Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som tidligere utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.
Etter noen uker med noen tøffe tak i media for de som har
ansvar for utviklingspolitikk, kan det være greit å minne om at det pleier ikke
være slik. I en tidligere jobb som forsker var jeg ansvarlig for en studie
av hvordan politikere med ansvar for utenrikspolitikk blir møtt av media. Den
akademiske kverna maler langsomt og resultatene ble ikke publisert før nå i
sommer. Det ble publisert i Norsk medietidsskrift, men jeg synes resultatene er
viktige også for andre enn de som leser slike tidsskrifter. Dette handler
nemlig ikke bare om medier og det offentlige ordskiftet, men om et særtrekk ved
utenriks- og utviklingspolitikken av mer generell relevans.
I undersøkelsen (som raust nok var finansiert av UD) tok vi
for oss et utvalg Dagsnytt 18-sendinger, avisreportasjer, kronikker og
debattinnlegg med tanke på hvordan statsrådene med ansvar for utenrikspolitikk
møtes i media sammenlignet med andre statsråder. Medieviter Katrine Ziesler
analyserte hvert enkelt innslag før vi sammen analyserte resultatene statistisk. Resultatene var overbevisende: Statsråder med ansvar for utenrikspolitikk
(inkludert utviklingspolitikk) kommer mye oftere i media enn sine kolleger, og har
det mer komfortabelt når det skjer. De får i større grad sette dagsorden selv, de
slipper ofte kritiske motspørsmål fra journalister, og må sjeldnere møte
kritikere eller opposisjonspolitikere. Og de får nyte et privilegium som svært
få politikere noen gang får oppleve: De kan presentere sine egne analyser
uimotsagt slik at de framstår som ekspertkommentar snarere enn som meningsbærer
i en sak. Slik kan de innta en rolle som nærmest hevet over politikken, med den
autoritet det innebærer.
Hvorfor er dette viktig? Ikke bare fordi det betyr at utenrikspolitikken
ikke får den debatten dette politikkområdets viktighet fortjener, men også fordi
det er en del av et større bilde. Dette er nemlig bare ett av flere særtrekk
ved utenrikspolitikken. Hver for seg er de ikke er så dramatiske, men samlet
sett gjør de at utenrikspolitikk skiller seg fra annen politikk når det
gjelder i hvor stor grad de ansvarlige blir utfordret, ansvarliggjort og
følgelig korrigert i sitt arbeid.
Dette gjelder både utenriks- og utviklingspolitikk, men her
vil jeg bare snakke om særtrekk ved sistnevnte, som er min hovedinteresse.
Et åpenbart skille er rent strukturelt: Utviklingspolitikken
har en egenskap som skiller den fra all annen politikk ved at den demokratiets viktigste form for ansvarliggjøring ikke trer i funksjon: De som er tiltenkt
å ha nytte av utviklingspolitikken (fattige i andre land) stemmer ikke ved
norske valg og kan ikke kaste en politiker som ikke leverer - og i praksis har
de heller ikke nevneverdig tilgang til norske velgere gjennom norske media. Vi
kan legge til at stortingspolitikerne står demokratisk ansvarlig overfor sine egne hjemfylker og (selvsagt) ikke overfor folk i utlandet som berøres
av norsk politikk.
Videre er det utenrikspolitiske ordskiftet (inklusive
utviklingspolitikken) gjenstand for en egen historisk tradisjon med nær allmenn
enighet om at dette politikkområdet bør være «hevet over» hjemlig politisk
debatt og helst (med noen viktige unntak) bør preges av konsensus. Dette er godt
beskrevet av medforfatter Halvard Leira i den
nevnte artikkelen.
I tillegg lider det utviklingspolitiske ordskiftet av at de
mest aktive deltakerne representerer et svært smalt spekter av politikkområdet.
Feltet domineres av frivillige organisasjoner som er mest opptatt av egne
inntekter eller nøye utvalgte politiske markeringssaker og lite mer. Disse viser
for eksempel nærmest null interesse for hvordan størstedelen av
bistandsbudsjettet blir brukt, så lenge de selv og/eller deres hjertesaker får
tilgang til dette budsjettet eller deres politiske markeringssaker får oppmerksomhet.
Disse kan nok være plagsomme (noe de siste ukene har demonstrert), men de er altså
smalspektret og bidrar i liten grad til bred ansvarliggjøring for hvordan
politikkområdet forvaltes.
Vi har også en liten håndfull av forskere og synsere som
uttaler seg. De mest kritiske av disse ytrer seg ofte om det
utviklingspolitiske prosjektet generelt, ofte på tynt empirisk grunnlag. I debatt
er slik generell kritikk ganske enkelt å håndtere av de ansvarlige statsråder,
som kan diskutere på mer normativt grunnlag uten å måtte forsvare hvordan de selv forvalter
politikkområdet. Slik kritikk er uansett ingen trussel for statsrådene, som vet
at de har Stortinget med seg og at det tross
synkende tillit til forvaltningen er massiv og langvarig støtte i folket
til det utviklingspolitiske prosjektet.
Det kan tenkes at det offentlige ordskiftet er i ferd med
å endre seg etter at Civita
har kommet på banen med mer bredsprektret kritikk av hvordan det utviklingspolitiske
prosjektet forvaltes. Agenda
følger etter med lovende problemstillinger, foreløpig i form av viktige og
velformulerte spørsmål som er for generelle til at de på kort sikt vil kunne
bidra til ansvarliggjøring. Disse to kan være en game changer i offentlig
debatt om utviklingspolitikk, men det gjenstår å se. Det kan forresten godt tenkes at jeg overdriver forskjellen mellom utviklingspolitikk og andre politikkområder i det offentlige ordskiftet, for andre felt er nok også preget av smale interesser, men det er altså bare ett av flere brikker i et større bilde.
En annen del av dette bildet er rent organisatorisk. Utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) er nemlig fra et forvaltningsmessig synspunkt mer sentralisert og mer isolert enn annen politikk. De fleste departementer er relativt små, men
gjerne omgitt av underliggende etater med spesifikke forvaltningsoppgaver, rådgivende
funksjoner, tilsynsfunksjoner eller annet. De har gjerne også direkte relasjon
til en mengde andre offentlige institusjoner, kommuner, private eller offentlige
bedrifter eller andre som de er helt avhengig av for å lykkes og derfor må
forholde seg til i et noenlunde gjensidig styrkeforhold. Ingen av disse andre
aktørene har selvsagt mandat til å kontrollere eller kvalitetssikre
departementets arbeid (det er det bare Stortinget som har, direkte og via
Riksrevisjonen), men samlet betyr det likevel at departementet ikke kan
utforme, tolke eller gjennomføre politikk uforstyrret av andre som har
kompetanse og interesser på samme felt. Departementet må forholde seg til interesser,
normer og faglige vurderinger hos disse andre aktørene, som også vil korrigere om
departementet over tid skulle utvikle et virkelighetsbilde som stemmer dårlig
med det som fins hos praktikerne og forskerne i feltet. Og journalister har
innsyn i korrespondansen med disse.
UD er til gjengjeld en mye større organisasjon enn de andre
departementene og gjør det meste av jobben innomhus (da regner jeg ambassadene
som «innomhus»). Det må derfor i mindre grad forholde seg til andre aktører som
kan utfordre virkelighetsbilder, kritisere beslutninger eller på andre
måter korrigere politikken. På kort sikt er det derfor mindre avhengig av at andre
er enige med dem for at de skal få gjort jobben sin. Det plages ikke i samme grad av kommuner som
sier at «dette går ikke», bedrifter som sier at «under slike
forutsetninger gidder vi ikke», berørte parter som roper om feilprioritering (bortsett fra de nevnte særinteressegruppene) eller fagmiljøer og tilsyn som over tid setter nye standarder
som også departementet må forholde seg til – bare en mengde tilskuddsmottakere
som stort sett tar det de får av tilskudd og aksepterer de føringer som måtte
komme på kjøpet.
For all del: Vi har jo Norad, som gjør en viktig jobb på dette området og kan fungere som et korrektiv. Norad har som formelt mandat blant annet å «bistå Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene i arbeidet med kvalitetssikring av norsk utviklingssamarbeid». Men dette skjer stort sett bare på bestilling fra departementet eller ambassadene. Fagdirektoratet tar altså bare del i kvalitetssikring av bistand når dette blir etterspurt av de som har ansvar for det som skal kvalitetssikres. Det er også de samme som bestemmer hvorvidt Norads råd skal følges. Størstedelen av utviklingspolitikken utformes og implementeres uten at noen må ta hensyn til Norad.
Ved siden av disse eksterne forholdene kan det også være interessant å se på den interne dynamikken en statsråd må forholde seg til. Mange har pekt på en tendens
til at departementene i økende grad ser på sin viktigste rolle som å være et
sekretariat for sin politiske ledelse, og dette er mer eller mindre allment akseptert. Dette kan gå på bekostning
av departementenes rolle som fagmiljøer med egentyngde, gjerne med ambisjoner om å kvalitetssikre og om nødvendig korrigere sin egen politiske ledelse, kanskje nærmest å «disiplinere» dem så de ikke slipper sine egne politiske ambisjoner helt løs (Finansdepartementet er et eksempel på en slik rolle). Hvor UD er plassert på denne «skalaen» har noe å si for intern dynamikk, og hvis UD ser på sin primære rolle som et politisk sekretariat (som i så fall er Norges største) har det betydning hvordan departementet vurderer hva som er et sekretariats oppgave. På en eller flere indirekte måter har det kanskje også betydning at UD er det eneste departementet som systematisk utdanner (og dermed sosialiserer) størsteparten av sine egne framtidige ledere gjennom aspirantkurset.
Et unntak fra bildet ovenfor er Norads evalueringsarbeid, som jeg jobber med. Vi
har en egen instruks som tillater oss å evaluere en hvilken som helst del av
norsk bistand på eget initiativ, og ett av våre uttalte mål er
ansvarliggjøring. I tillegg gjør Riksrevisjonen godt arbeid innenfor
sine rammer.
Men disse to institusjonene – Evalueringsavdelingen og
Riksrevisjonen – er nærmest alene i arbeidet med å bidra til mer bredspektret
ansvarliggjøring og eventuelt korrigering av de som gjør beslutninger om bruk
av bistandsmidler. Som nevnt får vi forhåpentligvis selskap av tenketankene etterhvert.
Jeg kan ikke snakke om Riksrevisjonen, men når det gjelder evalueringsarbeidet
syns jeg vi tidvis har lykkes godt med det. Men dette arbeidet preges av sterke begrensninger. Evalueringer
er veldig dyre, og budsjettet er begrenset (i fjor brukte vi 12,5 millioner
kroner til å evaluere den delen av bistanden som UD er ansvarlig for).
Dessuten er evalueringer oftest tilbakeskuende og det tar lang tid å gjøre
ordentlig evalueringsarbeid, så vi kan oftest ikke være på banen når det
gjelder: Det kan ofte ta flere år fra et vedtak skjer til en evaluering kan
bidra til ansvarliggjøring. Dessuten er evalueringene begrenset til det som kan
slås fast med ganske stor sikkerhet: For å bevare vår troverdighet kan vi bare
snakke om det som er basert på gode data og holdbare metoder –
et hensyn som andre institusjoner, og særlig journalister og velgere, ikke lar seg affisere av når de holder
andre departementer ansvarlig for sin politikk.
Med andre ord: Selv om vi (og Riksrevisjonen) gjør et viktig
arbeid, og selv om vi løser jobben vår godt med de ressurser vi har, er det ikke i nærheten av å kunne balansere den form for ansvarliggjøring og korrektiv som representeres av
den kombinasjonen av institusjoner og fagmiljøer, journalister og til syvende
og sist velgere som de ansvarlige i andre departementer må forholde seg til.
Utenrikspolitikken er fortsatt preget av svakere
forutsetninger for ansvarliggjøring og dermed korrigering av politikkens utforming
og gjennomføring enn andre politikkområder. Det privilegiet som vi dokumenterte
at utenrikspolitikerne har i Dagsnytt 18, gjelder altså til en viss grad for andre deler av deres
arbeidsdag, sammenlignet med arbeidsdagen til de fleste av deres kolleger i andre departementer. Og ja,
jeg vet at dette er et litt umusikalsk tidspunkt å snakke om dette på, gitt at vi i
det siste har hatt mer bråk i mediene om utviklingspolitikk enn på mange år.
Men det er altså nettopp derfor det kan være greit å nevne det. De siste ukene er
sannsynligvis et unntak og ikke regelen.
Ingen kommentarer:
Legg inn en kommentar