man har, og samspillet mellom mennesker følger ingen forhåndsgitte mønstre. Det er ikke engang teoretisk mulig å beregne på forhånd hva som vil være effekten av forsøk på å påvirke samfunnet. I likhet med biljardbordet kan selv små dytt gjøre stor forskjell («sommerfugleffekten» er basert på teorier som er i slekt med dette samfunnssynet), men dette kan aldri forutsies og følgelig kan man ikke planlegge hva som vil skje som følge av et «dytt». Erfaring med å påvirke samfunnsutvikling kan derfor vanskelig overføres: at en strategi har lyktes en gang, sier egentlig ingenting om at det vil lykkes igjen, for vi har ingen grunn til å tro at folk vil respondere likt på samme type påvirkning på et annet sted eller i en annen tid. Samfunnsendring er nærmest en slags bingo.

Disse to karikaturene markerer ytterpunkter i en akademisk debatt som har pågått i flere tiår. Da bruker man ikke selvsagt ord som «biljard» og «bingo». Noen snakker om kompliserte versus komplekse systemer: Et komplisert system kan være ekstremt vanskelig, men det er iallfall i teorien forutsigbart om man bare har kunnskap nok. Et komplekst system kan ikke forstås og forutsies fullt ut, uansett hvor mye kunnskap du har. 

Det betyr ikke at det ene er enkelt og det andre er vanskelig, eller at den som forholder seg til "kompleksitet" har en mer avansert analyse (det er viktig å minne om, for selv mange forskere bruker gjerne ordet "kompleks" om noe som er ekstra vanskelig). Det er bare helt forskjellige måter å se på en oppgave på. For å illustrere med enda enda en karikatur: Å sende en rakett til Jupiter er komplisert, mens barneoppdragelse er komplekst. Det betyr ikke at barneoppdragelse er vanskeligere enn å sende raketter til månen, snarere tvert imot (de fleste kan oppdra barn, få kan bygge raketter). Men det må planlegges på helt forskjellige måter: Sender du ut en rakett, ligger suksessen i å kunne forutse alt som kan skje underveis og detaljplaner for hele reisen. Det kan likevel gå galt, men den risikoen bør kunne håndteres håndteres gjennom en god risikoanalyse. Skal du oppdra et barn, er det viktigere å ha evne til å respondere på det som skjer enn å planlegge godt, og om det går bra eller ikke er langt på vei utenfor din kontroll. Det du trenger for å lykkes er godt skjønn - og en solid porsjon flaks.  

Kompleksitetsteori er en relativt ny måte å se dette på (eller: det har vært utviklet siden 1960-tallet, men ikke vært vanlig å bruke på slike problemstillinger), men en lignende spenning har vært til stede i akademisk debatt lenge. Begge synspunkter på samfunnsutvikling henter støtte i solid teoretisk tenking og empirisk forskning, og fremmes med stor autoritet. At debatten tidvis blir omtalt som «paradigm wars», sier litt om engasjementet. 

Slike debatter fins i alle disipliner av samfunnsvitenskapelig forskning, men økonomer og sosialantropologer deltar ofte på hver sin side i denne debatten. Det betyr ikke nødvendigvis at forskere innenfor de to fagområdene har plassert seg i de to ytterpunktene: Økonomene vet godt at verken samfunnsendring eller individuelle valg kan forutsies særlig presist, og sosialantropologer har lært om regelmessighet i menneskelig samkvem fra første studiedag. I diskusjoner om bistand trenger de ikke mange minuttene på å bli ganske enige om at valg av tilnærming ikke nødvendigvis er snakk om grunnleggende forskjeller på hvordan man ser på samfunnet, men hvilke problemer man har satt seg som mål å løse. Et kraftverk eller et vaksinasjonsprogram kan planlegges med rimelig god sikkerhet og presisjon, mens sosial og politisk utvikling kan ikke.

Likevel er begge de to samfunnsfaglige disiplinene plassert i hvert sitt ytterpunkt i denne debatten. Det er interessant, for dette er to av de mest dominerende fagområdene innen bistand. Bistandsfolk har gjerne høyere utdanning og bruker gjerne hva de lærte på universitetet, og dermed tar de gjerne med seg en lignende tenking inn i sitt praktiske arbeid med bistandsforvaltning. Dermed blir bistand en arena for stadig konfrontasjon mellom ulike syn på bistandsforvaltning, som igjen reflekterer ulike syn på samfunnsutvikling. Det kommer til uttrykk på mange måter. Jeg illustrerer nedenfor med å vise til noen ganske forskjellige spørsmål ved bistandsforvaltningen som ikke direkte har så mye med hverandre å gjøre, men som alle viser til at ulike syn på samfunnsendring kan gi utslag i ulike syn på hva som er god bistand.

Planlegging

Om man tar som utgangspunkt at sosial endring kan planlegges og forutsies med rimelig sikkerhet og presisjon, er det naturlig å tenke at god bistand er nøye planlagt og at planene følges. Helst bør man starte med noe som har virket et sted, og gjøre de nødvendige lokale tilpasninger. Hvis det ikke er snakk om helt nye, uprøvde tiltak eller et spesielt ustabilt område, bør man kunne vite på forhånd hva slags resultater man skal oppnå (selvsagt er det risiko med all bistand, men den er iallfall i prinsippet kalkulerbar ved prosjektstart).

Om man ikke kan forutsi sosial endring, gir det mindre mening å planlegge i detalj. Du bør iallfall ikke følge en forhåndsbestemt plan over flere år, noe som nærmest vil være oppskriften på å mislykkes. Det er viktigere at du har god forståelse av hva som skjer hele tiden og tilpasser deg det som måtte skje. God bistand kjennetegnes kanskje nettopp ved at man avviker de opprinnelige planene. Noen mener derfor at fastlagte planer og resultatrammeverket (logframe) blir en tvangstrøye som ikke bare gir lite mening, men også at det kan hindre god bistand.

Ansvarliggjøring

Om endring kan forutsies, kan man lage en plan over hva man skal gjøre og hva dette skal føre til (et resultatrammeverk) ved oppstart av et bistandstiltak, og man kan sjekke i ettertid om planene ble fulgt og resultatene ble oppnådd.

Om endring ikke kan forutsies, gir det mindre mening å stille folk til ansvar for i hvilken grad de oppnådde det de hadde skrevet da de skrev et prosjektdokument for noen år siden. Kanskje oppnådde de noe helt annet enn planlagt, som ikke var oppført i de forhåndsbestemte indikatorene på suksess. Eller kanskje mislyktes de – men om det var umulig å vite på forhånd hvorvidt tiltaket skulle lykkes eller ikke, kan det likevel ha vært riktig å prøve. Ut fra et slikt samfunnssyn må bistandsfolk stilles ansvarlig for om de gjorde de rette valgene når forholdende skiftet underveis, og for om de samlede effektene av bistanden tyder på god bruk av bistandsmidler, enten disse effektene var planlagt eller ikke (eller om de kan forklare godt hvorfor de ikke oppnådde noe særlig resultater).

Her kommer man uunngåelig også inn på en annen, minst like intens diskusjon i bistand rundt i hvilken grad og på hvilken måte resultatene av bistand kan måles. Men det handler egentlig om noe annet (men debatten ligner veldig) og diskuteres ikke her.

Kunnskap

De to typer samfunnssyn innebærer også forskjellige syn på hva slags kunnskap som er mest verdifull i bistandsarbeidet. Noen vil mene at de beste til å styre utviklingsstrategiene er folk som har høy ekspertise på et felt fordi de har lest mye forskning og lest mange rapporter, og/eller har erfaring i mange forskjellige land. For hvis samfunnet er komplisert, er det først og fremst snakk om å akkumulere og systematisere nok kunnskap, så vil vi etter hvert vite hvordan vi skal løse problemene, og det er mulig å overføre erfaringer fra ett sted (og tid) til et annet sted (og annen tid) bare vi er flinke til å tilpasse oss. Kunnskapen uttrykkes gjerne i en form for universelle løsninger (best practices) som appliseres i helt forskjellige kontekster, og man legger gjerne mer vekt på skrevet kunnskap – forskning, rapporter, håndbøker og handouts under seminarer – enn på den type erfaringsbasert kunnskap som først og fremst sitter i folks hoder.

Men hvis samfunnet er kompleks, kreves kanskje andre typer kunnskap. Noen kan mene at den virkelig viktige kunnskapen er så kompleks at den vanskelig kan generaliseres og skrives ned: Det handler om å forstå akkurat det samfunnet hvor du ønsker å gjøre en forskjell, å være lydhør og tilpasningsdyktig. Og når samfunnsutvikling ikke er forutsigbart, er det også vanskelig å vite at det som virket ett sted, også vil virke et annet sted, så man har gjerne mye større skepsis til universalløsninger.

Dette er en debatt som har stor betydning også for mange bistandsarbeideres og konsulenters karrierer og inntekter, for det handler om hva slags type eksperter som skal få jobber og oppdrag. På den ene siden har vi «omreisende» fagfolk som over tid bygger opp ekspertise på ett bestemt felt, basert på erfaring fra mange forskjellige land. På den andre siden har vi de som er eksperter på nasjonale forhold og komplekse prosesser. De er ofte uenige om hva som er gode utviklingsstrategier. Hvem skal man lytte til? 

For å gå tilbake til eksemplet med rakettoppskytning vs barneoppdragelse: For å sende en rakett til Jupiter, trenger du eksperter på akkurat det. De beste ekspertene er gjerne de som har gjort noe lignende før (kanskje har de sendt en rakett til månen). Hvis du skal oppdra et barn, oppsøker du normalt ikke de beste ekspertene. Det viktigste er å kjenne barnet og nabolaget, og å utøve godt skjønn. Om du har lyktes eller mislyktes med å oppdra et barn tidligere, sier ikke veldig mye om sjansene for å lykkes neste gang. For å overføre til bistand: Hvis du ser på bistand som veldig komplisert (rakettvitenskap), trenger du den beste (ofte vestlige) ekspertise du kan få tak i, gjerne de som har gjort noe lignende før og har en god CV. De er det få av (og de tar seg godt betalt), og tilfeldigvis er det ofte den samme ekspertise som gir bistandsorganisasjonene råd om hva slags ekspertise de trenger. Hvis du derimot ser på bistand som kompleks, trenger du ikke de beste (vestlige) ekspertene. Det du trenger, er folk som kjenner mennesker, institusjoner og samfunnsforhold der du ønsker å utgjøre en forskjell. Det er viktigere enn om de har fått til noe bra i et annet land tidligere. Faktisk er det ikke så mye du kan bruke verdens fremste eksperter til, om de ikke kjenner konteksten - bortsett fra å spørre dem om råd en gang i mellom (slik du engang i mellom ville ha spurt en ekspert til råds om barneoppdragelse). 

Institusjoner

Synet på kunnskap kan igjen ha konsekvens for synet på hvem som er gode bistandsaktører. Om verden er et biljardbord, bør kanskje Verdensbanken forvalte all bistand, for ingen er så flinke til å generere, akkumulere og bruke kunnskap som dem. Om samfunnet er uregelmessig og uforutsigbart, bør bistand gå til et konglomerat av små initiativer og organisasjoner som er tilpasset bestemte oppgaver på bestemte steder. Ikke alle vil lykkes, men på grunnlag av lokal spesifikk kunnskap og litt flaks kan iallfall noen av dem «treffe» godt og gjøre en forskjell. Siden vi ikke har mulighet til å vite på forhånd hvem som vil lykkes, må vi satse på mangfold og akseptere at en del av dem mislykkes.

Frivillige organisasjoner føler kanskje særlig på utfordringene disse ulike samfunnssyn innebærer. Det skyldes delvis at det som tradisjonelt har blitt sett på som frivillige organisasjoners komparative fortrinn, har vært knyttet til et syn på samfunnet som kompleks og uforutsigbart. Her hadde organisasjonene særskilte muligheter for å lykkes, for de hadde god lokalkunnskap, var tilpasningsdyktige og innovative.

Men frivillige organisasjoner er også flinke til å tilpasse seg giverne. Om nødvendig lærer de seg å snakke et språk som er basert på de ideer om samfunnsendring som dominerer hos givere, og å ta i bruk relevante styringsverktøy. Kanskje begynner de å investere i en annen type kunnskap, med mer vekt på universelle løsningene, gjerne slik som kan skrives ned i håndbøker og læres på seminar, framfor den type kunnskap som er basert på dyp kjennskap til lokale forhold og nære relasjoner til de man skal hjelpe. De hører at giverne bruker ord som «oppskalering» og «replisering», og forsøker kanskje å kopiere sine egne suksesser på nye steder, stikk i strid med den gamle suksess-oppskriften, som er å være veldig lenge på et sted og å finne helt spesielle, lokale løsninger. De fleste frivillige organisasjonene klarer denne tilpasningen ganske bra, men de mister kanskje noe på veien.

I tillegg har man tidvis lagt til grunn at det som har virket ett sted til en tid, også vil virke bra et annet sted til en annen tid (selvsagt med lokal tilpasning). Det betyr at organisasjoner som har gjort suksess ett sted, har fått støtte til å gjøre det samme et annet sted. «Oppskalering» og «replisering» har vært en vanlig respons på suksess. Men oppskalering er kanskje uforenlig med hva som i utgangspunktet ga en frivillig organisasjon et komparativt fortrinn. Kanskje gjorde det bra et sted simpelthen fordi det i ettertid viste seg å være riktig der og da, ikke fordi det var en universelt god løsning. Men de vet at om de skal få bistandsmidler og vokse, må man vise godt designede strategier som har potensial til å appliseres mange steder, og de må snakke bistandsplanleggernes språk. Dermed ligger det et enormt økonomisk insentiv i frivillige organisasjoner til å tilpasse seg en bestemt måte å tenke om samfunnsendring på.

En annen styringslogikk er mulig

Det kom noen reaksjoner på en liten del av et tidligere blogginnlegg, nemlig en parantes som handlet om dokumentasjon av "resultater" i bistand. Den parantesen var ikke særlig godt gjennomtenkt og formulert fra min side, og dessuten var alt for kort og spissformulert til å dekke et stort felt, derfor forsøker jeg litt mer her. Dette er for spesielt interesserte (men noen de som er interessert, er kanskje veldig interessert), og vær advart: Dette innlegget fører ingensteds hen i form av en løsning. Mitt eneste mål er å minne om at det finnes en hel mengde mulige måter å løse oppgaven knyttet til å dokumentasjon av bistandens resultater på. En annen verden er mulig, og flere veier til Rom, altså. Men jeg må ærlig innrømme at jeg ikke er sikker på hvordan ting bør gjøres. Bare at det må finnes noe annet et sted enn det vi holder på med nå.

Den utløsende parantesen handlet egentlig om krav til dokumentasjon av resultater, men det kan ikke diskuteres uten å se det i sammenheng med en bestemt styringslogikk som er uløselig knyttet til disse dokumentasjonskravene, men som gjennomsyrer hvordan bistand styres. Det gjelder hele pakka av hva som gjerne kalles "resultatarbeid", og som leder til den ønskede dokumentasjon. Det har røtter tilbake til logical framework approach fra forrige årtusen, med mange avleggerne med ulike navn siden da; en av de siste avleggerne (og i mine øyne den hittil beste) er theory of change. Denne styringslogikken har dominert bistanden i så stor grad at det er vanskelig i dag å se for seg offentlig finansiert bistand uten.

Det er ikke en veldig spesiell form for styring. Lignende måter å styre på finnes i både offentlig og private sektor, og det er mye bra å si om den. Men det er likevel bare en av hundrevis av måter man kan styre på. Derfor er det påfallende at det er den eneste logikk som tillates for alt som er bistandsfinansiert, siden bistand er så mangfoldig. Samme logikk må altså appliseres på nesten all mulig virksomhet i nesten alle sektorer i halvparten av verdens land. Du forventes å styre etter samme logikk enten du forvalter milliardinvesteringer i et kraftutbygging eller organiserer kvinnegrupper i fattige landsbyer, så lenge det du gjør er delfinansiert med offentlig bistand.

At akkurat denne styringslogikken er blitt så dominerende, er for meg en gåte. Det er fordi svært mange (ikke alle) "praktikere" som har ansvar for bistandsarbeid helt siden logikken ble introdusert og til i dag har sagt at den passer dårlig på den virkeligheten de jobber i. Og fordi store deler av samfunnsvitenskapen (deler av økonomifaget unntatt) har sagt omtrent like lenge at den er dårlig egnet til å fange opp kompleksiteten i de forhold bistand forsøker å påvirke (litt mer om en måte å se det på her). Og fordi systemet heller ikke har levert godt. De fleste evalueringer, som er avhengig av god dokumentasjon, konkluderer med at systemet ikke fungerer godt nok i praksis på tross av et enormt antall årsverk investert. Heller ikke samfunnsforskningen nå inkludert økonomifaget) er fornøyd (med den informasjon som leveres av denne styringslogikken, og vil stort sett mene at den ikke gir god nok informasjon om bistandens effekter.

Dagens praksis er derfor til frustrasjon for mange, men av ulike grunner: Noen fordi de mener system er uegnet, andre fordi det ikke implementeres godt nok. På toppen av det hele synes det nå også klart at denne form for resultatarbeid heller ikke har har vært nok til å stanse kritikere som hevder (oftest uten evidens) at bistand ikke virker. Også her ser systemet ut til å ha mislyktes, for for slike påstander er blitt mer vanlig etterhvert som systemet er blitt mer sofistikert (men, viktig: hovedmålet var mer målrettet og effektiv bistand, ikke å stanse kritikk).

Vi har altså et system som ingen er fornøyd med, tross snart tre tiår med tunge investeringer i form av arbeidstid og konsulenthonorarer, og stadige finjusteringer. Hvor lenge må vi fortsette før de fleste involverte er fortrolig med det? Kanskje til 2030? Kanskje dette skulle ha vært bærekraftsmål nummer 18, eller i det minste delmål 170?

Men det er kanskje verre enn som så. Kanskje er problemet større enn kostnader, frustrasjoner og (foreløpig) lite gevinst. På noen måter gjør det kanskje bistanden dårligere, eller iallfall mindre tilpasningsdyktig.

Det er umulig slå fast hva som er årsak og virkning, men det er ikke urimelig å anta at denne styringslogikken bidrar til å forsterke en tenking og praksis som gjør bistanden mer rigid, teknokratisk og over tid mer virkelighetsfjern enn hva som er heldig. Altså det problemet som mest elegant (men ufortjent karikert) er beskrevet av William Easterly i White Man's Burden, og som jeg tror forklarer mange av bistandens problemer. Det vil være helt feil å gi styringssystemet skylda for de problemene han beskriver. Men det er omtrent like feil å frikjenne det helt.

Et stikkord her er indikatorene. Denne måten å styre på er nemlig helt avhengig av forhåndsbestemte indikatorer, som er selve grunnmuren både i styring og resultatdokumentasjon. Helst med tydelige måltall, som altså sier nøyaktig hva som skal oppnå (av type "20000 flere skolebarn skal fullføre grunnutdanning innen 2024"). Og helst på flere nivå, altså både hva du faktisk skal levere (outputs) og hva det skal føre til (outcomes og impact). For det er jo slik at det "laveste" nivået (output) er det eneste man har kontroll over og kan bli holdt ansvarlig for, mens de "høyere" nivåene (outcome og impact) er de eneste viktige nivåene, men utenfor hva som er mulig å forutsi i en uforutsigbar verden.

Altså er det paradoksalt nok slik at indikatorene oppleves både som nødvendige og ubrukelige på hvert nivå, men på ulike måter: På lavt nivå (hva du leverer) fordi det er det eneste nivået at en bistandsorganisasjon har såpass kontroll over at den kan bli stilt ansvarlig for at indikatorene oppnås, men det er også så lavt nivå at informasjonen er uinteressant. På høyt nivå (hva som oppnås) fordi det er det nivået som egentlig betyr noe, men da spiller så mange andre faktorer inn at indikatorene ikke kan brukes til ansvarliggjøring. Løsningen på dette problemet har vært å ha forhåndsbestemte indikatorer på alle nivå, samtidig. Det er ingen god ide.

De forhold som bistand er tiltenkt å virke i, er nemlig normalt ganske uforutsigbare. Da er det simpelthen ikke mulig å forutsi med noenlunde presisjon hva handling A vil føre til på indikator B om seks måneder eller tre år. Ikke bare det: Det er normalt ikke engang mulig å forutsi hvilken handling A som er den riktige om seks måneder eller tre år, altså hvilket output som er det rette å produsere neste år, langt mindre hva slags outcome det kan forventes å lede til. Det betyr at en forhåndsbestemt indikator kan gjøre det vanskelig å gjøre riktige valg underveis, om ting ikke utvikler seg som du hadde trodd.

Ikke alltid, selvsagt. I mange tilfeller er forholdene forutsigbare nok til at det er rimelig å forvente detaljerte planer for noen år framover. Og derfor er det heller ikke grunnlag for å si at denne styringslogikken generelt er uegnet. Ofte er det kanskje den beste. Men ofte er forholdene slik at forhåndsbestemte indikatorer kan bli et problem, særlig når de skal være på flere resultatnivå samtidig.

Om du ikke er overbevist, tenk deg at du vil starte dagligvarebutikk et sted i Norge. Det er en veletablert virksomhet i et kjent marked og med få, kjente konkurrenter i ett av verdens mest stabile land. Du trenger penger til å starte opp, og investorene gir deg det under forutsetning av et resultatrammeverk med indikatorer for hva slags omsetning du skal ha i år 1, 2, 3, 4 og 5 ("outcome"). I tillegg skal de vite hvor mye du skal tjene, altså bunnlinjen ("impact"). Ikke bare det, de vil også vite hva slags vareslag du skal selge og hvor mye av hver ("output"). I fem år må du forholde deg til disse indikatorene, og du må begrunne alle avvik utover 20 prosent, eventuelt gå tilbake og forhandle med investorene om du vil endre dem. En evaluering etter fem år måler deg på dette og slakter deg hvis du ikke har den omsetningen du hadde lovet - selv om du kanskje har tjent penger og levert utbytte til aksjonærene.

Er det en god måte å styre på? Er det en lur måte for investoren (som her kan sammenlignes med tilskuddsforvalter) å få mest mulig igjen for pengene på? Hvis du tror det, kan du stille spørsmålet om hvorfor det ikke er slik man driver med på børsen. Hvis du tviler på det, kan du bytte ut butikken med et hvilket som helst bistandstiltak, hvor uforutsigbarheten og kompleksiteten er enormt mye større enn å drive dagligvarebutikk i Norge, og forhåndsbestemte indikatorer er tilsvarende mindre hjelpsomme.

I en ideell verden ville indikatorene blitt stadig revurdert for å passe best mulig til virkelighet. Jeg skulle tro det i det minste må gjøres hvert kvartal. Da blir indikatorene reelle styringsverktøy, og jeg tror det var slik de var tenkt da noen konsulenter tenkte ut dette systemet for noen tiår siden.  Men jeg kjenner ingen som oppdaterer disse så ofte, og hvis de hadde blitt endret så ofte ville de også ha mistet mye av sin verdi fordi det ville vært vanskelig å registrere utvikling over tid.

Et annet problem med indikatorer til å registrere informasjon er at fordi de er forhåndsbestemt, er de dårlig egnet til å fange opp det uforutsette. Det betyr både at styringsinformasjon forsvinner, og at resultatdokumentasjonen blir svakere fordi den ikke fanger opp de utilsiktede effektene av bistanden, verken positive eller negative. Jeg tror vi mistet mye verdifull informasjon om bistandens utilsiktede effekter da vi gikk over fra narrative rapporter til indikatorer som hovedinstrument. Forsker Hilde Reinertsen har skrevet noe veldig viktig om dette.

Jeg sier ikke at indikatorer ikke skal brukes, og jeg sliter litt selv med hva som er alternativene, men jeg synes altså det er problematisk at forhåndsbestemte indikatorer er blitt det viktigste verktøy i en omskiftelig virksomhet.

Det er kanskje ufint å minne om at det forrige regimet som var kjent for flerårsplaner med detaljerte indikatorer, var Sovjetunionen. Og det ikke direkte sammenlignbart, men har flere likhetstrekk enn det som er komfortabelt.

I tillegg til at indikatorene er problematiske (som altså ikke betyr at de ikke skal brukes), så gjør de heller ikke særlig nytte for seg på det området hvor de ofte forventes å være et verktøy: Å dokumentere resultater. De viser nemlig normalt ikke resultater, bare måloppnåelse. Når de brukes på høyere resultatnivå (outcome og kanskje impact) er det på et nivå som per definisjon er et nivå som ligger utenfor hva som påvirkes bare av det aktuelle tiltaket. Dermed er indikatoren i seg selv ikke noe troverdig uttrykk for effekten av bistand, men er summen av bistand og alt annet som skjer i samfunnet. Før man har gjort en vurdering av årsakssammenhenger (som er en enormt krevende jobb) får man altså ingen informasjon om resultater bare ved å se på indikatorene, bare om måloppnåelse. Det er i seg selv nyttig informasjon å styre etter, men er altså ikke resultatdokumentasjon.

Hva er da alternativet? Jeg tør ikke foreslå noe. Men jeg synes altså det er verdt å minne om at det finnes andre måter å gjøre det på. Det må finnes. Og det faktum at man både i privat og offentlig sektor gjør ting på andre måter, må jo bety at det må finnes andre måter å styre bistand på.

Norsk offentlig forvaltning har iallfall et enormt rom til å finne andre måter å gjøre det på. Styringen av enhver bruk av bistandsmidler må selvsagt være streng (vi kan jo ikke risikere at bistandsmidler ikke brukes godt), og må følges av dokumentasjon av resultater. Til all bruk av offentlige midler følger krav til dokumentasjon. For statlige midler dekkes dette i hovedsak av Regelverket for økonomistyring i staten (økonomireglementet), som ble revidert for et par år siden og som jeg synes er bra. Regelverket dekker mange ordninger, inkludert tilskuddsordninger, som er mest relevant innen bistand (NB. Jeg kjenner ikke dette regelverket godt, og det kan tenkes jeg tar feil i noe her. Håper i så fall å bli korrigert).

Regelverket krever en hel masse med dokumentasjon, og jeg går ikke inn på det her, men vil nevne at i regelverkets 120 sider er ordet "indikator" ikke nevnt. Heller ikke ordene "resultatrammeverk", "resultatmåling", "måle/måling" eller "endringsteori" - ord som er så integrert i bistandens resultatstyring at det er vanskelig å tenke seg bistand uten. De strenge reglene for offentlig forvaltning sier altså ingenting om dette. Derimot er regelverket formulert på en måte som både innebærer strenge krav til at det faktisk skal dokumenteres, samtidig som det gis stort rom for ulike måter å gjøre det på.

Se for eksempel på punkt 6.3.6, som er den eneste del av regelverket som eksplisitt sier noe om hva tilskuddsmottaker (altså bistandsorganisasjonen) skal rapportere - i motsetning til resten av regelverket som stiller krav til tilskuddsforvalter (altså UD/Norad). Byråkrathjertet mitt synes det er så så fint at jeg gjengir det i sin helhet (ja, det er faktisk ikke mer tekst enn dette):

Tilskuddsforvalter skal innhente rapporter fra tilskuddsmottakere som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse. Kriteriene for måloppnåelse skal være i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Kriteriene skal være så konkret og presist utformet at det kan foretas oppfølging uten uforholdsmessig store kostnader. Tilskuddsmottakere må pålegges å sende inn rapport i henhold til disse kriteriene. Kravene til rapportering skal ikke gis større omfang enn det som er rimelig i forhold til den nytten tilskuddsmottaker har av tilskuddet. Det skal også tas hensyn til de praktiske mulighetene som hver enkelt mottaker har for å fremskaffe informasjon. Rapportering fra tilskuddsmottaker kan erstattes eller suppleres med informasjon fra andre kilder hvis disse gir relevant og tilfredsstillende informasjon.

Er det ikke vakkert? Les gjerne en gang til. Det er akkurat slike typer føringer offentlig forvaltning trenger - strenge krav, men med åpenhet om hvordan de skal innfris. Derfor er det så trist at så store deler av forvaltningen (ikke bare i bistand) ikke jobber etter en slik tenkemåte, men istedet praktiserer rigide, ressurskrevende, one size fits all-dokumentasjon. Det er liksom tryggere enn å utøve skjønn.

Norad og UD har valgt å pålegge tilskuddsmottaker mye mer enn det som står i 6.3.6 ovenfor. I praksis er tilskuddsmottaker bedt om å gjøre nesten alt det som Økonomiregelverket krever av tilskuddsforvalter. Det synes jeg er fornuftig, gitt hvor lite ressurser de har til å løse sine oppgaver og hva som bør kunne forventes av bistandsorganisasjonene, men det er i prinsippet en form for outsourcing til tilskuddsmottaker av offentlig forvaltning. Det har Norad og UD full dekning for (blant annet pkt 6.2.1.1b, og jeg skulle tro at 6.2.2.4 også er relevant). Jeg nevner det bare for å vise at dagens arbeidsdeling ikke er skrevet i stein (dvs i rundskriv fra Finansdepartementet).

Økonomireglementet er bare en liten faktor her. Men når jeg synes det er nevne det her, er det fordi regelverket av og til brukes til å begrunne dagens praksis. Det holder ikke. Dagens praksis kan ikke begrunnes med formelle krav, men med en praksis etablert over noen tiår, godt hjulpet av en stor konsulentindustri som tjener gode penger på det. Konsulentene tjener faktisk enda mer dersom systemet oppleves som dysfunksjonelt, for da blir det behov for enda mer seminarer, håndbøker, skrivehjelp til bistandsorganisasjoner og periodevis revisjon av systermet. Så vi kan nok ikke forvente noen alternativer derfra. Ikke fra Norad/UD heller, for de har mer enn nok med sitt for tiden.

Da gjenstår vel egentlig bare de som utsettes for dagens regime, nemlig bistandsorganisasjonene som er tilskuddsmottakere og i vekslende grad både utsatt for og drivkrefter for denne styringslogikken. Og spørsmålet til dem er egentlig enkelt: Gitt Økonomiregelverket og allmenne krav til god styring av bistand for å muliggjøre best mulig bruk av bistandsmidler og rapportering som kan gi tilskuddsforvalter og skattebetalere et så godt bilde som praktisk mulig av hva bistanden har ført til: Hvordan bør bistand forvaltes, styres og rapporteres? Hvis dere ikke er fornøyd med dagens system, hvordan skal tilskuddsforvalter og skattebetalere ellers kunne holde dere ansvarlige for bruk av bistand? Er det mulig å tenke seg god styring av og rapportering om bistand uten forhåndsbestemte indikatorer? Kjør debatt! 

Bistand er viktigere enn før

Du hører påstanden nærmest ukentlig for tiden: «Bistand er mindre viktig enn før». Påstanden begrunnes med tall eller grafer som viser at bistand utgjør en lavere andel av utenlandsk kapitalflyt til utviklingsland, og/eller lavere andel av landets bruttonasjonalprodukt. Og bak ordene høres ekkoet av et nostalgisk savn etter gamle dager, da det var vi som var løsningen på fattige lands utvikling fordi ingen andre var på banen.

Men selv om begrunnelsen – at bistand utgjør en stadig mindre del av økonomiflyten til og i et land – er sann, er resonnementet uholdbart og konklusjonen feil. Det er fordi det er noen implisitte forutsetninger i resonnementet som ikke holder mål.

For det første forutsettes det nødvendigvis at bistand var viktig før. Sammenhengen gjør det naturlig å tolke «viktig» som at bistand kan endre et helt lands politiske eller økonomiske utvikling. Altså at bistand var viktig for et lands utvikling.

Det er den ikke. Det vil si, bistand har nok gitt viktige bidrag til en del lands utvikling, men bare unntaksvis og i liten grad. Erfaring og forskning over flere tiår tyder på at bistand har marginal (og ikke nødvendigvis positiv) betydning for politisk, institusjonell eller økonomisk utvikling. Politikere og giverorganisasjoner har riktignok ikke helt tatt dette inn over seg og lager fortsatt politikk og strategier som om bistand kan «skape utvikling» i et land. De om det.

Under visse forutsetninger kan bistand riktignok bidra til bestemte politiske eller institusjonelle endringer. Hvilke forutsetninger som må være til stede er under debatt, men i kortversjon er det elegant formulert av Verdensbanken for lenge siden: When there is movement for change. Men det er altså å regne for unntak fra hovedregel.

Derimot forteller erfaring og forskning at bistand har gjort og kan gjøre mye for å bidra til bedre velstand og velferd for enkelte grupper i et land (fortrinnsvis de fattigste). Her tyder alt på at bistand har hatt enorm betydning for veldig mange mennesker, iallfall på kort og mellomlang sikt. I tillegg kan bistand ha stor betydning for enkelte institusjoner og ganske mange lokalsamfunn. Bistand har altså vært – og er fortsatt – svært viktig for millioner av mennesker, selv om den bare unntaksvis er viktig for et lands utvikling.  

En annen forutsetning for påstanden er at bistandens eventuelle betydning for et lands utvikling er avhengig av dens relative andel av enten bruttonasjonalproduktet eller av de samlede kapitalstrømmer til (og evt fra) et land.

Det er feil på to måter. For det første vet vi (og vi har visst i flere tiår) at penger alene gjør liten forskjell. Det er i mye høyere grad politiske og institusjonelle forhold som avgjør om bistand utgjør en forskjell. Det er godt demonstrert av at den gangen mange bistandsmottakerland var nærmest fullfinansiert av bistand, gikk utviklingen ofte i feil retning. Selv den gang gjorde bistanden også veldig mye bra for sine målgrupper og for utvalgte formål, men den endret altså ikke et lands utvikling i den retningen som giverne hadde lagt til grunn.

Den andre grunnen til at det er feil, er at det forutsetter at bistandens (positive) betydning er en funksjon av dens volum, altså at mer penger gjør større forskjell enn mindre penger. Men faktisk tyder forskning på at det faktisk kan være motsatt. Flere studier viser at bistand har avtakende grensenytte, og grensenytten kan bli negativ ved mye bistand. Det betyr i klartekst at de første bistandspengene gjør større nytte enn alle de påfølgende, og etter hvert - om et land får spesielt mye bistand - kan hver ekstra krone gjøre mer skade enn gagn. Jeg er ikke oppdatert på litteraturen her, men mange studier peker i denne retningen, for eksempel denne og denne, og det har blitt antydet at grensenytten «tipper» ved bistand på omtrent 20 prosent av BNP (men jeg må innrømme at jeg husker verken eksakt tall eller kilde på dette, så ikke siter meg på det).

De nevnte studiene er økonometriske (statistiske) analyser, som sier lite om hvorfor det er slik. Men vi har mye annen forskning som peker i retning av noen forklaringer. En opplagt årsak er at jo fattigere et land er, dess dårligere er forutsetningene for at bistand skal kunne gi gode resultater: Gode institusjoner, fungerende næringsliv ogsåvidere. Dessuten er det slik at mange av bistandens negative effekter – både økonomisk, politisk, institusjonelt – er avhengig av volum. De er ikke plass til å gå inn på det her, men de mest kjente negative effektene av bistand er makroøkonomiske effekter (inkludert varianter av «hollandsk syke»), politiske effekter (man forstyrrer ansvarliggjøring av myndighetene overfor egen befolkning – og jo større andel bistand av BNP, dess mer ødeleggende for den ønskede «kontrakt» mellom folk og stat og for incentivene til å skattlegge egen befolkning) og institusjonelle effekter (på sitt enkleste knyttet til de enorme praktiske kostnadene involvert i å håndtere store mengder bistand, i tillegg til andre effekter på institusjoner). Men kritikerne av bistand blir kanskje skuffet over at bistandens negative betydning på et lands utvikling ofte også er overvurdert, iallfall i bistandskritiske kretser. Forskning viser relativt beskjedne effekter også her.

Når disse forutsetningene faller, er det egentlig ikke noe igjen av påstanden om at bistand er mindre viktig enn før. Om bistandens betydning skal vurderes opp mot dens evne til å endre et lands utvikling, har den nemlig aldri vært viktig. Og at den utgjør en mindre andel av et lands økonomi enn før, er ikke et argument for at dens viktighet blir redusert.

Derimot er det mulig å dra et annet resonnement.

All tilgjengelig evidens tyder nemlig på at bistand er mer effektiv nå enn før. Det er budskapet fra såkalte syntese- eller metastudier av enkeltprosjekter (det mest omfattende forsøk på å samle slike er gjort av Roger Riddel, og en kortversjon fins her), og det samme bildet framkommer i mange statistiske studier av de aggregerte effekten på makronivå. Da tenker jeg mest på at studier som ser på velferdsindikatorer som helse, utdanning og fattigdomsindikatorer – som mest presist reflekter hovedmålet med størstedelen av bistanden – som stort sett konkluderer positivt, og mange viser at effekten er bedre nå enn før. De mange studiene av effektene av bistand på vekst legger jeg litt mindre vekt på siden vekst ikke har vært et hovedmål for størstedelen av bistanden på flere tiår – men også disse peker på at effekten er mer positiv nå enn før.

Det er mange sannsynlige grunner til det: Forhåpentligvis har giverne lært av erfaring slik at bistanden er blitt bedre med tiden. Like viktig er det nok at institusjonene på mottakersiden er enormt mye bedre enn de var for noen tiår siden, og bistanden kan derfor tas i bruk av flere høyt kompetente folk og effektive institusjoner enn noen gang før, slik at den brukes bedre. Jeg tror den siste forklaringen er viktigst, altså at det er mottakersiden som er blitt bedre til å bruke ressurser godt, ikke at vi på giversiden er blitt bedre. Men dette er strengt tatt ikke viktig for andre enn oss og vårt selvbilde: Hovedsaken er at bistand - hvorav størstedelen alltid har virket - sannsynligvis virker bedre enn noensinne.

Paradoksalt nok er dette antakelig også et resultat av bistandens lavere relative betydning i et lands økonomi, fordi det er så mange andre ting som skjer i et land i vekst at bistanden lettere kan inngå i positive «spiraler» som kan føre til bredere og mer langsiktige resultater. På sitt enkleste: Jenta som får bistandsfinansiert utdanning har mye større sjanse for å få seg jobb nå enn før. Det har selvsagt alt å si for hvor mye positiv endring bistanden kan skape.

Bistandens evne til å endre et lands institusjonelle, politiske eller økonomiske utvikling er vanskeligere å vurdere (og som sagt har den evnen alltid vært svært begrenset), og vurderingene vil nok sprike i alle retninger avhengig av hvilket land og hvilken politisk interesse man ser på. Men det finnes ingen erfaring som tilsier at bistandens evne til å endre en stats utvikling er en funksjon av bistand volum relativt til andre økonomiske størrelser. Politiske og institusjonelle endringer kan ikke kjøpes, men kan muligens skje om bistand spiller i samme retning som andre prosesser i landet. Og slike prosesser er det mye flere av nå – og de liberale, demokratiske idealene og de politiske interessene som forsøkes fremmet gjennom bistand har også bedre grobunn i mange land enn tidligere. Så mulighetene er absolutt tilstede for at også disse formål med bistand har større sannsynlighet for suksess.

Med andre ord: Bistand er viktigere enn noensinne, om vi tenker på dens effektivitet som virkemiddel for å redusere fattigdom eller oppnå andre av de utviklingspolitiske mål som er satt for bistanden. I tillegg er risikoen for de mest kjente negative effektene av bistand lavere enn tidligere.

Altså er bistanden viktigere enn før for millioner av mennesker, og omtrent like uviktig for staters utvikling som den alltid har vært – men muligens med noe større sjanse for å lykkes i sistnevnte ambisjon enn før. Og argumentet for denne påstanden er altså de samme tallene som tidvis blir brukt som argument for det motsatte.

Så slutt å si at bistand er mindre viktig. Hvis du absolutt vil snakke ned bistanden, så fins det mange bedre resonnementer å dra. Det er mye kritisk å si om bistand, men ikke at den er uviktig – om du med «viktig» mener dens evne til å nå de målene som er satt for bistand. At den er uviktig for et lands utvikling i store trekk, er ingen nyhet.

Riktignok kan det hende at det er en annen implisitt forutsetning i påstanden om at bistand er mindre viktig, nemlig at tradisjonell bistand er mindre viktig enn før. Men det argumentet faller på sin egen irrelevans. For det første er det så selvfølgelig at det nærmer seg en tautologi: Det meste av det som er tradisjonelt mister jo sin betydning når verden forandrer seg. Dampmaskinen er mindre viktig enn før, men ikke jernbane. For det andre er det ingen som er det minste uenig i påstanden, så det er ikke vits i å se det. Praktisk talt alle som uttaler seg om bistand sier jo noe lignende (selv har jeg skrevet bok om saken). Problemet er det fins hundrevis av forskjellige forståelser av hva «tradisjonell» betyr og hva den nye bistanden skal innebære, men så langt kommer vi sjelden i denne debatten – og derfor er påstanden om «tradisjonell» versus «moderne» bistand i seg selv ganske verdiløs, om man ikke spesifiserer nærmere.

Noen later for øvrig til å mene at det er ordet «bistand» som er tradisjonelt og bør ut. Det er et legitimt synspunkt, men har i første omgang mest språklig relevans: vi snakker uansett om bruk av midler på et mandat fra Stortinget som fortsatt kaller det Internasjonal Bistand. Uansett hva du selv ville ønske å kalle de pengene, har altså forutsetningene aldri vært bedre for at de skal kunne gjøre den jobben de er satt til. Slik forstått har bistand aldri vært viktigere enn nå.

Ps. Et helt annet spørsmål er om behovet for bistand er mindre enn før. Det er det ikke. Det er i dag flere fattige enn det fantes innbyggere i de fattigste landene da vi begynte med bistand (i 1960 var den samlede befolkningen i de såkalte «less developed countries» på 2.1 milliarder. Om vi ikke avgrenser oss til de desperat fattige, men tar i betraktning de som «bare» er fattige, f eks har mindre enn to dollar om dagen, er antallet større i dag). Det er også mye større forskjell på fattig og rik enn den gang. Og som sagt er bistanden dokumentert mer effektiv enn den gang. Med andre ord: Om det var grunn til å begynne med bistand, er det grunn til å fortsette med bistand i dag. Ingen av de opprinnelige forutsetningene har endret i bistandens disfavør. Så om vi skulle slutte med bistand nå, må det være fordi vi har endret oss, ikke fordi verden er i endring.

Bistandsbudsjettets glemte krise?

Det er ikke min jobb å kommentere de enkelte budsjettposter i statsbudsjettet. Men jeg må si jeg syns det er stas at Heikki Holmås har klart å videreføre den kraftige økningen fra tidligere år. Ikke minst fordi et nytt politisk landskap neste år kan innebære at tiden for kraftige økninger er over, og da er det greit å ha noe å gå på. Men mest fordi bistand virker bra og er god bruk av skattepenger. Om man skal legge "økt velstand per million" som målestokk for prioriteringer på statsbudsjettet, er det ingen tvil om at bistandsbudsjettet kommer best ut.

Men jeg er noe bekymret for en side ved bistandsprioriteringene over tid. Holmås skryter av at regjeringen har doblet bistandsbudsjettet siden 2004. Men et annet tall er ganske alarmerende. Antallet ansatte i Norad - som er gitt hovedansvar for kvalitetssikring av norsk bistand - var det samme i 2005 som i 2011 (jeg forholder meg til NSD sine tall her, og jeg vet ikke om de helt presist gjenspeiler utviklingen, men hovedtrekkene er likevel klare). Tallet reflekterer ikke presist hvor mye ressurser som brukes til forvaltning, for mye delegeres til andre departementer og samarbeidsorganisasjoner som FN, Verdensbanken eller frivillige organisasjoner. Dessuten har Miljøverndepartementet ansvar for "skogprosjektet", og der har det skjedd en solid styrking. UD har for øvrig hatt en beskjeden økning av antallet ansatte, som ikke på langt nær gjenspeiler økningen i bistand (jeg har ikke tatt meg bryet med å sjekke hvor mange av disse som jobber med bistand og utvikling).

Heikki skal ha for en reell økning til Norad og UD i neste års budsjett, men den er mindre enn økningen i bistandsvolumet. Og over tid har bistandsforvaltningen blitt nedprioritert under de rødgrønne, om vi måler det etter antallet ansatte som andel av bistandsbudsjettet. Legger vi de absolutte tallene til side og bare ser på forholdstallet, har vi i realiteten en utvikling som jeg skulle tro er helt i tråd med Fremskrittspartiets politikk, ettersom de har vært skeptisk til bistandsbyråkratiet. Spørsmålet er om denne utviklingen muliggjør tilstrekkelig kvalitetssikring. Jeg har ikke definert "kvalitet" her, fordi jeg synes at det må defineres innenfor hvert enkelt sektor og innsatsområde. Men det handler om å sikre at bistanden blir god. Dette er en jobb som er enda viktigere enn et høyt bistandsbudsjett: Dårlig bistand er et svik både mot de som skulle hatt nytte av den, og mot norske skattebetalere.

Dette er langt på vei forvaltningens oppgave. Bistandsforvaltningen i Norge er spekket med dyktige folk. Men jeg er usikker på om de er mange nok, og sikker på at de ikke får brukt sin kompetanse optimalt. Stagnasjonen i tilførselen av ressurser til forvaltning er nemlig bare en del av bildet. Erik Solheim gjorde uhyre mye bra for norsk utviklingspolitikk, men han sviktet bistandsforvaltningen. Ved sine mange initiativ, oftest uten å aktivt kutte ut løpende norsk engasjement på andre områder, saboterte han nesten tjue års forsøk på å konsentrere bistanden til noen få land og sektorer. Selv om det etterhvert har skjedd en slags konsolidering, er det likevel slik at bistandsforvaltningen må ha en viss grad av kompetanse på nesten alle de land og tematiske innsatsområder de hadde ansvar for i 2004, samtidig som de må legge inn mye ressurser på å lære å forvalte nye, krevende initiativ. At budsjettene ikke økes på de "gamle" innsatsområdene hjelper nok en del, men det betyr ikke nødvendigvis at de faglige utfordringene forsvinner. Derimot hjelper det nok en del at bistandsforvaltningen har kuttet ganske kraftig ned på antallet kontrakter (det er Riksrevisjonens og ikke Erik Solheims fortjeneste). Men flere av de nye initiativene er uvanlig krevende, delvis fordi rammene er usikre: de politiske føringene er kanskje lagt på et overordnet nivå, men det virker ikke som om Solheim hadde tid til å følge opp og bistå forvaltningen på de mange små dilemmaer underveis.

I samme periode ble forvaltningen utsatt for nye, sterke krav til resultatdokumentasjon (se blant annet her). Det var veldig ressurskrevende og krever i praksis mye oppmerksomhet fra nesten alle involverte. Og resultater er selvsagt viktig, men kvalitet er mye mer enn først og fremst å levere dokumenterbare resultater. Hvis man absolutt vil, kan man sikkert hevde at "resultater" til syvende og sist også inkluderer alt som har med kvalitet å gjøre. Det er nok i prinsippet riktig, det handler bare om å definere "resultat" bredt nok. Men det er også misvisende. Slik resultater tolkes og implementeres i bistandsforvaltningen kan det like gjerne gå på bekostning av kvalitet, som å styrke den. Jeg påstår ikke at norsk forvaltning er der, men det er nære på. Vi kan legge til korrupsjonssikring, som i likhet med resultatdokumentasjon er uhyre viktig, men ressurskrevende og derfor nødvendigvis må gå på bekostning av noe annet.

På toppen av det hele er det vel tegn på at bistandsforvaltningen har gjennomgått en utvikling som ligner på den som ble beskrevet for Kulturdepartementet i en kronikk nylig. Jeg står på utsiden, så jeg skal ikke si noe særlig om det, men det synes tidvis som om man er mer opptatt av å unngå (formelle) feil enn å heve kvaliteten på det man holder på med, og ofte mer opptatt av intern dynamikk enn ekstern påvirkning. I så fall betyr det at effektiviteten har gått ned. Jeg har også en følelse av at forvaltningen er blitt mer lukket, med risiko for at kunnskapen går i loop. Og jeg ser ikke mange tegn til innovasjon.

I tillegg er ikke ansvarsfordelingen mellom UD og Norad egnet til å gi trygghet for at bistanden er godt forvaltet. Det er Norad som har hovedansvaret for kvalitetssikring, men det er noe vilkårlig hvor mye de involveres og litt uklart hvilken autoritet deres faglige vurderinger egentlig har over bistand de ikke forvalter selv. UD har uhyre flinke folk som oftest bidrar vesentlig til kvalitetsforbedring ikke bare av norsk bistand, men også til samarbeidspartnernes mer generelle virksomhet (særlig de multilaterale). Men jeg vil ikke gi mange skattekroner til UDs rolle i kvalitets-sikring. Det skyldes to forhold: Stundom lar UD politiske eller diplomatiske interesser komme foran bistands- og utviklingsfaglige vurderinger. Og tradisjonen for internrekruttering og tidvis tilsynelatende vilkårlig fordeling av arbeidsoppgaver gjør at ansatte stundom settes til oppgaver de ikke er kvalifisert til. Kvalitetssikring krever på sin side en viss faglig autonomi, og trygghet for at rett person med riktig kompetanse er satt på jobben.

Bistandsforvaltningen har altså fått dobbelt så mye penger å forvalte, bredere krav til tematisk og geografisk kompetanse, mye sterkere krav til et fåtall avgrensede forvaltningsoppgaver (resultatdokumentasjon og korrupsjonssikring) som bare reflekterer en begrenset del av de fleste kvalitetsbegrep, en suboptimal arbeidsdeling mellom UD og Norad, suboptimal bruk av dyktige fagfolk, og nesten ingen økning i ressurstilførselen. Det siste er opplagt ett av problemene, men jeg tviler på at mer ressurser alene er løsningen. Budsjettøkning er faktisk den enkleste del av jobben. Resten er en mye tøffere jobb, som krever høy politisk oppmerksomhet. Ser du tegningen, Heikki? Tar du jobben?

Bistandens bivirkninger

Veien til varme land er oftest brolagt med gode forsetter. Slike veier bør man gå med varsomhet, og det er særlig viktig i et politikkfelt der de som berøres, er utenlands og mange av dem i et avhengighetsforhold til oss. Da kan man ikke stole på politikkens viktigste kvalitetssikring i et demokrati, nemlig at man blir satt på plass av de berørte om man gjør noe dumt. Feil valg kan bli stående ukorrigert alt for lenge, og det er desto viktigere at politikkutøverne vet hva de holder på med, og tar spesielt ansvar for å unngå å gjøre noe dumt.

Nettopp derfor er det skremmende hvor lite bistandsapparatet har jobbet systematisk med negative virkninger av hva de holder på med. Tenk deg et helseforetak som ikke forteller om bivirkninger, eller et oljeselskap som ikke jobber med å identifisere miljøskader av egen virksomhet (og de finnes det jo noen av). Ville du stolt på dem? Selvsagt ikke.

Bistand har også negative effekter. Man kan vanskelig gjennomføre de dramatiske økonomiske og sosiale endringer som kreves for utvikling uten at noe går tapt på veien. Alle faser i norsk utvikling hadde også negative konsekvenser, og hvert eneste politiske initiativ i Norge i dag har antakelig negative sider. Dette er i seg selv ingen skandale. Men det er skremmende at så få snakker om dem når det gjelder bistand.

Vi vet en del om bivirkninger, sånn rent generelt. Eksisterende institusjoner og lokalt eierskap svekkes når ambisiøse bistandsfolk tar over ansvaret. I land der mangel på fagfolk er en avgjørende flaskehals og bistand rekrutterer nasjonalt (som oftest er den beste løsningen), er det nesten garantert at bistand vil legge beslag på fagfolk som ellers kunne bidratt til bedre offentlige tjenester eller næringsutvikling. Offentlige reformer har nesten alltid bivirkninger, også når de støttes av bistand. Noen studier tyder på at bistand kan svekke økonomisk vekst. Om bistandspenger kanaliseres inn i korrupte systemer, kan problemene forsterkes, og bistand vil kunne styrke posisjonen til dårlige ledere både nasjonalt og lokalt. Flere studier antyder en rekke andre negative virkninger på politisk utvikling, demokrati og godt styresett (i all beskjedenhet: Min egen doktorgradsavhandling avdekker flere eksempler på sistnevnte. Skal skrive mer om det en gang jeg får tid).

Dette er bivirkninger som kan forventes i nesten alle typer bistand. I tillegg kommer bivirkninger i spesielle sektorer og tiltak. Noe bistand har innlysende miljøkonsekvenser, og bistand i konfliktområder kan forverre konflikt. Gratis grunnutdanning for alle fører til at kvaliteten går ned på grunn av flere elever per lærer. Støtte til bedre miljøpolitikk skje på bekostning av næringsutvikling, eller omvendt. Et studium viser at menneskerettighetsagendaen har hatt uønskede effekter som i praksis truer de fattiges mulighet til å kjempe for sine rettigheter lokalt. Helsebistand er vel unødvendig å nevne: praktisk talt alle helseintervensjoner har bivirkninger.

Vi kunne fortsette lista. Jeg tror det er riktig å si at all bistand, uten unntak, har negative effekter. Når dette i seg selv ikke er særlig problematisk, er det fordi nettoeffekten normalt er positiv og det er derfor vanligvis verdt å fortsette. Bivirkningene er noen ganger neglisjerbare, andre ganger alvorlige, men kanskje likevel ikke ille nok til å oppveie de positive sidene. I en del tilfeller er de så alvorlige at bistanden bør stanses. Dessuten kan det tenkes aggregerte negative effekter av mye bistand, uten at ett enkelt tiltak har skylda alene. Hadde vi visst mer om bivirkningene, kunne vi blitt mye flinkere til å gjøre slike vurderinger. Den bistanden vi valgte å videreføre, ville ha blitt mye bedre fordi kunnskap om bivirkninger gjør det lettere å redusere dem. Kunnskap om negative effekter av bistand er kanskje den mest effektive måten å forbedre bistand på, fordi det er kunnskap som går direkte inn på forbedringspotensialene.

Men tro det eller ei: I dag skjer veldig lite systematisk innhenting av informasjon om bivirkninger av bistand. Det skjer spredte studier av enkeltprosjekter, noen generelle studier på makronivå (for eksempel om virkninger av bistand på økonomisk vekst), og en del uavhengig forskning (men slikt er det lite av) som peker på negative sider. Noen spesielle typer prosjekter blir grundig utredet: Det gjelder de som angår miljøet, og i noen større tiltak blir også negative sosiale konsekvenser vurdert. De beste i klassen er likevel de som jobber med bistand i konfliktsituasjoner, der "do no harm"-prinsippet gjelder. "Do no harm" er selvsagt en utopi: Det vil nesten helt sikkert være negative konsekvenser uansett hvor mye man gjør for å unngå dem, men man kan redusere dem dramatisk.

For bistand som ikke går inn i disse kategoriene,viser bistandsorganisasjonene viser liten interesse. Riktignok skal negative konsekvenser i prinsippet vurderes gjennom en såkalt risikovurdering, som alle bistandstiltak må gjennom. Risiko er definert på to diametralt forskjellige måter: risiko for at eksterne forhold kan svekke måloppnåelsen i selve bistandsprosjektet, og risiko for negativ påvirkning av bistandsprosjektet på omgivelsene. Oftest legges mest vekt på førstnevnte. Det er som om et oljeselskap skulle avgrense miljørisiko til de miljøproblemer som kan true deres egen økonomi. Siste del av risikovurderingen sløyfes ofte, og om den gjennomføres, er det oftest som en enkel skrivebordsøvelse hos en ansatt i forvaltningen eller en innleid konsulent. Og om man glemmer en vurdering av denne type risiko, slipper man ofte unna, for det er ikke særlig bevissthet om dette i forvaltningen. Dermed skapes ikke oppmerksomhet om spørsmålet, og man bygger ikke systematisk kompetanse. Det faktum at negative effekter definieres under "risiko", sier også litt om hvordan det forstås: som noe som kanskje kan komme til å skje. Men mange negative effekter er forutsigbare og kan neste regnes som sikre.

Nesten alle som jobber med bistand, har som oppgave å skape og kommunisere positive resultater. I Norad alene fins en hel haug mennesker som investerer det meste av arbeidstiden sin i å dokumentere de positive resultatene. Legger vi til Utenriksdepartementet og bistandsorganisasjonene, har vi antakelig hundrevis som jobber med de positive sidene ved bistand. Men om vi ser bort fra de som jobber med miljøkonsekvenser og "do no harm" - som bruker mye tid på bivirkninger, men bare på en liten del av den totale totale bistanden - er det ingen i norsk bistandsforvaltning, såvidt jeg vet, som jobber fulltid med å identifisere negative effekter av bistand eller å etablere systemer som har som mål å avdekke slike.

Hva med de uavhengige evalueringene, da? Jeg har lest hundrevis av evalueringsoppdrag (ToR) og utført en del av dem selv. Det hender at evaluatorene blir bedt eksplisitt om å se på negative konsekvenser, men det er fortsatt ikke vanlig. I de senere år har hovedfokuset for evalueringer vært å dokumentere (positive) resultater, eller eventuelt fraværet av disse. Da er det mindre naturlig å spørre etter negative konsekvenser enn om evalueringen i større grad hadde vært innrettet mot læring og forbedring.

Det hender likevel at evaluatorene påpeker negative effekter, enten de er bedt om det eller ikke. Om dette blir for framtredende i rapporten, hender det at prosjektet defineres som "dårlig" og blir avskrevet som et feilsteg. Det første norske bistandsprosjektet, Kerala-prosjektet, er typisk i så måte: Grundige evalueringer påpekte en haug med ting som gikk galt, og prosjektet ble beskrevet som mislykket. Men prosjektet la også grunnlaget for vekst, sosial utvikling og en fiske-industri som i ettertid har vært mer bærekraftig enn veldig mange andre fiskerier i verden. Slik sett er ikke Kerala et typisk "dårlig" prosjekt. Det er snarere et typisk bistandsprosjekt fordi det har både positive og negative sider. Men bistandshistorieskrivingen ser ikke ut til å ha klart de to tankene på en gang, og det samme gjelder dagens bistandsretorikk: Et prosjekt bør helst defineres som enten "godt" eller "dårlig", ikke begge deler samtidig.

Etter hva jeg har forstått, var helsesektoren nølende til å snakke offentlig om bivirkninger av medisinsk behandling helt fram til for noen tiår siden. Legene visste nok om dem, men snakket ikke høyt om det med pasientene eller i offentligheten. Det var ikke særlig tillitsvekkende. Nå gis bivirkningene nesten større oppmerksomhet enn de positive sidene, i alle fall i utvikling av nye behandlingsmåter. I min hjemby Stavanger var oljeselskapene lenge motvillige til å snakke om miljøspørsmål og sikkerhetsrisiko. I dag nærmest skryter de av hvor flinke de er til å finne sikkerhetsbrudd og miljøproblemer i egen virksomhet. Det betyr ikke at de er flinke nok til å håndtere slike, men de har tydeligvis forstått at de oppnår tillit ved å erkjenne at de finnes og å fortelle at har et aktivt forhold til det. Når skal bistandsorganisasjonene komme etter?

Framtidig bistand - hva er mulig?

Etterhvert som vi nærmer oss tidsfristen for tusenårsmålene, har en mengde gode krefter kastet seg inn i debatten om nye, store, globale mål for utvikling. I en slik prosess er det lett å fokusere mer på store mål enn realistiske strategier. Dette er et iboende problem i utviklingspolitikk, som forsterkes i forkant av store møter mellom verdens ledere. Store mål er selvsagt ikke noe problem, så lenge de følges opp av realistiske strategier. Men det krever et nøkternt forhold til virkemidler.

Bistand vil antakelig være det viktigste virkemidlet også i framtidig utviklingspolitikk, selv om mange av våre mest progressive tenkere og politikere er mest opptatt av andre virkemidler (det er en prioritering jeg synes er riktig, men den har en veldig høy pris: Det betyr tapte muligheter til å ta viktige grep for å forbedre bistanden og sikre at den brukes best mulig, med risiko for at mange milliarder bistandskroner brukes suboptimalt og ineffektivt). Første steg er et bevisst forhold til hva bistand faktisk kan brukes til. Jeg har ingen svar, men vil tenke litt høyt.

Tidligere har jeg delt inn bistanden i ulike klasser av grunnleggende politiske målsetninger. Tre av dem er:
- Fremme økonomisk utvikling, oftest målbart i vekst
- Direkte innsats for å hjelpe de fattige eller andre svake befolkningsgrupper
- Reform av staten, samfunnet eller enkeltpersoner som mottar bistand
Her har jeg sett bort fra bistand til globale fellesgoder som miljø, sikkerhet, global styring og slikt, og jeg ser bort nasjonale egeninteresser og giverens selvbilde og slikt, som selvsagt også er viktig.

Inndelingen er grovkornet og upresis og ikke nyttig for noen praktiske formål, men det er en grei måte å tenke på, om jeg skal driste meg inn på spørsmålet som de fleste forskerne skyr: Virker bistand? (her er noen grunner til at vi skyr spørsmålet. Og her noen flere. Og enda noen her). Jeg vil skrive litt om og spørre: Hva kan bistand best brukes til? Dette blir nødvendigvis en smule skjematisk, forenklet og spissformulert, noe jeg håper forskere, bistandsfolk og andre eksperter vil tilgi meg.

Bistand til å fremme vekst. En av de påstandene om bistand som har etablert seg sterkest det siste tiåret, er at "bistand fremmer ikke vekst".  På ett vis er påstanden nesten sann, så fremt det ikke brukes synonymt med at "bistand virker ikke". En rekke studier viser nemlig at det er liten sammenheng mellom bistand og vekst. Noen studier rundt årtusenskiftet konkluderte med at bistand hadde negativ effekt på økonomisk vekst, men disse har blitt supplert med andre som konkluderer med ingen effekt eller positiv effekt - de studiene ser ut til å helle i retning av svak positiv effekt av bistand på vekst (forskjellen skyldes både litt forskjellige land og tidsperioder, og hvilke metoder de bruker).

Men disse studiene tar ikke høyde for en ting: Bare en brøkdel av bistanden har som mål å fremme vekst. Litt avhengig av definisjoner er det bare rundt 20 prosent av den vestlige bistanden som har dette som mål. Hoveddelen av bistanden har av helt naturlige grunner liten eller kanskje negativ effekt på vekst. Du kan doble inntekten til de fattigste i et land, og det utgjør så lite at det knapt nok er målbart på bruttonasjonalproduktet. Og mye bistand kan virke negativt på vekst, uten at det dermed er mindre meningsfullt. For eksempel er det sannsynligvis negativt for økonomien å redde livet til et fattig barn - siden økonomien måles i bruttonasjonalprodukt per innbygger, betyr det bare flere fattige hoder å dele inntekten på.

Påstanden om at bistand ikke virker på vekst, faller altså helt på sin egen urimelighet, ettersom størstedelen av bistanden ikke engang forsøker på dette. Derimot er det all grunn til å tro at bistand som faktisk er innrettet mot å fremme vekst, har alle forutsetninger for å virke på vekst. Det kan være investering i forskjellige typer infrastruktur eller direkte i bedrifter, støtte til utvikling av gode rammevilkår for bedrifter (lovgivning, byråkrati og slikt), utvikling og tilrettelegging av markeder og mye annet. De fleste virkemidler er godt kjent, og vi vet en god del om hva som virker og ikke virker, og de fleste utviklingsland har bedre forutsetninger for å gjøre nytte av slik bistand enn kanskje noensinne.

Direkte hjelp til fattige eller andre svake befolkningsgrupper. Til dette formålet er det liten tvil om at bistand virker, i alle fall på kort og mellomlang sikt. Dette er oftest godt dokumentert av bistandsorganisasjonene selv, og det fins tilstrekkelig med muligheter til ekstern verifisering til å vite at selv om bistandsorganisasjonene gjerne overdriver sine egne resultater, er det ingen tvil om at resultatene oftest er klart positive. Det kan selvsagt alltid gjøres bedre (og billigere), men likevel er det ikke tvil om at norsk bistand alene gjør livet vesentlig bedre for mange millioner fattige mennesker hvert eneste år. Det er vanskelig å si noe om de langsiktige effektene, og det er et skrikende behov for mer kunnskap om en hel rekke mulige negative effekter av bistanden (slike negative effekter er selvsagt ikke nødvendigvis grunn til å stanse bistanden i seg selv, ettersom nettoeffekten kan være positiv. Men mer kunnskap ville gjort det lettere å redusere dem).

Reform av mottakeren. Som sagt i tidligere nevnte innlegg, har bistanden de siste par-tre tiårene løftet ambisjonene om å reformere mottakeren, delvis på bekostning av ambisjonen om å fremme vekst. Reform-ambisjonene er blitt integrert i nesten all bistand, slik at bistand presenteres som en "pakkeløsning" der ressursoverføringer (penger, teknologi, kompetanse) knyttes tett opp mot en målsetning om å forandre mottakeren. Det kan være reform av stater til godt styresett, endring av samfunn til en bestemt type arbeidsdeling mellom marked, stat og sivilsamfunn, eller reform av enkeltmennesker som skal bli mer politisk bevisste, liberale og økonomisk selvgående.

Dette er antakelig den form for bistand som har mest tvilsom effekt. Dette er litt paradoksalt, ettersom det helt klart er i slike prosjekter at de fleste bistandsaktører - fra små frivillige organisasjoner til FN og Verdensbanken - legger mest prestisje og stolthet. De fleste vil regne det som ganske naivt bare å drive hjelpearbeid, om ikke som en del av et større prosjekt som tar sikte på å forme mottakerne etter givers ideer om hva slags stat, samfunn og borgere som trengs for å fremme utvikling.

Men resultatene er tvilsomme. En ting er at resultatene er vanskelige å måles - oftest kan de "reelle" resultatene ikke måles, men man finner noen formelle indikatorer som er målbare («godt styresett» har for eksempel hundrevis av indikatorer). Om det skjer målbare endringer, kan det være praktisk talt umulig å si noe fornuftig om hvorvidt det var bistand som førte til endringer. Men om vi skal dømme etter en hel haug med studier av effektene av vestlige forsøk på å reformere mottakere (ikke minst i antropologi), så er hele reformprosjektet ytterst tvilsomt (selv om dette er et forskningsfelt der det ikke er mulig å konkludere på et generelt nivå, fordi resultatene vanskelig kan aggregeres). Mange endringer man tror man skjer, er egentlig bare pro forma endringer uten reell endring i maktforhold og praksis.

De fleste bistandsarbeidere vet slikt, og virker ofte veldig frustrerte over at ting ikke går som de ønsker. Oftest skylder de på at mottakeren har for lite "kapasitet" (en samlebetegnelse for både ressurser, kunnskap, holdninger og motivasjon). Men det er kanskje grunn til å spørre om årsaken egentlig ligger et annet sted, kanskje hele den grunnleggende ideen om å bruke bistand til å forandre folk etter vårt bilde, har dårlig mulighet til å lykkes. I tillegg kommer selvsagt de etiske sidene i å bruke vår pengemakt til å forandre andre – et dilemma som bistanden har arvet etter sin forgjenger, misjonen, uten å ha kommet noe lenger i en avklaring.

Og om dette har vært vanskelig nok hittil, blir det nesten umulig etter de siste års endringer i verden. Det skyldes at det er slutt på det vestlige hegemoniet vi opplevde i tiåret etter den kalde krigens slutt (og når de fleste av disse reformambisjonene ble utviklet), at den liberale, demokratiske modellen som har blitt fremmet gjennom bistand har vist seg å ikke gi hva den lovet (blant annet vekst), og at framvoksende stater truer vestens "monopol" på bistand, som gjør at pakkeløsningen av ressursoverføring og reform ikke lenger er effektiv (jeg har skrevet om det her).

For all del: Bistand er antakelig effektivt til å støtte opp om reformere mottakeren, men bare dersom dette er reformer som mottakeren allerede ønsker, og kanskje bare for reformer som allerede er i gang, uavhengig av bistand. Ved å tilføre ressurser kan bistand bidra til å akselere slike prosesser. Et problem er at man fort tar feil om reformprosesser som man tror er i gang, fordi det i alle land er stor forskjell på uttalte ønsker om å forandre på noe, og de faktiske drivkrefter involvert. Det vet alle vi som har vært med på organisasjonsendringer i Norge. Dette forsterkes selvsagt når mottakere vet at et uttalt ønske om reform er inngangsbillett til å få bistand (det er nødvendig for at donor kan krysse av for eierskap og mottakerorientering).

Ut fra en slik skjematisk, og derfor noe upresis oversikt, sitter vi igjen med at bistand er effektivt til å skape økonomisk vekst, og til å hjelpe fattige og andre svake grupper. For skattebetalere og givere er dette antakelig godt nok – det er nok dette folk flest forbinder med bistand. Men kanskje er det ikke godt nok for bistandspolitikere og bistandsarbeidere, som gjerne vil se bistanden sin inn i et stort reformprosjekt som handler om noe mer og større.

Når det gjelder reformer i fattige land, er det vanskeligere. Reform er selvsagt absolutt nødvendig, på nær sagt alle nivå, og kanskje den viktigste forutsetning for mange utviklingsmål. Det er riktig selv om reformbehovet ofte overdrives innenfor bistand: De fleste land som går bra for tiden, er ikke i nærheten av å nå opp til de ambisjonene vi har for fattige mottakerland i Afrika. Og mange norske handelspartnere har enda større behov for reform i retning menneskerettigheter, likestilling eller korrupsjonsbekjempelse enn den vanlige bistandsmottaker, uten at Norge lar seg plage nevneverdig av det.

Men selv om det er all grunn til å engasjere seg i reform, er det uklart om bistand er velegnet til formålet. Dette må selvsagt vurderes fra sak til sak - men med et kritisk blikk, og ikke basert på bistandsbyråkratiets  produksjon av "resultater" som kanskje legger vekt på pro forma og ikke reelle endringer. Og hvis svaret er nei, må vi slutte. Ellers vil vi ikke bare ha kastet bort penger, men kanskje ødelagt en del underveis. I verste fall har vi undergravet muligheten for at andre – for eksempel folk og politikere i fattige land – kan drive fram tilsvarende (eller helt andre) reformer. Hvis det er riktig, er det i så fall en høy pris for at bistandsarbeiderne skal ha følelsen av være med på noe stort og meningsfullt framfor «bare» støtte næringsvirksomhet eller å hjelpe de fattige.