torsdag 16. september 2021

Til den det måtte angå

(langlesning. Les når du har tid eller scroll til de overskriftene du finner mest interessante)

Snart sjekker en gruppe politikere inn på hotell et idyllisk sted som ligger en drøy times kjøring fra Oslo og snart gir navn til en regjeringsplattform. Noe av det viktigste de kommer til å snakke om – hvis viktighet måles etter objektive kriterier, altså hvor mye det påvirker mange mennesker – ligger nok langt nede på lista: Utviklingspolitikk blir kanskje bare drøftet mellom noen rådgivere og spesielt interesserte politikere, før noen strekpunkter legges fram til beslutning.

Når plattformen er vedtatt, gjøres en enda viktigere beslutning. Hvem som får ansvar for utviklingspolitikken er nemlig et ekstra viktig valg for enhver regjering fordi historien viser at hvilken person som får ansvaret for utviklingspolitikken, har enormt stor betydning for hva slags politikk som føres. Alle statsråder siden 2001 har satt tydelig preg på feltet i kraft av profil, personlige preferanser og kompetansenivå, ikke alltid på måter som kunne leses ut av partiprogrammet på forhånd. Partier som har lyktes med å sette riktig person på jobben, har også fått mye igjen selv i form av positiv politisk oppmerksomhet.  

Nedenfor følger fem gode råd til neste statsråd i rekken. Siden vi ennå ikke vet hvem det er, har innlegget ingen adressat. Det skrives likevel nå fordi noen av de som skal forhandle om regjeringsplattformen (eller deres rådgivere) kan ha nytte av å ta en titt. Kanskje kan det inspirere til et strekpunkt eller to. 

Innlegget handler ikke om saker å prioritere. Det nytter ikke å nå fram i kakofonien av frivillige organisasjoner som krever oppmerksomhet og penger til egne hjertesaker. Deres budskap ka oppsummeres i MER. Dette innlegget har som mål å bidra til litt bedre bistand, som det er alt for lite oppmeksomhet om i det offentlige ordskiftet.

Riktignok er det svært mange som jobber og brenner for bedre bistand, ikke minst i Norad og UD. De har mye de gjerne skulle ha fortalt den nye statsråden, men har ikke samme tilgang som frivillige organisasjoner. Noen få av deres forslag vil være reflektert i en håndfull dokumenter («flak») som legges på statsrådens skrivebord første dag, nøye utvalgt av portvokterne nær toppen i UD. Erfaringsvis er det mye fornuftig også i de forslagene fra flinke folk i Norad og UD som ikke kommer så langt. Derfor er det superviktig at den nye statsråden har et aktivt forhold til egen organisasjon (og etater) framfor først og fremst å respondere på det som legges på bordet.


1. Prioritering = selvdisiplin og systematikk 

Norsk utviklingspolitikk kan oppsummeres slik: Alt godt, overalt. Norge gjør derfor mye bra, men ikke så mye skikkelig bra. Dette skyldes at UD i mange tiår ikke har klart å prioritere. I praksis skjer prioritering i utviklingspolitikken slik:

  • Enhver ny regjering velger en eller to flaggsaker
  • Enhver ny statsråd legger til en eller to av sine egne personlige hjertesaker
  • UD responderer på globale hendelser eller nye utviklingspolitiske trender ved å kaste penger på dem, enten norsk bistand er velegnet til formålet eller ikke
  • Resten av bistanden faller under den politiske radaren og fortsetter som før. Bortsett fra hvis noen forsøker å kutte. Da blir det bråk med frivillige organisasjoner som sier at regjeringen svikter sårbare fattige. Det er klin umulig å nå fram med at når budsjettet dekker 2,5 prosent av hva som trengs for å avskaffe fattigdom (ifg et gammelt anslag fra superoptimisten Jeffrey Sachs), og man i tillegg bruker pengene til veldig mye annet enn å avskaffe fattigdom, må man "svikte" noe eller noen for å bruke penger best mulig.  

Jeg vet ikke veien ut av dette, men litt av svaret er selvdisiplin hos politisk ledelse når det gjelder nye initiativ. Utviklingspolitikk er for eksempel ikke et sted for personlige hjertesaker eller spontan respons på noe som føles viktig, om det ikke også er god grunn til å tro at Norge kan utgjøre en forskjell. I tillegg kreves politisk mot til å stå i støyen hvis man finner grunn til å kutte i deler av bistanden. 

En annen nøkkel er at UD sikrer at det ligger kunnskapsbaserte, systematiske utredninger til grunn for alle bistandssatsinger som legges fram for statsråden. 

Norsk bistand preges av en pussig kontrast: De enkelte bistandstilskudd er godt forberedt og beslutningene godt dokumentert, ofte med flere hundre sider dokumentasjon. Men når UD legger fram overordnede veivalg og store bistandssatsinger, er det nesten umulig å forstå hva slags vurderinger som er lagt til grunn. Konklusjonene presenteres for offentligheten i form av meldinger, strategier og handlingsplaner (noen ganger bare en pressemelding), men grunnlagsarbeidet er usystematisk og oftest utilgjengelig. Det fører til at vi vet mer om beslutningsgrunnlaget for nye krysningsspor på jernbanen enn hva som lå til grunn for Solbergregjeringens plan om å utdanne en million fattige jenter.

Her er et åpenbart forbedringsområde for den nye regjeringen. 

Litt av løsningen er enkel: Utredningsinstruksen er laget for å hjelpe departementer til å gjøre store veivalg på systematiske og etterprøvbare måter. Etter revisjon for noen år siden er den enkel å følge. Av uforståelige grunner har UD likevel klart å unndra seg denne instruksen. Den nye statsråden kan gjøre bedre beslutninger – og vi andre forstår beslutningene bedre – om en tilpasset og forenklet versjon av Utredningsinstruksen legges til grunn for alle store satsinger, reformer og endringer i utviklingspolitikken.

I tillegg bør statsråden introdusere noen nyord – det vil si, velbrukte ord nesten alle andre steder der det gjøres vanskelige beslutninger om mye penger, men de er knapt hørt i UD: «Målkonflikt» (trade-offs) og «alternativkostnad» (opportunity costs). Jeg skrev litt om det da Nikolai Astrup var ny i jobben.   


2. Bistand er ikke magi, men et verktøy som må brukes på riktig måte

Utviklingspolitikken tar i bruk en rekke virkemidler, ikke minst UDs diplomatiske apparat, og i prinsippet hele regjeringens virkemiddelapparat gjennom det som kalles samstemt politikk for utvikling (en fin ambisjon som aldri har funket særlig bra). Det viktigste instrumentet er likevel bistand, som er det eneste virkemiddel eksklusivt laget for utviklingspolitikk. Det er kanskje grunnen til at det ser ut til å herske en forestilling i utviklingspolitikken om bistand som et universalverktøy som kan brukes til alt. Av og til får jeg følelsen av at bistand er en slags magi: Tenk på et utviklingsproblem, kast bistandsmidler mot det samtidig som du bruker de rette trylleformlene (politisk retorikk), og så løser problemet seg.

Solbergregjeringen startet med flere tilfeller av slik overtro, for eksempel da Børge Brende ville stanse flyktningstrømmer mot Europa ved hjelp av bistand (spoiler alert: det går ikke). Støre-regjeringen risikerer å gjøre lignende feil med andre politiske fortegn: Når man brenner sterkt for en bedre verden og vil så gjerne skape forskjell i løpet av bare fire år, er det lett å tippe over i ønsketenking om at det eneste verktøyet man disponerer fullt ut – bistand – kan brukes til alt man gjerne vil oppnå.

Bistand er riktignok et godt virkemiddel som kan brukes til veldig mye, men man må vite hva verktøyet er best til, og ikke minst hvordan det kan brukes best til ulike formål. Jeg tror bistanden ville blitt bedre om den erkjennelsen hadde sunket inn.

Bistand er et velprøvd og effektivt virkemiddel som på mange forskjellige måter kan skape forbedringer for fattige og sårbare: Arbeidsplasser, inntekt, infrastruktur, mer lønnsomt landbruk, velferdstjenester og mye annet. Bistand har riktignok noen begrensninger, for eksempel er det enklere å få gjort noe ordentlig i mindre skala (lokalsamfunn, organisasjoner, bedrifter) enn i stor skala. Men også på samfunnsnivå kan bistand skape endring, blant annet gjennom  beskjedne, men viktige og varige bidrag til en bedre offentlig sektor, særlig om man har omtrent de samme politiske ambisjonene som landets myndigheter. Vi vet hvordan slikt gjøres: godt forarbeid basert på kunnskapsbaserte strategier og planer, samarbeidsorganisasjoner med solid gjennomføringsevne, evaluering og forbedring. God, gammeldags bistandsforvaltning, altså. Riktignok har selv vellykket bistand ofte uheldige bivirkninger, godt kjent fra bistandens historie, men de er mindre bekymringsverdige nå enn før – blant annet fordi mottakerlandenes institusjoner er sterkere enn før og bistanden utgjør en mindre andel av de fleste lands økonomi.

Bistand er også godt egnet til å gi noen dytt i riktig retning i det multilaterale samarbeidet, når man kombinerer penger med godt påvirkningsarbeid – i tillegg til at pengene i seg selv er viktige for det multilaterale systemet og hva det leverer.

Dessverre er det mye mer usikkerhet om bistandens evne til å levere det vi alle ønsker mest: Radikal, positiv samfunnsendring som bringer land varig ut av elendighet. Vi vil jo så gjerne se at bistanden har bidratt til politiske endringer og omlegging av offentlig sektor på måter som endrer styreform, politisk retning og samfunnskontrakten i andre land, i tillegg til langvarig, stabil, bærekraftig økonomisk vekst som først og fremst kommer de fattige til gode og iallfall ikke akkumuleres hos de rikeste. I praksis forventer vi ofte at bistand skal skape ganske radikale omveltninger i hodene til folk flest – nye tankesett basert på nye verdier og verdensoppfatning, opphevelse av kjønnsroller og andre tradisjonelle begrensninger, et helt nytt syn på staten og nye former for økonomisk rasjonalitet.

Dette er ambisjoner som høres ganske ville ut, men om du leser helt vanlige utviklingspolitiske strategier og bistandsprogrammer, vil du se at det står mellom linjene.

Jeg deler slike ambisjoner (tross en ubehagelig eim av postkolonialt formynderskap) og tror det er mulig å klare litt. Men strategien må starte med erkjennelsen av hvor vanskelig det er. Pussig nok er det politikere som tror mest på bistandens magiske evner. De burde vite bedre, for de har brukt store deler av livet på mer beskjedne endringsambisjoner i eget land. Straks de får tilgang til bistandsbudsjettet, later de til å tro at de er enklere å oppnå storstilt endring i andre land med relativt lite penger, enn å oppnå noe lignende hjemme med hele statsbudsjettet til rådighet.

I tillegg kommer ambisjonen om at bistand skal mobilisere enorme private ressurser og slik mangedoble effekten av bistand. Det kan selvsagt skje, men forventningene er hinsides hva som er realistisk («billions to trillions» er faktisk et vedtatt mål). Det er kanskje verdt å ta en telefon til Innovasjon Norge og spørre hva de får til på sitt beste, og sette det øvre ambisjonstak for bistanden der. Det er jo mye vanskeligere for bistanden enn for Innovasjon Norge: Bistanden har bredere ambisjoner og krever flere hensyn, og investeringene skjer oftest i mer komplekse kontekster. Den viktigste forskjellen er likevel at bistanden stort sett jobber i land, sektorer og markeder som ikke er kommersielt interessante. Indirekte er dette et definerende trekk ved bistand.

At det er vanskelig, betyr ikke at bistanden ikke kan levere slikt, og det bør prøves – iallfall så lenge størstedelen av bistanden brukes til å sikre gode resultater gjennom velprøvde, effektive metoder som vi vet avskaffer fattigdom. Historien viser at bistand noen ganger har lyktes med viktige, varige endringer eller å mobilisere store tilleggsressurser – det som i bistandssjargongen og bistandsfolkets dagdrømmer er transformativ eller katalytisk bistand. Forklaringen er ofte en eller annen variant av at man var «på riktig sted til riktig tid», og kunne gi riktige dytt med stor effekt der en endring allerede var på vei.

Slikt skjer gjerne som følge av gode relasjoner og høy kompetanse (som Norad og UD har mye av), og en stor porsjon flaks. Det skjer ikke som følge av detaljplanlegging i Victoria Terrasse, og det er meningsløst å skrive slike endringsprosesser inn i et detaljert resultatrammeverk med forhåndsbestemte indikatorer. Men Victoria Terrasse kan legge til rette for at det kan skje. Selv tror jeg at en viktig del av nøkkelen er folk med kompetanse, relasjoner, tydelig mandat og tilstrekkelig autonomi, særlig på ambassadene (og de må kjenne landet godt). Internasjonalt kan man legge til rette for de store endringene gjennom proaktivt, strategisk, langsiktig, kunnskapsbasert og innovativt påvirkningsarbeid overfor utvalgte internasjonale organisasjoner (global helse er det beste eksemplet på slikt arbeid. Men det var ikke billig. Det har kostet mange år med tunge, langsiktige investeringer i kunnskap, og nedprioritering av mye annen god helsebistand)

Når jeg tror dette er viktig for den nye statsråden, er det fordi en annen endringsteori er utbredt innen utviklingspolitikk: Mange ser ut til å forvente at de store, transformative og katalytiske endringene skal skje gjennom innovasjon, og da helst giverdrevet og radikal innovasjon. Det leder til store ord og budsjetter i håp om at noen i Nord skal finne nye, radikale løsninger på utviklingslands utfordringer. Den nye statsråden får nok snart slike ambisjoner på sitt bord. Innovasjon er viktig og nødvendig, men når man skal ta sikte på storstilt endring tror jeg likevel mer på det som står i forrige avsnitt. Bistanden må likevel satse på innovasjon – ikke nødvendigvis radikal, men inkrementell innovasjon i form av mange forbedringer som over tid gjør bistanden bedre i stand til å levere på oppdraget – men har nok begrenset evne til å fasilitere innovasjon hos andre. På kort og mellomlang sikt bør målet være å styrke evnen til å respondere når andres innovasjoner trenger drahjelp – krevende nok når man organiserer størsteparten av sin virksomhet gjennom forhåndsbestemte, flerårige indikatorer.

Uansett strategi er et godt tips å skrive ned at mulighetene til å lykkes med transformativ og katalytisk bistand er svært liten. Da blir det mye lettere å møte Riksrevisjonen om noen år.


3. Ikke la fattige ta kostnaden for de rikes velstandsfest

Enhver statsråd med ansvar for bistandsbudsjettet må forsvare budsjettet mot ønsket om å bruke det til andre formål enn det er tiltenkt. Det er en krevende nok jobb internt i UD, fordi UD har som hovedoppgave å sikre norske borgeres interesser, men bistandsbudsjettet er eksplisitt øremerket andre borgeres interesser. Det sier seg selv at UD gjerne vil ha "flere tanker i hodet på en gang" og bruke bistand til hele spekteret av sitt mandat (kanskje grunnen til at mange i UD ikke synes noe om å ha en egen utviklingsminister. Mye enklere hvis bistanden forvaltes av en politiker som også har UDs hovedoppgave – norske borgeres interesser – som sin jobb). Neste statsråd kommer i tillegg til å møte forventninger fra regjeringskollegene om å bruke mye av bistandsbudsjettet for å finansiere regjeringens ambisjoner på klimaområdet. Det kan bli krevende å si nei til.

Nederst kommer noen argumenter (talepunkter) som statsråden kan bruke i slike diskusjoner, men først litt om bakgrunnen: En av dagens trender i bistanden er dreining bort fra dens opprinnelige formål – å løse utfordringer knyttet til storstilt fattigdommen i lav- og mellominntektsland – til et nytt politisk prosjekt: Globale fellesgoder. 

Globale fellesgoder er et ytterst prisverdig mål, men det betyr ikke at det skal bistandsfinansieres. I så fall tar man fra de fattige for å finansiere noe som er bra for alle, også for oss rike. Det er i praksis omtrent det samme som regressiv skatt, altså at de fattige betaler mer enn de rike i skatt for å finansiere fellesskapsløsninger. Ikke særlig musikalsk for påtroppende regjering.

Det skjer fordi penger brukt til å finansiere globale fellesgoder betyr mindre penger til tiltak for å dekke spesifikke fattigdomsrelaterte utfordringer i lav- og mellominntektsland på mer direkte måter, som størstedelen av bistandsbudsjettet brukes til. Da blir det samlede bistandsbudsjettet, øremerket å fremme utviklingspolitiske formål (i hovedsak fattigdomsreduksjon) i utviklingsland, mindre effektivt til det formålet. Ergo er det fattige som tar kostnaden for å finansiere globale felleskostnader. Dette gjelder selv om globale fellesgodene også er til stor nytte for fattige: Når slike investeringer ikke er like effektive mot fattigdom som alternative måter å bruke bistandsmidler på, får verdens fattige mindre nytte av bistanden. 

Et unntak er når bistandsinvesteringer i et globalt fellesgode er blant de mest effektive (kostnadseffektive) bidrag til å oppnå utviklingspolitiske mål. De er sjeldne, for det er en lang omvei til sluttbruker. Det er både prinsipielt ulogisk og i praksis tvilsomt at penger brukt for å dekke alles behov er vanligvis ikke like bra for de fattige som penger brukt for å dekke de fattiges behov (dette er stedet der økonomer pleier hente fram ord som trade-offs og opportunity costs). Men selv når slike unntakstilfeller skulle finnes, er det gode argumenter for at slike fellesløsninger primært bør finansieres fra den mye større delene av statsbudsjettet øremerket et rikt lands borgere, enn den lille delen øremerket de fattige. Hvis ikke ligner det fælt på regressiv skatt. 

Når penger likevel tas fra bistandsbudsjettet, er det ikke fordi det på noen måte er det riktige, men fordi det er politiske gratispenger. Etter objektive kriterier – ingen annen del av statsbudsjettet gir mer velstand og velferd per krone – er det nok de dyreste pengene på statsbudsjettet, men for en politiker koster de nesten ingenting. Ingen norske borgere blir berørt, og de fattige som får mindre nytte av bistanden når aldri fram til norske media. Dette er, såvidt jeg ser, eneste logiske grunn til at globale fellesgoder belastes bistandsbudsjettet.

Denne lange generelle introduksjonen som bakgrunn for dagens mest aktuelle globale fellesgode:

Påtroppende regjering skal og bør investere mye penger i neste periode for for å løse vår tids viktigste utfordring: Å bremse klimaendringene. Her trengs et taktskifte, med mye penger. Av flere grunner bør mye av innsatsen skje i utviklingsland. Men det er ikke et argument for at det skal finansieres med bistandsmidler (i så fall burde man også sett på alle de bistandsmidlene som brukes i vestlige hovedsteder). Bistand er bare riktig fakturaadresse om det er effektiv ressursbruk sett i lys av mål satt for bistanden – forbedringer i lav- og mellominntektsland med vekt på fattigdomsrelaterte utfordringer.

Nytten av å bremse klimaendringer er mye høyere for fattige enn for rike. Det er heller ikke et argument for å bruke bistandsmidler. Kostnadseffektiviteten er nemlig hinsides dårlig om vi ser isolert på den fattigdomsreduserende effekt per tonn CO2 spart (marginaleffekten av litt saktere klimaendringer), sammenlignet med hvor mye fattigdomsreduksjon vi kunne ha fått om vi brukte de samme pengene på mer direkte tiltak. Annen bistand gir mye, mye mer nytte for fattige. Derfor finnes ingen måte å snakke seg bort fra at hver gang vi bruker bistand til dette, tar fattige kostnaden for å rydde opp etter vår velstandsfest, ved at de får mindre nytte av bistanden. 

Nå ser jeg bort fra at selve tiltakene for å bremse klimaendringer kan ha andre effekter mot fattigdom, for eksempel å skape arbeidsplasser eller bedre naturressursforvaltning. Men det er da en positiv bieffekt av noe som har klima som hovedmål. At man oppnår både klima og fattigdomsreduksjon samtidig, er ikke et argument for å bruke bistandsmidler. Selv en "vinn-vinn"-løsning er et tap for bistandens målgrupper, fattige, dersom pengene kunne ha blitt satt i arbeid på mer effektive måter til det de er tiltenkt, nemlig å redusere fattigdom. 

Rent logisk er det dessuten å sette vogna foran hesten: Skal man bruke bistandsmidler, bør man starte med tiltak som skal bidra til å redusere fattigdom, og så sørge for at denne bistanden utformes på en måte som støtter det grønne skiftet og bidrar til klimarobust lavutslippsutvikling. 

Det gjør man allerede i bistand, og Norad er i ferd med å styrke dette arbeidet kraftig (følg med i årene som kommer!). Det handler ikke om å bruke bistandsbudsjettet til noe annet enn hva det er tiltenkt, men om at alle sektorer må ta klimautfordringene på alvor og bidra til Parisavtalens mål, i tillegg til at Parisavtalen spesifikt sier at finansieringsstrømmer (også bistand) skal være forenlig med klimarobust lavutslippsutvikling. All bistand må ta langsiktige klimaendringer (klimarisiko) i betraktning og bidra til klimatilpasning der det er relevant. Bistand som påvirker et lands langsiktige utviklingsstrategier – energi, teknologi, infrastruktur, utdanning og mye annet – må ta aktivt sikte på overgang til lavutslippsutvikling så raskt det overhode kan gjøres uten å bremse en økonomisk utvikling det er desperat behov for, og iallfall ikke undergrave omstillingen. Og bistandsorganisasjonene må selvsagt kutte egne utslipp, når det kan gjøres uten å bli så dyrt at det gir dårligere (mindre kostnadseffektiv) bistand.

Alt dette det handler om klimaansvar i bistand som har til formål å fremme utvikling. Det jeg snakker om, og som ganske sikkert havner på den nye statsrådens bord, er det som skjer med omvendt fortegn: Den nye regjeringen vil bruke penger i utviklingsland som er primært motivert av ønsket om å bremse klimaendringer (et globalt fellesgode), og den vil ønske å fakturere bistandsbudsjettet for dette fordi det også bidrar (litt) til utvikling i lav- og mellominntektsland. Det er da det begynner å bli umusikalsk for en regjering som vil at de rike skal betale mer for fellesskapet på hjemmebane. 

Regjeringen kan selvsagt øke bistandsbudsjettet utover de forventede én prosent av BNI for å finansiere dette. Det løser problemet på kort sikt, men jeg tror ikke det er lurt. Da har mistet en anledning til å sette opp noen grenseposter, og får nye vanskelige runder i neste budsjettkamp. Det er mye bedre å slå fast straks (i regjeringsplattformen) at internasjonal innsats for å bremse klimaendringer skal finansieres utenfor bistandsbudsjettet. Det er ikke til hinder for at regjeringen kan bruke litt av disse pengene (det som tillates innenfor OECD-reglene) til å skryte av høy bistandsprosent, men det bør ikke styre hjemlig budsjettering.

Påtroppende statsråd har fått starthjelp fra avtroppende statsråd Ulstein, som satte ned en slags grensemarkering ved måten det nye klimafondet skal finansieres på (i hovedsak utenfor bistandsbudsjettet). Men klimafondet er bare ett av mange verktøy (effektivt, men smalt) som regjeringen må ta i bruk i klimakampen. Det trengs også andre verktøy, og resten av regjeringen vil ønske å bruke bistandsmidlene til det fordi det er de politisk billigste pengene.  

Da må utviklingsministeren være klar til å si nei. Det kan bli en tøff jobb, og derfor har jeg laget noen talepunkter til statsråden, til fri disposisjon:

  • Klimainvesteringer handler i bunn og grunn om å rydde opp etter en gigantisk velstandsfest som bare en del av verdens befolkning fikk ta del i. Det er hårreisende urimelig å sende regningen til de som ikke fikk være med på festen, ved å bruke bistandsmidler øremerket dem framfor den mye større delen av statsbudsjettet som er øremerket oss.
  • Å bruke bistandspenger til utslippsreduksjon er et åpenbart brudd på forurenser betaler-prinsippet. Vi er ferdige med den diskusjonen nå.
  • Før signering av Parisavtalen lovet rike land å delfinansiere utviklingslands kostnader til å håndtere klimautfordringer. Det var tallfestet til 100 milliarder dollar per år (minst), og tydelig sagt at det skulle komme i tillegg til vanlig bistand, selvsagt fordi man i utviklingsland fryktet at bistandsbudsjettene ville tappes. Dette løftet var ganske sikkert avgjørende for at mange utviklingsland skrev under avtalen. At tilleggspengene aldri kom, er Parisavtalens største løftebrudd hittil. Om vi i stedet tapper bistandsbudsjettene, akkurat som utviklingslandene fryktet, forsterker vi løftebruddet. Norge kan simpelthen ikke være med på slikt. Det kan også slå hardt tilbake på oss, fordi det antakelig svekker muligheten for å få alle med på framtidige oppjekkinger av ambisjonene i avtalen for alle land.
  • Bistandsbudsjettet er relativt lite og en av de få poster på statsbudsjettet der budsjettets størrelse i praksis er politisk forhåndsbestemt (1 prosent av BNI). Dette skaper et imaginært øvre tak som kan virke begrensende når man skal hente nye penger. For å muliggjøre gradvis opptrapping av klimafinansiering gjennom perioden, bør man derfor allerede nå slå fast at finansiering skal hentes utenfor bistandsbudsjettet. Ellers blir det stadig vanskeligere å øke innsatsen etterhvert som man nærmer seg "taket". 
  • Det kan forsvares å bruke litt bistandsmidler på relevante tiltak for utslippsreduksjon/karbonfangst. Men i Norge har vi har allerede har nådd grensen. Gjennom regnskogsatsingen og fornybar energi (blant annet gjennom Nordund) bruker vi allerede ganske mye på slikt. Dette er veldig gode satsinger, men i praksis koster det ikke norske borgere en krone. Neste oppjekking av ambisjonsnivået må være basert på forurenser betaler-prinsippet.  

Et siste argument er mer hypotetisk, men kan være relevant: La oss et øyeblikk tenke oss at det ikke fantes et bistandsbudsjett. Jeg er overbevist om at den nye regjeringen (og andre rike land) ville ha funnet penger til å finansiere utslippsreduksjon andre steder. Resten av statsbudsjettene er jo veldig mye større. Kanskje ville det til og med vært funnet mer penger, fordi man ikke må forholde seg til «taket» på en prosent av BNI. 

Hvis det er riktig, er det ikke slik at bistanden brukes til å realisere klimatiltak eller andre globale fellesgoder. De ville blitt finansiert likevel, kanskje med mer penger. Bistandens rolle er da redusert til å være fakturaadresse – og på sikt kan bistanden begrense muligheten til store løft.


4. Kaken må vokse

Den påtroppende regjeringen setter ulikhet og omfordeling høyt. Det er det gode grunner til. Utviklingspolitikk er mer eller mindre per definisjon global omfordeling, og må selvsagt suppleres med omfordeling internt i utviklingsland for å redusere fattigdom. Men det er likevel grunn til å minne om at nasjonal omfordeling aldri vil ta oss i mål, ikke engang i nærheten. 

I mange land er nasjonal omfordeling nok til å avskaffe fattigdom, men ikke de fleste norske samarbeidsland og naturlige bistandsmottakere (mellom en firedel og en tredel av alle verdens land, litt avhengig av hvor man trekker grensen). Den dominerende årsak til fattigdom i disse landene, er at hele nasjonen har så svak økonomi at om du fordelte inntektene perfekt (politisk og praktisk umulig) ville det ikke ha avskaffet fattigdom. Mange steder ville hele befolkningen ha vippet rundt grensen for ekstrem fattigdom, uten et overskudd til å finansiere offentlig sektor. Å stanse skatteflukt hjelper ganske mye, men det varierer sterkt mellom land og endrer oftest ikke konklusjonene.

Her er en beregning gjort for noen år siden: La oss si at vi skulle ha avskaffet ekstrem fattigdom ved å ilegge en tilleggsskatt på alle innbyggere som tjener mer enn ti dollar per dag, og gi de ekstremt fattige akkurat det de trenger for å nå «opp» til fattigdomsgrensen på 1,9 dollar. I Brasil måtte den ekstra skatten ha vært på en halv prosent, i Sør-Afrika halvannen prosent, og i Indonesia seks prosent. I India begynner det å bli svært vanskelig, med 23 prosent, og så er vi over i fantasiland: Nigeria 364 prosent, Malawi 490 prosent, og Kongo 4080 prosent. Dette er lek med tall og antakelig utdatert, men bildet er klart nok. 

Denne lista forklarer kanskje også myten at omfordeling vil kunne avskaffe fattigdom: Mange utviklingspolitisk engasjerte i Norge har nære relasjoner til mellominntektsland som Sør-Afrika og latinamerikanske land, mens det er de sistnevnte landene som er typiske kandidater norsk bistand.

Slik vil det for øvrig være i lang tid. For noen år siden beregnet jeg at hvis Malawi vokser fem prosent årlig (enormt optimistisk), blir landet et lavere mellominntektsland en gang rundt 2065. Det er rundt en prosent av Norges BNP og selv da vil ikke omfordeling være i nærheten av nok til å dekke grunnleggende behov for alle. Dette er et svært usikkert tall (ikke siter det), men det illustrerer noe viktig: Jo raskere lavinntektsland som Malawi vokser økonomisk, dess raskere kommer vi til det punktet da nasjonal omfordeling er nok til å avskaffe fattigdom. 

Det er ikke til hinder for å jobbe med omfordeling, heller ikke i lavinntektsland, allerede nå, og å prioritere det. Det er nemlig avgjørende mye lettere å få til omforeling om det kommer på plass før landets økonomi vokser. Men vi kan ikke tillate oss å tro at nasjonal omfordeling alene vil avskaffe fattigdom om det ikke også skjer vekst. Langvarig, kraftig vekst. Mange land klarer ikke det uten bistand.  

Selvsagt kan vi likevel si at Norge skal prioritere omfordeling, så kan andre bidra til vekst. Det er kanskje ingen dum ide. Men et slikt valg bør bygge på erkjennelsen at det antakelig er vanskeligere å bidra til omfordeling enn å bidra til vekst. Det finnes unntak, og det viktigste er der vi kan støtte et lands myndigheter med skattesystemer eller andre omfordelingstiltak der myndighetene allerede har ambisjoner og en politisk posisjon som gjør det mulig. Generelat har en giver veldig lite mulighet til å påvirke den politiske økonomien som ligger bak ulikhet i andre land. Derimot har vi mange velprøvde metoder for å bidra til vekst (selv om heller ikke det er noe enkelt). Jeg skrev litt mer om dette da Heikki Holmås satt ved roret, det mest er gyldig ennå.


5. Styrk bistandsforvaltningen – men ligg unna organisasjonskartet

Forrige regjering tok mål av seg å reformere bistandsforvaltningen. Det ligger heldigvis bak oss. Helt uavhengig av hva man mener om resultatet av den prosessen: Organisasjonskartet bør ikke røres i neste periode! 

Det gjenstår likevel litt før forbedringene i bistandsforvaltningen er i mål, altså når forvaltningen er godt nok konfigurert til å sette penger i arbeid på best mulige måter. Nedenfor noen enkle, men viktige forslag, og deretter litt mer tekst om en sak som krever mer forklaring:

  • Styrket kapasitet i forvaltningen. Bistandsbudsjettet er doblet på omtrent femten år uten at antallet ansatte har holdt følge (av flere grunner er det ikke lett å fastslå endringen presist, men det har bare skjedd en beskjeden økning). Det sier seg selv at det i lengden er uforenlig med å levere på forventningen om mest mulig effektiv bistand. Forvaltningen må derfor styrkes for iallfall delvis å gjenspeile økningen i bistandsbudsjettet de siste årene, og deretter holde tritt med videre budsjettvekst.
  • Sikre kunnskapsbasert utviklingspolitikk. Det krever god kunnskapsforvaltning der man tar i bruk "hele landet": UDs kompetanse på utenrikspolitikk og diplomati, det multilaterale systemet og enkeltland, Norads bistandskompetanse og sektorkompetanse, men også fagdepartementer og relevante direktorater som har både relevant sektorkompetanse og mye erfaring med bistand. Og det er avgjørende at alle kilder til kunnskap tas i bruk: I bistandsforvaltningen snakker man til stadighet om verdien av forskning og evaluering, samtidig som man i praksis støtter seg mest til lettvinte konsulentrapporter, mens man nesten ikke gjør noe for å høste lavthengende frukt ved å ta i bruk forvaltningens viktigste kilde til kunnskap – mange hundre menneskers praktiske erfaring – på mer systematiske måter.    
  • Bistandsforvaltningen er en god kandidat til regjeringens ambisjoner om en tillitsreform i forvaltningen. Bistand er underlagt et teknokratisk regime som svekker muligheten til å bruke penger på best mulige måter, og mye av det kan forklares med (manglende) tillit. Aktiviteter og budsjettposter er bundet opp i detaljerte rammeverk med forhåndsbestemte, flerårige indikatorer som i bunn og grunn er et utrykk for mistillit til at tilskuddsmottaker selv vet hva som er best ressursbruk. Responsen på relativt beskjedne økonomiske misligheter (ikke korrupsjon) er ofte uproporsjonal og har store kostnader som går direkte på bekostning av ressurser til formålet. 
  • Ansvarsfordeling mellom utviklings- og utenriksministeren synes dysfunksjonell sett fra utsiden. Jeg har ikke forutsetninger for å vite hva som er best, men tror den bør gjennomgås kritisk. Utviklingsministeren bør ikke uten videre akseptere det som foreslås av toppskiktet i UD, for her utgjør andre interesser enn utviklingspolitikk de dominerende omdreiningspunkt. Og jeg synes ikke utviklingsministeren skal gi seg lett i diskusjon med utenriksministeren om slikt, selv om sistnevnte har høyere status.

 Til sist en viktig og ganske akutt utfordring:

Accountability er blant de viktigste byggesteinene i god forvaltning. Tillitslandet Norge har ikke et ordentlig ord for det – «ansvarliggjøring» er bare nesten det samme og høres ikke like viktig og vakkert ut. I bistand har det til alle tider vært akseptert at man trenger noen ekstra grep for å sikre accountability, sammenlignet med annen offentlig forvaltning. Det har prinsipielle årsaker: Bistand er øremerket andre lands borgere, noe som hindrer ansvarliggjøring gjennom det norske offentlige ordskiftet og til syvende og sist gjennom valg. Men de praktiske grunner er viktigere: Bistand implementeres i områder der det er vanskelig for norske borgere, medier, eksperter og politikere å få oversikt over konsekvensene, både i form av positive resultater og negative virkninger. Derfor har alle store vestlige bistandsgivere etablert ordninger som bidrar til ansvarliggjøring utover hva som gjelder for annen offentlig forvaltning (som i Norge ivaretas av Riksrevisjonen).

Det skjer i form av evalueringer som har det doble formål å bidra til (intern) læring og samtidig holde folk (eksternt) ansvarlig for hvordan de disponerer bistandsbudsjettet, både i Norge og alle andre store giverland. Det er er helt avgjørende at evalueringsarbeidet er gjenstand for en viss uavhengighet. Det er også viktig for å sikre ekstern kredibilitet til bistanden, slått fast av OECD siden 1991. Denne funksjonen er faktisk det eneste som kan gi oss skattebetalere trygghet vi har for at noen ser beslutningstakere i kortene med faglig kompetanse og mandat til å stille de vanskelige spørsmålene.  

I Norge har dette siden 2004 vært organisert gjennom en evalueringsavdeling i Norad. Den representerer et skjørt og bare såvidt akseptabelt kompromiss mellom (ekstern) accountability og (interne) læringsfunksjoner. Strukturelt er dette en svak løsning, blant annet fordi Norads direktør (direkte underlagt beslutningstakerne i UD) bestemmer både hvem som blir evalueringsdirektør (oftest rekruttert fra bistandsforvaltningen), antallet årsverk og evalueringsbudsjettet. 

Evalueringsavdelingen har likevel i en årrekke vært det kanskje viktigste korrektiv til norsk utviklingspolitikk og bistand, og bidratt til en viktige forbedringer både på systemnivå og i et stort antall prosjekter. Slik jeg ser det, er dette på tross og ikke på grunn av det organisatoriske oppsettet. Det skjedde fordi ledelsen i Norad og i UD forstod verdien av uavhengige evalueringer (en verdi som ikke gir uttrykk i opplevd nytteverdi for de som holdes ansvarlig) og satte av ressurser til det. Det har skjedd ting det siste året som gjør at vi ikke lenger kan ta dette for gitt. Detaljene kan andre snakke om (jeg har bare hørt fra media og ansatte), men hvis det ikke skjer endring snart, kan vi ikke ta for gitt at de som utformer utviklingspolitiske strategier og forvalter bistand, blir sett i kortene av noen med faglig kompetanse og mandat til å stille kritiske spørsmål, og nok ressurser nok til å undersøke disse spørsmålene. Det betyr igjen at hvis det gjøres en feilvurdering i UD, om bistandsmidler disponeres uheldig eller forvaltes dårlig, eller i det hele tatt om det er relevante spørsmål å stille til bistand som noen synes er ukomfortable, er det slett ikke sikkert at slikt vil bli belyst av faglig kompetente personer med mandat til å vurdere det kritisk og fortelle det videre.

Det er i første omgang kritisk for norsk offentlighet og for Stortinget. I neste omgang slår det tilbake på forvaltningen: Selv om støtten til norsk bistand er høy, står det ikke så godt til med tilliten til bistandsforvaltningen. Da er det veldig, veldig dumt å bygge ned en mekanisme som er godt egnet til å gi slik tillit. En av de vanligste motsvar til påstander om dårlig bistandsforvaltningen er jo at «det skjer uavhengig evaluering av bistand». I siste omgang går det ut over kvaliteten på bistanden og bistandens målgrupper. Vi må ikke dit.

Dette er et spørsmål den nye statsråden må ta tak i snarest. Både av hensyn til skattebetalere og Stortinget, og bistandens målgrupper, men også for at statsråden selv skal være trygg på sitt eget embetsverk. For det er bra for en statsråd at noen kikker embetsverket i kortene med mandat til å stille kritiske spørsmål, og ikke særlig tillitsvekkende om statsrådens nærmeste i embetsverket aksepterer at denne funksjonen svekkes.

Men når man først setter accountability på dagsorden, er det en veldig god anledning til å tenke bredere. Evalueringer er viktige, men ikke særlig ressurseffektive: de er dyre og tar lang tid. De er dessuten oftest retrospektive og kommer så sent at de som skal holdes ansvarlig, oftest har ny jobb når en evaluering publiseres. Accountability kan sikres på andre måter som er raskere, mer framtidsrettet, kanskje mer effektivt og mye billigere. Og det er ingenting i veien for å gjøre flere ting samtidig, så gjør heller en vurdering av hele accountability-pakkenFlere andre giverland har kommisjoner eller ekspertutvalg, som gjerne rapporterer direkte til parlamentet, eller helt uavhengige evalueringsinstitusjoner. I sommer kom det forslag om en lov om bistand og utviklingspolitikk, som kan vurderes. Et tilleggsmandat og ressurser til Riksrevisjonen kan bidra mye (i dag har Riksrevisjonen verken mandat eller faglige ressurser til slikt, og deres tradisjonelle metoder er heller ikke særlig godt egnet). Eller, siden vi allerede har ganske god erfaring i Norge med en ordning etablert for å følge kritisk med på noen som forvalter andres penger: Noe som rent organisatorisk ligner på etikkrådet for SPU, men selvsagt med et helt annet mandat.

Her har den nye statsråden mulighet til å sette varige spor, som kanskje kan gi bedre bistand i tiår framover. Men denne oppgaven kan ikke løses ved å sende en bestilling til UD. Man kan ikke la folk selv bestemme hvordan de skal holdes ansvarlig. Det er en ideell oppgave å sette ut til andre, for å frigjøre tid til andre ting internt. Jeg argumenterte med noe lignende for da UD startet sin reformprosess i forrige periode, og i lys av erfaringene tror jeg enda mer i dag på at det er nødvendig.

søndag 6. januar 2019

God lesning!

Denne bloggen er noen år gammel og blir sjelden oppdatert. Men utviklingspolitikk er en ganske treg materie, så de fleste innleggene er fortsatt aktuelle. God lesning! 

Hva vet vi om kvaliteten på norsk bistand? Lite.

Hvor god er egentlig norsk bistand? Selv om jeg i flere år har hatt nesten det best tenkelige utgangspunkt for å si noe om det (forskning, senere Evalueringsavdelingen i Norad), vet jeg ikke hva jeg skal svare på det. Norsk bistand er så mangfoldig at en generell oppsummering gir lite mening, og størstedelen av bistanden vet vi for lite om til å vurdere kvalitet og effekt.

Derimot snakker jeg ofte om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, som jeg mener å kjenne godt nok til å uttale meg om. Her er påstanden at det står dårlig til, og at det har har blitt verre over tid. Noen av disse uttalelsene kan kanskje misoppfattes som at jeg mener norsk bistand er dårlig og/eller blir dårligere. Det har jeg ikke sagt. 

At Norge sliter på hjemmebane, betyr nemlig ikke nødvendigvis at selve bistanden er blitt dårligere. Det er iallfall to grunner til at det kan godt tenkes den er blitt bedre. En er at norsk bistand forvaltes av flinke folk som har enda mer kunnskap enn før – flere med relevant høyere utdanning, mye mer samlet erfaring – og de gjør en kjempejobb tross systemiske utfordringer. En annen er at mange mottakerinstitusjoner er mye sterkere enn for et tiår eller to siden, og kan gjøre bedre bruk av ressursene som tilbys fra Norge.

Men vi vet altså ikke nok til å konkludere på dette. Og selv om vi burde visst mye mer enn i dag (Norge bruker mindre på evaluering enn de fleste andre givere), tror jeg heller ikke mer kunnskap vil lede oss til en generell konklusjon. I farten klarer jeg ikke se hvordan det skulle la seg gjøre, rent metodisk. 

Det nærmeste vi kommer, er nok en nylig kåring av kvalitet basert på et indikatorsett kjent som QuODA. Den ble omtalt i Bistandsaktuelt, men fikk lite oppmerksomhet, utover at UD slo fast at kåringen er misvisende.

Der er jeg enig. Størstedelen av indikatorene (24 totalt) handler mest om teknisk innretning av bistanden, og sier lite kvalitet og effekt. Og UD har rett i at Norge kommer urimelig dårlig ut – nummer 26 av 27 giverland – som følge av måten norsk bistand er innrettet på (og noen spørsmål om hvordan deler av norsk bistand skal klassifiseres).

Samtidig: Slike argumenter kan brukes mot nesten alle indikatorbaserte målinger og rangeringer. Alle vet at disse ofte er misvisende, men det er ikke nok til å avvise dem. Det bremser iallfall ikke entusiasmen i utviklingsministerens parti for å legge tilsvarende indikatorer (flere av dem synes ikke å være mer presise enn de vi snakker om her) til grunn for politikk og finansiering i utdanning, helse, forskning og andre politikkområder. 

Om vi ser bort fra at plasseringen nesten nederst på lista virker urimelig og vender blikket mot de enkelte indikatorene, er det en del som er verdt å se nærmere på. Jeg har ikke tatt meg tid til å gå i detalj, men tok et raskt blikk på målingen fra 2010 og den siste fra 2018 for å se hva de to sier om endring. Jeg vektla «relativ» endringen der Norge blir vurdert opp mot snittet av alle givere, ikke "absolutte" kvalitetsmål. Det er selvsagt noen metodeutfordringer her (men selve undersøkelsen er solid når det gjelder metode, med vekt på sammenligning over tid) og jeg må ta forbehold om feil, men likevel.

En del av indikatorene kan sies å være misvisende ved å vise en "forverring" som best kan forklares med ganske fornuftige utviklingspolitiske valg. Det gjelder ikke minst prioriteringen av sårbare stater, noe som påvirker flere indikatorer negativt. Den "enkleste" måten å skåre bedre på, ville vært å slutte med å påta seg vanskelige oppgaver og kanalisere størstedelen av bistanden via de multilaterale organisasjonene. Det ville nok ikke gitt bedre bistand.

Et annet område der en endring ser ut til å reflektere utviklingspolitiske valg, er en klar svekkelse av hvordan Norge skårer på tilpasning til mottakerlandets prioriteringer. Dette viktige elementet av de fleste forståelser av god bistand, som Norge tidligere var en sterk pådriver for, er nå relativt mindre vektlagt til fordel for en ny norsk tradisjon innført under Stoltenberg og videreført av Solberg-regjeringene: Unilaterale norske utviklingspolitiske løft på utvalgte innsatsområder som blir gjort gjeldende på tvers av land (ofte med fornavnet "global") istedenfor framfor bredt, gjensidig utviklingssamarbeid med stor vekt på mottakerlandets prioriteringer. Om dette er en god utvikling er ikke spørsmålet her (jeg er litt usikker selv), og jeg er ikke engang sikker på om endringene på denne indikatoren er et utslag av denne trenden (endringen kan også forklares på andre måter), men de kan likevel være en påminning om at den nye norske tradisjonen for "globale" løft har en pris. 

Men på mange andre områder viser indikatorene negativ endring som ikke kan forklares med utviklingspolitiske valg, men som snarere ser ut til å ha skjedd på tross av politisk ønske om forbedring på akkurat de samme områdene. Det gjelder blant annet konsentrasjon på sektor (men på landkonsentrasjon har det skjedd forbedring), fragmentering av bistanden, forutsigbarhet, og flere aspekter ved indikatorsettet transparency and learning. Flere av utslagene er ganske store i negativ retning, over det som i utviklingspolitisk sammenheng er ganske kort tid. Det er ganske alvorlig, selv om kan hevdes (som i alle indikatorbaserte målinger) at noen av dem er misvisende.

Disse endringene er nok ikke så overraskende for de som følger norsk utviklingspolitikk, men det er greit å ha det dokumentert. Og selv om undersøkelsen ikke gir grunnlag for å konkludere med at kvaliteten på norsk bistand er svekket (det har også skjedd positiv endring på noen indikatorer), gir den grunn til å stille spørsmålet, og den gir noen hint om hvor skoen trykker. UD bør svelge fornærmelsen over (nesten) bunnplassering og lytte til disse.



Ps. I tillegg til å hevde at det norske utviklingspolitiske apparatet svekkes, har jeg nylig også antydet at Norges internasjonale omdømme som en seriøs utviklingspolitisk aktør kan være i ferd med å svekkes. Dette kan vanskelig dokumenteres, men bygger på min magefølelse etter å fulgt tematikken i en del år (med litt forskning på feltet). Jeg ville bare nevne det her fordi tre dimensjoner – det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, Norges internasjonale status, og kvaliteten på norsk bistand – blir litt sammensauset i det dagsaktuelle spørsmålet om det bør etableres et eget utviklingsdepartement. Disse tre dimensjonene henger sammen, men ikke helt direkte. Som nevnt over kan det tenkes at bistanden blir bedre selv om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet svekkes (men den ville blitt enda mye bedre om det hjemlige apparatet hadde blitt styrket). Når det gjelder Norges internasjonale status som utviklingspolitisk aktør, er det antakelig ikke så direkte avhengig av kvaliteten på norsk bistand (iallfall ikke på kort og mellomlang sikt), men i større grad en funksjon av det hjemlige utviklingspolitiske apparatet. Svekkes det, er det grunn til å tro at Norges internasjonale omdømme på dette området svekkes.

Det kan i så fall svekke vår utenrikspolitiske innflytelse: Norge har i årtier møtt ekstra mye velvilje internasjonalt fordi vi er sett på som en spesielt interessant utviklingspolitisk aktør: kunnskapsrik, dedikert, langsiktig og lojal mot utviklingslands prioriteringer. Hvis denne statusen forvitrer, er vi bare ett av mange rike land som bruker bistand for å oppnå velvilje og gode relasjoner. Da har vi etterhvert bare bistandspengene igjen, uten den "premium" som følger med statusen å være en stat det er spesielt interessant for mange utviklingsland å ha et godt forhold til. 

Et utviklingsdepartement kan være en vei ut for utviklingspolitikken

I anledning regjeringsforhandlingene: Nedenfor et innlegg i DN før jul.

La meg først presisere at et utviklingsdepartement ikke er den eneste modell som kan gi bedre utviklingspolitikk. Da jeg jobbet med spørsmålet i 2017 mente jeg at flere modeller kan fungere. For tiden klarer jeg imidlertid ikke se annet enn at dette er den enkleste og ikke minst sikreste løsningen. Årsaken er at de andre løsningene som nå er på bordet i UD – særlig den såkalte "integrerte" modellen – krever store organisatoriske endringer i UD om Jeløya-plattformens ambisjoner om en "kunnskapsbasert og effektiv bistand" skal innfris. Den "delegerte modellen" er sikrere, men også den krever endringer i UD. Disse vil være svært krevende og ta mange år, og det arbeidet er knapt påbegynt: Gjeldende reformprosess har hittil lagt hovedvekt på rasjonalisering av forvaltningen og arbeidsdelingen mellom UD og Norad. Det er bare en liten del av løsningen om Jeløya-plattformens ambisjon om mer kunnskapsbasert og effektiv bistand (ikke bare mer kostnadseffektiv forvaltning!) skal innfris – enhver vei til å innfri disse ambisjonene krever organisatoriske grep internt i UD. Et eget utviklingsdepartement vil i seg selv legge til rette for en god del av de organisatoriske grepene som kreves (selv om det medfører en del andre organisatoriske utfordringer), og er antakelig både en enklere, raskere og sikrere vei til å innfri Jeløya-plattformens ambisjoner enn intern reform av UD.


En vei ut for utviklingspolitikken


Et utviklingsdepartement kan rydde opp i det uføret norsk utviklingspolitikk har havnet i.

I Jeløya-plattformen lovet dagens regjeringspartier å «reformere organiseringen av norsk utviklingspolitikk, for å sikre en kunnskapsbasert og effektiv bistand». Reformen snublet i starten og er lagt på is i påvente av forhandlinger med KrF. Ifølge Sverre Strandhagen i DN (4.12) håper partiet på et eget utviklingsdepartement. Det kan være løsningen på et langvarig uføre i norsk utviklingspolitikk.

Systemet forvitrer
Mens bistandsbudsjettet har økt over tid, ser vi økende erkjennelse av at det utviklingspolitiske systemet svekkes. Stortinget har slått fast at den sentrale bistandskompetansen og forvaltningskapasiteten er i ferd med å forvitre.

Et tegn er at Norge nylig havnet som nummer 26 av 27 land på en kåring av kvalitet på bistandeni skarp kontrast til palleplassen på kvantitet. Norge har alltid før skåret høyt på slike kvalitetskåringer.
Noen av problemene kan forklares med hvordan utviklingspolitikken er organisert. Et Civita-notat i fjor (notat 34/17) viser at UD/Norad er dårlig konfigurert for utviklingspolitikk.

Reform
Regjeringens oppfølging av Jeløya-erklæringen om bistandsreform tar bare tak i marginale deler av problemet: forholdet mellom Norad og UD med vekt på bistandsforvaltning. Et minst like stort problem er UDs egen evne til å forvalte kompetanse og utvikle kunnskapsbasert politikk.

Den reformen vil derfor først og fremst gi en rasjonaliseringsgevinst. Det er lite ved de foreslåtte alternativene som legger grunnlaget for et generelt kvalitetsløft.

Ett av de foreslåtte alternativene er å legge ned Norad. Det vil gi mye støy, også politisk: Uansett intensjon blir det vanskelig å snakke seg fra påstander om nedprioritering av utviklingspolitikken. Om Solberg-regjeringen skal bli historisk ved å avvikle det som i over femti år har vært symbol på en stolt del av norsk utenrikspolitikk, bør det være med bedre begrunnelse enn å spare noen titalls årsverk.

God forvaltning
Da er KrFs ønske om et utviklingsdepartement mer interessant. Her kan regjeringen innfri løftet om reform på en måte som gir politisk gevinst og bedre forvaltning. Og det ganske gratis, for det nye departementet vil rekruttere fra UD og Norad og ikke øke antallet byråkrater.

Det vil være i tråd med hva man ellers tenker om god forvaltning: Offentlige institusjoner fungerer best med tydelige mandat. Utflytende eller motstridende mandat gir svak forvaltning og vanskeliggjør politisk styring. Det er ingen grunn til at UD skal skille seg fra andre forvaltningsorganer i så måte. Men UD forvalter et enormt antall mål og i prinsippet motstridende mandat: forenklet sagt skal utenrikspolitikken tjene norske borgere, mens utviklingspolitikken skal tjene borgere i utviklingsland.

Utenriks- og utviklingspolitikken må selvsagt være tett integrert, men det er ikke et argument for å samle motstridende mål i samme organisasjon. De håndteres best ved forvaltningsorganer med tydelige mandat, som håndterer målkonflikter seg imellom eller løfter dem til politisk nivå. Samlokalisering av departementene i Victoria terrasse gir gode muligheter for det.

En bieffekt vil være at gigant-departementet UD, flere ganger større enn det neste på lista, kommer noe nærmere normalstørrelse. I kombinasjon med et mer entydig mandat vil det bli enklere å styre.

Kunnskapsforvaltning
Diplomatiet har behov for generalister som kan litt om alt, mens utviklingspolitikken krever dybdeinnsikt og spisskompetanse. UD legger bevisst til rette for førstnevnte, som nærmest umuliggjør sistnevnte. Det er krevende å ha to parallelle karriereløp i en organisasjon, og tvilsomt at UD vil prioritere begge like høyt.

Et nytt departement vil starte med å rekruttere den nødvendige spisskompetanse fra UD og Norad, og kan utvikle denne videre fra første dag.

Internasjonalt omdømme
Et utviklingsdepartement vil kunne gjenreise Norges internasjonale omdømme som en seriøs – og ikke bare raus – utviklingspolitisk aktør. Det vil også være nyttig for øvrig norsk utenrikspolitikk. De fleste FN-stemmer er jo utviklingsland.

De fleste rike land bruker bistand selektivt til å oppnå utenrikspolitiske mål, men Norge har i årtier møtt ekstra mye velvilje fordi vi er sett på som en seriøs, langsiktig samarbeidspartner. Når denne statusen forvitrer, er vi bare en av mange. Da har vi har bare bistandspengene igjen å kjøpe velvilje med.

Et utviklingsdepartement vil bli lagt merke til internasjonalt som en satsing, i skarp kontrast til signaleffekten av en eventuell nedlegging av Norad. Det vil styrke interessen for Norge allerede før det gir effekt i form av bedre utviklingspolitikk – og i god tid før FN skal stemme over nye medlemmer i Sikkerhetsrådet.

Det finnes bare en anledning til å vurdere dette grepet, nemlig regjeringsforhandlingene. Når disse er avsluttet, vil spørsmålet igjen delegeres til UD, som i mer enn et tiår har demonstrert manglende evne til å ta radikale organisatoriske grep.

fredag 9. mars 2018

Folket har talt

Kopi av et innlegg i Bistandsaktuelt.


Bistanden har folkets støtte, men ikke dets tillit. Folks tro på at bistand gir gode resultater, har falt dramatisk på kort tid. Det er et alvorlig budskap til myndighetene og bistandsorganisasjonene.

Statistisk Sentralbyrå (SSB) har tatt tempen på nordmenns holdninger til bistand. Det er gjort med ujevne mellomrom helt siden 1972, noe som gir verdifull informasjon om utvikling over tid. At bistanden har overveldende oppslutning er ingen nyhet, men endringene siden forrige måling i 2013 er overraskende.

Politisk motvind
Mange tegn i tiden burde gi grunn til å forvente dalende entusiasme for bistand. Politiske vinder både i Norge og utlandet peker i retning av at nasjonale interesser blir viktigere. Bekymringen for offentlig økonomi har økt, og det burde ha ført til økt skepsis til å sende penger ut av landet. Særlig ettersom påstanden «bistand virker ikke» har hengt over bistanden i lang tid, noe som gjør at bistand høres ut som sløsing.

Bistandsorganisasjonene har aldri klart å svare på den påstanden på en god måte, noe som selvsagt ikke gjør påstanden verken mer eller mindre sann. Men den får næring av at både medier og bistandsorganisasjoner forteller mer om nød enn om fremskritt i utviklingsland, selv om verden stort sett går fremover.

Bistanden har heller ikke hatt særlig politisk drahjelp de siste årene. Siden forrige måling har vi ikke hatt en egen utviklingsminister – en post som før var besatt av politikere med helt spesiell evne til å skape begeistring. Bistandspartiet KrF var mindre aktivt enn vanlig og framsto (med god grunn) snarere som surmulende kritiker enn som entusiast. Til slutt i perioden dukket Terje Tvedt opp igjen med sine velkjente, velformulerte piskeslag over godhetsregimet.

«Alle» er for bistand
På tross av all denne motvinden har andelen av befolkningen som er positiv til bistand økt med nesten fem prosentpoeng, til 87 prosent! Det er nesten rekordoppslutning: Siden 1972 har målingene bare tre ganger (1999, 2001 og 2006) vist høyere tall, men bare så vidt.

Støtten øker i alle aldersgrupper og på alle utdanningsnivå. Unge er mest positive, men økningen siden sist er klart størst blant de eldre (67-79). Det kan skyldes et generasjonsskifte i denne gruppen: Mange av de eldste, som vokste opp i et nasjonalt orientert samfunn («de som bygget landet»), har forlatt kloden siden sist, mens nykommerne i samme aldersgruppe er av 1968-generasjonen som nok er mer internasjonalt orientert.

Støtten er lavest blant Frp-velgere, men også her er 63 prosent for bistand. Det er det laveste tallet SSB finner. Ikke i noen av deres kategorier, enten det er knyttet til alder, utdanning, bosted eller politisk orientering, er det flertall mot bistand.

Støtte til høyt bistandsbudsjett
Det er selvsagt lett å være «for» noe som ikke er nærmere spesifisert. Men også når folk blir spurt konkret om budsjettet – og får hjelp til å forstå størrelsen ved en sammenligning med andre deler av statsbudsjettet – er støtten både høy og økende. 60 prosent mener at bistandsbudsjettet er passe stort eller bør økes, og det er hele sju prosentpoeng mer enn i 2013. Det er interessant på bakgrunn av at bistandsbudsjettet er økt med milliarder i samme periode. Dessuten har nok mange fått det med seg, siden UD er flinke til å snakke om hvor mye penger de bruker på gode formål. Hva pengene fører til, er de ikke så flinke til å formidle.

På dette spørsmålet slår endelig Frp-velgerne til med en tydelig melding: 65 prosent mener budsjettet er for høyt. Selv var jeg mer overrasket over at 30 prosent av Frp-velgerne mener det er passe eller bør økes. Høyre-velgerne lander nøyaktig på landsgjennomsnittet.

Også i Europa
Man skulle kanskje tro at dette er spesielt for et lite folkeslag med mye penger. Men EU-undersøkelser gir omtrent samme resultat som Norge: Stabilt høy og i mange land økende oppslutning om bistand. Et stort samlet flertall (74 prosent) vil videreføre eller øke budsjettet, og i samtlige EU-land er det flertall mot å redusere det. Det har ikke endret seg som følge av de siste års økonomiske nedturer, og dataene tyder ikke på at Syria-krisen er avgjørende. En synkende andel EU-borgere mener for øvrig at bistand er nyttig for å stanse migrasjon.

Undersøkelsen gir ingen svar på hvorfor folk svarer som de gjør, så enhver står fritt til å gjette årsaker. Mitt stalltips er at folk flest, særlig unge, ser verden på en måte som gjør det stadig mindre meningsfullt å tenke at samfunnsansvar – både hos borgere og myndighetene – stanser ved grensen. Det betyr i så fall at de nasjonalt orienterte politiske vindene vi leser så mye om, ikke er så sterke som vi kan få inntrykk av når vi følger politisk debatt.

Tillit rett i bakken
Men SSB-tallene viser noe mer: Tilliten til bistanden går rett i bakken. 42 prosent tror at bistanden gir gode resultater, mot 46 prosent i 2013 og 72 for ti år siden. Dette er en dramatisk endring på kort tid. Knapt noen sier at bistanden gir «svært gode» resultater.

En enda lavere andel (31 prosent) tror på resultatene av langsiktig bistand. Likevel mener mange flere (48 mot 22) at langsiktig bistand bør prioriteres framfor kortsiktig nødhjelp. Den forskjellen er høyere enn i 2013, og svekker hypotesen om at det er Syria-konflikten som har ført til oppsvinget i folks støtte til bistand – og den står i skarp kontrast til hva regjeringen faktisk har prioritert i mellomtiden.

Kritikken virker ikke
Disse tallene er paradoksale på flere måter. For det første samsvarer det dårlig med tilgjengelig kunnskap. Mens en del forskning rundt årtusenskiftet konkluderte med at bistand virket dårlig, konkluderer størstedelen av forskningen det siste tiåret mer positivt. All tilgjengelig evidens tyder dessuten på at bistanden gir bedre resultater nå enn før.

Den reduserte tilliten skyldes altså ikke ny kunnskap. Mer trolig er det fordi mange år med påstanden «bistand virker ikke» har etablert en slags sannhet i befolkningen.

Men det leder bare til et nytt paradoks: Selv om mange har sluttet å tro på at det virker, er det færre som vil avslutte bistanden. Med andre ord: Påstanden «bistand virker ikke», virker ikke, om hensikten var å redusere oppslutningen om bistand.

Her har Frp sviktet helt. Tiår med bistandskritikk har ikke engang fått deres egne velgere til å vende bistanden ryggen.

Skryt virker heller ikke
Tallene viser også at bistandsorganisasjonene har fått lite igjen for sin innsats. Folks tro på at bistanden virker, ser nemlig ut til å synke omtrent proporsjonalt med stadig flere årsverk brukt på å dokumentere resultater.

Det samme kan sies om flere titalls millioner brukt av Norad for samme formål. Instruksen fra UD er ganske nøytralt formulert: Norad skal ikke skryte for å legitimere bistand, men kommunisere om resultater. Likevel er det vanskelig å forstå mye av Norads kommunikasjonsarbeid som annet enn forsøk på å overbevise folk om at bistand virker.

Men alt dette arbeidet for å vise at bistand virker, virker altså ikke. Folk tviler mer enn noensinne.

Mer tro på det offentlige
Riktignok har Norad fått litt igjen for innsatsen i form av en massiv økning i andelen som tror at offentlig bistand er mest effektiv, på bekostning av de som setter frivillige organisasjoner på førsteplass. Jeg ble overrasket over små forskjeller langs høyre/venstre-aksen i dette spørsmålet. SV og Høyre står nesten likt.

Mindre enn halvparten mener for øvrig at Norad sløser med bistandsmidler, og bare en liten andel (12 prosent) svarer klart nei til at «det sørges for god kvalitet i det norske bistandsarbeidet». Her tror jeg folket er i utakt med byråkratiet: Jeg er overbevist om at disse tallene ville vært mye høyere om undersøkelsen ble gjort anonymt blant Norads og UDs egne ansatte.

Støtte, men ikke tillit
Det største paradokset ligger likevel i at nesten femti prosent av befolkningen ser ut til å ville bruke penger på noe man ikke tror gir resultater. Det finnes flere mulige forklaringer på dette, men uansett hvordan det forklares er det et alvorlig signal til bistanden.

Bistanden har folkets støtte, men ikke dets tillit. Det kan bare tolkes som et massivt krav fra folket om at de ansvarlige må skjerpe seg og gjøre mer for å fortjene tillit.

Løsningen ligger ikke i enda mer trykk på dokumentasjon i den form dette skjer i dag, noe som øyensynlig ikke virker. Jeg tror litt av løsningen ligger i å utnytte hva undersøkelsen sier: Oppslutningen er så bunnsolid at bistand ikke er truet på kort sikt, helt uavhengig av årlige resultatrapporter. Jeg tror veien til fornyet tillit, og dermed folkelig støtte på lang sikt, ligger i å finne helt andre måter å snakke om bistandseffektivitet på. Gjennom nøktern, jordnær kommunikasjon kan man skape sunne forventninger både til hva bistanden kan oppnå og hvordan det er meningsfullt å snakke om resultater. Det vil fungere bedre enn teknokratiske resultatrapporter og fine brosjyrer.

Og selvsagt må de ansvarlige gjøre alt som kan gjøres for å sikre at bistanden blir mest mulig effektiv. Såpass skylder de skattebetalere som prioriterer bistand så høyt.


onsdag 17. januar 2018

Ny i jobben? Her er noen gode råd

Nikolai Astrup har regjeringens viktigste jobb. Da vurderer jeg «viktig» etter rent objektive kriterier, altså uten å favorisere et lands borgere over andre. Ingen annen norsk statsråd vil være i nærheten av å kunne påvirke like mange menneskers hverdagsliv på avgjørende måter i denne perioden.

Norsk bistand alene – som bare utgjør en del av utviklingspolitikken – redder titusenvis av menneskeliv, har vesentlig betydning for hverdagen til mange millioner fattige mennesker, påvirker flere hundre millioner på indirekte måter, bevarer økosystemer, bremser klimaendringer, og gir mange små dytt i retning bedre politikk i mange land. Astrup vil ganske sikkert få «mer velferd per krone» ut av statsbudsjettet enn noen annen statsråd, om vi vurderer det etter enhver annen målestokk enn de som setter norske borgere først. Det er selvfølgelig en urimelig sammenheng, fordi all annen bruk av det norske statsbudsjettet skal sette norske borgere først. Det forvaltes jo på vegne av norske borgere. Men derfor er det et privilegium for Astrup at han faktisk har mandat fra borgerne (faktisk ganske velvillig, ifølge meningsmålinger) til å bruke litt av deres skattepenger til noe annet, og større.

Men med privilegiet følger et tungt ansvar, blant annet fordi de samme borgerne (også ifølge meningsmålinger) i økende grad tviler på om pengene brukes effektivt. Det gjør jeg også. Om pengene ikke brukes effektivt (og jeg tror de fleste fagfolk er enig), overtar Astrup ikke bare ansvaret for bistandens suksesser, men også medansvar for at en hel masse fine ting ikke skjer – millioner av mennesker som ikke får hjelp, for å gni alvoret inn – som følge av norsk bistand, fordi den ikke er godt nok forvaltet. For ikke å nevne alle mulighetene til bedre nasjonal og internasjonal politikk som går tapt fordi den samlede norske utviklingspolitikken (ikke bare bistanden) ikke er optimalt innrettet – og slett ikke samstemt. For en Høyre-mann føles nok dette alvorlig ikke bare på vegne av de fattige, men også på vegne av norske borgere: Offentlige ressurser som ikke brukes best mulig, er sløsing.

Astrup er ikke ny i faget, for han har relevant utdanning og har jobbet med utviklingspolitikk i Høyre, men såvidt jeg vet har han ingen arbeidserfaring med norsk utviklingspolitikk. Han lærer nok fort, men som i alle andre nye jobber kan det nok være vanskelig å vite hva man skal ta fatt på den første tiden. Derfor: Her er noen tips til Astrups første arbeidsuker i ny jobb, inntil han selv begynner å finne utav ting.

Husk frosken i gryta
Om du legger en frosk i kaldt vann og varmer opp, svømmer den tilsynelatende lykkelig rundt uten å merke at det stadig blir verre, før den til slutt dør. Legger du den i varmt vann, hopper den panisk ut. Jeg vet ikke om dette er biologisk riktig (og jeg håper ikke denne teorien er testet på dyr), men det allmenne budskapet er: Om du havner i en «gryte» og opplever ubehag, ikke la deg lure av at andre svømmer bedagelig rundt uten å la seg affisere, i troen på at «de vet nok best, for de har vært her lenge». Om noe føles feil, er det ofte det.

I anledning Nikolai Astrups nye jobb tenker jeg det kan være nyttig å se på UD og bistandsforvaltningen som «gryta»: Om ting utvikler seg i feil retning, er de involverte kanskje de siste som merker det, fordi de venner seg til det over tid. La oss si, bare for diskusjonens skyld, at oppmerksomheten gradvis fjerner seg fra utviklingspolitikkens opprinnelige prosjekt (som en gang var å løse konkrete problemer i fattige land), at man i økende grad omgir seg med et lukket, selvbekreftende kunnskapsunivers (og konsulenter betalt for å bekrefte dette universets logikk), eller at byråkratiet blir stadig mer tidkrevende uten å bli mer funksjonelt – kanskje man blir mer slepphendt med de store og viktige spørsmålene til fordel for en stadig større papirmølle rundt de små ting. Eller at man i økende grad retter oppmerksomheten mot indre organisatorisk dynamikk framfor verden utenfor. Slikt kan være enklere å se om man havner i gryta når vannet allerede er lunkent og vel så det.

Så om Astrup stusser over en prosess han blir bedt om å ta stilling til, begrunnelsen i et beslutningsdokument, fraværet av en strategi for en viktig satsing, eller et uforståelig resultatrammeverk, er det derfor ingen grunn til å slå seg til ro med at folka rundt ser ut til å være komfortabel med situasjonen. Det er her nykommeren har en særlig kvalifikasjon, ved å stille spørsmål («Varfor gör de på detta viset?» er et godt standardspørsmål) og kreve et godt svar. Astrup kan gjerne også lese denne kapittel 2, 3 og 4 i denne boka, som forsøker å gi en historisk forklaring på hvorfor mange involverte ser ut til å være komfortable med utviklingen over tid.

Start reformarbeidet
Som skrevet flere ganger før (sist her, med kortversjon her), er det norske utviklingspolitiske systemet i trøbbel. Det går blant annet utover kunnskapsforvaltningen, evnen til å gjøre gode beslutninger, og muligheten til effektiv bruk av forvaltningens mange dyktige fagfolk. Her skal det ryddes, for det står i regjeringsplattformen, men jeg anbefaler å begynne på denne oppgaven aller først. Det er fordi det vil ta lang tid å sluttføre prosessen, og derfor må den starte nå om Astrup skal kunne høste fruktene av et mer strømlinjeformet system i siste del av perioden. Dette må han selvsagt gjøre sammen med Ine Eriksen Søreide.

Enkleste måte å gjøre dette på, er å sette jobben ut, helst til et offentlig utvalg, en slags kommisjon, eller en ekstern ekspertgruppe. Ikke bare vil det frigjøre statsrådens tid til å jobbe med andre viktige ting mens den eksterne prosessen pågår, men er antakelig også avgjørende for å lykkes. Flere statsråder før Søreide og Astrup har nemlig forsøkt å gjøre jobben innomhus, uten særlig suksess. Og det sier seg vel egentlig selv: Om UD skal vurdere sin egen organisering, vil det involvere så mange bukker og havresekker at det blir organisatorisk trafikkork ved hvert eneste veiskille. Og hva er egentlig sannsynligheten for at UD vil konkludere med at mer ansvar og penger bør delegeres til andre, enten til Norad eller til relevante fagdepartementer med sektorkompetanse ulike deler av bistanden? Jeg er slett ikke sikker på at det vil være en god løsning, men det er lurt å rigge prosessen på en slik måte at også slike spørsmål blir seriøst vurdert.

I dette arbeidet er det viktig å tenke bredt. Utfordringene løses ikke ved en omrokkering på organisasjonskartet og en ny liten forskyvning av sektoransvar mellom UD og Norad. Hele systemet må revurderes med vekt på både UDs, ambassadenes og etatenes rolle, samt spørsmål om ledelse, lederrekruttering og lederansvar. I tråd med regjeringens ambisjoner om kunnskapsbasert politikk er det naturlig å se spesielt på kunnskapsforvaltningen både internt og eksternt. Internt handler det om i hvilken grad UD (og Norad) rekrutterer og utvikler nødvendig kompetanse, og bruker riktige folk med riktig erfaring til riktige oppgaver på riktig nivå. Eksternt handler det om hvordan UD forholder seg til andre kunnskapskilder, som forskning, ideell sektor, folk med praktisk erfaring fra bistandsarbeid – og om man bruker konsulentuttalelser og evalueringer forvaltningen selv har bestilt. 

Jekk ned ambisjonene
Statsråder før Astrup, godt hjulpet av bistandsorganisasjoner som er avhengig av optimisme på vegne av bistanden, har i lang tid snakket om utviklingspolitikk på måter som har bidratt til helt urealistiske forventninger om hva Norge kan oppnå i andre land. Man har nærmest gitt inntrykk av at norsk utviklingspolitikk skal kunne transformere lutfattige, dysfunksjonelle stater til økonomisk selvgående liberale demokratier i løpet av få år, skape fred og stabilitet der det trengs, og løse en rekke globale problemer. Børge Brende supplerte med at bistanden også skulle løse norske innvandringspolitiske utfordringer, som er helt urealistisk. De siste årene har bistandsforvaltningen tatt rollen som predikant for visjonen om at en rekke problemer i verden skal være nesten løst i 2030. 

Med slik retorikk fører man borgerne bak lyset og legger grunnlaget for urealistiske og dermed ofte ineffektive strategier. Antakelig helt unødvendig: Jeg tror skattebetalere flest vil være fornøyd med at norsk utviklingspolitikk bidrar til at millioner av fattige får et bedre liv, at miljøet blir litt bedre ivaretatt, at enkelte lands statsadministrasjon blir litt bedre i stand til å løse sine oppgaver iallfall i en periode, og mye annet – selv om den ikke forandrer verden.

Astrup vil derfor gjøre ting enklere for seg selv og andre som jobber med utviklingspolitikk, om han jekker ned ambisjonene. Det vil gjøre det enklere å legge realistiske strategier, og vil gjøre det mye enklere å innfri forventningene i framtiden, antakelig uten å redusere borgernes motivasjonen for bistand.

En god start er å ta en ekstra runde med fagfolk (ikke først og fremst taleskrivere og desslike) før store ambisjoner om å forandre verden lanseres. Gjerne med en rutinemessig ekstra dobbeltsjekk før ordet «globalt lederskap» tas i bruk. Og når det gjelder fagfolk, vil det være nyttig om en rimelig stor andel av dem har praktisk erfaring fra utviklingsland (der ting er vanskelig), framfor å ha brukt størstedelen av karrieren på å formulere vyer i internasjonale organisasjoner (den enkleste del av jobben).

Definer «effektivitet»
Effektiv bistand er alles mantra, og har vært det lenge. Derfor kommer det kanskje som en overraskelse på Astrup at hans eget embetsverk ikke kan gi et godt svar på hva som er mest mulig effektiv bruk av bistand. Tiår med utvikling av ganske sofistikerte systemer for resultatdokumentasjon gjør at forvaltningen (i beste fall) kan fortelle i hvilken grad et bestemt bistandstiltak har blitt etterfulgt av de planlagte resultatene, altså om det har «virket». Men bistand som virker, er ikke nødvendigvis effektiv bistand, om penger kunne ha blitt brukt bedre på andre måter. Det finnes det ingen etablert metode for å vurdere. Astrup bør derfor etterspørre en definisjon av effektiv bistand, framfor å snakke om bistand som «virker». 

Bistandseffektivitet kan forstås på ulike måter. Hvordan det skal forstås i UD, er langt på vei et politisk spørsmål og altså noe som Astrup må ta ansvar for. Om han skaffer seg ryggdekning fra Stortinget for sin forståelse av effektivitet, vil det også være mye enklere for ham å forholde seg til Stortinget og Riksrevisjonen i framtiden.

Jeg skal ikke foregripe hva svaret hans bør være, men vil advare mot de enkleste og intuitivt riktige svarene. Det gjelder blant annet denne: «effektiv bistand er den bistand som gir best mulighet til å dokumentere (måle) gode resultater». Det er nemlig ingen nødvendig korrelasjon mellom målbarhet og effektivitet. Riktignok fins det mye bistand som skårer godt på begge to, men det finnes også effektiv bistand som ikke etterlater seg resultater som kan «måles» (dvs man finner alltid noe å måle, men kanskje ikke de viktige resultatene, iallfall ikke på kort sikt). Og det finnes mye bistand som gir målbare resultater, men som ikke er særlig effektiv. Det er faktisk ikke særlig vanskelig å skape målbare resultater med bistand – på sitt enkleste er det bare å bygge en skole – men ofte krever det en innretning av bistanden som vanskeliggjør best mulig samlet ressursbruk. Den bistanden som både er effektiv og målbar, er paradoksalt nok en type bistand hvor Norge antakelig gjør minst forskjell: Det er tiltak som med stor sannsynlighet vil bli finansiert av andre givere eller nasjonale myndigheter, om de ikke får norsk støtte.

Dessuten er det med bistand som med mye annet i livet: oppsiden er ofte størst der risikoen er størst. Å kreve at all bistand skal gi resultater er like dumt som å kreve at hver enkelt investering på børsen skal gi avkastning. Snarere bør man, som på børsen, sette sammen en god portefølje som kombinerer sikre investeringer med nesten garanterte resultater, og risikable investeringer som vil utgjøre enda større forskjell om de lykkes.

En annen og enda enklere variant av bistandseffektivitet, nemlig «pengene kommer fram [til mottaker]», bør også unngås som en generell regel, selv om det selvsagt er et uhyre viktig spørsmål der dette er et viktig suksesskritierium. Det er ikke nødvendigvis slik at penger som kommer helt fram til mottaker er best bruk av norske bistandsmidler. I mange tilfeller kan det godt tenkes at norske penger brukt av myndighetene i mottakerlandet, i internasjonale organisasjoner eller i viktige prossesser i Norge gir mer effekt. Og om man skulle bli så opptatt av at «pengene kommer fram» at man ikke setter av nok til god forvaltning og kvalitetssikring (noe som ofte skjer i Norge), er risikoen stor for at de ikke kommer fram til det sted og på den måten der de kan gjøre best nytte for seg. 

Introduser to nye ord
Veien til en felles forståelse av effektiv bistand er altså litt mer kronglete enn man skulle tro. Sant å si tviler jeg på at Astrup kommer i mål med en felles forståelse i forvaltningen, men øvelsen kan være nyttig uansett. I dette arbeidet kan det være nyttig å introdusere to nye ord: «Målkonflikt» og «alternativkostnad» (opportunity costs). Om Astrup nevner dette i et allmøte i UD, tipper jeg han vil se at noen begynner å søke på telefonene, for dette er begreper som sjelden brukes i UD. Det er påfallende, gitt at UD forvalter milliarder av offentlige midler, og det er vanskelig å se for seg at disse kan forvaltes effektivt uten å bruke de to begrepene. 

Målkonflikt er begrepet å ta i bruk for å sette ord på et altoverskyggende problem i bistandsforvaltningen, nemlig at utviklingspolitikken preges av ulike og til dels inkompatible mål og at bistandforsøkes tatt i bruk for å løse en mengde ulike oppgaver samtidig. I tillegg kommer at UD til stadighet balanserer mellom organisasjonens hovedmål (norske interesser) og bistandens hovedmål (andre lands interesser). Målkonflikter kan nok ikke unngås, men de bør håndteres med bevissthet om at de har en pris. Om UD for eksempel bruker bistand til å fremme norske interesser, fører det mest sannsynlig til mindre effektiv bistand. Astrup bør spørre Stortinget, som har bevilget midlene, om det er greit.

Alternativkostnad (opportunity costs) er anledningen til å stille det viktigste spørsmålet på veien til effektiv bistand: Ikke «virker det», men «kan ressursene brukes på bedre måter?». Det spørsmålet kan føre til en ganske annen tilnærming til bistandsforvaltning, om det tas på alvor.

Fokus på forarbeidet 
Er det noe bistandsforvaltningen kan godt, er det etterarbeid. Hundrevis av bistandsarbeidere og byråkrater jobber samvittighetsfullt med dokumentasjon, og når de har gjort jobben sin, venter horder av konsulenter på evalueringsoppdrag. Slikt er ikke uviktig, men heller ikke nok. Arbeidet for mer effektiv bistand må begynne i andre enden, nemlig ved vurderingene i forkant. For den sektor som er kanskje best i klassen på etterarbeid, er den kanskje dårligste, iallfall i statsforvaltningen, på forarbeid. Det er sikkert ikke tilfeldig.

For eksempel bruker man ikke Utredningsinstruksen, som ligger til grunn for større statlige tiltak i andre sektorer. Paradoksalt nok lages det det rimelig grundige beslutningsdokumenter for enkeltvedtak, mens beslutningsgrunnlaget for store satsinger er mye mer uklart.

Her ligger en lavthengende frukt for Astrup: Helt uavhengig av Utredningsinstruksens formelle status i UD (den vil uansett ikke gjelde for alle beslutninger), kan han stille krav om at de samme prinsippene som i Utredningsinstruksen, i forenklet form (med minstekravene gjengitt her), legges til grunn for alle beslutninger om nye satsninger og initiativ, og alle enkeltbevilgninger utover et minstebeløp. I tillegg må det selvsagt lages strategier for det som skal gjøres. Strategier er en påfallende sjelden dokumenttype i den ellers enorme mengden dokumenter som produseres av departementet. Om det gjøres på en måte som gjør at vi vanlige borgere kan få innsyn i, er vi også kommet et langt skritt nærmere at borgerne har reell mulighet til å holde departementet ansvarlig for hvordan de forvalter felles ressurser.

En god start er FN-systemet: Astrup kan be embetsverket late som om ingen norske FN-organisasjoner får noe norsk støtte, og be om en plan for hvordan de norske milliardene skal fordeles, der minstekravene i Utredningsinstruksen legges til grunn.

Husk bistandens bivirkninger
Forskere og praktikere har visst i mange tiår at bistand ofte gjør skade. Bistand kan under gitte forhold hemme økonomisk vekst, på ulike måter svekke offentlig sektor, undergrave nasjonale myndigheters ansvarliggjøring overfor egne borgere og dermed styrke diktaturer eller undergrave demokratier, for å nevne noe. Det skjer samtidig som bistanden gjør mye bra, så nettoeffekten er (litt avhengig av hvem man spør) nok oftest positiv. Men at nettoeffekten er positiv, gjør ikke arbeid med bistandens bivirkninger mindre viktig. Noen bivirkninger kan reduseres på relativt enkle måter, og om det ikke kan gjøres, er det viktig å vurdere om de kan være grunnlag for å legge om eller avslutte bistanden. Bistandsorganisasjonene og bistandsforvaltningen har imidlertid, med unntak for noen helt bestemte typer bivirkninger (deriblant miljøskader, konflikteskalering og korrupsjon), vært motvillige til å håndtere dette på en systematisk måte. Et problem er at bistanden styres etter en bestemt logikk (svært avhengig av forhåndsbestemte indikatorer) som gjør det vanskelig å håndtere de uventede bivirkningene.

Her er enda en lavthengende frukt for Nikolai Astrup. Det er i utgangspunktet rimelig enkel: Astrup kan simpelthen kreve at uheldige effekter av bistanden blir tatt hensyn til i planlegging og oppfølging av bistand, så finner nok forvaltningen en måte å gjøre det på. Dette står for øvrig også i Utredningsinstruksen, så om han bruker den, får han reduserte bivirkninger på kjøpet.

Ironien er at arbeidet for å hindre utilsiktede bieffekter i seg selv kan ha en utilsiktet bieffekt, nemlig enda mer byråkrati. Det er det siste bistanden trenger nå. Det gjelder for øvrig mye annet av det Nikolai Astrup må være fristet til å gjøre: Erfaringsvis er det ofte slik at nye politiske ambisjoner etterlater seg enda flere ting byråkratiet må forholde seg til, og stadig flere årsverk brukt til å skrive dokumenter, ofte på bekostning av tid brukt til å gjøre bistanden bedre. I tillegg til forskyvningen i tidsbruk, fører dette til en forskyvning av tyngdepunktet i forvaltningen fra kunnskapsbasert, faglig skjønn og til et dokumentbasert teknokrati. 

Jeg vet ikke helt hvordan det kan løses, men en god leveregel er: Det enkle er ofte det beste.

fredag 15. september 2017

Vi kan klare oss uten utviklingsminister, men ikke nå

Det er forhandling på gang, og uavhengig av resultatet vil nok Erna Solberg bruke anledningen til en liten omrokkering i regjeringen. Ett av de spørsmål hun kommer til å vurdere, er om det bør være en egen utviklingsminister. Jeg må innrømme at jeg selv syntes det var en helt OK ide å slå sammen utviklings- og utenriksminister for fire år siden. En av begrunnelsene var at jeg antok at en utviklingsminister oftest ville tape i interne drakamper mellom utenriks- og utviklingsområdet i UD (ikke minst i en regjering dominert av partier som ikke har tatt spesielt mye eierskap til utviklingspolitikk). Da ville det vært en fordel om utenriksministeren, som vi kan anta er den sterkeste av de to, føler seg ansvarlig for utviklingspolitikken overfor Stortinget og offentligheten.

Jeg tok skammelig feil. Det var et eksperiment som gikk helt skeis. Riktignok mener jeg fortsatt at det kunne ha gått bra, om det hadde blitt tatt noen andre valg på ledernivå og om departement og direktorat hadde fungert på en annen måte. Men for tiden er utviklingspolitikken (og UD) i så stor krise at vi har ikke råd til å prøve igjen, iallfall ikke med det første.

Her er hva jeg skrev i Minerva om saken (originalen finner du her).


En av en sittende regjeringens viktigste beslutninger på det utviklingspolitiske området skjedde ved avspark. Da ble det bestemt å ikke ha en egen utviklingsminister, men i stedet samle ansvaret under utenriksministeren.

Konsekvensene av valget er vanskelig å vite fordi mange andre forhold spiller inn, og vi vet ikke hvordan politikkområdet ville vært håndtert med en annen organisering. Uansett vil nok spørsmålet om en egen utviklingsminister stå på dagsorden hos de som skal sette sammen neste regjering. Om ikke annet så har KrF fremmet kravet så høyrøstet at det vil være en god investering for enhver regjering som trenger deres velvilje, og Ap har sagt at de støtter kravet.

I utgangspunktet er det minst én veldig god grunn til å ikke ha en egen utviklingsminister, men heller integrere utenriks- og utviklingspolitikken hos en statsråd. De to politikkområdene er nemlig så tett integrert i praksis at de ivaretas av samme departement og langt på vei de samme menneskene. Ansvarsfordelingen mellom statsrådene har tidligere vært overlappende, og i praksis hadde begge medansvar for begge politikkområder.

Med det som utgangspunkt kan det være nyttig å se på argumenter for hvorfor man likevel bør vurdere en egen statsråd for utvikling.

Plass ved Kongens bord
Ett hovedargument bak kravet om en utviklingsminister er at utviklingspolitikken er så viktig at det fortjener en egen statsråd. Det er et legitimt argument.

Statsrådsposter er et uttrykk for politisk prioritering, og det er lett å argumentere for at utviklingspolitikken er en så sentral del av norsk utenrikspolitikk at det krever en egen statsråd. Store deler av UDs virksomhet er knyttet til utviklingspolitikk, og bistanden alene utgjør langt størstedelen av UDs budsjett.

I tillegg er det bred politisk enighet om en samstemt utviklingspolitikk, som innebærer at utviklingspolitiske hensyn skal ivaretas ikke bare i andre deler av UDs virksomhet, men også i andre departementers virksomhet. På den bakgrunn er det nyttig om en person ved «Kongens bord» har dette som tydelig mandat i forhandling med andre statsråder.

På lengre sikt vil en egen statsråd for utvikling trolig bidra til høyere prioritering av området.

Det kan imidlertid tenkes at fjerning av utviklingsministerposten legger press på utenriksministeren til å prioritere utviklingspolitikk høyere, som kan være til fordel for dette politikkområdet.

Det kan synes som om dette skjedde den første tida under Solberg-regjeringen. Men det er nok en kortvarig effekt: På lengre sikt vil en egen statsråd for utvikling trolig bidra til høyere prioritering av området. En rapport som tar for seg erfaringene i mange forskjellige land, viser at giverland med en egen utviklingsminister over tid har både scoret best på de valgte kvalitetsindikatorene og gitt mer bistand.

Et annet argument for å delegere de to politikkområdene til ulike statsråder er at de ofte kan være i konflikt med hverandre.

UDs overordnede oppgave er å ta vare på norske interesser, og det er ikke noe nødvendig sammenfall mellom interessene til et av verdens rikeste land og verdens fattige. Bistanden blir mindre effektiv om den også skal brukes for å fremme norske interesser eller tilrettelegges for UDs øvrige ambisjoner. Også UDs øvrige engasjement, for eksempel i multilaterale forhandlinger, kan potensielt være i strid med utviklingspolitiske interesser.

I de nesten daglige beslutninger i UD om politiske veivalg og allokering av midler er det derfor avgjørende at ulike politiske mål håndteres og balanseres på en ryddig måte. Det kan bli enklere om beslutningene involverer to statsråder med ansvar for hvert sitt politikkområde.

Men interessemotsetningene kan også være et argument for å samle ansvaret hos én og samme person. Siden vi kan anta at de utviklingspolitiske interessene ofte vil tape i interne dragkamper mot utenrikspolitiske interesser i UD, kan det være til utviklingspolitikkens fordel at utenriksministeren vet at han (ennå har aldri en kvinne hatt denne posisjonen) må stå ansvarlig også for utviklingspolitikken overfor Stortinget og offentligheten.

Ansvarliggjøring og offentlighet
For å kunne holde statsråden ansvarlig for hvordan UD har håndtert utviklingspolitiske hensyn opp mot UDs øvrige interesser i tilfeller der det kan være konflikt mellom disse, bør det imidlertid være mulig for offentligheten å gjøre seg kjent med hva slags vurderinger som er gjort.

I UD skjer derimot de fleste politiske og strategiske vurderinger innomhus.

Det er vanskelig i dag, for slike vurderinger blir sjelden dokumentert. I de fleste andre departementer skjer politikk- og strategiutvikling i samspill med underliggende etater med spissede mandater og kompetanse, og utvekslingene er sporbare i postjournalene. I UD skjer derimot de fleste politiske og strategiske vurderinger innomhus.

Fagdirektoratet Norad, som jobber under et rent utviklingspolitisk mandat, har ingen formell rolle i forarbeidet til de fleste beslutninger i UD om utviklingspolitikk.

Heller ikke i intern korrespondanse er det naturlig at de rendyrkede utviklingspolitiske hensyn kommer til uttrykk. UD er nemlig organisert slik at ingen avdeling bare har ansvar for utviklingspolitikk, noe som betyr at de «rene» utviklingspolitiske interessene ikke har talspersoner på høyt nivå (ekspedisjonssjef).

UDs kommunikasjonsavdeling jobber selvsagt under hele spekteret av UDs politiske ansvar, og UDs kommunikasjon med offentligheten må derfor forventes å være resultatet av avveininger som allerede er gjort mellom ulike politiske interesser, og ikke «rene» utviklingspolitiske budskap.

Med en slik intern organisering og forvaltningspraksis, synes en deling av ansvaret mellom to statsråder å gi best sikkerhet for at spenningsforholdet mellom utviklingspolitikk og øvrige norske interesser blir ryddig håndtert i UD, og at offentligheten kan bli kjent med hvordan disse er balansert.

En utviklingsminister vil gi noe større sannsynlighet for at utviklingspolitiske hensyn gjøres eksplisitt i intern kommunikasjon, hvorav noe vil være offentlig tilgjengelig, og utviklingsministeren vil også ha mulighet til å kommunisere offentlig om utviklingspolitiske interesser. Det vil sannsynligvis bidra til at offentligheten – og Stortinget – får et mer nyansert bilde av norsk utenrikspolitikk.

Kapasitet
Det enkleste argumentet for å ha en egen statsråd for utvikling, handler om kapasitet. Alle statsrådjobber er svært krevende, men utenriksministerjobben slår de fleste: UD er det klart største av departementene og både organisasjonen og virksomheten er spredt over hele verden. Ansvaret omfatter svært mange tema og sektorer, noe som stiller enorme krav til faglig oppdatering.

Det er også et politikkfelt som er avhengig av en aktiv statsråd, ettersom en stadig skiftende verdenssituasjon og tradisjon for abstrakte og uklare politiske føringer gjør at det til stadighet dukker opp dilemmaer som må avklares politisk. Det gjør det vanskelig for embetsverket å håndtere ting på egenhånd.

Dette er ikke i seg selv et argument for å ha flere statsråder – og Erik Solheim hadde to statsrådsposter i forrige periode – men det stiller store krav til statsrådens evne til å delegere og skille stort fra smått, og å konsentrere seg om de store linjene.

Det er utfordringer som antakelig krever bortimot fulltid for en statsråd i perioder, om de skal løses.

I tillegg kommer et særtrekk ved mange diplomatiske og internasjonale prosesser: I internasjonale forhandlinger og ved delegasjoner til andre land kan det utgjøre stor forskjell om det er en statsråd, statssekretær eller embetsperson som framfører Norges budskap. Med alle UDs ambisjoner er det knapt et internasjonalt møte eller et statsbesøk hvor det ikke er ønskelig at Norge deltar gjennom statsråden personlig. Det gjør at reisevirksomhet alene krever noe i nærheten av en full stilling for ministeren.

Det forklarer hvorfor utenriksminister Børge Brende ikke har vært særlig mye hjemme de siste årene, og naturlig nok har hatt relativt lite tid til alt arbeidet som må gjøres hjemme. Det forklarer kanskje igjen hvorfor vi gang på gang får indikasjoner på at UD ser ut til å ha utfordringer på hjemmebane, helt fra evnen til å prioritere på overordnet nivå til grunnleggende forvaltningsoppgaver. Det er utfordringer som antakelig krever bortimot fulltid for en statsråd i perioder, om de skal løses.

Organisatoriske utfordringer
De organisatoriske utfordringene er en avgjørende oppgave som neste regjering må ta tak i, uansett parti. For uansett hva slags ambisjoner man har for utviklingspolitikken, er jobb nummer én å sikre at den blir god: At prioriteringer og beslutninger bygger på relevant kunnskap og gode vurderinger, og at bistanden og andre utviklingspolitiske virkemidler forvaltes godt.

Det er en jobb som krever mye tilstedeværelse på hjemmebane, av en statsråd som har tid til og interesse for å sette seg inn i det organisatoriske og det forvaltningsmessige, gjøre vanskelige prioriteringer og beslutninger, og sørge for at de følges opp.

Statsråden bør også sørge for en konklusjon på spørsmålet om hvordan norsk utviklingspolitikk skal organiseres. Det inkluderer arbeidsfordelingen mellom UD og Norad, som har stått på dagsorden i årevis og er overmoden for en grundig gjennomgang.

Etter en slik reorganisering er det også – litt avhengig av fagdirektoratets mandat – enklere å se for seg at Norge kan klare seg uten en utviklingsminister i framtiden. I mellomtiden er det så mange kritiske spørsmål å ta tak i på hjemmebane, samtidig som det trengs nesten en fulltids statsråd bare for å reise på vegne av Norge, at det er ingen vei utenom en egen statsråd for utvikling i neste periode.