søndag 17. mars 2024

Når det først skal ommøbleres: Bruk anledningen til en ekstrem oppussing

Skal man tolke ut fra reaksjonene, er det bare i Victoria Terrasse og i Førde at det finnes folk som tror det vil gå bra å flytte evaluering av norsk bistand til Førde. Et godt argument for at disse faktisk kan få rett, er at vi hørte lignende skepsis da forrige regjering flyttet Norec/Fredskorpset samme vei – og det gikk bra. Den nye flyttejobben blir imidlertid vanskeligere

Men beslutningen er tatt, og det tjener nok ikke saken med mer kritikk av vedtaket, for sluttresultatet blir antakelig best om det skapes entusiasme rundt flyttingen. Jeg venter spent på at regjeringen demonstrerer at Norge klarer det Sverige ikke klarte

Jeg håper også at regjeringen også bruker anledningen til å tenke nytt og kreativt om dette viktige instrumentet for kvalitetssikring av bistanden.

En ommøblering er en god anledning til å tenke gjennom på hva slags behov man har og hvordan de kan dekkes på best mulige måter (det gjelder enten man flytter møbler eller byråkrater). Vi mennesker er jo vanedyr (byråkrater i særdeleshet) og hvis vi ikke bruker slike anledninger, risikerer vi å fortsette som før selv om det ikke er beste måten å gjøre ting på. Og når det først skal gjennomføres en endringsprosess til en høy kostnad – for organisasjonene involvert, de ansatte, og for bistanden som i en overgangsperiode vil lide under svekket evalueringsarbeid – er det uansvarlig å gi fra seg anledningen til å gjøre andre nyttige endringer samtidig. Hvis en så kostnadskrevende prosess bare fører til endret lokalisering, har det høy pris for bare litt politisk gevinst. Hvis man gjør andre endringer samtidig, vil prisen kunne bli omtrent den samme, men gevinsten mye høyere.

På dette området har Norge sovet i timen i lang tid. De fleste andre store giverland har gjennomgått sine evalueringsfunksjoner og mange har lagt ganske radikalt om på hvordan evalueringsarbeidet er organisert. Norge har har hatt samme organisatoriske oppsett siden 2004. Det har fungert rimelig greit, men en innebygget svakhet er blitt demonstrert de siste årene: Oppsettet har gjort det mulig for Norads ledelse å vingeklippe funksjonen etablert blant annet for å holde ledelsen ansvarlig, uten at bevilgende myndigheter (Stortinget) har fått relevant informasjon som ville gjort det mulig å avdekke og korrigere det.

At det gamle oppsettet har blitt værende så lenge, tror jeg skyldes at Utenriksdepartementet har fått lov av Stortinget til å rigge systemet alene. I mange andre giverland har parlamentene debattert evalueringsfunksjonene i bistanden, og parlamentenes formelle rolle har vært diskutert. Jeg forstår ikke at Stortinget har akseptert at UD selv bestemmer hvordan UD skal holdes ansvarlig for bruk av bistandsmidlene.

Ansvarliggjøring er nemlig et sentralt mål for bistandsevaluering, men litt underkommunisert i tillitslandet Norge – og det gjelder særlig ideen om at evaluering også skal bidra til ansvarliggjøring av beslutningstakere på høyt nivå i UD og Norad. Ikke så rart, når disse har fått jobbe med slike spørsmål alene de siste årene, uten synlig interesse fra Stortinget. Både i Norads og UDs ledelse kan det se ut som om man ikke har forstått (eller akseptert) evalueringenes rolle innen ansvarliggjøring, slik den er tenkt innen evalueringsfaget, i internasjonal bistandsdebatt, norsk offentlighet og i Stortinget. Norads direktør trodde en periode at han kunne legge evalueringsarbeidet inn i "linja". UD har tidvis klaget på evalueringer de ikke liker, fordi de ikke er "nyttige", som om opplevd nytte blant de som skal holdes ansvarlig, er et godt mål på suksess innen ansvarliggjøring.

Det ligger en ironi i at Norad og UD de siste årene har utviklet et monster av et forvaltningsregime for å holde sine tilskuddsmottakere ansvarlig for pengebruk og resultatindikatorer, men selv ikke holdes effektivt ansvarlig for hvorvidt de selv gjør riktige beslutninger om bistand, enten det er overordnede veivalg og prioriteringer, strategiutforming, kunnskapsforvaltning, systemer for kvalitetssikring og tusenvis av viktige enkeltvedtak. 

Bortsett fra at Riksrevisjonen rutinemessige slakter bistandsforvaltningen hver gang den ser i retning Victoria Terrasse, selvsagt. Men Riksrevisjonen har verken mandat, metoder eller kompetanse til å vurdere alle relevante spørsmål rundt hvordan UD og Norad håndterer bistanden godt. 


 1. Rendyrk ansvarliggjøring som hovedfunksjon

Nettopp ansvarliggjøring bør derfor stå øverst på lista når evalueringsfunksjonen skal gjennomgås på nytt. Ordet klinger ikke så godt, for tillitslandet Norge har ikke et godt ord for accountability, men det utgjør en sentral del av et hvilket som helst organisatorisk oppsett – og iallfall når noen har i oppgave å sette noen andre sine penger i arbeid til nytte for en tredjepart, som er blant verdens minst privilegerte og ikke har særlig mulighet til å gi tilbakemelding til bevilgende myndigheter. Slik sett er bistand en ekstremvariant av et klassisk prinsipal-agent-problem, som burde fått enhver til å spørre om hvordan det står til med accountability – og det er veldig komfortabelt for agenten at veldig få virker interessert i dette.

Evaluering er et av bistandens viktigste svar på dette problemet, og grunnen til at offentlig bistand lenge har vært blant de beste i klassen på evaluering. 

Bistandsevaluering har to forskjellige funksjoner: læring og ansvarliggjøring. Begge disse funksjonene bidrar selvsagt til bedre bistand, men på litt ulike måter og de krever ideelt sett litt ulike tilnærminger.

Kombinasjonen av disse to funksjonene har vært gjenstand for en masse intellektuelt og organisatorisk arbeid gjennom tiår med bistandsevaluering. Noen mener de to funksjonene blir dårligere om de kombineres, og heller bør rendyrkes hver for seg. Andre mener at kombinasjon er den beste eller kanskje eneste måte å gjøre det på. Evalueringsavdelingen i Norad har vært representant for hybrid-løsningen. Jeg er skeptisk til dette (jeg var fagdirektør for evaluering for noen år siden), men når det først har vært avdelingens mandat, har den demonstrert at det er fullt mulig å kombinere. Det krever blant annet ganske hårfin balanse mellom tilstedeværelse der det skjer, og kredibilitet (internt og eksternt) som uavhengig.

Denne balansegangen har helt andre forutsetninger når funksjonen flyttes. Med flyttingen, ut av Norad og ut av Oslo, forvitrer nemlig mulighetene for å lykkes med læringsfunksjonen. Læring krever tett tilstedeværelse og hyppig interaksjon både før, under og etter evalueringene – den interaksjonen er kanskje en viktigere læringsarena enn selve evalueringsrapportene, som få leser. Det er mye, mye vanskeligere når man jobber i to forskjellige byer, og erfaringene akkumulert i Norad over lang tid kan vanskelig videreføres.

Flyttingen til Førde må derfor innebære en full rekonfigurering av denne balansegangen. For meg er det åpenbart at det eneste man vil kunne lykkes ganske godt med i Førde, er den delen av spekteret som handler om ansvarliggjøring. Dette bør rendyrkes som det overordnede mandatet for folka i Førde. Det vil gi mye mening, både fordi ansvarliggjøring faktisk er meningsfullt å desentralisere, og fordi det trengs mer enn på lenge, gitt de politiske vindene, bistandsforvaltningen, prioritering hos Norads ledelse, og hva som skjer med kunnskapsarbeidet i Norad i det siste.

For å understreke alvoret: Når en politiker eller forvaltningsorgan gjør noe dumt med fellesskapets midler – politikkutforming, strategi, prioritering eller gjennomføring – kan vi regne med at det blir korrigert. Ofte er det noen i førstelinjen, det kan være sykepleiere, lærere eller NAV-ansatte, som vet mest og ser det først og forhåpentligvis blir de hørt når de forsøker å si fra. Hvis det ikke korrigeres, blir det raskt kjent for interesseorganisasjoner, brukere, forskere eller media. Når det norske samfunnet fungerer som det bør (det skjer ofte), vil det igjen føre til forbedring gjennom ansvarliggjøring: Ledere og politikere blir konfrontert med at det er gjort noe som noen mener er dumt. De må da enten forsvare seg (kritikk betyr ikke i seg selv at man har gjort noe feil) eller love forbedring, og vil forhåpentligvis levere på løftene. Skjer ikke det, blir de øverste ansvarlige til syvende og sist ansvarliggjort gjennom demokratiske valg. 

Når noen gjør noe dumt med bistandsmidlene derimot – politikkutvikling, strategier, prioritering, forvaltningsystemer, gjennomføring – er sjansen liten for at det blir korrigert på samme måte. Det får sjelden konsekvenser, selv om «å gjøre noe dumt» med bistandsmidler faktisk handler om liv og død. Førstelinjen (ansatte i bistandsorganisasjoner og andre partnere) er utenlands, alle de viktige effektene – eller mangel på effekter – skjer i utlandet, og sluttbruker er i utlandet. Bistand gjennomføres på så mange ulike måter og steder at det fins ingen mulighet til å bruke standardiserte mål for å vurdere hvorvidt den er så effektiv som den burde. Bistanden kan til og med gjøre skade, uten at slik informasjon noen gang kommer tilbake til Norge og Stortinget.

Forskjellen på hjemme og ute er særlig tydelig når det gjelder ansvarliggjøring for hvordan midler prioriteres. Når utdanningsmyndighetene, Innovasjon Norge eller Helse sørøst prioriterer, er det noen som ikke får så mye nytte av offentlige ressurser som de forventer. Enten de har rimelige forventninger eller ikke, vil noen si fra og vi får en debatt. Hvis UD og Norad bruker veldig mye penger noe som man i fattige land ikke synes er det viktigste man kunne brukt penger på, hører vi ingenting. De som kunne hatt nytte av norsk bistand om den hadde blitt enda bedre prioritert, vet selvsagt ikke dette det selv engang.

Det er altså behov for en ekstra innsats innen bistand, for å kompensere for at bistand skiller seg fra annen offentlig pengebruk når det gjelder mulighet for ansvarliggjøring. Og det krever andre former for ansvarliggjøring enn hva Riksrevisjonen har som mandat (og metode). Riksrevisjonen er tenkt som et supplement til et samfunnssystem der det skjer uformell ansvarliggjøring gjennom en mengde formelle og uformelle prosesser, med demokratiske valg som den ultimate mekanisme for ansvarliggjøring – noe som bare gir full mening for de politikk- og forvaltningsområdene som primært er tenkt å ha konsekvenser for egne borgere. 


2. Tenk nytt om organisering

Hybridløsningen knyttet til evaluering i Norad førte med seg et ganske særegent organisatorisk oppsett, der man forsøkte å kombinere samorganisering med bistandsforvaltningen, og reell og (eksternt) opplevd uavhengighet fra den samme bistandsforvaltningen. En "evalueringsinstruks" var sentral i dette. Den fungerte sånn noenlunde som en symbolsk markering av (semi-)autonomi, men innenfor et overordnet oppsett som gjorde det mulig å bygge ned og svekke evalueringsfunksjonen (særlig relativt til det stadig større bistandsbudsjettet) uten at Stortinget fikk informasjon nok til å avdekke det.

Jeg vet ikke hva som er tenkt om organisering av evalueringsfunksjonen i Førde, men organisering blir et avgjørende valg. 

Et viktig spørsmål er om ikke Stortinget bør ha en formell rolle. Det er prinsipielt fornuftig i en funksjon som skal holde regjeringen ansvarlig for bruk av penger bevilget av Stortinget. Flere andre giverland har gitt sine parlamenter en rolle i bistandsevaluering, om ikke annet gjennom å utnevne, godkjenne eller iallfall bli formelt konsultert om ledere, komiteer og utvalg (jeg tør ikke gi detaljer: Jeg kunne mye om dette for noen år siden, men er ikke lenger oppdatert). Siden bistandsevaluering med mål om ansvarliggjøring har en del felles med Riksrevisjonen (selv om mandat og metode er annerledes), er det ingenting i veien for at også bistandsevaluering kan forankres i Stortinget. En av flere løsninger kunne faktisk vært å gi Riksrevisjonen et tilleggsmandat og utvidet verktøykasse – men det er nok for sent nå, for det passer dårlig sammen med flyttingen til Førde.

Stortinget kunne for eksempel ha nedsatt en komite, kommisjon eller utvalg med det overordnede ansvaret, eller i det minste ha etablert en direkte rapporteringslinje. Slikt sitter langt inne i norsk tradisjon, men er ikke utenkelig. Noe som imidlertid er helt innafor, er at Regjeringen setter ned et utvalg, råd eller styre som får ansvaret for evaluering, og informerer Stortinget om det. Det er vanlig i norsk forvaltning: Ifølge Wikipedia er det 390 styrer, råd og utvalg nedsatt av regjeringen.

Min foreløpige favoritt er Etikkrådet for Statens pensjonsfond utvalg (det organisatoriske oppsettet, selvsagt ikke mandatet). Et utvalg eksperter har fått ansvar og tydelig mandat, med god støtte fra et sekretariat. Selv om de ikke har noen beslutningsmyndighet over faktiske investeringer, har de en effektiv rolle overfor Norges Bank gjennom (blant annet) tilrådinger som er offentlige. En slik eller tilsvarende modell vil kreve veldig lite kapasitet av et ellers presset Utenriksdepartement.


3. Utvid verktøykassen

Som i enhver ommøblering bør man bruke anledningen til ikke bare til å vurdere hvor møblene bør stå, men hva slags møbler man trenger til hva. Evaluering er ikke et mål, men et virkemiddel, og når alt skal flyttes på er spørsmålet hva slags aktiviteter som best ivaretar målet – i dette tilfellet kunnskapsbasert, faglig ansvarliggjøring av hvordan embetsverket og bistandsforvaltningen håndterer bistandsbudsjettet.

Gode evalueringer er dyre, tidkrevende, og oftest retrospektive. Det brukes veldig mye tid og penger på å si noe om hva som skjedde i fjor, forfjor og lenge før det igjen. Det er mye å lære av det, men den direkte nytten vil være begrenset, særlig i en tid preget av raske endringer i bistanden. Selv når kunnskapen er relevant, kan de ansvarlige avvise den med å si at «det er utdatert, vi gjør det på andre måter nå». 

Evalueringer av bistand bør fortsatt gjennomføres, men det finnes flere verktøy å ta i bruk.

Samme enhet som jobber med evaluering, bør derfor få mandat til å jobbe bredere med tungt kunnskapsbaserte vurderinger av hvordan bistanden virker. Mandatet må være å gjøre grundige faglige vurderinger av hvordan bistandsbudsjettet disponeres, forvaltes og hva det fører til. Nok en gang er jeg inspirert av Etikkrådet for SPU, som gjør grundige og viktige vurderinger med helt andre metoder. 

Jeg ser for meg at eksperter (ansatte eller innleide) kan starte med en oversikt over hele bistandsbudsjettet, velge ut utvalgte sektorinnsatser, budsjettposter, land, arbeidsmåter eller intervensjoner som de finner mest interessant, og gjøre relevante undersøkelser. Det kan være å vurdere overordnede strategiske valg («endringsteorier» på stammespråket), samarbeidspartnere, intervensjoner eller nær sagt hva som helst. De kan så identifiserer svakheter, risikomomenter og forbedringsområder, kanskje legge til noen røde og oransje flagg, og samle disse i en rapport for eksempel hvert kvartal. Det vil ikke gi like gode svar som evalueringer, men det vil gi veldig gode spørsmål, og vil være mye mer kostnadseffektivt kunnskapsarbeid enn evalueringer. Når oversikten gjøres offentlig, vil den ha en viktig uformell ansvarliggjøringsfunksjon.

I tillegg kan man gjøre andre typer utredninger, arrangere konferanser og mye annet, som også kan supplere evalueringsarbeidet og få mye mer ut av pengene enn tradisjonelt evalueringsarbeid. Dette må folka i Førde finne ut av selv, men det er viktig at de får et bredt nok mandat og ikke bare får i oppgave å videreføre tradisjonelt evalueringsarbeid. Navnet bør reflektere dette: Det bør ikke hete «evalueringsenhet», men få et nytt navn som reflekterer en større verktøykasse, en språklig oppmykning som også har skjedd i mange tilsvarende funksjoner i andre giverland.


Dette skjer ikke hvis UD blir alene med vurderingen

Jeg vet ikke om noen i UD hadde tenkt særlig mye så langt på hvordan en ny og bedre ansvarliggjøringsfunksjon kan se ut (beslutningen var jo åpenbart var motivert av noe annet). Jeg har en del erfaring med UD og har ingen tro på at dette er vurdert nøye eller vil bli vurdert nøye i tiden framover. Departementet prioriterer andre oppgaver og kommer til å se lett på denne oppgaven.

Men det trengs kanskje ikke mye nytenking i UD, som har mye annet å tenke på for tiden. Som sagt har andre giverland gått foran, og det finnes det helt sikkert et organisatorisk oppsett i det norske systemet, kanskje blant disse 390-isj organisatoriske konstruksjonene nevnt over, som kan kopieres. 

Likevel kommer det antakelig ikke til å skje noe spennende på dette området, om UD får være alene med disse vurderingene.

UD har verken interesse eller kapasitet til å jobbe for å styrke ansvarliggjøring av det overordnede nivået i norsk bistandsforvaltning. Snarere tvert imot: Rent organisatorisk har departementet alt å vinne på å videreføre dagens praksis, der bistand disponeres og forvaltes uten systematisk, faglig kompetent ansvarliggjøring.

Det vil heller ikke være særlig ytre press. Dette er ingen vinner i media. Vi har sterke organisasjoner i utviklings- og bistandsdebatten, men av to typer: Store bistandsorganisasjonene som stort sett bare snakker om egne kjepphester, små, men dyktige interesseorganisasjoner som jobber for helt bestemte politiske endringer. Ingen av dem kommer til å ta denne saken.

Med andre ord: Dette vil antakelig bare skje om noen på Stortinget tar initiativ, stiller spørsmål og tydeliggjør forventninger. Hvem tar oppgaven?

lørdag 2. mars 2024

Desentraliserte evalueringer

Noe som må være komfortabelt med å være i regjering, i motsetning til forvaltningen, er at regjeringen i noen typer «politiske» beslutninger kan unndra seg kravet om å presentere et systematisk og etterprøvbart beslutningsgrunnlag. (UD skiller seg fra andre departementer ved at de stort sett også klarer unndra seg dette, men det er en annen historie).

Pressemeldingen om å flytte minst 15 årsverk til Førde, inkludert evaluering av norsk bistand, er kanskje alt vi får vite om beslutningsgrunnlaget. Det er åpenbart (og eksplisitt) politisk motivert. Spørsmålet er om det i tillegg ble gjort en vurdering av konsekvensene for norsk bistand. Beslutningen ble ganske sikkert ikke tatt i konsultasjon med relevant ekspertise, og antakelig heller ikke drøftet med berørte ansatte eller arbeidslivets parter (nok en komfortabel del av å gjøre beslutning i regjering), noe arbeidstakerorganisasjonene antakelig kommer til å fortelle – fånyttes.

Men nå når beslutningen likevel er tatt: Her er noen vurderinger av de mulige konsekvensene. Se det som et bidrag til den systematiske, grundige vurderingen som ikke har skjedd.

Evaluering har en viktigere rolle i bistand enn de fleste andre forvaltningsområder, nedfelt i OECD på bakgrunn av tiår med erfaring. En prinsipiell grunn til denne forskjellen er at bistandens primære interessenter – sluttbrukerne – er langt borte og normalt ikke bidrar til ansvarliggjøring av beslutningstakere gjennom tilbakemelding og i ytterste instans gjennom demokratiske valg, som norske borgere kan. En mer praktisk begrunnelse er at bistand ikke gir samme mulighet til å følge på hva som skjer in real time på samme måte som i hjemlig forvaltning, der det er gode sjanser for at både beslutningstakere og borgere får vite det om politikk slår feil ut eller penger brukes på dårlige måter. I tillegg kommer en enorm kunnskapsutfordring knyttet til at ganske små fagmiljøer skal bidra til endring i mange ulike sektorer i mange land, uten noen sjanse til å ha all nødvendig kompetanse innomhus. De fleste store bistandsakører har derfor etablert mer eller mindre uavhengige evalueringsfunksjoner med det doble formål å bidra til kunnskapsproduksjon (læring) og å holde beslutningstakere ansvarlig.

I Norge har denne til nå vært lokalisert i kjelleren i Norads lokaler, underlagt Norads leder. Mange har stilt spørsmål ved om dette gir tilstrekkelig uavhengighet: Noen formelle instrumenter sikrer en viss autonomi, men Norads direktør – ansvarlig for forvaltning av store deler av bistanden – bestemmer hvem som leder evalueringsavdelingen, antallet ansatte og evalueringsbudsjettet.

For å starte optimistisk: Flyttingen kan kanskje kompensere for litt av den skaden som har skjedd norsk bistandsevaluering de siste årene, etter at Bård Vegar Solhjell overtok som Norads direktør. Den historien har flere faser, hvorav bare noe har vært i media før. Solhjell forstod tilsynelatende ikke viktigheten av kunnskapsproduksjon med ansvarliggjøring av beslutningstakere (accountability) som formål, framforhandlet i internasjonalt utviklingssamarbeid over tiår. Han forsøkte først å avvikle Evalueringsavdelingen, men måtte gi seg på halvveien. I praksis har han likevel gjort valg som effektivt har redusert (vingeklippet?) det som i fagfeltet regnes blant de viktigste kvalitetssikringsmekanismene innen bistand. Avdelingen fikk færre årsverk og mindre ressurser til evaluering – både i absolutte tall og særlig i lys av et raskt voksende bistandsbudsjett, lite intern oppmerksomhet, svekket intern status og mindre ekstern synlighet. Det er nok komfortabelt for en leder, for kunnskapsbasert ansvarliggjøring er ukomfortabelt, men skadelig for bistanden på sikt.

Samtidig brukte Solhjell ressurser på å bygge opp en ny kunnskapsavdeling, som også engasjerte seg i spørsmål om bistandsevaluering. I praksis var dette en klar omprioritering av bistandens mest begrensede ressurs (årsverk i forvaltningen): Reduksjon av uavhengig evaluering med mål om ansvarliggjøring, til fordel for økt satsing på kunnskapsarbeid direkte underlagt ledelsen og tilsynelatende skreddersydd for å støtte ledelsens ambisjoner. Dette kunnskapsarbeidet representerte et langt smalere kunnskapssyn (bare noen fakta har makta), hadde ingen rolle knyttet til ansvarliggjøring av beslutningstakere (bare en halvveis rolle i ansvarliggjøring av saksbehandlere og tilskuddsmottakere), og sammenfalt ganske dårlig med hva store deler av fagmiljøet i Norad mener er beste form for kunnskapsarbeid. Avdelingen har delvis lykkes i å ta over hegemoniet i spørsmål om bistandsevaluering, på bekostning av Evalueringsavdelingen som ikke bare var bistandens, men ett av det offentlige Norges beste evalueringsmiljøer. Den har bidratt til at Norad, lenge kjent blant de beste i klassen (og prisvinner) blant statlige institusjoner på evaluering, nå blir oppfattet som evangelist for bare en smal del av det spekteret av evalueringsarbeid som bistandsforvaltning (og all annen forvaltning) må bygge på: såkalte effektevalueringer, som gir veldig gode svar på veldig få spørsmål – og aldri vil bringe ledelsen i forlegenhet.

Her ligger en mulighet til positiv forbedring når evalueringsfunksjonen nå skal flyttes geografisk bort fra Norad. Kanskje kan anledningen brukes til å styrke bistandsevaluering både som en viktig og bredt orientert kunnskapsbase, og som et viktig instrument for ansvarliggjøring av beslutningstakere i bistand. Flyttingen gir mulighet til noen formelle endringer som sikrer at lederen for størstedelen av den bistanden som skal under evaluering, ikke kan svekke evalueringsarbeidet hvis det ikke passer inn i egne ambisjoner. Andre store giverland har mye bedre formelle oppsett enn Norge, og dette er en anledning til å se til hvilke av de løsningene som er mest lovende.

I tillegg vil flyttingen gjøre det enklere å synliggjøre ressursbruken til evaluering, både når det gjelder årsverk og evalueringsressurser. Dette har til nå vært nesten umulig å lese ut av budsjetter og rapporter, og gjort det vanskelig for Stortinget både å avdekke og påvirke prioriteringen. Flyttingen vil nok gjøre slik prioritering mer synlig.

Alt dette kunne ha vært oppnådd ved en hvilken som helst flytting, internt i Oslo eller til et annet sted i landet  og akkurat i denne saken er Bergen (eller omegn) en åpenbar kandidat fordi landets fremste uavhengige miljø på bistandsevaluering ligger der. Vil en evalueringsfunksjon for bistand klare å levere like godt i Førde?

Her har vi ganske konkret erfaring å bygge på. Den svenske regjeringen har nemlig prøvd omtrent nøyaktig det samme som regjeringen gjorde i dag, da SADEV- Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete ble etablert i 2006. 

SADEV ble lokalisert i Karlstad, med rundt fem ganger så mange innbyggere som Førde og under tre timers reisetid med komfortable tog både til Stockholm og Gøteborg.

SADEV ble nedlagt i 2012 fordi SADEV «har under en längre tid präglats av brister i effektivitet och kvalitet». Svenske regjeringens eget utredningsorgan, Statskontoret, hadde da gjort en evaluering (!) og konkludert med at «SADEV har inte getts tillräckliga förutsättningar att utföra det svåra uppdrag som myndigheten har. [...] SADEV:s lokalisering till Karlstad har bidragit till svårigheter att rekrytera och behålla kvalificerad personal. Det är viktigt för en myndighet som SADEV att ha hög kompetens, men också att ha närhet till centrala biståndsaktörer, forskning på området samt arenor där biståndsfrågor diskuteras. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger en annan lokalisering av myndigheten». Dette er hovedbudskapet i pressemeldingen, ikke noe jeg har søkt meg fram til i en lang rapport. Den samme forklaringen, at SADEVs svikt skyldes lokaliseringen, deles av nær sagt alle som jobber med bistand i Sverige og er godt kjent i internasjonale evalueringsmiljøer – og det tok meg et par minutter å finne ovenstående informasjon på internett. Derfor må vi selvsagt regne med at den norske regjeringen var kjent med dette og tok erfaringene i betraktning før de tok en beslutning som ser ut som en blåkopi.

I pressemeldingen legger Regjeringen i stedet vekt på de positive erfaringene fra flyttingen av Norec/Fredskorpset til Førde i 2018. Den flyttingen gikk bra, og det gir grunn til optimisme. Jeg fulgte prosessen fra sidelinjen, og tror suksessen kan forklares med uvanlig gode ledere (både under og etter flyttingen), dedikerte ansatte som var villig til å strekke seg langt i en overgangsperiode for at flyttingen skulle lykkes, mye ekstra pengebruk (ja, bistandsmidler), noe relevant kompetanse i Førde og dyktige folk som var villig til å flytte dit.

Om alle de samme suksessfaktorene vil være på plass denne gang, er usikkert. Det er dessuten mye vanskeligere å gjenta samme suksess samme sted. Vi vet ikke når mulighetene til å fylle Førde med spisskompetente fagfolk mettes. De nye funksjonene kommer delvis å konkurrere med Norec om de samme hodene, og det er klare grenser for hvor mange flere folk med spisskompetanse på bistand og/eller evaluering som har interesse og (familiære) muligheter til å flytte. De fleste med relevant kompetanse som har hatt særlig interesse for å bo i Førde på grunn av familie eller annet, har nok allerede søkt til Norec. Neste pulje av fagfolk er vanskeligere å overbevise, og alle som har den høye kompetansen som kreves, har eller får jobb andre steder om de vil.

Dessuten, selv om Norec også krever – og har! – spisskompetanse, trengs annen og i noen grad enda sjeldnere kompetanse for å evaluere bistand. For å lykkes, kreves et fagmiljø som samlet sett representerer en nødvendig kombinasjon: noen må ha lang praktisk erfaring fra bistandsforvaltning og/eller praktisk bistandsarbeid, andre må ha spisskompetanse på evalueringsmetode – helst basert på relativt nyere akademisk utdanning og forskning. Begge deler er relativt sjelden vare selv i større byer, og de fleste har allerede gode jobber og ser nok ikke for seg å flytte til Førde.

Nå når beslutningen er tatt, vil ikke pessimisme tjene saken – og pessimistene tok feil sist. Men jeg er ikke i tvil om at denne nye oppgaven er enda mer krevende enn å flytte Norec/Fredskorpset, og de som har tatt beslutningen har mye å bevise.

Første del av jobben er å bruke anledningen til en grundig overhaling av evalueringsfunksjonens mandat, struktur og ressurstilførsel. Hvis man viderefører dagens situasjon – en semi-uavhengig evalueringsfunksjon som kan vingeklippes av de beslutningstakerne som skal ansvarliggjøres (både i UD og Norad), med nedadgående ressurssituasjon tross tidenes raskeste vekst i bistandsbudsjettet, og uten særlig åpenhet om ressursbruk og viktige veivalg, er det vanskelig å se for seg at evaluering vil kunne få den viktige funksjon det er tiltenkt i kvalitetssikringen av norsk bistand. 

Tilbake etter en pause

Denne bloggen har ligget på is en stund fordi jeg hadde en stilling i Norad der jeg vurderte det som unaturlig å engasjere meg på selvstendig grunnlag i det offentlige ordskiftet. Det var en feilvurdering. Stillingen i Norad demonstrerte til fulle at det et enormt behov for at ansatte i offentlige institusjoner engasjerer seg i offentlig debatt og går offentlig ut med informasjon av offentlig interesse, i kraft av sin egen kompetanse – og ikke bare på måter som er ønsket av og avtalt med organisasjonens ledelse. 

Dette er så viktig at jeg sa opp stillingen i Norad for å engasjere meg fulltid for å forsøke å stable på beina et helt nytt initiativ so skal senke terskelen for at alle offentlig ansatte, ikke bare i Norad, bruker sin ytringsfrihet. Arbeidstittelen er "Anonyme byråkrater" og du får høre mer om det senere. 

Dette krever nesten all min tid, men jeg kommer til å bruke litt av fritiden til bistand og utviklingspolitikk, inspirert av siste års utvikling i den norske bistandsforvaltningen. Derfor vil det en gang i mellom komme noe tekst her på denne bloggen. Følg med! 

mandag 1. november 2021

God lesning!

Denne bloggen er noen år gammel og blir sjelden oppdatert. Jeg har en stilling som gjør det mer naturlig å kommunisere på andre måter gjennom andre kanaler. Men utviklingspolitikk er en ganske treg materie, så de fleste innleggene er fortsatt aktuelle. God lesning! 

torsdag 16. september 2021

Til den det måtte angå

(langlesning. Les når du har tid eller scroll til de overskriftene du finner mest interessante)

Snart sjekker en gruppe politikere inn på hotell et idyllisk sted som ligger en drøy times kjøring fra Oslo og snart gir navn til en regjeringsplattform. Noe av det viktigste de kommer til å snakke om – hvis viktighet måles etter objektive kriterier, altså hvor mye det påvirker mange mennesker – ligger nok langt nede på lista: Utviklingspolitikk blir kanskje bare drøftet mellom noen rådgivere og spesielt interesserte politikere, før noen strekpunkter legges fram til beslutning.

Når plattformen er vedtatt, gjøres en enda viktigere beslutning. Hvem som får ansvar for utviklingspolitikken er nemlig et ekstra viktig valg for enhver regjering fordi historien viser at hvilken person som får ansvaret for utviklingspolitikken, har enormt stor betydning for hva slags politikk som føres. Alle statsråder siden 2001 har satt tydelig preg på feltet i kraft av profil, personlige preferanser og kompetansenivå, ikke alltid på måter som kunne leses ut av partiprogrammet på forhånd. Partier som har lyktes med å sette riktig person på jobben, har også fått mye igjen selv i form av positiv politisk oppmerksomhet. 

Nedenfor følger fem gode råd til neste statsråd i rekken. Siden vi ennå ikke vet hvem det er, har innlegget ingen adressat. Det skrives likevel nå fordi noen av de som skal forhandle om regjeringsplattformen (eller deres rådgivere) kan ha nytte av å ta en titt. Kanskje kan det inspirere til et strekpunkt eller to. 

Innlegget handler ikke om saker å prioritere. Det nytter ikke å nå fram i kakofonien av frivillige organisasjoner som krever oppmerksomhet og penger til egne hjertesaker. Deres budskap ka oppsummeres i MER. Dette innlegget har som mål å bidra til litt bedre bistand, som det er alt for lite oppmeksomhet om i det offentlige ordskiftet.

Riktignok er det svært mange som jobber og brenner for bedre bistand, ikke minst i Norad og UD. De har mye de gjerne skulle ha fortalt den nye statsråden, men har ikke samme tilgang som frivillige organisasjoner. Noen få av deres forslag vil være reflektert i en håndfull dokumenter («flak») som legges på statsrådens skrivebord første dag, nøye utvalgt av portvokterne nær toppen i UD. Erfaringsvis er det mye fornuftig også i de forslagene fra flinke folk i Norad og UD som ikke kommer så langt. Derfor er det superviktig at den nye statsråden har et aktivt forhold til egen organisasjon (og etater) framfor først og fremst å respondere på det som legges på bordet.


1. Prioritering = selvdisiplin og systematikk 

Norsk utviklingspolitikk kan oppsummeres slik: Alt godt, overalt. Norge gjør derfor mye bra, men ikke så mye skikkelig bra. Dette skyldes at UD i mange tiår ikke har klart å prioritere. I praksis skjer prioritering i utviklingspolitikken slik:

  • Enhver ny regjering velger en eller to flaggsaker
  • Enhver ny statsråd legger til en eller to av sine egne personlige hjertesaker
  • UD responderer på globale hendelser eller nye utviklingspolitiske trender ved å kaste penger på dem, enten norsk bistand er velegnet til formålet eller ikke
  • Resten av bistanden, inkludert alle tidligere regjeringers flaggsaker og hjertesaker, fortsetter som før under den politiske radaren. Bortsett fra hvis noen forsøker å kutte. Da blir det bråk med frivillige organisasjoner som sier at regjeringen svikter noen sårbare grupper. Det er klin umulig å nå fram med at når budsjettet dekker 2,5 prosent av hva som trengs for å avskaffe fattigdom (ifg et gammelt anslag fra superoptimisten Jeffrey Sachs), og man i tillegg bruker pengene til veldig mye annet enn å avskaffe fattigdom, må man "svikte" noe eller noen for å bruke penger best mulig.  

Jeg vet ikke veien ut av dette, men litt av svaret er selvdisiplin hos politisk ledelse når det gjelder nye initiativ. Utviklingspolitikk er for eksempel ikke et sted for personlige hjertesaker eller spontan respons på noe som føles viktig, om det ikke også er god grunn til å tro at Norge kan utgjøre en forskjell. I tillegg kreves politisk mot til å stå i støyen hvis man finner grunn til å kutte i deler av bistanden. 

En annen nøkkel er at UD sikrer at det ligger kunnskapsbaserte, systematiske utredninger til grunn for alle bistandssatsinger som legges fram for statsråden. 

Norsk bistand preges av en pussig kontrast: De enkelte bistandstilskudd er godt forberedt og beslutningene godt dokumentert, ofte med flere hundre sider dokumentasjon. Men når UD legger fram overordnede veivalg og store bistandssatsinger, er det nesten umulig å forstå hva slags vurderinger som er lagt til grunn. Konklusjonene presenteres for offentligheten i form av meldinger, strategier og handlingsplaner (noen ganger bare en pressemelding), men grunnlagsarbeidet er usystematisk og oftest utilgjengelig. Det fører til at vi vet mer om beslutningsgrunnlaget for nye krysningsspor på jernbanen enn hva som lå til grunn for Solbergregjeringens plan om å utdanne en million fattige jenter.

Her er et åpenbart forbedringsområde for den nye regjeringen. 

Litt av løsningen er enkel: Utredningsinstruksen er laget for å hjelpe departementer til å gjøre store veivalg på systematiske og etterprøvbare måter. Etter revisjon for noen år siden er den enkel å følge. Av uforståelige grunner har UD likevel klart å unndra seg denne instruksen. Den nye statsråden kan gjøre bedre beslutninger – og vi andre forstår beslutningene bedre – om en tilpasset og forenklet versjon av Utredningsinstruksen legges til grunn for alle store satsinger, reformer og endringer i utviklingspolitikken.

I tillegg bør statsråden introdusere noen nyord – det vil si, velbrukte ord nesten alle andre steder der det gjøres vanskelige beslutninger om mye penger, men de er knapt hørt i UD: «Målkonflikt» (trade-offs) og «alternativkostnad» (opportunity costs). Jeg skrev litt om det da Nikolai Astrup var ny i jobben.   


2. Bistand er ikke magi, men et verktøy som må brukes på riktig måte

Utviklingspolitikken tar i bruk en rekke virkemidler, ikke minst UDs diplomatiske apparat, og i prinsippet hele regjeringens virkemiddelapparat gjennom det som kalles samstemt politikk for utvikling (en fin ambisjon som aldri har funket særlig bra). Det viktigste instrumentet er likevel bistand, som er det eneste virkemiddel eksklusivt laget for utviklingspolitikk. Det er kanskje grunnen til at det ser ut til å herske en forestilling i utviklingspolitikken om bistand som et universalverktøy som kan brukes til alt. Av og til får jeg følelsen av at bistand er en slags magi: Tenk på et utviklingsproblem, kast bistandsmidler mot det samtidig som du bruker de rette trylleformlene (politisk retorikk), og så løser problemet seg.

Solbergregjeringen startet med flere tilfeller av slik overtro, for eksempel da Børge Brende ville stanse flyktningstrømmer mot Europa ved hjelp av bistand (spoiler alert: det går ikke). Støre-regjeringen risikerer å gjøre lignende feil med andre politiske fortegn: Når man brenner sterkt for en bedre verden og vil så gjerne skape forskjell i løpet av bare fire år, er det lett å tippe over i ønsketenking om at det eneste verktøyet man disponerer fullt ut – bistand – kan brukes til alt man gjerne vil oppnå.

Bistand er riktignok et godt virkemiddel som kan brukes til veldig mye, men man må vite hva verktøyet er best til, og ikke minst hvordan det kan brukes best til ulike formål. Jeg tror bistanden ville blitt bedre om den erkjennelsen hadde sunket inn.

Bistand er et velprøvd og effektivt virkemiddel som på mange forskjellige måter kan skape forbedringer for fattige og sårbare: Arbeidsplasser, inntekt, infrastruktur, mer lønnsomt landbruk, velferdstjenester og mye annet. Bistand har riktignok noen begrensninger, for eksempel er det enklere å få gjort noe ordentlig i mindre skala (lokalsamfunn, organisasjoner, bedrifter) enn i stor skala. Men også på samfunnsnivå kan bistand skape endring, blant annet gjennom  beskjedne, men viktige og varige bidrag til en bedre offentlig sektor, særlig om man har omtrent de samme politiske ambisjonene som landets myndigheter. Vi vet hvordan slikt gjøres: godt forarbeid basert på kunnskapsbaserte strategier og planer, samarbeidsorganisasjoner med solid gjennomføringsevne, evaluering og forbedring. God, gammeldags bistandsforvaltning, altså. Riktignok har selv vellykket bistand ofte uheldige bivirkninger, godt kjent fra bistandens historie, men de er mindre bekymringsverdige nå enn før – blant annet fordi mottakerlandenes institusjoner er sterkere enn før og bistanden utgjør en mindre andel av de fleste lands økonomi.

Bistand er også godt egnet til å gi noen dytt i riktig retning i det multilaterale samarbeidet, når man kombinerer penger med godt påvirkningsarbeid – i tillegg til at pengene i seg selv er viktige for det multilaterale systemet og hva det leverer.

Dessverre er det mye mer usikkerhet om bistandens evne til å levere det vi alle ønsker mest: Radikal, positiv samfunnsendring som bringer land varig ut av elendighet. Vi vil jo så gjerne se at bistanden har bidratt til politiske endringer og omlegging av offentlig sektor på måter som endrer styreform, politisk retning og samfunnskontrakten i andre land, i tillegg til langvarig, stabil, bærekraftig økonomisk vekst som først og fremst kommer de fattige til gode og iallfall ikke akkumuleres hos de rikeste. I praksis forventer vi ofte at bistand skal skape ganske radikale omveltninger i hodene til folk flest – nye tankesett basert på nye verdier og verdensoppfatning, opphevelse av kjønnsroller og andre tradisjonelle begrensninger, et helt nytt syn på staten og nye former for økonomisk rasjonalitet.

Dette er ambisjoner som høres ganske ville ut, men om du leser helt vanlige utviklingspolitiske strategier og bistandsprogrammer, vil du se at det står mellom linjene.

Jeg deler slike ambisjoner (tross en ubehagelig eim av postkolonialt formynderskap) og tror det er mulig å klare litt. Men strategien må starte med erkjennelsen av hvor vanskelig det er. Pussig nok er det politikere som tror mest på bistandens magiske evner. De burde vite bedre, for de har brukt store deler av livet på mer beskjedne endringsambisjoner i eget land. Straks de får tilgang til bistandsbudsjettet, later de til å tro at de er enklere å oppnå storstilt endring i andre land med relativt lite penger, enn å oppnå noe lignende hjemme med hele statsbudsjettet til rådighet.

I tillegg kommer ambisjonen om at bistand skal mobilisere enorme private ressurser og slik mangedoble effekten av bistand. Det kan selvsagt skje, men forventningene er hinsides hva som er realistisk («billions to trillions» er faktisk et vedtatt mål). Det er kanskje verdt å ta en telefon til Innovasjon Norge og spørre hva de får til på sitt beste, og sette det øvre ambisjonstak for bistanden der. Det er jo mye vanskeligere for bistanden enn for Innovasjon Norge: Bistanden har bredere ambisjoner og krever flere hensyn, og investeringene skjer oftest i mer komplekse kontekster. Den viktigste forskjellen er likevel at bistanden stort sett jobber i land, sektorer og markeder som ikke er kommersielt interessante. Indirekte er dette et definerende trekk ved bistand.

At det er vanskelig, betyr ikke at bistanden ikke kan levere slikt, og det bør prøves – iallfall så lenge størstedelen av bistanden brukes til å sikre gode resultater gjennom velprøvde, effektive metoder som vi vet avskaffer fattigdom. Historien viser at bistand noen ganger har lyktes med viktige, varige endringer eller å mobilisere store tilleggsressurser – det som i bistandssjargongen og bistandsfolkets dagdrømmer er transformativ eller katalytisk bistand. Forklaringen er ofte en eller annen variant av at man var «på riktig sted til riktig tid», og kunne gi riktige dytt med stor effekt der en endring allerede var på vei.

Slikt skjer gjerne som følge av gode relasjoner og høy kompetanse (som Norad og UD har mye av), og en stor porsjon flaks. Det skjer ikke som følge av detaljplanlegging i Victoria Terrasse, og det er meningsløst å skrive slike endringsprosesser inn i et detaljert resultatrammeverk med forhåndsbestemte indikatorer. Men Victoria Terrasse kan legge til rette for at det kan skje. Selv tror jeg at en viktig del av nøkkelen er folk med kompetanse, relasjoner, tydelig mandat og tilstrekkelig autonomi, særlig på ambassadene (og de må kjenne landet godt). Internasjonalt kan man legge til rette for de store endringene gjennom proaktivt, strategisk, langsiktig, kunnskapsbasert og innovativt påvirkningsarbeid overfor utvalgte internasjonale organisasjoner (global helse er det beste eksemplet på slikt arbeid. Men det var ikke billig. Det har kostet mange år med tunge, langsiktige investeringer i kunnskap, og nedprioritering av mye annen god helsebistand)

Når jeg tror dette er viktig for den nye statsråden, er det fordi en annen endringsteori er utbredt innen utviklingspolitikk: Mange ser ut til å forvente at de store, transformative og katalytiske endringene skal skje gjennom innovasjon, og da helst giverdrevet og radikal innovasjon. Det leder til store ord og budsjetter i håp om at noen i Nord skal finne nye, radikale løsninger på utviklingslands utfordringer. Den nye statsråden får nok snart slike ambisjoner på sitt bord. Innovasjon er viktig og nødvendig, men når man skal ta sikte på storstilt endring tror jeg likevel mer på det som står i forrige avsnitt. Bistanden må likevel satse på innovasjon – ikke nødvendigvis radikal, men inkrementell innovasjon i form av mange forbedringer som over tid gjør bistanden bedre i stand til å levere på oppdraget – men har nok begrenset evne til å fasilitere innovasjon hos andre. På kort og mellomlang sikt bør målet være å styrke evnen til å respondere når andres innovasjoner trenger drahjelp – krevende nok når man organiserer størsteparten av sin virksomhet gjennom forhåndsbestemte, flerårige indikatorer.

Uansett strategi er et godt tips å skrive ned at mulighetene til å lykkes med transformativ og katalytisk bistand er svært liten. Da blir det mye lettere å møte Riksrevisjonen om noen år.


3. Ikke la fattige ta kostnaden for de rikes velstandsfest

Enhver statsråd med ansvar for bistandsbudsjettet må forsvare budsjettet mot ønsket om å bruke det til andre formål enn det er tiltenkt. Det er en krevende nok jobb internt i UD, fordi UD har som hovedoppgave å sikre norske borgeres interesser, men bistandsbudsjettet er eksplisitt øremerket andre borgeres interesser. Det sier seg selv at UD gjerne vil ha "flere tanker i hodet på en gang" og bruke bistand til hele spekteret av sitt mandat (kanskje grunnen til at mange i UD ikke synes noe om å ha en egen utviklingsminister. Mye enklere hvis bistanden forvaltes av en politiker som også har UDs hovedoppgave – norske borgeres interesser – som sin jobb). Neste statsråd kommer i tillegg til å møte forventninger fra regjeringskollegene om å bruke mye av bistandsbudsjettet for å finansiere regjeringens ambisjoner på klimaområdet. Det kan bli krevende å si nei til.

Nederst kommer noen argumenter (talepunkter) som statsråden kan bruke i slike diskusjoner, men først litt om bakgrunnen: En av dagens trender i bistanden er dreining bort fra dens opprinnelige formål – å løse utfordringer knyttet til storstilt fattigdommen i lav- og mellominntektsland – til et nytt politisk prosjekt: Globale fellesgoder. 

Globale fellesgoder er et ytterst prisverdig mål, men det betyr ikke at det skal bistandsfinansieres. I så fall tar man fra de fattige for å finansiere noe som er bra for alle, også for oss rike. Det er i praksis omtrent det samme som regressiv skatt, altså at de fattige betaler mer enn de rike i skatt for å finansiere fellesskapsløsninger. Ikke særlig musikalsk for påtroppende regjering.

Det skjer fordi penger brukt til å finansiere globale fellesgoder betyr mindre penger til tiltak for å dekke spesifikke fattigdomsrelaterte utfordringer i lav- og mellominntektsland på mer direkte måter, som størstedelen av bistandsbudsjettet brukes til. Da blir det samlede bistandsbudsjettet, øremerket å fremme utviklingspolitiske formål (i hovedsak fattigdomsreduksjon) i utviklingsland, mindre effektivt til det formålet. Ergo er det fattige som tar kostnaden for å finansiere globale felleskostnader. Dette gjelder selv om globale fellesgodene også er til stor nytte for fattige: Når slike investeringer ikke er like effektive mot fattigdom som alternative måter å bruke bistandsmidler på, får verdens fattige mindre nytte av bistanden. 

Et unntak er når bistandsinvesteringer i et globalt fellesgode er blant de mest effektive (kostnadseffektive) bidrag til å oppnå utviklingspolitiske mål. De er sjeldne, for det er en lang omvei til sluttbruker. Det er både prinsipielt ulogisk og i praksis tvilsomt at penger brukt for å dekke alles behov er vanligvis ikke like bra for de fattige som penger brukt for å dekke de fattiges behov (dette er stedet der økonomer pleier hente fram ord som trade-offs og opportunity costs). Men selv når slike unntakstilfeller skulle finnes, er det gode argumenter for at slike fellesløsninger primært bør finansieres fra den mye større delene av statsbudsjettet øremerket et rikt lands borgere, enn den lille delen øremerket de fattige. Hvis ikke ligner det fælt på regressiv skatt. 

Når penger likevel tas fra bistandsbudsjettet, er det ikke fordi det på noen måte er det riktige, men fordi det er politiske gratispenger. Etter objektive kriterier – ingen annen del av statsbudsjettet gir mer velstand og velferd per krone – er det nok de dyreste pengene på statsbudsjettet, men for en politiker koster de nesten ingenting. Ingen norske borgere blir berørt, og de fattige som får mindre nytte av bistanden når aldri fram til norske media. Dette er, såvidt jeg ser, eneste logiske grunn til at globale fellesgoder belastes bistandsbudsjettet.

Denne lange generelle introduksjonen som bakgrunn for dagens mest aktuelle globale fellesgode:

Påtroppende regjering skal og bør investere mye penger i neste periode for for å løse vår tids viktigste utfordring: Å bremse klimaendringene. Her trengs et taktskifte, med mye penger. Av flere grunner bør mye av innsatsen skje i utviklingsland. Men det er ikke et argument for at det skal finansieres med bistandsmidler (i så fall burde man også sett på alle de bistandsmidlene som brukes i vestlige hovedsteder). Bistand er bare riktig fakturaadresse om det er effektiv ressursbruk sett i lys av mål satt for bistanden – forbedringer i lav- og mellominntektsland med vekt på fattigdomsrelaterte utfordringer.

Nytten av å bremse klimaendringer er mye høyere for fattige enn for rike. Det er heller ikke et argument for å bruke bistandsmidler. Kostnadseffektiviteten er nemlig hinsides dårlig om vi ser isolert på den fattigdomsreduserende effekt per tonn CO2 spart (marginaleffekten av litt saktere klimaendringer), sammenlignet med hvor mye fattigdomsreduksjon vi kunne ha fått om vi brukte de samme pengene på mer direkte tiltak. Annen bistand gir mye, mye mer nytte for fattige. Derfor finnes ingen måte å snakke seg bort fra at hver gang vi bruker bistand til dette, tar fattige kostnaden for å rydde opp etter vår velstandsfest, ved at de får mindre nytte av bistanden. 

Nå ser jeg bort fra at selve tiltakene for å bremse klimaendringer kan ha andre effekter mot fattigdom, for eksempel å skape arbeidsplasser eller bedre naturressursforvaltning. Men det er da en positiv bieffekt av noe som har klima som hovedmål. At man oppnår både klima og fattigdomsreduksjon samtidig, er ikke et argument for å bruke bistandsmidler. Selv en "vinn-vinn"-løsning er et tap for bistandens målgrupper, fattige, dersom pengene kunne ha blitt satt i arbeid på mer effektive måter til det de er tiltenkt, nemlig å redusere fattigdom. 

Rent logisk er det dessuten å sette vogna foran hesten: Skal man bruke bistandsmidler, bør man starte med tiltak som skal bidra til å redusere fattigdom, og så sørge for at denne bistanden utformes på en måte som støtter det grønne skiftet og bidrar til klimarobust lavutslippsutvikling. 

Det gjør man allerede i bistand, og Norad er i ferd med å styrke dette arbeidet kraftig (følg med i årene som kommer!). Det handler ikke om å bruke bistandsbudsjettet til noe annet enn hva det er tiltenkt, men om at alle sektorer må ta klimautfordringene på alvor og bidra til Parisavtalens mål, i tillegg til at Parisavtalen spesifikt sier at finansieringsstrømmer (også bistand) skal være forenlig med klimarobust lavutslippsutvikling. All bistand må ta langsiktige klimaendringer (klimarisiko) i betraktning og bidra til klimatilpasning der det er relevant. Bistand som påvirker et lands langsiktige utviklingsstrategier – energi, teknologi, infrastruktur, utdanning og mye annet – må ta aktivt sikte på overgang til lavutslippsutvikling så raskt det overhode kan gjøres uten å bremse en økonomisk utvikling det er desperat behov for, og iallfall ikke undergrave omstillingen. Og bistandsorganisasjonene må selvsagt kutte egne utslipp, når det kan gjøres uten å bli så dyrt at det gir dårligere (mindre kostnadseffektiv) bistand.

Alt dette det handler om klimaansvar i bistand som har til formål å fremme utvikling. Det jeg snakker om, og som ganske sikkert havner på den nye statsrådens bord, er det som skjer med omvendt fortegn: Den nye regjeringen vil bruke penger i utviklingsland som er primært motivert av ønsket om å bremse klimaendringer (et globalt fellesgode), og den vil ønske å fakturere bistandsbudsjettet for dette fordi det også bidrar (litt) til utvikling i lav- og mellominntektsland. Det er da det begynner å bli umusikalsk for en regjering som vil at de rike skal betale mer for fellesskapet på hjemmebane. 

Regjeringen kan selvsagt øke bistandsbudsjettet utover de forventede én prosent av BNI for å finansiere dette. Det løser problemet på kort sikt, men jeg tror ikke det er lurt. Da har mistet en anledning til å sette opp noen grenseposter, og får nye vanskelige runder i neste budsjettkamp. Det er mye bedre å slå fast straks (i regjeringsplattformen) at internasjonal innsats for å bremse klimaendringer skal finansieres utenfor bistandsbudsjettet. Det er ikke til hinder for at regjeringen kan bruke litt av disse pengene (det som tillates innenfor OECD-reglene) til å skryte av høy bistandsprosent, men det bør ikke styre hjemlig budsjettering.

Påtroppende statsråd har fått starthjelp fra avtroppende statsråd Ulstein, som satte ned en slags grensemarkering ved måten det nye klimafondet skal finansieres på (i hovedsak utenfor bistandsbudsjettet). Men klimafondet er bare ett av mange verktøy (effektivt, men smalt) som regjeringen må ta i bruk i klimakampen. Det trengs også andre verktøy, og resten av regjeringen vil ønske å bruke bistandsmidlene til det fordi det er de politisk billigste pengene.  

Da må utviklingsministeren være klar til å si nei. Det kan bli en tøff jobb, og derfor har jeg laget noen talepunkter til statsråden, til fri disposisjon:

  • Klimainvesteringer handler i bunn og grunn om å rydde opp etter en gigantisk velstandsfest som bare en del av verdens befolkning fikk ta del i. Det er hårreisende urimelig å sende regningen til de som ikke fikk være med på festen, ved å bruke bistandsmidler øremerket dem framfor den mye større delen av statsbudsjettet som er øremerket oss.
  • Å bruke bistandspenger til utslippsreduksjon er et åpenbart brudd på forurenser betaler-prinsippet. Vi er ferdige med den diskusjonen nå.
  • Før signering av Parisavtalen lovet rike land å delfinansiere utviklingslands kostnader til å håndtere klimautfordringer. Det var tallfestet til 100 milliarder dollar per år (minst), og tydelig sagt at det skulle komme i tillegg til vanlig bistand, selvsagt fordi man i utviklingsland fryktet at bistandsbudsjettene ville tappes. Dette løftet var ganske sikkert avgjørende for at mange utviklingsland skrev under avtalen. At tilleggspengene aldri kom, er Parisavtalens største løftebrudd hittil. Om vi i stedet tapper bistandsbudsjettene, akkurat som utviklingslandene fryktet, forsterker vi løftebruddet. Norge kan simpelthen ikke være med på slikt. Det kan også slå hardt tilbake på oss, fordi det antakelig svekker muligheten for å få alle med på framtidige oppjekkinger av ambisjonene i avtalen for alle land.
  • Bistandsbudsjettet er relativt lite og en av de få poster på statsbudsjettet der budsjettets størrelse i praksis er politisk forhåndsbestemt (1 prosent av BNI). Dette skaper et imaginært øvre tak som kan virke begrensende når man skal hente nye penger. For å muliggjøre gradvis opptrapping av klimafinansiering gjennom perioden, bør man derfor allerede nå slå fast at finansiering skal hentes utenfor bistandsbudsjettet. Ellers blir det stadig vanskeligere å øke innsatsen etterhvert som man nærmer seg "taket". 
  • Det kan forsvares å bruke litt bistandsmidler på relevante tiltak for utslippsreduksjon/karbonfangst. Men i Norge har vi har allerede har nådd grensen. Gjennom regnskogsatsingen og fornybar energi (blant annet gjennom Nordund) bruker vi allerede ganske mye på slikt. Dette er veldig gode satsinger, men i praksis koster det ikke norske borgere en krone. Neste oppjekking av ambisjonsnivået må være basert på forurenser betaler-prinsippet.  

Et siste argument er mer hypotetisk, men kan være relevant: La oss et øyeblikk tenke oss at det ikke fantes et bistandsbudsjett. Jeg er overbevist om at den nye regjeringen (og andre rike land) ville ha funnet penger til å finansiere utslippsreduksjon andre steder. Resten av statsbudsjettene er jo veldig mye større. Kanskje ville det til og med vært funnet mer penger, fordi man ikke må forholde seg til «taket» på en prosent av BNI. 

Hvis det er riktig, er det ikke slik at bistanden brukes til å realisere klimatiltak eller andre globale fellesgoder. De ville blitt finansiert likevel, kanskje med mer penger. Bistandens rolle er da redusert til å være fakturaadresse – og på sikt kan bistanden begrense muligheten til store løft.


4. Kaken må vokse

Den påtroppende regjeringen setter ulikhet og omfordeling høyt. Det er det gode grunner til. Utviklingspolitikk er mer eller mindre per definisjon global omfordeling, og må selvsagt suppleres med omfordeling internt i utviklingsland for å redusere fattigdom. Men det er likevel grunn til å minne om at nasjonal omfordeling aldri vil ta oss i mål, ikke engang i nærheten. 

I mange land er nasjonal omfordeling nok til å avskaffe fattigdom, men ikke de fleste norske samarbeidsland og naturlige bistandsmottakere (mellom en firedel og en tredel av alle verdens land, litt avhengig av hvor man trekker grensen). Den dominerende årsak til fattigdom i disse landene, er at hele nasjonen har så svak økonomi at om du fordelte inntektene perfekt (politisk og praktisk umulig) ville det ikke ha avskaffet fattigdom. Mange steder ville hele befolkningen ha vippet rundt grensen for ekstrem fattigdom, uten et overskudd til å finansiere offentlig sektor. Å stanse skatteflukt hjelper ganske mye, men det varierer sterkt mellom land og endrer oftest ikke konklusjonene.

Her er en beregning gjort for noen år siden: La oss si at vi skulle ha avskaffet ekstrem fattigdom ved å ilegge en tilleggsskatt på alle innbyggere som tjener mer enn ti dollar per dag, og gi de ekstremt fattige akkurat det de trenger for å nå «opp» til fattigdomsgrensen på 1,9 dollar. I Brasil måtte den ekstra skatten ha vært på en halv prosent, i Sør-Afrika halvannen prosent, og i Indonesia seks prosent. I India begynner det å bli svært vanskelig, med 23 prosent, og så er vi over i fantasiland: Nigeria 364 prosent, Malawi 490 prosent, og Kongo 4080 prosent. Dette er lek med tall og antakelig utdatert, men bildet er klart nok. 

Denne lista forklarer kanskje også myten at omfordeling vil kunne avskaffe fattigdom: Mange utviklingspolitisk engasjerte i Norge har nære relasjoner til mellominntektsland som Sør-Afrika og latinamerikanske land, mens det er de sistnevnte landene som er typiske kandidater norsk bistand.

Slik vil det for øvrig være i lang tid. For noen år siden beregnet jeg at hvis Malawi vokser fem prosent årlig (enormt optimistisk), blir landet et lavere mellominntektsland en gang rundt 2065. Det er rundt en prosent av Norges BNP og selv da vil ikke omfordeling være i nærheten av nok til å dekke grunnleggende behov for alle. Dette er et svært usikkert tall (ikke siter det), men det illustrerer noe viktig: Jo raskere lavinntektsland som Malawi vokser økonomisk, dess raskere kommer vi til det punktet da nasjonal omfordeling er nok til å avskaffe fattigdom. 

Det er ikke til hinder for å jobbe med omfordeling, heller ikke i lavinntektsland, allerede nå, og å prioritere det. Det er nemlig avgjørende mye lettere å få til omforeling om det kommer på plass før landets økonomi vokser. Men vi kan ikke tillate oss å tro at nasjonal omfordeling alene vil avskaffe fattigdom om det ikke også skjer vekst. Langvarig, kraftig vekst. Mange land klarer ikke det uten bistand.  

Selvsagt kan vi likevel si at Norge skal prioritere omfordeling, så kan andre bidra til vekst. Det er kanskje ingen dum ide. Men et slikt valg bør bygge på erkjennelsen at det antakelig er vanskeligere å bidra til omfordeling enn å bidra til vekst. Det finnes unntak, og det viktigste er der vi kan støtte et lands myndigheter med skattesystemer eller andre omfordelingstiltak der myndighetene allerede har ambisjoner og en politisk posisjon som gjør det mulig. Generelat har en giver veldig lite mulighet til å påvirke den politiske økonomien som ligger bak ulikhet i andre land. Derimot har vi mange velprøvde metoder for å bidra til vekst (selv om heller ikke det er noe enkelt). Jeg skrev litt mer om dette da Heikki Holmås satt ved roret, det mest er gyldig ennå.


5. Styrk bistandsforvaltningen – men ligg unna organisasjonskartet

Forrige regjering tok mål av seg å reformere bistandsforvaltningen. Det ligger heldigvis bak oss. Helt uavhengig av hva man mener om resultatet av den prosessen: Organisasjonskartet bør ikke røres i neste periode! 

Det gjenstår likevel litt før forbedringene i bistandsforvaltningen er i mål, altså når forvaltningen er godt nok konfigurert til å sette penger i arbeid på best mulige måter. Nedenfor noen enkle, men viktige forslag, og deretter litt mer tekst om en sak som krever mer forklaring:

  • Styrket kapasitet i forvaltningen. Bistandsbudsjettet er doblet på omtrent femten år uten at antallet ansatte har holdt følge (av flere grunner er det ikke lett å fastslå endringen presist, men det har bare skjedd en beskjeden økning). Det sier seg selv at det i lengden er uforenlig med å levere på forventningen om mest mulig effektiv bistand. Forvaltningen må derfor styrkes for iallfall delvis å gjenspeile økningen i bistandsbudsjettet de siste årene, og deretter holde tritt med videre budsjettvekst.
  • Sikre kunnskapsbasert utviklingspolitikk. Det krever god kunnskapsforvaltning der man tar i bruk "hele landet": UDs kompetanse på utenrikspolitikk og diplomati, det multilaterale systemet og enkeltland, Norads bistandskompetanse og sektorkompetanse, men også fagdepartementer og relevante direktorater som har både relevant sektorkompetanse og mye erfaring med bistand. Og det er avgjørende at alle kilder til kunnskap tas i bruk: I bistandsforvaltningen snakker man til stadighet om verdien av forskning og evaluering, samtidig som man i praksis støtter seg mest til lettvinte konsulentrapporter, mens man nesten ikke gjør noe for å høste lavthengende frukt ved å ta i bruk forvaltningens viktigste kilde til kunnskap – mange hundre menneskers praktiske erfaring – på mer systematiske måter.    
  • Bistandsforvaltningen er en god kandidat til regjeringens ambisjoner om en tillitsreform i forvaltningen. Bistand er underlagt et teknokratisk regime som svekker muligheten til å bruke penger på best mulige måter, og mye av det kan forklares med (manglende) tillit. Aktiviteter og budsjettposter er bundet opp i detaljerte rammeverk med forhåndsbestemte, flerårige indikatorer som i bunn og grunn er et utrykk for mistillit til at tilskuddsmottaker selv vet hva som er best ressursbruk. Responsen på relativt beskjedne økonomiske misligheter (ikke korrupsjon) er ofte uproporsjonal og har store kostnader som går direkte på bekostning av ressurser til formålet. 
  • Ansvarsfordeling mellom utviklings- og utenriksministeren synes dysfunksjonell sett fra utsiden. Jeg har ikke forutsetninger for å vite hva som er best, men tror den bør gjennomgås kritisk. Utviklingsministeren bør ikke uten videre akseptere det som foreslås av toppskiktet i UD, for her utgjør andre interesser enn utviklingspolitikk de dominerende omdreiningspunkt. Og jeg synes ikke utviklingsministeren skal gi seg lett i diskusjon med utenriksministeren om slikt, selv om sistnevnte har høyere status.

 Til sist en viktig og ganske akutt utfordring:

Accountability er blant de viktigste byggesteinene i god forvaltning. Tillitslandet Norge har ikke et ordentlig ord for det – «ansvarliggjøring» er bare nesten det samme og høres ikke like viktig og vakkert ut. I bistand har det til alle tider vært akseptert at man trenger noen ekstra grep for å sikre accountability, sammenlignet med annen offentlig forvaltning. Det har prinsipielle årsaker: Bistand er øremerket andre lands borgere, noe som hindrer ansvarliggjøring gjennom det norske offentlige ordskiftet og til syvende og sist gjennom valg. Men de praktiske grunner er viktigere: Bistand implementeres i områder der det er vanskelig for norske borgere, medier, eksperter og politikere å få oversikt over konsekvensene, både i form av positive resultater og negative virkninger. Derfor har alle store vestlige bistandsgivere etablert ordninger som bidrar til ansvarliggjøring utover hva som gjelder for annen offentlig forvaltning (som i Norge ivaretas av Riksrevisjonen).

Det skjer i form av evalueringer som har det doble formål å bidra til (intern) læring og samtidig holde folk (eksternt) ansvarlig for hvordan de disponerer bistandsbudsjettet, både i Norge og alle andre store giverland. Det er er helt avgjørende at evalueringsarbeidet er gjenstand for en viss uavhengighet. Det er også viktig for å sikre ekstern kredibilitet til bistanden, slått fast av OECD siden 1991. Denne funksjonen er faktisk det eneste som kan gi oss skattebetalere trygghet vi har for at noen ser beslutningstakere i kortene med faglig kompetanse og mandat til å stille de vanskelige spørsmålene.  

I Norge har dette siden 2004 vært organisert gjennom en evalueringsavdeling i Norad. Den representerer et skjørt og bare såvidt akseptabelt kompromiss mellom (ekstern) accountability og (interne) læringsfunksjoner. Strukturelt er dette en svak løsning, blant annet fordi Norads direktør (direkte underlagt beslutningstakerne i UD) bestemmer både hvem som blir evalueringsdirektør (oftest rekruttert fra bistandsforvaltningen), antallet årsverk og evalueringsbudsjettet. 

Evalueringsavdelingen har likevel i en årrekke vært det kanskje viktigste korrektiv til norsk utviklingspolitikk og bistand, og bidratt til en viktige forbedringer både på systemnivå og i et stort antall prosjekter. Slik jeg ser det, er dette på tross og ikke på grunn av det organisatoriske oppsettet. Det skjedde fordi ledelsen i Norad og i UD forstod verdien av uavhengige evalueringer (en verdi som ikke gir uttrykk i opplevd nytteverdi for de som holdes ansvarlig) og satte av ressurser til det. Det har skjedd ting det siste året som gjør at vi ikke lenger kan ta dette for gitt. Detaljene kan andre snakke om (jeg har bare hørt fra media og ansatte), men hvis det ikke skjer endring snart, kan vi ikke ta for gitt at de som utformer utviklingspolitiske strategier og forvalter bistand, blir sett i kortene av noen med faglig kompetanse og mandat til å stille kritiske spørsmål, og nok ressurser nok til å undersøke disse spørsmålene. Det betyr igjen at hvis det gjøres en feilvurdering i UD, om bistandsmidler disponeres uheldig eller forvaltes dårlig, eller i det hele tatt om det er relevante spørsmål å stille til bistand som noen synes er ukomfortable, er det slett ikke sikkert at slikt vil bli belyst av faglig kompetente personer med mandat til å vurdere det kritisk og fortelle det videre.

Det er i første omgang kritisk for norsk offentlighet og for Stortinget. I neste omgang slår det tilbake på forvaltningen: Selv om støtten til norsk bistand er høy, står det ikke så godt til med tilliten til bistandsforvaltningen. Da er det veldig, veldig dumt å bygge ned en mekanisme som er godt egnet til å gi slik tillit. En av de vanligste motsvar til påstander om dårlig bistandsforvaltningen er jo at «det skjer uavhengig evaluering av bistand». I siste omgang går det ut over kvaliteten på bistanden og bistandens målgrupper. Vi må ikke dit.

Dette er et spørsmål den nye statsråden må ta tak i snarest. Både av hensyn til skattebetalere og Stortinget, og bistandens målgrupper, men også for at statsråden selv skal være trygg på sitt eget embetsverk. For det er bra for en statsråd at noen kikker embetsverket i kortene med mandat til å stille kritiske spørsmål, og ikke særlig tillitsvekkende om statsrådens nærmeste i embetsverket aksepterer at denne funksjonen svekkes.

Men når man først setter accountability på dagsorden, er det en veldig god anledning til å tenke bredere. Evalueringer er viktige, men ikke særlig ressurseffektive: de er dyre og tar lang tid. De er dessuten oftest retrospektive og kommer så sent at de som skal holdes ansvarlig, oftest har ny jobb når en evaluering publiseres. Accountability kan sikres på andre måter som er raskere, mer framtidsrettet, kanskje mer effektivt og mye billigere. Og det er ingenting i veien for å gjøre flere ting samtidig, så gjør heller en vurdering av hele accountability-pakkenFlere andre giverland har kommisjoner eller ekspertutvalg, som gjerne rapporterer direkte til parlamentet, eller helt uavhengige evalueringsinstitusjoner. I sommer kom det forslag om en lov om bistand og utviklingspolitikk, som kan vurderes. Et tilleggsmandat og ressurser til Riksrevisjonen kan bidra mye (i dag har Riksrevisjonen verken mandat eller faglige ressurser til slikt, og deres tradisjonelle metoder er heller ikke særlig godt egnet). Eller, siden vi allerede har ganske god erfaring i Norge med en ordning etablert for å følge kritisk med på noen som forvalter andres penger: Noe som rent organisatorisk ligner på etikkrådet for SPU, men selvsagt med et helt annet mandat.

Her har den nye statsråden mulighet til å sette varige spor, som kanskje kan gi bedre bistand i tiår framover. Men denne oppgaven kan ikke løses ved å sende en bestilling til UD. Man kan ikke la folk selv bestemme hvordan de skal holdes ansvarlig. Det er en ideell oppgave å sette ut til andre, for å frigjøre tid til andre ting internt. Jeg argumenterte med noe lignende for da UD startet sin reformprosess i forrige periode, og i lys av erfaringene tror jeg enda mer i dag på at det er nødvendig.

søndag 6. januar 2019

Hva vet vi om kvaliteten på norsk bistand? Lite.

Hvor god er egentlig norsk bistand? Selv om jeg i flere år har hatt nesten det best tenkelige utgangspunkt for å si noe om det (forskning, senere Evalueringsavdelingen i Norad), vet jeg ikke hva jeg skal svare på det. Norsk bistand er så mangfoldig at en generell oppsummering gir lite mening, og størstedelen av bistanden vet vi for lite om til å vurdere kvalitet og effekt.

Derimot snakker jeg ofte om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, som jeg mener å kjenne godt nok til å uttale meg om. Her er påstanden at det står dårlig til, og at det har har blitt verre over tid. Noen av disse uttalelsene kan kanskje misoppfattes som at jeg mener norsk bistand er dårlig og/eller blir dårligere. Det har jeg ikke sagt. 

At Norge sliter på hjemmebane, betyr nemlig ikke nødvendigvis at selve bistanden er blitt dårligere. Det er iallfall to grunner til at det kan godt tenkes den er blitt bedre. En er at norsk bistand forvaltes av flinke folk som har enda mer kunnskap enn før – flere med relevant høyere utdanning, mye mer samlet erfaring – og de gjør en kjempejobb tross systemiske utfordringer. En annen er at mange mottakerinstitusjoner er mye sterkere enn for et tiår eller to siden, og kan gjøre bedre bruk av ressursene som tilbys fra Norge.

Men vi vet altså ikke nok til å konkludere på dette. Og selv om vi burde visst mye mer enn i dag (Norge bruker mindre på evaluering enn de fleste andre givere), tror jeg heller ikke mer kunnskap vil lede oss til en generell konklusjon. I farten klarer jeg ikke se hvordan det skulle la seg gjøre, rent metodisk. 

Det nærmeste vi kommer, er nok en nylig kåring av kvalitet basert på et indikatorsett kjent som QuODA. Den ble omtalt i Bistandsaktuelt, men fikk lite oppmerksomhet, utover at UD slo fast at kåringen er misvisende.

Der er jeg enig. Størstedelen av indikatorene (24 totalt) handler mest om teknisk innretning av bistanden, og sier lite kvalitet og effekt. Og UD har rett i at Norge kommer urimelig dårlig ut – nummer 26 av 27 giverland – som følge av måten norsk bistand er innrettet på (og noen spørsmål om hvordan deler av norsk bistand skal klassifiseres).

Samtidig: Slike argumenter kan brukes mot nesten alle indikatorbaserte målinger og rangeringer. Alle vet at disse ofte er misvisende, men det er ikke nok til å avvise dem. Det bremser iallfall ikke entusiasmen i utviklingsministerens parti for å legge tilsvarende indikatorer (flere av dem synes ikke å være mer presise enn de vi snakker om her) til grunn for politikk og finansiering i utdanning, helse, forskning og andre politikkområder. 

Om vi ser bort fra at plasseringen nesten nederst på lista virker urimelig og vender blikket mot de enkelte indikatorene, er det en del som er verdt å se nærmere på. Jeg har ikke tatt meg tid til å gå i detalj, men tok et raskt blikk på målingen fra 2010 og den siste fra 2018 for å se hva de to sier om endring. Jeg vektla «relativ» endringen der Norge blir vurdert opp mot snittet av alle givere, ikke "absolutte" kvalitetsmål. Det er selvsagt noen metodeutfordringer her (men selve undersøkelsen er solid når det gjelder metode, med vekt på sammenligning over tid) og jeg må ta forbehold om feil, men likevel.

En del av indikatorene kan sies å være misvisende ved å vise en "forverring" som best kan forklares med ganske fornuftige utviklingspolitiske valg. Det gjelder ikke minst prioriteringen av sårbare stater, noe som påvirker flere indikatorer negativt. Den "enkleste" måten å skåre bedre på, ville vært å slutte med å påta seg vanskelige oppgaver og kanalisere størstedelen av bistanden via de multilaterale organisasjonene. Det ville nok ikke gitt bedre bistand.

Et annet område der en endring ser ut til å reflektere utviklingspolitiske valg, er en klar svekkelse av hvordan Norge skårer på tilpasning til mottakerlandets prioriteringer. Dette viktige elementet av de fleste forståelser av god bistand, som Norge tidligere var en sterk pådriver for, er nå relativt mindre vektlagt til fordel for en ny norsk tradisjon innført under Stoltenberg og videreført av Solberg-regjeringene: Unilaterale norske utviklingspolitiske løft på utvalgte innsatsområder som blir gjort gjeldende på tvers av land (ofte med fornavnet "global") istedenfor framfor bredt, gjensidig utviklingssamarbeid med stor vekt på mottakerlandets prioriteringer. Om dette er en god utvikling er ikke spørsmålet her (jeg er litt usikker selv), og jeg er ikke engang sikker på om endringene på denne indikatoren er et utslag av denne trenden (endringen kan også forklares på andre måter), men de kan likevel være en påminning om at den nye norske tradisjonen for "globale" løft har en pris. 

Men på mange andre områder viser indikatorene negativ endring som ikke kan forklares med utviklingspolitiske valg, men som snarere ser ut til å ha skjedd på tross av politisk ønske om forbedring på akkurat de samme områdene. Det gjelder blant annet konsentrasjon på sektor (men på landkonsentrasjon har det skjedd forbedring), fragmentering av bistanden, forutsigbarhet, og flere aspekter ved indikatorsettet transparency and learning. Flere av utslagene er ganske store i negativ retning, over det som i utviklingspolitisk sammenheng er ganske kort tid. Det er ganske alvorlig, selv om kan hevdes (som i alle indikatorbaserte målinger) at noen av dem er misvisende.

Disse endringene er nok ikke så overraskende for de som følger norsk utviklingspolitikk, men det er greit å ha det dokumentert. Og selv om undersøkelsen ikke gir grunnlag for å konkludere med at kvaliteten på norsk bistand er svekket (det har også skjedd positiv endring på noen indikatorer), gir den grunn til å stille spørsmålet, og den gir noen hint om hvor skoen trykker. UD bør svelge fornærmelsen over (nesten) bunnplassering og lytte til disse.



Ps. I tillegg til å hevde at det norske utviklingspolitiske apparatet svekkes, har jeg nylig også antydet at Norges internasjonale omdømme som en seriøs utviklingspolitisk aktør kan være i ferd med å svekkes. Dette kan vanskelig dokumenteres, men bygger på min magefølelse etter å fulgt tematikken i en del år (med litt forskning på feltet). Jeg ville bare nevne det her fordi tre dimensjoner – det hjemlige utviklingspolitiske apparatet, Norges internasjonale status, og kvaliteten på norsk bistand – blir litt sammensauset i det dagsaktuelle spørsmålet om det bør etableres et eget utviklingsdepartement. Disse tre dimensjonene henger sammen, men ikke helt direkte. Som nevnt over kan det tenkes at bistanden blir bedre selv om det hjemlige utviklingspolitiske apparatet svekkes (men den ville blitt enda mye bedre om det hjemlige apparatet hadde blitt styrket). Når det gjelder Norges internasjonale status som utviklingspolitisk aktør, er det antakelig ikke så direkte avhengig av kvaliteten på norsk bistand (iallfall ikke på kort og mellomlang sikt), men i større grad en funksjon av det hjemlige utviklingspolitiske apparatet. Svekkes det, er det grunn til å tro at Norges internasjonale omdømme på dette området svekkes.

Det kan i så fall svekke vår utenrikspolitiske innflytelse: Norge har i årtier møtt ekstra mye velvilje internasjonalt fordi vi er sett på som en spesielt interessant utviklingspolitisk aktør: kunnskapsrik, dedikert, langsiktig og lojal mot utviklingslands prioriteringer. Hvis denne statusen forvitrer, er vi bare ett av mange rike land som bruker bistand for å oppnå velvilje og gode relasjoner. Da har vi etterhvert bare bistandspengene igjen, uten den "premium" som følger med statusen å være en stat det er spesielt interessant for mange utviklingsland å ha et godt forhold til. 

Et utviklingsdepartement kan være en vei ut for utviklingspolitikken

I anledning regjeringsforhandlingene: Nedenfor et innlegg i DN før jul.

La meg først presisere at et utviklingsdepartement ikke er den eneste modell som kan gi bedre utviklingspolitikk. Da jeg jobbet med spørsmålet i 2017 mente jeg at flere modeller kan fungere. For tiden klarer jeg imidlertid ikke se annet enn at dette er den enkleste og ikke minst sikreste løsningen. Årsaken er at de andre løsningene som nå er på bordet i UD – særlig den såkalte "integrerte" modellen – krever store organisatoriske endringer i UD om Jeløya-plattformens ambisjoner om en "kunnskapsbasert og effektiv bistand" skal innfris. Den "delegerte modellen" er sikrere, men også den krever endringer i UD. Disse vil være svært krevende og ta mange år, og det arbeidet er knapt påbegynt: Gjeldende reformprosess har hittil lagt hovedvekt på rasjonalisering av forvaltningen og arbeidsdelingen mellom UD og Norad. Det er bare en liten del av løsningen om Jeløya-plattformens ambisjon om mer kunnskapsbasert og effektiv bistand (ikke bare mer kostnadseffektiv forvaltning!) skal innfris – enhver vei til å innfri disse ambisjonene krever organisatoriske grep internt i UD. Et eget utviklingsdepartement vil i seg selv legge til rette for en god del av de organisatoriske grepene som kreves (selv om det medfører en del andre organisatoriske utfordringer), og er antakelig både en enklere, raskere og sikrere vei til å innfri Jeløya-plattformens ambisjoner enn intern reform av UD.


En vei ut for utviklingspolitikken


Et utviklingsdepartement kan rydde opp i det uføret norsk utviklingspolitikk har havnet i.

I Jeløya-plattformen lovet dagens regjeringspartier å «reformere organiseringen av norsk utviklingspolitikk, for å sikre en kunnskapsbasert og effektiv bistand». Reformen snublet i starten og er lagt på is i påvente av forhandlinger med KrF. Ifølge Sverre Strandhagen i DN (4.12) håper partiet på et eget utviklingsdepartement. Det kan være løsningen på et langvarig uføre i norsk utviklingspolitikk.

Systemet forvitrer
Mens bistandsbudsjettet har økt over tid, ser vi økende erkjennelse av at det utviklingspolitiske systemet svekkes. Stortinget har slått fast at den sentrale bistandskompetansen og forvaltningskapasiteten er i ferd med å forvitre.

Et tegn er at Norge nylig havnet som nummer 26 av 27 land på en kåring av kvalitet på bistandeni skarp kontrast til palleplassen på kvantitet. Norge har alltid før skåret høyt på slike kvalitetskåringer.
Noen av problemene kan forklares med hvordan utviklingspolitikken er organisert. Et Civita-notat i fjor (notat 34/17) viser at UD/Norad er dårlig konfigurert for utviklingspolitikk.

Reform
Regjeringens oppfølging av Jeløya-erklæringen om bistandsreform tar bare tak i marginale deler av problemet: forholdet mellom Norad og UD med vekt på bistandsforvaltning. Et minst like stort problem er UDs egen evne til å forvalte kompetanse og utvikle kunnskapsbasert politikk.

Den reformen vil derfor først og fremst gi en rasjonaliseringsgevinst. Det er lite ved de foreslåtte alternativene som legger grunnlaget for et generelt kvalitetsløft.

Ett av de foreslåtte alternativene er å legge ned Norad. Det vil gi mye støy, også politisk: Uansett intensjon blir det vanskelig å snakke seg fra påstander om nedprioritering av utviklingspolitikken. Om Solberg-regjeringen skal bli historisk ved å avvikle det som i over femti år har vært symbol på en stolt del av norsk utenrikspolitikk, bør det være med bedre begrunnelse enn å spare noen titalls årsverk.

God forvaltning
Da er KrFs ønske om et utviklingsdepartement mer interessant. Her kan regjeringen innfri løftet om reform på en måte som gir politisk gevinst og bedre forvaltning. Og det ganske gratis, for det nye departementet vil rekruttere fra UD og Norad og ikke øke antallet byråkrater.

Det vil være i tråd med hva man ellers tenker om god forvaltning: Offentlige institusjoner fungerer best med tydelige mandat. Utflytende eller motstridende mandat gir svak forvaltning og vanskeliggjør politisk styring. Det er ingen grunn til at UD skal skille seg fra andre forvaltningsorganer i så måte. Men UD forvalter et enormt antall mål og i prinsippet motstridende mandat: forenklet sagt skal utenrikspolitikken tjene norske borgere, mens utviklingspolitikken skal tjene borgere i utviklingsland.

Utenriks- og utviklingspolitikken må selvsagt være tett integrert, men det er ikke et argument for å samle motstridende mål i samme organisasjon. De håndteres best ved forvaltningsorganer med tydelige mandat, som håndterer målkonflikter seg imellom eller løfter dem til politisk nivå. Samlokalisering av departementene i Victoria terrasse gir gode muligheter for det.

En bieffekt vil være at gigant-departementet UD, flere ganger større enn det neste på lista, kommer noe nærmere normalstørrelse. I kombinasjon med et mer entydig mandat vil det bli enklere å styre.

Kunnskapsforvaltning
Diplomatiet har behov for generalister som kan litt om alt, mens utviklingspolitikken krever dybdeinnsikt og spisskompetanse. UD legger bevisst til rette for førstnevnte, som nærmest umuliggjør sistnevnte. Det er krevende å ha to parallelle karriereløp i en organisasjon, og tvilsomt at UD vil prioritere begge like høyt.

Et nytt departement vil starte med å rekruttere den nødvendige spisskompetanse fra UD og Norad, og kan utvikle denne videre fra første dag.

Internasjonalt omdømme
Et utviklingsdepartement vil kunne gjenreise Norges internasjonale omdømme som en seriøs – og ikke bare raus – utviklingspolitisk aktør. Det vil også være nyttig for øvrig norsk utenrikspolitikk. De fleste FN-stemmer er jo utviklingsland.

De fleste rike land bruker bistand selektivt til å oppnå utenrikspolitiske mål, men Norge har i årtier møtt ekstra mye velvilje fordi vi er sett på som en seriøs, langsiktig samarbeidspartner. Når denne statusen forvitrer, er vi bare en av mange. Da har vi har bare bistandspengene igjen å kjøpe velvilje med.

Et utviklingsdepartement vil bli lagt merke til internasjonalt som en satsing, i skarp kontrast til signaleffekten av en eventuell nedlegging av Norad. Det vil styrke interessen for Norge allerede før det gir effekt i form av bedre utviklingspolitikk – og i god tid før FN skal stemme over nye medlemmer i Sikkerhetsrådet.

Det finnes bare en anledning til å vurdere dette grepet, nemlig regjeringsforhandlingene. Når disse er avsluttet, vil spørsmålet igjen delegeres til UD, som i mer enn et tiår har demonstrert manglende evne til å ta radikale organisatoriske grep.

fredag 9. mars 2018

Folket har talt

Kopi av et innlegg i Bistandsaktuelt.


Bistanden har folkets støtte, men ikke dets tillit. Folks tro på at bistand gir gode resultater, har falt dramatisk på kort tid. Det er et alvorlig budskap til myndighetene og bistandsorganisasjonene.

Statistisk Sentralbyrå (SSB) har tatt tempen på nordmenns holdninger til bistand. Det er gjort med ujevne mellomrom helt siden 1972, noe som gir verdifull informasjon om utvikling over tid. At bistanden har overveldende oppslutning er ingen nyhet, men endringene siden forrige måling i 2013 er overraskende.

Politisk motvind
Mange tegn i tiden burde gi grunn til å forvente dalende entusiasme for bistand. Politiske vinder både i Norge og utlandet peker i retning av at nasjonale interesser blir viktigere. Bekymringen for offentlig økonomi har økt, og det burde ha ført til økt skepsis til å sende penger ut av landet. Særlig ettersom påstanden «bistand virker ikke» har hengt over bistanden i lang tid, noe som gjør at bistand høres ut som sløsing.

Bistandsorganisasjonene har aldri klart å svare på den påstanden på en god måte, noe som selvsagt ikke gjør påstanden verken mer eller mindre sann. Men den får næring av at både medier og bistandsorganisasjoner forteller mer om nød enn om fremskritt i utviklingsland, selv om verden stort sett går fremover.

Bistanden har heller ikke hatt særlig politisk drahjelp de siste årene. Siden forrige måling har vi ikke hatt en egen utviklingsminister – en post som før var besatt av politikere med helt spesiell evne til å skape begeistring. Bistandspartiet KrF var mindre aktivt enn vanlig og framsto (med god grunn) snarere som surmulende kritiker enn som entusiast. Til slutt i perioden dukket Terje Tvedt opp igjen med sine velkjente, velformulerte piskeslag over godhetsregimet.

«Alle» er for bistand
På tross av all denne motvinden har andelen av befolkningen som er positiv til bistand økt med nesten fem prosentpoeng, til 87 prosent! Det er nesten rekordoppslutning: Siden 1972 har målingene bare tre ganger (1999, 2001 og 2006) vist høyere tall, men bare så vidt.

Støtten øker i alle aldersgrupper og på alle utdanningsnivå. Unge er mest positive, men økningen siden sist er klart størst blant de eldre (67-79). Det kan skyldes et generasjonsskifte i denne gruppen: Mange av de eldste, som vokste opp i et nasjonalt orientert samfunn («de som bygget landet»), har forlatt kloden siden sist, mens nykommerne i samme aldersgruppe er av 1968-generasjonen som nok er mer internasjonalt orientert.

Støtten er lavest blant Frp-velgere, men også her er 63 prosent for bistand. Det er det laveste tallet SSB finner. Ikke i noen av deres kategorier, enten det er knyttet til alder, utdanning, bosted eller politisk orientering, er det flertall mot bistand.

Støtte til høyt bistandsbudsjett
Det er selvsagt lett å være «for» noe som ikke er nærmere spesifisert. Men også når folk blir spurt konkret om budsjettet – og får hjelp til å forstå størrelsen ved en sammenligning med andre deler av statsbudsjettet – er støtten både høy og økende. 60 prosent mener at bistandsbudsjettet er passe stort eller bør økes, og det er hele sju prosentpoeng mer enn i 2013. Det er interessant på bakgrunn av at bistandsbudsjettet er økt med milliarder i samme periode. Dessuten har nok mange fått det med seg, siden UD er flinke til å snakke om hvor mye penger de bruker på gode formål. Hva pengene fører til, er de ikke så flinke til å formidle.

På dette spørsmålet slår endelig Frp-velgerne til med en tydelig melding: 65 prosent mener budsjettet er for høyt. Selv var jeg mer overrasket over at 30 prosent av Frp-velgerne mener det er passe eller bør økes. Høyre-velgerne lander nøyaktig på landsgjennomsnittet.

Også i Europa
Man skulle kanskje tro at dette er spesielt for et lite folkeslag med mye penger. Men EU-undersøkelser gir omtrent samme resultat som Norge: Stabilt høy og i mange land økende oppslutning om bistand. Et stort samlet flertall (74 prosent) vil videreføre eller øke budsjettet, og i samtlige EU-land er det flertall mot å redusere det. Det har ikke endret seg som følge av de siste års økonomiske nedturer, og dataene tyder ikke på at Syria-krisen er avgjørende. En synkende andel EU-borgere mener for øvrig at bistand er nyttig for å stanse migrasjon.

Undersøkelsen gir ingen svar på hvorfor folk svarer som de gjør, så enhver står fritt til å gjette årsaker. Mitt stalltips er at folk flest, særlig unge, ser verden på en måte som gjør det stadig mindre meningsfullt å tenke at samfunnsansvar – både hos borgere og myndighetene – stanser ved grensen. Det betyr i så fall at de nasjonalt orienterte politiske vindene vi leser så mye om, ikke er så sterke som vi kan få inntrykk av når vi følger politisk debatt.

Tillit rett i bakken
Men SSB-tallene viser noe mer: Tilliten til bistanden går rett i bakken. 42 prosent tror at bistanden gir gode resultater, mot 46 prosent i 2013 og 72 for ti år siden. Dette er en dramatisk endring på kort tid. Knapt noen sier at bistanden gir «svært gode» resultater.

En enda lavere andel (31 prosent) tror på resultatene av langsiktig bistand. Likevel mener mange flere (48 mot 22) at langsiktig bistand bør prioriteres framfor kortsiktig nødhjelp. Den forskjellen er høyere enn i 2013, og svekker hypotesen om at det er Syria-konflikten som har ført til oppsvinget i folks støtte til bistand – og den står i skarp kontrast til hva regjeringen faktisk har prioritert i mellomtiden.

Kritikken virker ikke
Disse tallene er paradoksale på flere måter. For det første samsvarer det dårlig med tilgjengelig kunnskap. Mens en del forskning rundt årtusenskiftet konkluderte med at bistand virket dårlig, konkluderer størstedelen av forskningen det siste tiåret mer positivt. All tilgjengelig evidens tyder dessuten på at bistanden gir bedre resultater nå enn før.

Den reduserte tilliten skyldes altså ikke ny kunnskap. Mer trolig er det fordi mange år med påstanden «bistand virker ikke» har etablert en slags sannhet i befolkningen.

Men det leder bare til et nytt paradoks: Selv om mange har sluttet å tro på at det virker, er det færre som vil avslutte bistanden. Med andre ord: Påstanden «bistand virker ikke», virker ikke, om hensikten var å redusere oppslutningen om bistand.

Her har Frp sviktet helt. Tiår med bistandskritikk har ikke engang fått deres egne velgere til å vende bistanden ryggen.

Skryt virker heller ikke
Tallene viser også at bistandsorganisasjonene har fått lite igjen for sin innsats. Folks tro på at bistanden virker, ser nemlig ut til å synke omtrent proporsjonalt med stadig flere årsverk brukt på å dokumentere resultater.

Det samme kan sies om flere titalls millioner brukt av Norad for samme formål. Instruksen fra UD er ganske nøytralt formulert: Norad skal ikke skryte for å legitimere bistand, men kommunisere om resultater. Likevel er det vanskelig å forstå mye av Norads kommunikasjonsarbeid som annet enn forsøk på å overbevise folk om at bistand virker.

Men alt dette arbeidet for å vise at bistand virker, virker altså ikke. Folk tviler mer enn noensinne.

Mer tro på det offentlige
Riktignok har Norad fått litt igjen for innsatsen i form av en massiv økning i andelen som tror at offentlig bistand er mest effektiv, på bekostning av de som setter frivillige organisasjoner på førsteplass. Jeg ble overrasket over små forskjeller langs høyre/venstre-aksen i dette spørsmålet. SV og Høyre står nesten likt.

Mindre enn halvparten mener for øvrig at Norad sløser med bistandsmidler, og bare en liten andel (12 prosent) svarer klart nei til at «det sørges for god kvalitet i det norske bistandsarbeidet». Her tror jeg folket er i utakt med byråkratiet: Jeg er overbevist om at disse tallene ville vært mye høyere om undersøkelsen ble gjort anonymt blant Norads og UDs egne ansatte.

Støtte, men ikke tillit
Det største paradokset ligger likevel i at nesten femti prosent av befolkningen ser ut til å ville bruke penger på noe man ikke tror gir resultater. Det finnes flere mulige forklaringer på dette, men uansett hvordan det forklares er det et alvorlig signal til bistanden.

Bistanden har folkets støtte, men ikke dets tillit. Det kan bare tolkes som et massivt krav fra folket om at de ansvarlige må skjerpe seg og gjøre mer for å fortjene tillit.

Løsningen ligger ikke i enda mer trykk på dokumentasjon i den form dette skjer i dag, noe som øyensynlig ikke virker. Jeg tror litt av løsningen ligger i å utnytte hva undersøkelsen sier: Oppslutningen er så bunnsolid at bistand ikke er truet på kort sikt, helt uavhengig av årlige resultatrapporter. Jeg tror veien til fornyet tillit, og dermed folkelig støtte på lang sikt, ligger i å finne helt andre måter å snakke om bistandseffektivitet på. Gjennom nøktern, jordnær kommunikasjon kan man skape sunne forventninger både til hva bistanden kan oppnå og hvordan det er meningsfullt å snakke om resultater. Det vil fungere bedre enn teknokratiske resultatrapporter og fine brosjyrer.

Og selvsagt må de ansvarlige gjøre alt som kan gjøres for å sikre at bistanden blir mest mulig effektiv. Såpass skylder de skattebetalere som prioriterer bistand så høyt.