Bistand er viktigere enn før

Du hører påstanden nærmest ukentlig for tiden: «Bistand er mindre viktig enn før». Påstanden begrunnes med tall eller grafer som viser at bistand utgjør en lavere andel av utenlandsk kapitalflyt til utviklingsland, og/eller lavere andel av landets bruttonasjonalprodukt. Og bak ordene høres ekkoet av et nostalgisk savn etter gamle dager, da det var vi som var løsningen på fattige lands utvikling fordi ingen andre var på banen.

Men selv om begrunnelsen – at bistand utgjør en stadig mindre del av økonomiflyten til og i et land – er sann, er resonnementet uholdbart og konklusjonen feil. Det er fordi det er noen implisitte forutsetninger i resonnementet som ikke holder mål.

For det første forutsettes det nødvendigvis at bistand var viktig før. Sammenhengen gjør det naturlig å tolke «viktig» som at bistand kan endre et helt lands politiske eller økonomiske utvikling. Altså at bistand var viktig for et lands utvikling.

Det er den ikke. Det vil si, bistand har nok gitt viktige bidrag til en del lands utvikling, men bare unntaksvis og i liten grad. Erfaring og forskning over flere tiår tyder på at bistand har marginal (og ikke nødvendigvis positiv) betydning for politisk, institusjonell eller økonomisk utvikling. Politikere og giverorganisasjoner har riktignok ikke helt tatt dette inn over seg og lager fortsatt politikk og strategier som om bistand kan «skape utvikling» i et land. De om det.

Under visse forutsetninger kan bistand riktignok bidra til bestemte politiske eller institusjonelle endringer. Hvilke forutsetninger som må være til stede er under debatt, men i kortversjon er det elegant formulert av Verdensbanken for lenge siden: When there is movement for change. Men det er altså å regne for unntak fra hovedregel.

Derimot forteller erfaring og forskning at bistand har gjort og kan gjøre mye for å bidra til bedre velstand og velferd for enkelte grupper i et land (fortrinnsvis de fattigste). Her tyder alt på at bistand har hatt enorm betydning for veldig mange mennesker, iallfall på kort og mellomlang sikt. I tillegg kan bistand ha stor betydning for enkelte institusjoner og ganske mange lokalsamfunn. Bistand har altså vært – og er fortsatt – svært viktig for millioner av mennesker, selv om den bare unntaksvis er viktig for et lands utvikling.  

En annen forutsetning for påstanden er at bistandens eventuelle betydning for et lands utvikling er avhengig av dens relative andel av enten bruttonasjonalproduktet eller av de samlede kapitalstrømmer til (og evt fra) et land.

Det er feil på to måter. For det første vet vi (og vi har visst i flere tiår) at penger alene gjør liten forskjell. Det er i mye høyere grad politiske og institusjonelle forhold som avgjør om bistand utgjør en forskjell. Det er godt demonstrert av at den gangen mange bistandsmottakerland var nærmest fullfinansiert av bistand, gikk utviklingen ofte i feil retning. Selv den gang gjorde bistanden også veldig mye bra for sine målgrupper og for utvalgte formål, men den endret altså ikke et lands utvikling i den retningen som giverne hadde lagt til grunn.

Den andre grunnen til at det er feil, er at det forutsetter at bistandens (positive) betydning er en funksjon av dens volum, altså at mer penger gjør større forskjell enn mindre penger. Men faktisk tyder forskning på at det faktisk kan være motsatt. Flere studier viser at bistand har avtakende grensenytte, og grensenytten kan bli negativ ved mye bistand. Det betyr i klartekst at de første bistandspengene gjør større nytte enn alle de påfølgende, og etter hvert - om et land får spesielt mye bistand - kan hver ekstra krone gjøre mer skade enn gagn. Jeg er ikke oppdatert på litteraturen her, men mange studier peker i denne retningen, for eksempel denne og denne, og det har blitt antydet at grensenytten «tipper» ved bistand på omtrent 20 prosent av BNP (men jeg må innrømme at jeg husker verken eksakt tall eller kilde på dette, så ikke siter meg på det).

De nevnte studiene er økonometriske (statistiske) analyser, som sier lite om hvorfor det er slik. Men vi har mye annen forskning som peker i retning av noen forklaringer. En opplagt årsak er at jo fattigere et land er, dess dårligere er forutsetningene for at bistand skal kunne gi gode resultater: Gode institusjoner, fungerende næringsliv ogsåvidere. Dessuten er det slik at mange av bistandens negative effekter – både økonomisk, politisk, institusjonelt – er avhengig av volum. De er ikke plass til å gå inn på det her, men de mest kjente negative effektene av bistand er makroøkonomiske effekter (inkludert varianter av «hollandsk syke»), politiske effekter (man forstyrrer ansvarliggjøring av myndighetene overfor egen befolkning – og jo større andel bistand av BNP, dess mer ødeleggende for den ønskede «kontrakt» mellom folk og stat og for incentivene til å skattlegge egen befolkning) og institusjonelle effekter (på sitt enkleste knyttet til de enorme praktiske kostnadene involvert i å håndtere store mengder bistand, i tillegg til andre effekter på institusjoner). Men kritikerne av bistand blir kanskje skuffet over at bistandens negative betydning på et lands utvikling ofte også er overvurdert, iallfall i bistandskritiske kretser. Forskning viser relativt beskjedne effekter også her.

Når disse forutsetningene faller, er det egentlig ikke noe igjen av påstanden om at bistand er mindre viktig enn før. Om bistandens betydning skal vurderes opp mot dens evne til å endre et lands utvikling, har den nemlig aldri vært viktig. Og at den utgjør en mindre andel av et lands økonomi enn før, er ikke et argument for at dens viktighet blir redusert.

Derimot er det mulig å dra et annet resonnement.

All tilgjengelig evidens tyder nemlig på at bistand er mer effektiv nå enn før. Det er budskapet fra såkalte syntese- eller metastudier av enkeltprosjekter (det mest omfattende forsøk på å samle slike er gjort av Roger Riddel, og en kortversjon fins her), og det samme bildet framkommer i mange statistiske studier av de aggregerte effekten på makronivå. Da tenker jeg mest på at studier som ser på velferdsindikatorer som helse, utdanning og fattigdomsindikatorer – som mest presist reflekter hovedmålet med størstedelen av bistanden – som stort sett konkluderer positivt, og mange viser at effekten er bedre nå enn før. De mange studiene av effektene av bistand på vekst legger jeg litt mindre vekt på siden vekst ikke har vært et hovedmål for størstedelen av bistanden på flere tiår – men også disse peker på at effekten er mer positiv nå enn før.

Det er mange sannsynlige grunner til det: Forhåpentligvis har giverne lært av erfaring slik at bistanden er blitt bedre med tiden. Like viktig er det nok at institusjonene på mottakersiden er enormt mye bedre enn de var for noen tiår siden, og bistanden kan derfor tas i bruk av flere høyt kompetente folk og effektive institusjoner enn noen gang før, slik at den brukes bedre. Jeg tror den siste forklaringen er viktigst, altså at det er mottakersiden som er blitt bedre til å bruke ressurser godt, ikke at vi på giversiden er blitt bedre. Men dette er strengt tatt ikke viktig for andre enn oss og vårt selvbilde: Hovedsaken er at bistand - hvorav størstedelen alltid har virket - sannsynligvis virker bedre enn noensinne.

Paradoksalt nok er dette antakelig også et resultat av bistandens lavere relative betydning i et lands økonomi, fordi det er så mange andre ting som skjer i et land i vekst at bistanden lettere kan inngå i positive «spiraler» som kan føre til bredere og mer langsiktige resultater. På sitt enkleste: Jenta som får bistandsfinansiert utdanning har mye større sjanse for å få seg jobb nå enn før. Det har selvsagt alt å si for hvor mye positiv endring bistanden kan skape.

Bistandens evne til å endre et lands institusjonelle, politiske eller økonomiske utvikling er vanskeligere å vurdere (og som sagt har den evnen alltid vært svært begrenset), og vurderingene vil nok sprike i alle retninger avhengig av hvilket land og hvilken politisk interesse man ser på. Men det finnes ingen erfaring som tilsier at bistandens evne til å endre en stats utvikling er en funksjon av bistand volum relativt til andre økonomiske størrelser. Politiske og institusjonelle endringer kan ikke kjøpes, men kan muligens skje om bistand spiller i samme retning som andre prosesser i landet. Og slike prosesser er det mye flere av nå – og de liberale, demokratiske idealene og de politiske interessene som forsøkes fremmet gjennom bistand har også bedre grobunn i mange land enn tidligere. Så mulighetene er absolutt tilstede for at også disse formål med bistand har større sannsynlighet for suksess.

Med andre ord: Bistand er viktigere enn noensinne, om vi tenker på dens effektivitet som virkemiddel for å redusere fattigdom eller oppnå andre av de utviklingspolitiske mål som er satt for bistanden. I tillegg er risikoen for de mest kjente negative effektene av bistand lavere enn tidligere.

Altså er bistanden viktigere enn før for millioner av mennesker, og omtrent like uviktig for staters utvikling som den alltid har vært – men muligens med noe større sjanse for å lykkes i sistnevnte ambisjon enn før. Og argumentet for denne påstanden er altså de samme tallene som tidvis blir brukt som argument for det motsatte.

Så slutt å si at bistand er mindre viktig. Hvis du absolutt vil snakke ned bistanden, så fins det mange bedre resonnementer å dra. Det er mye kritisk å si om bistand, men ikke at den er uviktig – om du med «viktig» mener dens evne til å nå de målene som er satt for bistand. At den er uviktig for et lands utvikling i store trekk, er ingen nyhet.

Riktignok kan det hende at det er en annen implisitt forutsetning i påstanden om at bistand er mindre viktig, nemlig at tradisjonell bistand er mindre viktig enn før. Men det argumentet faller på sin egen irrelevans. For det første er det så selvfølgelig at det nærmer seg en tautologi: Det meste av det som er tradisjonelt mister jo sin betydning når verden forandrer seg. Dampmaskinen er mindre viktig enn før, men ikke jernbane. For det andre er det ingen som er det minste uenig i påstanden, så det er ikke vits i å se det. Praktisk talt alle som uttaler seg om bistand sier jo noe lignende (selv har jeg skrevet bok om saken). Problemet er det fins hundrevis av forskjellige forståelser av hva «tradisjonell» betyr og hva den nye bistanden skal innebære, men så langt kommer vi sjelden i denne debatten – og derfor er påstanden om «tradisjonell» versus «moderne» bistand i seg selv ganske verdiløs, om man ikke spesifiserer nærmere.

Noen later for øvrig til å mene at det er ordet «bistand» som er tradisjonelt og bør ut. Det er et legitimt synspunkt, men har i første omgang mest språklig relevans: vi snakker uansett om bruk av midler på et mandat fra Stortinget som fortsatt kaller det Internasjonal Bistand. Uansett hva du selv ville ønske å kalle de pengene, har altså forutsetningene aldri vært bedre for at de skal kunne gjøre den jobben de er satt til. Slik forstått har bistand aldri vært viktigere enn nå.

Ps. Et helt annet spørsmål er om behovet for bistand er mindre enn før. Det er det ikke. Det er i dag flere fattige enn det fantes innbyggere i de fattigste landene da vi begynte med bistand (i 1960 var den samlede befolkningen i de såkalte «less developed countries» på 2.1 milliarder. Om vi ikke avgrenser oss til de desperat fattige, men tar i betraktning de som «bare» er fattige, f eks har mindre enn to dollar om dagen, er antallet større i dag). Det er også mye større forskjell på fattig og rik enn den gang. Og som sagt er bistanden dokumentert mer effektiv enn den gang. Med andre ord: Om det var grunn til å begynne med bistand, er det grunn til å fortsette med bistand i dag. Ingen av de opprinnelige forutsetningene har endret i bistandens disfavør. Så om vi skulle slutte med bistand nå, må det være fordi vi har endret oss, ikke fordi verden er i endring.