Du hører påstanden nærmest ukentlig for tiden: «Bistand er
mindre viktig enn før». Påstanden begrunnes med tall eller grafer som viser at
bistand utgjør en lavere andel av utenlandsk kapitalflyt til utviklingsland,
og/eller lavere andel av landets bruttonasjonalprodukt. Og bak ordene høres
ekkoet av et nostalgisk savn etter gamle dager, da det var vi som var løsningen
på fattige lands utvikling fordi ingen andre var på banen.
Men selv om begrunnelsen – at bistand utgjør en stadig mindre
del av økonomiflyten til og i et land – er sann, er resonnementet uholdbart og
konklusjonen feil. Det er fordi det er noen implisitte forutsetninger i
resonnementet som ikke holder mål.
For det første forutsettes det nødvendigvis at bistand var viktig
før. Sammenhengen gjør det naturlig å tolke «viktig» som at bistand kan endre
et helt lands politiske eller økonomiske utvikling. Altså at bistand var viktig
for et lands utvikling.
Det er den ikke. Det vil si, bistand har nok gitt viktige
bidrag til en del lands utvikling, men bare unntaksvis og i liten grad.
Erfaring og forskning over flere tiår tyder på at bistand har marginal (og ikke
nødvendigvis positiv) betydning for politisk, institusjonell eller økonomisk
utvikling. Politikere og giverorganisasjoner har riktignok ikke helt tatt dette
inn over seg og lager fortsatt politikk og strategier som om bistand kan «skape
utvikling» i et land. De om det.
Under visse forutsetninger kan bistand riktignok bidra til
bestemte politiske eller institusjonelle endringer. Hvilke forutsetninger som
må være til stede er under debatt, men i kortversjon er det elegant formulert
av Verdensbanken
for lenge siden: When there is movement for change. Men det er altså
å regne for unntak fra hovedregel.
Derimot forteller erfaring og forskning at bistand har gjort
og kan gjøre mye for å bidra til bedre velstand og velferd for enkelte grupper
i et land (fortrinnsvis de fattigste). Her tyder alt på at bistand har hatt
enorm betydning for veldig mange mennesker, iallfall på kort og mellomlang
sikt. I tillegg kan bistand ha stor betydning for enkelte institusjoner og
ganske mange lokalsamfunn. Bistand har altså vært – og er fortsatt – svært viktig
for millioner av mennesker, selv om den bare unntaksvis er viktig for et lands
utvikling.
En annen forutsetning for påstanden er at bistandens
eventuelle betydning for et lands utvikling er avhengig av dens relative andel
av enten bruttonasjonalproduktet eller av de samlede kapitalstrømmer til (og
evt fra) et land.
Det er feil på to måter. For det første vet vi (og vi har
visst i flere tiår) at penger alene gjør liten forskjell. Det er i mye høyere
grad politiske og institusjonelle forhold som avgjør om bistand utgjør en
forskjell. Det er godt demonstrert av at den gangen
mange bistandsmottakerland var nærmest fullfinansiert av bistand, gikk utviklingen
ofte i feil retning. Selv den gang gjorde bistanden også veldig mye bra for sine
målgrupper og for utvalgte formål, men den endret altså ikke et lands utvikling i
den retningen som giverne hadde lagt til grunn.
Den andre grunnen til at det er feil, er at det forutsetter
at bistandens (positive) betydning er en funksjon av dens volum, altså at mer
penger gjør større forskjell enn mindre penger. Men faktisk tyder forskning på
at det faktisk kan være motsatt. Flere studier viser at bistand har avtakende
grensenytte, og grensenytten kan bli negativ ved mye bistand. Det betyr i klartekst
at de første bistandspengene gjør større nytte enn alle de påfølgende, og etter
hvert - om et land får spesielt mye bistand - kan hver ekstra krone gjøre mer
skade enn gagn. Jeg er ikke oppdatert på litteraturen her, men mange studier
peker i denne retningen, for eksempel denne
og denne,
og det har blitt antydet at grensenytten «tipper» ved bistand på omtrent 20
prosent av BNP (men jeg må innrømme at jeg husker verken eksakt tall eller
kilde på dette, så ikke siter meg på det).
De nevnte studiene er økonometriske (statistiske) analyser, som
sier lite om hvorfor det er slik. Men vi har mye annen forskning som
peker i retning av noen forklaringer. En opplagt årsak er at jo fattigere et land er, dess dårligere er forutsetningene for at bistand skal kunne gi gode resultater: Gode institusjoner, fungerende næringsliv ogsåvidere. Dessuten er det slik at mange av bistandens
negative effekter – både økonomisk, politisk, institusjonelt – er avhengig av
volum. De er ikke plass til å gå inn på det her, men de mest kjente negative
effektene av bistand er makroøkonomiske effekter (inkludert varianter av
«hollandsk syke»), politiske effekter (man forstyrrer ansvarliggjøring av
myndighetene overfor egen befolkning – og jo større andel bistand av BNP, dess
mer ødeleggende for den ønskede «kontrakt» mellom folk og stat og for
incentivene til å skattlegge egen befolkning) og institusjonelle effekter (på
sitt enkleste knyttet til de enorme praktiske kostnadene involvert i å håndtere
store mengder bistand, i tillegg til andre effekter på institusjoner). Men kritikerne av bistand blir kanskje skuffet over at bistandens negative betydning på et lands utvikling ofte også er overvurdert, iallfall i bistandskritiske kretser. Forskning viser relativt beskjedne effekter også her.
Når disse forutsetningene faller, er det egentlig ikke noe
igjen av påstanden om at bistand er mindre viktig enn før. Om bistandens
betydning skal vurderes opp mot dens evne til å endre et lands utvikling, har
den nemlig aldri vært viktig. Og at den utgjør en mindre andel av et lands økonomi enn
før, er ikke et argument for at dens viktighet blir redusert.
Derimot er det mulig å dra et annet resonnement.
All tilgjengelig evidens tyder nemlig på at bistand er mer
effektiv nå enn før. Det er budskapet fra såkalte syntese- eller metastudier av
enkeltprosjekter (det mest omfattende forsøk på å samle slike er gjort av Roger
Riddel, og en kortversjon fins her), og det
samme bildet framkommer i mange statistiske studier av de aggregerte effekten
på makronivå. Da tenker jeg mest på at studier som ser på velferdsindikatorer som helse, utdanning og fattigdomsindikatorer – som mest presist reflekter hovedmålet med størstedelen av bistanden – som stort sett konkluderer positivt, og mange viser at effekten er bedre nå enn før. De mange studiene av effektene av bistand på
vekst legger jeg litt mindre vekt på siden vekst ikke har vært et hovedmål for
størstedelen av bistanden på flere tiår – men også disse peker på at effekten
er mer positiv nå enn før.
Det er mange sannsynlige grunner til det: Forhåpentligvis
har giverne lært av erfaring slik at bistanden er blitt bedre med tiden. Like
viktig er det nok at institusjonene på mottakersiden er enormt mye bedre enn de
var for noen tiår siden, og bistanden kan derfor tas i bruk av flere høyt
kompetente folk og effektive institusjoner enn noen gang før, slik at den
brukes bedre. Jeg tror den siste forklaringen er viktigst, altså at det er mottakersiden som er blitt bedre til å bruke ressurser godt, ikke at vi på giversiden er blitt bedre. Men dette er strengt tatt ikke viktig for andre enn oss og vårt selvbilde: Hovedsaken er at bistand - hvorav størstedelen alltid har virket - sannsynligvis virker bedre enn noensinne.
Paradoksalt nok er dette antakelig også et resultat av
bistandens lavere relative betydning i et lands økonomi, fordi det er så mange
andre ting som skjer i et land i vekst at bistanden lettere kan inngå i
positive «spiraler» som kan føre til bredere og mer langsiktige resultater. På
sitt enkleste: Jenta som får bistandsfinansiert utdanning har mye større sjanse
for å få seg jobb nå enn før. Det har selvsagt alt å si for hvor mye positiv
endring bistanden kan skape.
Bistandens evne til å endre et lands institusjonelle,
politiske eller økonomiske utvikling er vanskeligere å vurdere (og som sagt har
den evnen alltid vært svært begrenset), og vurderingene vil nok sprike i alle
retninger avhengig av hvilket land og hvilken politisk interesse man ser på.
Men det finnes ingen erfaring som tilsier at bistandens evne til å endre en stats utvikling er en funksjon av bistand volum relativt til andre økonomiske størrelser. Politiske og institusjonelle endringer kan ikke kjøpes, men kan muligens skje om bistand spiller i samme retning som andre prosesser i landet. Og slike prosesser er det mye flere av nå – og de liberale, demokratiske idealene og de
politiske interessene som forsøkes fremmet gjennom bistand har også bedre grobunn i
mange land enn tidligere. Så mulighetene er absolutt tilstede for at også disse
formål med bistand har større sannsynlighet for suksess.
Med andre ord: Bistand er viktigere enn noensinne, om vi
tenker på dens effektivitet som virkemiddel for å redusere fattigdom eller oppnå
andre av de utviklingspolitiske mål som er satt for bistanden. I tillegg er risikoen for de mest kjente negative effektene av
bistand lavere enn tidligere.
Altså er bistanden viktigere enn før for millioner av mennesker, og omtrent like uviktig for staters utvikling som den alltid har vært – men muligens med noe større sjanse for å lykkes i sistnevnte ambisjon enn før. Og argumentet for denne påstanden er altså de samme tallene som tidvis blir brukt som argument for det motsatte.
Altså er bistanden viktigere enn før for millioner av mennesker, og omtrent like uviktig for staters utvikling som den alltid har vært – men muligens med noe større sjanse for å lykkes i sistnevnte ambisjon enn før. Og argumentet for denne påstanden er altså de samme tallene som tidvis blir brukt som argument for det motsatte.
Så slutt å si at bistand er mindre viktig. Hvis du absolutt
vil snakke ned bistanden, så fins det mange bedre resonnementer å dra. Det er
mye kritisk å si om bistand, men ikke at den er uviktig – om du med «viktig»
mener dens evne til å nå de målene som er satt for bistand. At den er uviktig
for et lands utvikling i store trekk, er ingen nyhet.
Riktignok kan det hende at det er en annen implisitt forutsetning
i påstanden om at bistand er mindre viktig, nemlig at tradisjonell
bistand er mindre viktig enn før. Men det argumentet faller på sin egen
irrelevans. For det første er det så selvfølgelig at det nærmer seg en
tautologi: Det meste av det som er tradisjonelt mister jo sin betydning når
verden forandrer seg. Dampmaskinen er mindre viktig enn før, men ikke jernbane.
For det andre er det ingen som er det minste uenig i påstanden, så det er ikke
vits i å se det. Praktisk talt alle som uttaler seg om bistand sier jo noe
lignende (selv
har jeg skrevet bok om saken). Problemet er det fins hundrevis av
forskjellige forståelser av hva «tradisjonell» betyr og hva den nye bistanden
skal innebære, men så langt kommer vi sjelden i denne debatten – og derfor er
påstanden om «tradisjonell» versus «moderne» bistand i seg selv ganske verdiløs,
om man ikke spesifiserer nærmere.
Noen later for øvrig til å mene at det er ordet «bistand» som er
tradisjonelt og bør ut. Det er et legitimt synspunkt, men har i første omgang mest språklig
relevans: vi snakker uansett om bruk av midler på et mandat fra Stortinget som
fortsatt kaller det Internasjonal Bistand. Uansett hva du selv ville ønske å
kalle de pengene, har altså forutsetningene aldri vært bedre for at de skal
kunne gjøre den jobben de er satt til. Slik forstått har bistand aldri vært
viktigere enn nå.
Ps. Et helt annet spørsmål er om behovet for bistand
er mindre enn før. Det er det ikke. Det er i dag flere fattige enn det fantes
innbyggere i de fattigste landene da vi begynte med bistand (i 1960 var den
samlede befolkningen i de såkalte «less developed countries» på 2.1
milliarder. Om vi ikke avgrenser oss til de desperat fattige, men tar i
betraktning de som «bare» er fattige, f eks har mindre enn to dollar om dagen,
er antallet større i dag). Det er også mye større forskjell på fattig og rik
enn den gang. Og som sagt er bistanden dokumentert mer effektiv enn den gang.
Med andre ord: Om det var grunn til å begynne med bistand, er det grunn til å
fortsette med bistand i dag. Ingen av de opprinnelige forutsetningene har
endret i bistandens disfavør. Så om vi skulle slutte med bistand nå, må det
være fordi vi har endret oss, ikke fordi verden er i endring.
Ingen kommentarer:
Legg inn en kommentar