Etterhvert som vi nærmer oss tidsfristen for tusenårsmålene, har en mengde gode krefter kastet seg inn i debatten om nye, store, globale mål for utvikling. I en slik prosess er det lett å fokusere mer på store mål enn realistiske strategier. Dette er et iboende problem i utviklingspolitikk, som forsterkes i forkant av store møter mellom verdens ledere. Store mål er selvsagt ikke noe problem, så lenge de følges opp av realistiske strategier. Men det krever et nøkternt forhold til virkemidler.
Bistand vil antakelig være det viktigste virkemidlet også i framtidig utviklingspolitikk, selv om mange av våre mest progressive tenkere og politikere er mest opptatt av andre virkemidler (det er en prioritering jeg synes er riktig, men den har en veldig høy pris: Det betyr tapte muligheter til å ta viktige grep for å forbedre bistanden og sikre at den brukes best mulig, med risiko for at mange milliarder bistandskroner brukes suboptimalt og ineffektivt). Første steg er et bevisst forhold til hva bistand faktisk kan brukes til. Jeg har ingen svar, men vil tenke litt høyt.
Tidligere har jeg delt inn bistanden i ulike klasser av grunnleggende politiske målsetninger. Tre av dem er:
- Fremme økonomisk utvikling, oftest målbart i vekst
- Direkte innsats for å hjelpe de fattige eller andre svake befolkningsgrupper
- Reform av staten, samfunnet eller enkeltpersoner som mottar bistand
Her har jeg sett bort fra bistand til globale fellesgoder som miljø, sikkerhet, global styring og slikt, og jeg ser bort nasjonale egeninteresser og giverens selvbilde og slikt, som selvsagt også er viktig.
Inndelingen er grovkornet og upresis og ikke nyttig for noen praktiske formål, men det er en grei måte å tenke på, om jeg skal driste meg inn på spørsmålet som de fleste forskerne skyr: Virker bistand? (her er noen grunner til at vi skyr spørsmålet. Og her noen flere. Og enda noen her). Jeg vil skrive litt om og spørre: Hva kan bistand best brukes til? Dette blir nødvendigvis en smule skjematisk, forenklet og spissformulert, noe jeg håper forskere, bistandsfolk og andre eksperter vil tilgi meg.
Bistand til å fremme vekst. En av de påstandene om bistand som har etablert seg sterkest det siste tiåret, er at "bistand fremmer ikke vekst". På ett vis er påstanden nesten sann, så fremt det ikke brukes synonymt med at "bistand virker ikke". En rekke studier viser nemlig at det er liten sammenheng mellom bistand og vekst. Noen studier rundt årtusenskiftet konkluderte med at bistand hadde negativ effekt på økonomisk vekst, men disse har blitt supplert med andre som konkluderer med ingen effekt eller positiv effekt - de studiene ser ut til å helle i retning av svak positiv effekt av bistand på vekst (forskjellen skyldes både litt forskjellige land og tidsperioder, og hvilke metoder de bruker).
Men disse studiene tar ikke høyde for en ting: Bare en brøkdel av bistanden har som mål å fremme vekst. Litt avhengig av definisjoner er det bare rundt 20 prosent av den vestlige bistanden som har dette som mål. Hoveddelen av bistanden har av helt naturlige grunner liten eller kanskje negativ effekt på vekst. Du kan doble inntekten til de fattigste i et land, og det utgjør så lite at det knapt nok er målbart på bruttonasjonalproduktet. Og mye bistand kan virke negativt på vekst, uten at det dermed er mindre meningsfullt. For eksempel er det sannsynligvis negativt for økonomien å redde livet til et fattig barn - siden økonomien måles i bruttonasjonalprodukt per innbygger, betyr det bare flere fattige hoder å dele inntekten på.
Påstanden om at bistand ikke virker på vekst, faller altså helt på sin egen urimelighet, ettersom størstedelen av bistanden ikke engang forsøker på dette. Derimot er det all grunn til å tro at bistand som faktisk er innrettet mot å fremme vekst, har alle forutsetninger for å virke på vekst. Det kan være investering i forskjellige typer infrastruktur eller direkte i bedrifter, støtte til utvikling av gode rammevilkår for bedrifter (lovgivning, byråkrati og slikt), utvikling og tilrettelegging av markeder og mye annet. De fleste virkemidler er godt kjent, og vi vet en god del om hva som virker og ikke virker, og de fleste utviklingsland har bedre forutsetninger for å gjøre nytte av slik bistand enn kanskje noensinne.
Direkte hjelp til fattige eller andre svake befolkningsgrupper. Til dette formålet er det liten tvil om at bistand virker, i alle fall på kort og mellomlang sikt. Dette er oftest godt dokumentert av bistandsorganisasjonene selv, og det fins tilstrekkelig med muligheter til ekstern verifisering til å vite at selv om bistandsorganisasjonene gjerne overdriver sine egne resultater, er det ingen tvil om at resultatene oftest er klart positive. Det kan selvsagt alltid gjøres bedre (og billigere), men likevel er det ikke tvil om at norsk bistand alene gjør livet vesentlig bedre for mange millioner fattige mennesker hvert eneste år. Det er vanskelig å si noe om de langsiktige effektene, og det er et skrikende behov for mer kunnskap om en hel rekke mulige negative effekter av bistanden (slike negative effekter er selvsagt ikke nødvendigvis grunn til å stanse bistanden i seg selv, ettersom nettoeffekten kan være positiv. Men mer kunnskap ville gjort det lettere å redusere dem).
Reform av mottakeren. Som sagt i tidligere nevnte innlegg, har bistanden de siste par-tre tiårene løftet ambisjonene om å reformere mottakeren, delvis på bekostning av ambisjonen om å fremme vekst. Reform-ambisjonene er blitt integrert i nesten all bistand, slik at bistand presenteres som en "pakkeløsning" der ressursoverføringer (penger, teknologi, kompetanse) knyttes tett opp mot en målsetning om å forandre mottakeren. Det kan være reform av stater til godt styresett, endring av samfunn til en bestemt type arbeidsdeling mellom marked, stat og sivilsamfunn, eller reform av enkeltmennesker som skal bli mer politisk bevisste, liberale og økonomisk selvgående.
Dette er antakelig den form for bistand som har mest tvilsom effekt. Dette er litt paradoksalt, ettersom det helt klart er i slike prosjekter at de fleste bistandsaktører - fra små frivillige organisasjoner til FN og Verdensbanken - legger mest prestisje og stolthet. De fleste vil regne det som ganske naivt bare å drive hjelpearbeid, om ikke som en del av et større prosjekt som tar sikte på å forme mottakerne etter givers ideer om hva slags stat, samfunn og borgere som trengs for å fremme utvikling.
Men resultatene er tvilsomme. En ting er at resultatene er vanskelige å måles - oftest kan de "reelle" resultatene ikke måles, men man finner noen formelle indikatorer som er målbare («godt styresett» har for eksempel hundrevis av indikatorer). Om det skjer målbare endringer, kan det være praktisk talt umulig å si noe fornuftig om hvorvidt det var bistand som førte til endringer. Men om vi skal dømme etter en hel haug med studier av effektene av vestlige forsøk på å reformere mottakere (ikke minst i antropologi), så er hele reformprosjektet ytterst tvilsomt (selv om dette er et forskningsfelt der det ikke er mulig å konkludere på et generelt nivå, fordi resultatene vanskelig kan aggregeres). Mange endringer man tror man skjer, er egentlig bare pro forma endringer uten reell endring i maktforhold og praksis.
De fleste bistandsarbeidere vet slikt, og virker ofte veldig frustrerte over at ting ikke går som de ønsker. Oftest skylder de på at mottakeren har for lite "kapasitet" (en samlebetegnelse for både ressurser, kunnskap, holdninger og motivasjon). Men det er kanskje grunn til å spørre om årsaken egentlig ligger et annet sted, kanskje hele den grunnleggende ideen om å bruke bistand til å forandre folk etter vårt bilde, har dårlig mulighet til å lykkes. I tillegg kommer selvsagt de etiske sidene i å bruke vår pengemakt til å forandre andre – et dilemma som bistanden har arvet etter sin forgjenger, misjonen, uten å ha kommet noe lenger i en avklaring.
Og om dette har vært vanskelig nok hittil, blir det nesten umulig etter de siste års endringer i verden. Det skyldes at det er slutt på det vestlige hegemoniet vi opplevde i tiåret etter den kalde krigens slutt (og når de fleste av disse reformambisjonene ble utviklet), at den liberale, demokratiske modellen som har blitt fremmet gjennom bistand har vist seg å ikke gi hva den lovet (blant annet vekst), og at framvoksende stater truer vestens "monopol" på bistand, som gjør at pakkeløsningen av ressursoverføring og reform ikke lenger er effektiv (jeg har skrevet om det her).
For all del: Bistand er antakelig effektivt til å støtte opp om reformere mottakeren, men bare dersom dette er reformer som mottakeren allerede ønsker, og kanskje bare for reformer som allerede er i gang, uavhengig av bistand. Ved å tilføre ressurser kan bistand bidra til å akselere slike prosesser. Et problem er at man fort tar feil om reformprosesser som man tror er i gang, fordi det i alle land er stor forskjell på uttalte ønsker om å forandre på noe, og de faktiske drivkrefter involvert. Det vet alle vi som har vært med på organisasjonsendringer i Norge. Dette forsterkes selvsagt når mottakere vet at et uttalt ønske om reform er inngangsbillett til å få bistand (det er nødvendig for at donor kan krysse av for eierskap og mottakerorientering).
Ut fra en slik skjematisk, og derfor noe upresis oversikt, sitter vi igjen med at bistand er effektivt til å skape økonomisk vekst, og til å hjelpe fattige og andre svake grupper. For skattebetalere og givere er dette antakelig godt nok – det er nok dette folk flest forbinder med bistand. Men kanskje er det ikke godt nok for bistandspolitikere og bistandsarbeidere, som gjerne vil se bistanden sin inn i et stort reformprosjekt som handler om noe mer og større.
Når det gjelder reformer i fattige land, er det vanskeligere. Reform er selvsagt absolutt nødvendig, på nær sagt alle nivå, og kanskje den viktigste forutsetning for mange utviklingsmål. Det er riktig selv om reformbehovet ofte overdrives innenfor bistand: De fleste land som går bra for tiden, er ikke i nærheten av å nå opp til de ambisjonene vi har for fattige mottakerland i Afrika. Og mange norske handelspartnere har enda større behov for reform i retning menneskerettigheter, likestilling eller korrupsjonsbekjempelse enn den vanlige bistandsmottaker, uten at Norge lar seg plage nevneverdig av det.
Men selv om det er all grunn til å engasjere seg i reform, er det uklart om bistand er velegnet til formålet. Dette må selvsagt vurderes fra sak til sak - men med et kritisk blikk, og ikke basert på bistandsbyråkratiets produksjon av "resultater" som kanskje legger vekt på pro forma og ikke reelle endringer. Og hvis svaret er nei, må vi slutte. Ellers vil vi ikke bare ha kastet bort penger, men kanskje ødelagt en del underveis. I verste fall har vi undergravet muligheten for at andre – for eksempel folk og politikere i fattige land – kan drive fram tilsvarende (eller helt andre) reformer. Hvis det er riktig, er det i så fall en høy pris for at bistandsarbeiderne skal ha følelsen av være med på noe stort og meningsfullt framfor «bare» støtte næringsvirksomhet eller å hjelpe de fattige.
Bistand vil antakelig være det viktigste virkemidlet også i framtidig utviklingspolitikk, selv om mange av våre mest progressive tenkere og politikere er mest opptatt av andre virkemidler (det er en prioritering jeg synes er riktig, men den har en veldig høy pris: Det betyr tapte muligheter til å ta viktige grep for å forbedre bistanden og sikre at den brukes best mulig, med risiko for at mange milliarder bistandskroner brukes suboptimalt og ineffektivt). Første steg er et bevisst forhold til hva bistand faktisk kan brukes til. Jeg har ingen svar, men vil tenke litt høyt.
Tidligere har jeg delt inn bistanden i ulike klasser av grunnleggende politiske målsetninger. Tre av dem er:
- Fremme økonomisk utvikling, oftest målbart i vekst
- Direkte innsats for å hjelpe de fattige eller andre svake befolkningsgrupper
- Reform av staten, samfunnet eller enkeltpersoner som mottar bistand
Her har jeg sett bort fra bistand til globale fellesgoder som miljø, sikkerhet, global styring og slikt, og jeg ser bort nasjonale egeninteresser og giverens selvbilde og slikt, som selvsagt også er viktig.
Inndelingen er grovkornet og upresis og ikke nyttig for noen praktiske formål, men det er en grei måte å tenke på, om jeg skal driste meg inn på spørsmålet som de fleste forskerne skyr: Virker bistand? (her er noen grunner til at vi skyr spørsmålet. Og her noen flere. Og enda noen her). Jeg vil skrive litt om og spørre: Hva kan bistand best brukes til? Dette blir nødvendigvis en smule skjematisk, forenklet og spissformulert, noe jeg håper forskere, bistandsfolk og andre eksperter vil tilgi meg.
Bistand til å fremme vekst. En av de påstandene om bistand som har etablert seg sterkest det siste tiåret, er at "bistand fremmer ikke vekst". På ett vis er påstanden nesten sann, så fremt det ikke brukes synonymt med at "bistand virker ikke". En rekke studier viser nemlig at det er liten sammenheng mellom bistand og vekst. Noen studier rundt årtusenskiftet konkluderte med at bistand hadde negativ effekt på økonomisk vekst, men disse har blitt supplert med andre som konkluderer med ingen effekt eller positiv effekt - de studiene ser ut til å helle i retning av svak positiv effekt av bistand på vekst (forskjellen skyldes både litt forskjellige land og tidsperioder, og hvilke metoder de bruker).
Men disse studiene tar ikke høyde for en ting: Bare en brøkdel av bistanden har som mål å fremme vekst. Litt avhengig av definisjoner er det bare rundt 20 prosent av den vestlige bistanden som har dette som mål. Hoveddelen av bistanden har av helt naturlige grunner liten eller kanskje negativ effekt på vekst. Du kan doble inntekten til de fattigste i et land, og det utgjør så lite at det knapt nok er målbart på bruttonasjonalproduktet. Og mye bistand kan virke negativt på vekst, uten at det dermed er mindre meningsfullt. For eksempel er det sannsynligvis negativt for økonomien å redde livet til et fattig barn - siden økonomien måles i bruttonasjonalprodukt per innbygger, betyr det bare flere fattige hoder å dele inntekten på.
Påstanden om at bistand ikke virker på vekst, faller altså helt på sin egen urimelighet, ettersom størstedelen av bistanden ikke engang forsøker på dette. Derimot er det all grunn til å tro at bistand som faktisk er innrettet mot å fremme vekst, har alle forutsetninger for å virke på vekst. Det kan være investering i forskjellige typer infrastruktur eller direkte i bedrifter, støtte til utvikling av gode rammevilkår for bedrifter (lovgivning, byråkrati og slikt), utvikling og tilrettelegging av markeder og mye annet. De fleste virkemidler er godt kjent, og vi vet en god del om hva som virker og ikke virker, og de fleste utviklingsland har bedre forutsetninger for å gjøre nytte av slik bistand enn kanskje noensinne.
Direkte hjelp til fattige eller andre svake befolkningsgrupper. Til dette formålet er det liten tvil om at bistand virker, i alle fall på kort og mellomlang sikt. Dette er oftest godt dokumentert av bistandsorganisasjonene selv, og det fins tilstrekkelig med muligheter til ekstern verifisering til å vite at selv om bistandsorganisasjonene gjerne overdriver sine egne resultater, er det ingen tvil om at resultatene oftest er klart positive. Det kan selvsagt alltid gjøres bedre (og billigere), men likevel er det ikke tvil om at norsk bistand alene gjør livet vesentlig bedre for mange millioner fattige mennesker hvert eneste år. Det er vanskelig å si noe om de langsiktige effektene, og det er et skrikende behov for mer kunnskap om en hel rekke mulige negative effekter av bistanden (slike negative effekter er selvsagt ikke nødvendigvis grunn til å stanse bistanden i seg selv, ettersom nettoeffekten kan være positiv. Men mer kunnskap ville gjort det lettere å redusere dem).
Reform av mottakeren. Som sagt i tidligere nevnte innlegg, har bistanden de siste par-tre tiårene løftet ambisjonene om å reformere mottakeren, delvis på bekostning av ambisjonen om å fremme vekst. Reform-ambisjonene er blitt integrert i nesten all bistand, slik at bistand presenteres som en "pakkeløsning" der ressursoverføringer (penger, teknologi, kompetanse) knyttes tett opp mot en målsetning om å forandre mottakeren. Det kan være reform av stater til godt styresett, endring av samfunn til en bestemt type arbeidsdeling mellom marked, stat og sivilsamfunn, eller reform av enkeltmennesker som skal bli mer politisk bevisste, liberale og økonomisk selvgående.
Dette er antakelig den form for bistand som har mest tvilsom effekt. Dette er litt paradoksalt, ettersom det helt klart er i slike prosjekter at de fleste bistandsaktører - fra små frivillige organisasjoner til FN og Verdensbanken - legger mest prestisje og stolthet. De fleste vil regne det som ganske naivt bare å drive hjelpearbeid, om ikke som en del av et større prosjekt som tar sikte på å forme mottakerne etter givers ideer om hva slags stat, samfunn og borgere som trengs for å fremme utvikling.
Men resultatene er tvilsomme. En ting er at resultatene er vanskelige å måles - oftest kan de "reelle" resultatene ikke måles, men man finner noen formelle indikatorer som er målbare («godt styresett» har for eksempel hundrevis av indikatorer). Om det skjer målbare endringer, kan det være praktisk talt umulig å si noe fornuftig om hvorvidt det var bistand som førte til endringer. Men om vi skal dømme etter en hel haug med studier av effektene av vestlige forsøk på å reformere mottakere (ikke minst i antropologi), så er hele reformprosjektet ytterst tvilsomt (selv om dette er et forskningsfelt der det ikke er mulig å konkludere på et generelt nivå, fordi resultatene vanskelig kan aggregeres). Mange endringer man tror man skjer, er egentlig bare pro forma endringer uten reell endring i maktforhold og praksis.
De fleste bistandsarbeidere vet slikt, og virker ofte veldig frustrerte over at ting ikke går som de ønsker. Oftest skylder de på at mottakeren har for lite "kapasitet" (en samlebetegnelse for både ressurser, kunnskap, holdninger og motivasjon). Men det er kanskje grunn til å spørre om årsaken egentlig ligger et annet sted, kanskje hele den grunnleggende ideen om å bruke bistand til å forandre folk etter vårt bilde, har dårlig mulighet til å lykkes. I tillegg kommer selvsagt de etiske sidene i å bruke vår pengemakt til å forandre andre – et dilemma som bistanden har arvet etter sin forgjenger, misjonen, uten å ha kommet noe lenger i en avklaring.
Og om dette har vært vanskelig nok hittil, blir det nesten umulig etter de siste års endringer i verden. Det skyldes at det er slutt på det vestlige hegemoniet vi opplevde i tiåret etter den kalde krigens slutt (og når de fleste av disse reformambisjonene ble utviklet), at den liberale, demokratiske modellen som har blitt fremmet gjennom bistand har vist seg å ikke gi hva den lovet (blant annet vekst), og at framvoksende stater truer vestens "monopol" på bistand, som gjør at pakkeløsningen av ressursoverføring og reform ikke lenger er effektiv (jeg har skrevet om det her).
For all del: Bistand er antakelig effektivt til å støtte opp om reformere mottakeren, men bare dersom dette er reformer som mottakeren allerede ønsker, og kanskje bare for reformer som allerede er i gang, uavhengig av bistand. Ved å tilføre ressurser kan bistand bidra til å akselere slike prosesser. Et problem er at man fort tar feil om reformprosesser som man tror er i gang, fordi det i alle land er stor forskjell på uttalte ønsker om å forandre på noe, og de faktiske drivkrefter involvert. Det vet alle vi som har vært med på organisasjonsendringer i Norge. Dette forsterkes selvsagt når mottakere vet at et uttalt ønske om reform er inngangsbillett til å få bistand (det er nødvendig for at donor kan krysse av for eierskap og mottakerorientering).
Ut fra en slik skjematisk, og derfor noe upresis oversikt, sitter vi igjen med at bistand er effektivt til å skape økonomisk vekst, og til å hjelpe fattige og andre svake grupper. For skattebetalere og givere er dette antakelig godt nok – det er nok dette folk flest forbinder med bistand. Men kanskje er det ikke godt nok for bistandspolitikere og bistandsarbeidere, som gjerne vil se bistanden sin inn i et stort reformprosjekt som handler om noe mer og større.
Når det gjelder reformer i fattige land, er det vanskeligere. Reform er selvsagt absolutt nødvendig, på nær sagt alle nivå, og kanskje den viktigste forutsetning for mange utviklingsmål. Det er riktig selv om reformbehovet ofte overdrives innenfor bistand: De fleste land som går bra for tiden, er ikke i nærheten av å nå opp til de ambisjonene vi har for fattige mottakerland i Afrika. Og mange norske handelspartnere har enda større behov for reform i retning menneskerettigheter, likestilling eller korrupsjonsbekjempelse enn den vanlige bistandsmottaker, uten at Norge lar seg plage nevneverdig av det.
Men selv om det er all grunn til å engasjere seg i reform, er det uklart om bistand er velegnet til formålet. Dette må selvsagt vurderes fra sak til sak - men med et kritisk blikk, og ikke basert på bistandsbyråkratiets produksjon av "resultater" som kanskje legger vekt på pro forma og ikke reelle endringer. Og hvis svaret er nei, må vi slutte. Ellers vil vi ikke bare ha kastet bort penger, men kanskje ødelagt en del underveis. I verste fall har vi undergravet muligheten for at andre – for eksempel folk og politikere i fattige land – kan drive fram tilsvarende (eller helt andre) reformer. Hvis det er riktig, er det i så fall en høy pris for at bistandsarbeiderne skal ha følelsen av være med på noe stort og meningsfullt framfor «bare» støtte næringsvirksomhet eller å hjelpe de fattige.
10 kommentarer:
Øyvind, jeg er i store trekk enig i dine refleksjoner her. I tillegg kommer at det er en stor, stor avstand mellom det globale og det lokale når det gjelder utviklingsmålene og bistands spørsmål. Politikere deltar på den globale arena uten tilbakemelding og ansvar til det lokale. Hørte nylig en parliamentariker fra Zimbabwe snakke om en ny generasjon "parliamentarian oversight" - ikke bare nasjonalt men også regionalt og globalt: "Parliaments realized, through CS demands and note the need to strengthen role and provide oversight to executive at every level: national, regional, and global". Dette må være viktig for styringsreform - bistandstilnærmingen har i alt for stor grad vært fokusert på regjering og statens/lokalforvaltningens byråkrati, mindre på folkevalgte organer. Men dette er jo spørsmål en ikke kan "kaste bistandskroner" på og der eierskap og drivkrefter innenfra må være hovedsaken, ikke giveres kondisjonalitet eller målretting. Givere snur ofte regjering og forvaltnings ansvarlighet til ansvar til giverne for bruk av bistandskronene, og kan dermed undergrave ansvaret til egen befolkning og folkevalgte organer for samlede ressurser, prioriteringer og styring.
Dette er kjempeviktig, Sigrun. En mulig grunn til de to former for avstand du nevner - mellom det globale og det nasjonale/lokale, og mellom byråkratiet og de folkevalgte: Enhver regjering er tilstede (i større eller mindre grad, med mer eller mindre innflytelse) i det globale feltet der utviklingspolitikken utformes, men folkevalgte parlamentarikere er stort sett ikke der. Det blir et eget politisk felt der regjeringene deltar, men de folkevalgte ikke har adgang. Samtidig er regjeringen og forvaltningsapparatet behagelige objekter for bistand: Her kan vi påberope oss en del legitimitet i våre krav om reform, fordi reformene ofte kan oversettes til "effektivitet" eller noe annet som høres politisk nøytralt ut. De samme reformene er også dypt politiske, og bør derfor forholde seg til parlamentene. Men bistanden har ikke klart å finne gode måter å legitimere sitt politiske engasjement på (selv om det i bunn og grunn er politikk vi driver), derfor skyr vi kontakt med politikere og velger heller å snakke om akkurat de samme politiske spørsmålene med forvaltningsapparatet, der vi kan oversette politikk til et teknisk, byråkratisk språk.
Jeg svarte på en kommentar på Facebook som også kan brukes her, som en presisering. Det jeg snakker om, er å bruke bistand (ressursoverføring) til noe som først og fremst handler om å endre mottakerens måte å tenke og handler på. Det har en etisk side (veldig lik dilemmaene i kristen misjon - men generelt er mitt inntrykk at misjonærene er mye flinkere enn bistandsfolk til å håndtere disse dilemmaene), men mitt poeng var mer pragmatisk: jeg tror sjelden dette virker (og jeg mener å ha en del støtte i forskning her). Dette er selvsagt ikke til hinder for å bruke bistand til å forandre et annet samfunn. Men det gjøres gjennom politikk, og ikke gjennom avpolitiserte byråkratiske øvelser som omdanner viktige politiske spørsmål til noen få, enkle, formelle indikatorer (og som i verste fall kommer istedenfor politikken).
Den mest naturlige måten å gjøre det på er å finne likesinnede, og styrke deres arbeid for endring av sitt samfunn. Mye sivilsamfunnsbistand handler om det. Da er ikke greia å endre bistandsmottakeren, men å styrke mottakerens arbeid for å endre andre i sitt samfunn (men også her legger NGO-ene stor vekt på endring av sin egen sivilsamfunnspartner - jeg har fortsatt til gode å se bistandsfinansiert sivilsamfunns-samarbeid som ikke har et element av givers formynderskap i seg). Med tanke på de store ambisjonene om styresettreform i bistand, mener jeg det også vil være naturlig å jobbe mer direkte med politiske partier som ønsker de samme endringene - donorene skyr dette blant annet fordi de ikke liker ikke å se på seg selv som politiske aktører, men det er ikke mindre politisk å jobbe gjennom byråkratiske veier. Og vi må selvsagt erkjenne at dette er ren politikk, og legge vekk alle ideer om at noe er upolitisk bare fordi det kan presenteres som "menneskerettigheter" eller "godt styresett" eller noe annet som høres ut som noe ukontroversielt, men som i praksis innebærer politiske konflikter som løses best gjennom politiske prosesser og ikke byråkratiske øvelser.
Hei,
Takk for en svært velreflektert og interessant artikkel. Et par kommentarer/spørsmål:
1) Du henviser til forskning som demonsterer at kapasitetsbygging (endre folks måter å tenke/handle på), ikke fungerer. Kunne du anbefalt noe å lese i så måte?
2) Mener du atferdsendring generelt ikke bør være et mål for bistand, eller sikter du spesifikt til kapasitetsbygging mot institusjoner? Hva med f.eks bistandsprogrammer som tar sikte på å tilrettelegge for (det "vi" anser som) riktige valg (bruk av mer gjødsel, bruk av prevensjon, etc). Hva tror du om en atferdsøkonomisk tilnærming til dette? (Kan røpe at spørsmålet kommer av at jeg nettopp har lest boka til Kaplan & Apple.
3) Svært gode poenger over om fokus på lovgiver vs forvaltning. Jeg har sett eksempler på at kapasitetsbygging mot parlamentarikere kan være effektivt (i alle fall tilsynelatende, jeg kjenner ikke til forskning på dette området). Det trenger vel ikke nødvendigvis være så veldig politisk heller. Ren saksopplæring vil f.eks kunne sette parlamentet i stand til i større grad å utøve sin funksjon.
Takk for dette, Per! Her er noen forsøk på å respondere til dine poenger:
1. Når det gjelder lesetips så vet jeg ikke om noe litteratur som oppsummerer dette feltet særlig godt. På en måte dette en av de mer generelle konklusjonene til sosialantropologien nærmest siden siden tidenes morgen. Før bistand snakket vi om lignende problemstillinger med staten, kolonimakten eller misjonen involvert: Klassikeren "Steel Axes for Stone-Age Australians" (artikkel, fins på nettet) er et underholdende eksempel - som selvsagt absolutt ikke må leses som en påstand om bistand, men kanskje OK sommerlektyre. Innenfor bistand har James Ferguson og "the anti-politics machine" (1994) blitt en klassiker, den handler ikke helt om det samme, men viser godt noen mekanismer involvert. Og i "Prisoners of Freedom" gir Harri Englund et eksempel på hvordan menneskerettighetsagendaen i Malawi har ført til det stikk motsatte av hensikten. Og, i all beskjedenhet: Min egen doktorgradsavhandling fra i fjor handler nettopp om dette (søk "dissonance in development" på nupi.no). Introen har en generell oversikt.
Alt hittil er antropologi, som kanskje er litt sært og ofte ikke engang forsøker å gi noen generelle konklusjoner. Det førsøker derimot David Booth i "Development Policy Review, Theme Issue: Aid, Institutions and Governance - What Have We Learned". Og det fins et helt lite utvalg statistiske/økonometriske studier som ser på sammenheng mellom bistand og enkelte styresettindikatorer. Disse studiene er ikke entydig negative (og jeg har allerede innrømmet at jeg spissformulerte litt i mitt blogginnlegg), men de gjør det i alle fall tydelig at mye av optimismen i bistand rundt hva som er mulig, er overdrevet.
2. Jeg mener nok at adferdsendring bør være et mål - og er i mange tilfeller den eneste veien til forbedring. Men det er litt spørsmål om strategier, og hva bistanden kan gjøre. Kanskje kommer atferdsendringene (enten det er stater eller enkeltmenneskene) nesten av seg selv når folks materielle vilkår forandres. Eksemplene du nevner er illustrerende: Når det gjelder både befolkningskontroll og innen HIV/AIDS er det nå vel anerkjent at strategier som i hovedsak tar direkte sikte på atferdsendring - å få folk til å bruke prevensjon - er ineffektive, mens en bredere tilnærming som tar sikte på å endre rammevilkårene for folks handlinger, OGSÅ fører til atferdsendring. Av egen bistandserfaring (ikke så mye forskning) vil jeg mene at det samme gjelder for bruk av gjødsel: Bønder (og andre fattigfolk) trenger ofte ikke fortelles hva som er riktig, men gis mulighet til å gjøre det rette.
3. Enig i at støtte til de folkevalgt ikke trenger å være "politisk", og at også "nøytral" støtte vil være effektivt. Og om donorene ikke vil innrømme at de driver politikk okkesom, kan de gjøre slikt (men med stor grad av årvåkenhet med tanke på at man kan bidra til å støtte uheldige, klientelitiske systemer eller distrahere parlamentarikere fra sine egne velgere). Men det er et annet sted å begynne: første bud for donorer som vil styrke demokratiske institusjoner, er å respektere demokratiet. Nemlig ved reelt å tilpasse sin bistand til parlamentariske (evt lokaldemokratiske) prioriteringer. Altså reelle prioriteringer - ikke bare å finlese en haug med policier for å finne en formulering som legitimerer akkurat det vi uansett har tenkt å gjøre okkesom, eller ved å kreve at parlamentet gjør vedtak som passer akkurat med det vi ønsker, som forutsetning for at vi gir dem bistand (som, kan det hevdes, er det som skjedde med mange PRSP-prosesser). Ved å ikke tilpasse oss reelt til de folkevalgtes prioriteringer, underminerer vi muligheten til at demokratiet faktisk gir mening.
Takk for svar, og gode forslag til ferielektyre! Ad pkt. 2: Det blir vel fort en klassisk aktør-struktur debatt av det. Jeg tror også definitivt "endre rammevilkårene for folks handlinger" må være et stikkord.
Når det er sagt: Tror "nudge"-prinsippene som atferdsøkonomene fremmer kan bidra til å gjøre bistandsprogrammer bedre. Når det kommer til gjødsel viser f.eks Apple/Karlan til en studie hvor gjødsel var lett tilgjengelig - til lave priser. Det var også høy kunnskap blant bøndene om hvordan gjødsel fungerte. Men likevel var det få som kjøpte. Studien viste at når bøndene fikk tilbud om å kjøpe en voucher rett etter at avlingen var solgt (og de hadde "friske penger"), var det langt fler som endte opp med å slå til, og derme gjødsle avlingen.
Forøvrig helt enig i hva du skriver under pkt. 3, og "finlesing av policier" er nok fortsatt en vanlig praksis for å sikre "lokalt eierskap". Men samtidig opplever jeg at det er svært høy fokus også på reellt lokalt eierskap, ikke bare av noble og demokratiske årsaker, men fordi det er slitsomt og vanskelig å jobbe med noe som ikke er reelt etterspurt.
Enig. Veldig interessant den studien du nevner - og atferdsøkonomi er et interessant felt, som jeg dessverre kjenner dårlig. Studiet om bønder og gjødsel passer veldig godt inn i mine erfaringer - jeg er ikke økonom, men sosialantropolog som har bodd og jobbet med fattige bønder. Og de gjør oftest veldig fornuftige disponeringer innenfor sin kontekst. Den konteksten innebærer blant annet at det er vanskelig å spare penger (f eks for å kjøpe gjødsel) når man har mange slektninger og venner i nød som trenger pengene. Ved å kjøpe en voucher så har man midlertid konvertert kontantene inn i et verdipaper som er vanskeligere å dele med andre, og ergo mye lettere å spare i et halvår, til det er tid for å gjødsle. Det handler ikke om manglende "evne" til å spare (=noe som kan løses ved å "reformere" enkeltmennesket), men en sosial og økonomisk kontekst som gjør det umulig å spare (dvs å ha penger uten å dele med andre) uten å oppleve seg selv som - eller bli oppfattet som - gjerrig og egoistisk.
Ellers er jeg ikke i tvil om den geuine vilje til å sikre lokalt eierskap. Men når ambisjonen om lokalt eierskap krasjer med eget behov for kontroll og egne sterke meninger om hva som "egentlig" er best for mottakeren, er det ofte sistnevnte som vinner likevel. Nettopp eierskaps-metaforen er egentlig ganske sterk, fordi eierskap er vanligvis ganske eksklusivt: Det er vanskelig å tenke seg at to helt forskjellige parter kan eie det samme (i alle fall i de fleste donorers liberale syn på eierskap som en individuell greie). Men de fleste donorer er nok ikke forberedt på å "gi fra seg" tiltaket selv om de bruker den metaforen.
Øyvind,
Jeg skjønner jo at kommentarene her er litt sene da jeg har nettopp oppdaget bloggen din. Uansett, problemstillingen er jo tidløs.
Jeg syntes din kommentar om at "20 prosent" av bistanden har vekst som mål var litt rar. Det meste av de store pengene de siste 20 årene har hatt vekst som mål. Det gjelder også, og kanskje fremfor alt, sosiale tjenester. Ekspansjon av utdanningssystemene, som har vært kolossal, har på alle måter hatt et vekstmål. Det kan være andre mål i tillegg - men det handler i aller høyeste grad om vekst. Det samme gjelder helse. For ikke å snakke om vei, vann og energi.
Dette er den basale, underliggende vekstmodellen i de fleste utviklingsland.
Det er netto-positiv avkastning av slike tjenester, for individet, og for samfunnet. Er det noe man er sikre på i utviklingsøkonomien, så er det vel dette.
Og det hjelper faktisk å "redde livet til et fattig barn". Jeg skjønner at du spissformulerer det - man ja. Fattige barn er i utgangspunktet sjelden mottagere eller (beneficiaries) av verdiene som skapes i et utviklingsland og har således ingen kostnad.
Får de derimot ta del i skole- og får sine vaksiner og helsesjekker - så blir bidraget til samfunnet - og seg selv positivt.
For nå,
Ivar
Hei Ivar! Det er nok den rådende oppfatning at all bistand har vekst som formål. Det er vel det som ligger bak påstanden om at bistand "ikke virker", når den er begrunnet med at land som får mye bistand, ikke nødvendigvis har mye vekst. Men det stemmer rett og slett ikke.
For det første er målsetnigene for hoveddelen av bistand noen helt andre enn de som vi kan anta fører til vekst. Det er fattigdomsbekjempelse (pluss noen politiske målsetninger) som har vært målet for det meste av bistanden i en tjue års tid. Da jeg sa "20 prosent til vekst" syntes jeg faktisk selv jeg var litt raus og summerte alt som er rapportert inn til OECD med målsetninger som med rimelighet kan måles i form av endring i bruttonasjonalproduktet. For å sette på spissen er det antakelig mulig å utrydde absolutt fattigdom i et land nesten uten at det er målbart på bruttonasjonalproduktet. De fattige er nemlig så fattige at du kan tredoble deres inntekt uten at det gir vesentlig utslag på BNP - men for å oppnå det, må du legge beslag på ressurser som kunne ha blitt brukt til å skape vekst. Nettoeffekten er ikke gitt på forhånd. Det betyr ikke at det er mindre meningsfullt å bekjempe fattigdom. Men det er oftest ikke noen effektiv vekststrategi - både i utviklingsland og her hjemme.
Donorene viser også i praksis at de ikke prioriterer vekst. Hvis utdanningsbistanden hadde hatt vekst som formål, ville man ikke prioritert nesten all utdanningsbistand til grunnskoleutdanning for de aller fattigste, som oftest ikke kommer inn i særlig økonomisk produktiv aktivitet uansett - man ville heller har prioritert høyere utdanning. Nok en gang: Det betyr ikke at det ikke er meninsfullt å gi utdanningstilbud til de fattigste. Muligens vil grunnutdanning for de fattige isolert sett kunne bidra (veldig svakt) til vekst, men det er sannsynligvis ikke tilfellet hvis det går på bekostning av ressurser til høyere utdanning.
Tilsvarende kan sies om prioriteringer i helse. Her er det viktig å huske at fattige land ofte har overskudd på arbeidskraft (f eks i landbruket), så det at noen er syke, går ikke automatisk utover produksjonen. For øvrig, i avdelingen for kuriositeter: jeg så et studium som tallfestet bistandens negative virkning på økonomien målt som bruttonasjonalprodukt per innbygger. Av den enkle grunn at helsebistand gjør at flere fattigfolk overlever, og at det dermed er flere innbyggere å dele på...
Poenget mitt er ikke å kritisere bistand - bistand brukes til gode formål selv om de ikke fører til vekst, på akkurat samme måte som at man har mange politiske formål hjemme i Norge som ikke fører til vekst (jeg blir ikke overrasket om noen skulle regne ut at bare et mindretall av det norske statsbudsjettet har målsetninger som kan måles i vekst...).
Du har nok rett i at utviklingspolitikken ofte har insistert på at det er en slags netto positiv økonomisk avkastning av de fleste utviklingstiltak som til syvende og sist kan måles i vekst. Og det er litt av problemet, mener jeg. For de fleste økonomer som jobber med hjemlig politikk vil det være innlysende at det ikke er slik (et typisk eksempel er kanskje eldreomsorg, eller miljøtiltak - men generelt vil de fleste av oss ha seg frabedt en politikk som bare tok hensyn til vekst). Så hvorfor skal det være annerledes i fattige land?
Poenget mitt er egentlig mest at vi må tenke på utviklingspolitikk akkurat som hjemlig politikk, nemlig som bestående av en rekke forskjellige formål som nettopp IKKE styrker hverandre i en høyere enhet, men derimot ofte er i konflikt med hverandre. Det er derfor vi har politikk. Og det er derfor bistand er problematisk, fordi det i praksis innebærer å gjøre valg på vegne av fattige land. Dette er dilemmaer vi kan leve med, men som vi må ta på alvor. Og nettopp derfor må vi forlate ideen om at alle mulige utviklingspolitiske mål styrker hverandre - og til syvende og sist kan måles i vekst - for da høres det ut som om det ikke er et dilemma og trade-offs mellom ulike utviklingspolitiske mål, og altså høres det ut som om vi ikke gjør politiske valg.
Øyvind,
Takk for svar. Dette er spennende, men vanskelige temaer og kan selvfølgelig ikke løses her...
Når det gjelder vekst og bistand så tror jeg en mer hensiktsmessig forskningsstrategi må innebære å se forbi målsetningene som er rapportert til OECD. Dette er byråkratiske øvelser. Det kan være hensiktsmessig å analysere disse for å forstå diskurs og politisk retorikk, men som mål på hva bistanden faktisk er brukt til er det for enkelt.
Jeg kan ikke skjønne at man kommer utenom å følge pengene og forstå hva det faktisk er investert i. Neste spørsmål blir om de er investert i aktiviteter som finner sted i et land som forøvrig har en vekstmodell som har høy sannsynlighet for å lykkes. Det er adri et enten eller spørsmål om bistanden virker, men det er et spørsmål om sannsynlighet.
Inngangsverdiene er kjent når man starter opp en aktivitet og man kan velge å investere i en kontekst som har høye forutsetninger for å lykkes, eller en som ikke har det. Og det kan være legitime motiver for å gjøre det siste - men forventningsverdien av utfallet er lavere.
Denne forventingsverdien fanges sjelden opp av byråkratiske målformuleringer - men burde vært fanget opp av en allokeringsmodell tidligere i prosessen. Norge har ikke slike allokeringsmodeller, men mange andre har det.
Vekst handler fundamentalt sett om produktivitetsvekst. Og i økonomier med masser av tilgjengelig arbeidskraft, og lite aktiva, er det på alle måter rasjonelt å øke produktiviteten i arbeidsstokken. Og uten at barna kan lese og skrive så blir det ikke mye produktivitetsvekst i arbeidsstokken.
Og til sist, du vet jo også naturligvis også at det er veldig få lavinntektsland som investerer av omfang i eldreomsorg og miljøtiltak. Det er klart at det er mange avveininger og alt er en prioritet (og langt mer presserende enn i Norge). Desverre har mange land politiske og byråkratiske systemer som er dysfunksjonelle og har problemer med å rasjonalisere disse prosessene. Men det er de nødt til.
I utviklingsland er sannsynligheten høyere for feil, og konsekvensene av feil prioritering og dårlig planlegging er langt mer alvorlige. I Norge har vi råd til å bomme og bedre systemer for å få det til.
Og for all del, la oss ikke glemme at det har vært mange fremskritt og at mange utviklingsland vokser som bare det.
Legg inn en kommentar