søndag 29. november 2015

Ansvarliggjøring i utenrikspolitikken


Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som tidligere utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.

Etter noen uker med noen tøffe tak i media for de som har ansvar for utviklingspolitikk, kan det være greit å minne om at det pleier ikke være slik. I en tidligere jobb som forsker var jeg ansvarlig for en studie av hvordan politikere med ansvar for utenrikspolitikk blir møtt av media. Den akademiske kverna maler langsomt og resultatene ble ikke publisert før nå i sommer. Det ble publisert i Norsk medietidsskrift, men jeg synes resultatene er viktige også for andre enn de som leser slike tidsskrifter. Dette handler nemlig ikke bare om medier og det offentlige ordskiftet, men om et særtrekk ved utenriks- og utviklingspolitikken av mer generell relevans.
I undersøkelsen (som raust nok var finansiert av UD) tok vi for oss et utvalg Dagsnytt 18-sendinger, avisreportasjer, kronikker og debattinnlegg med tanke på hvordan statsrådene med ansvar for utenrikspolitikk møtes i media sammenlignet med andre statsråder. Medieviter Katrine Ziesler analyserte hvert enkelt innslag før vi sammen analyserte resultatene statistisk. Resultatene var overbevisende: Statsråder med ansvar for utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) kommer mye oftere i media enn sine kolleger, og har det mer komfortabelt når det skjer. De får i større grad sette dagsorden selv, de slipper ofte kritiske motspørsmål fra journalister, og må sjeldnere møte kritikere eller opposisjonspolitikere. Og de får nyte et privilegium som svært få politikere noen gang får oppleve: De kan presentere sine egne analyser uimotsagt slik at de framstår som ekspertkommentar snarere enn som meningsbærer i en sak. Slik kan de innta en rolle som nærmest hevet over politikken, med den autoritet det innebærer.
Hvorfor er dette viktig? Ikke bare fordi det betyr at utenrikspolitikken ikke får den debatten dette politikkområdets viktighet fortjener, men også fordi det er en del av et større bilde. Dette er nemlig bare ett av flere særtrekk ved utenrikspolitikken. Hver for seg er de ikke er så dramatiske, men samlet sett gjør de at utenrikspolitikk skiller seg fra annen politikk når det gjelder i hvor stor grad de ansvarlige blir utfordret, ansvarliggjort og følgelig korrigert i sitt arbeid.
Dette gjelder både utenriks- og utviklingspolitikk, men her vil jeg bare snakke om særtrekk ved sistnevnte, som er min hovedinteresse.
Et åpenbart skille er rent strukturelt: Utviklingspolitikken har en egenskap som skiller den fra all annen politikk ved at den demokratiets viktigste form for ansvarliggjøring ikke trer i funksjon: De som er tiltenkt å ha nytte av utviklingspolitikken (fattige i andre land) stemmer ikke ved norske valg og kan ikke kaste en politiker som ikke leverer - og i praksis har de heller ikke nevneverdig tilgang til norske velgere gjennom norske media. Vi kan legge til at stortingspolitikerne står demokratisk ansvarlig overfor sine egne hjemfylker og (selvsagt) ikke overfor folk i utlandet som berøres av norsk politikk.
Videre er det utenrikspolitiske ordskiftet (inklusive utviklingspolitikken) gjenstand for en egen historisk tradisjon med nær allmenn enighet om at dette politikkområdet bør være «hevet over» hjemlig politisk debatt og helst (med noen viktige unntak) bør preges av konsensus. Dette er godt beskrevet av medforfatter Halvard Leira i den nevnte artikkelen.
I tillegg lider det utviklingspolitiske ordskiftet av at de mest aktive deltakerne representerer et svært smalt spekter av politikkområdet. Feltet domineres av frivillige organisasjoner som er mest opptatt av egne inntekter eller nøye utvalgte politiske markeringssaker og lite mer. Disse viser for eksempel nærmest null interesse for hvordan størstedelen av bistandsbudsjettet blir brukt, så lenge de selv og/eller deres hjertesaker får tilgang til dette budsjettet eller deres politiske markeringssaker får oppmerksomhet. Disse kan nok være plagsomme (noe de siste ukene har demonstrert), men de er altså smalspektret og bidrar i liten grad til bred ansvarliggjøring for hvordan politikkområdet forvaltes.
Vi har også en liten håndfull av forskere og synsere som uttaler seg. De mest kritiske av disse ytrer seg ofte om det utviklingspolitiske prosjektet generelt, ofte på tynt empirisk grunnlag. I debatt er slik generell kritikk ganske enkelt å håndtere av de ansvarlige statsråder, som kan diskutere på mer normativt grunnlag uten å måtte forsvare hvordan de selv forvalter politikkområdet. Slik kritikk er uansett ingen trussel for statsrådene, som vet at de har Stortinget med seg og at det tross synkende tillit til forvaltningen er massiv og langvarig støtte i folket til det utviklingspolitiske prosjektet.
Det kan tenkes at det offentlige ordskiftet er i ferd med å endre seg etter at Civita har kommet på banen med mer bredsprektret kritikk av hvordan det utviklingspolitiske prosjektet forvaltes. Agenda følger etter med lovende problemstillinger, foreløpig i form av viktige og velformulerte spørsmål som er for generelle til at de på kort sikt vil kunne bidra til ansvarliggjøring. Disse to kan være en game changer i offentlig debatt om utviklingspolitikk, men det gjenstår å se. Det kan forresten godt tenkes at jeg overdriver forskjellen mellom utviklingspolitikk og andre politikkområder i det offentlige ordskiftet, for andre felt er nok også preget av smale interesser, men det er altså bare ett av flere brikker i et større bilde.
En annen del av dette bildet er rent organisatorisk. Utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) er nemlig fra et forvaltningsmessig synspunkt mer sentralisert og mer isolert enn annen politikk. De fleste departementer er relativt små, men gjerne omgitt av underliggende etater med spesifikke forvaltningsoppgaver, rådgivende funksjoner, tilsynsfunksjoner eller annet. De har gjerne også direkte relasjon til en mengde andre offentlige institusjoner, kommuner, private eller offentlige bedrifter eller andre som de er helt avhengig av for å lykkes og derfor må forholde seg til i et noenlunde gjensidig styrkeforhold. Ingen av disse andre aktørene har selvsagt mandat til å kontrollere eller kvalitetssikre departementets arbeid (det er det bare Stortinget som har, direkte og via Riksrevisjonen), men samlet betyr det likevel at departementet ikke kan utforme, tolke eller gjennomføre politikk uforstyrret av andre som har kompetanse og interesser på samme felt. Departementet må forholde seg til interesser, normer og faglige vurderinger hos disse andre aktørene, som også vil korrigere om departementet over tid skulle utvikle et virkelighetsbilde som stemmer dårlig med det som fins hos praktikerne og forskerne i feltet. Og journalister har innsyn i korrespondansen med disse.
UD er til gjengjeld en mye større organisasjon enn de andre departementene og gjør det meste av jobben innomhus (da regner jeg ambassadene som «innomhus»). Det må derfor i mindre grad forholde seg til andre aktører som kan utfordre virkelighetsbilder, kritisere beslutninger eller på andre måter korrigere politikken. På kort sikt er det derfor mindre avhengig av at andre er enige med dem for at de skal få gjort jobben sin. Det plages ikke i samme grad av kommuner som sier at «dette går ikke», bedrifter som sier at «under slike forutsetninger gidder vi ikke», berørte parter som roper om feilprioritering (bortsett fra de nevnte særinteressegruppene) eller fagmiljøer og tilsyn som over tid setter nye standarder som også departementet må forholde seg til – bare en mengde tilskuddsmottakere som stort sett tar det de får av tilskudd og aksepterer de føringer som måtte komme på kjøpet.
For all del: Vi har jo Norad, som gjør en viktig jobb på dette området og kan fungere som et korrektiv. Norad har som formelt mandat blant annet å «bistå Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene i arbeidet med kvalitetssikring av norsk utviklingssamarbeid». Men dette skjer stort sett bare på bestilling fra departementet eller ambassadene. Fagdirektoratet tar altså bare del i kvalitetssikring av bistand når dette blir etterspurt av de som har ansvar for det som skal kvalitetssikres. Det er også de samme som bestemmer hvorvidt Norads råd skal følges. Størstedelen av utviklingspolitikken utformes og implementeres uten at noen ta hensyn til Norad.
Ved siden av disse eksterne forholdene kan det også være interessant å se på den interne dynamikken en statsråd må forholde seg til. Mange har pekt på en tendens til at departementene i økende grad ser på sin viktigste rolle som å være et sekretariat for sin politiske ledelse, og dette er mer eller mindre allment akseptert. Dette kan gå på bekostning av departementenes rolle som fagmiljøer med egentyngde, gjerne med ambisjoner om å kvalitetssikre og om nødvendig korrigere sin egen politiske ledelse, kanskje nærmest å «disiplinere» dem så de ikke slipper sine egne politiske ambisjoner helt løs (Finansdepartementet er et eksempel på en slik rolle). Hvor UD er plassert på denne «skalaen» har noe å si for intern dynamikk, og hvis UD ser på sin primære rolle som et politisk sekretariat (som i så fall er Norges største) har det betydning hvordan departementet vurderer hva som er et sekretariats oppgave. På en eller flere indirekte måter har det kanskje også betydning at UD er det eneste departementet som systematisk utdanner (og dermed sosialiserer) størsteparten av sine egne framtidige ledere gjennom aspirantkurset.
Et unntak fra bildet ovenfor er Norads evalueringsarbeid, som jeg jobber med. Vi har en egen instruks som tillater oss å evaluere en hvilken som helst del av norsk bistand på eget initiativ, og ett av våre uttalte mål er ansvarliggjøring. I tillegg gjør Riksrevisjonen godt arbeid innenfor sine rammer.
Men disse to institusjonene – Evalueringsavdelingen og Riksrevisjonen – er nærmest alene i arbeidet med å bidra til mer bredspektret ansvarliggjøring og eventuelt korrigering av de som gjør beslutninger om bruk av bistandsmidler. Som nevnt får vi forhåpentligvis selskap av tenketankene etterhvert.
Jeg kan ikke snakke om Riksrevisjonen, men når det gjelder evalueringsarbeidet syns jeg vi tidvis har lykkes godt med det. Men dette arbeidet preges av sterke begrensninger. Evalueringer er veldig dyre, og budsjettet er begrenset (i fjor brukte vi 12,5 millioner kroner til å evaluere den delen av bistanden som UD er ansvarlig for). Dessuten er evalueringer oftest tilbakeskuende og det tar lang tid å gjøre ordentlig evalueringsarbeid, så vi kan oftest ikke være på banen når det gjelder: Det kan ofte ta flere år fra et vedtak skjer til en evaluering kan bidra til ansvarliggjøring. Dessuten er evalueringene begrenset til det som kan slås fast med ganske stor sikkerhet: For å bevare vår troverdighet kan vi bare snakke om det som er basert på gode data og holdbare metoder – et hensyn som andre institusjoner, og særlig journalister og velgere, ikke lar seg affisere av når de holder andre departementer ansvarlig for sin politikk.
Med andre ord: Selv om vi (og Riksrevisjonen) gjør et viktig arbeid, og selv om vi løser jobben vår godt med de ressurser vi har, er det ikke i nærheten av å kunne balansere den form for ansvarliggjøring og korrektiv som representeres av den kombinasjonen av institusjoner og fagmiljøer, journalister og til syvende og sist velgere som de ansvarlige i andre departementer må forholde seg til.
Utenrikspolitikken er fortsatt preget av svakere forutsetninger for ansvarliggjøring og dermed korrigering av politikkens utforming og gjennomføring enn andre politikkområder. Det privilegiet som vi dokumenterte at utenrikspolitikerne har i Dagsnytt 18, gjelder altså til en viss grad for andre deler av deres arbeidsdag, sammenlignet med arbeidsdagen til de fleste av deres kolleger i andre departementer. Og ja, jeg vet at dette er et litt umusikalsk tidspunkt å snakke om dette på, gitt at vi i det siste har hatt mer bråk i mediene om utviklingspolitikk enn på mange år. Men det er altså nettopp derfor det kan være greit å nevne det. De siste ukene er sannsynligvis et unntak og ikke regelen.

Ps. Ikke glem å lese selve artikkelen!

Ingen kommentarer:

Legg inn en kommentar