lørdag 6. april 2013

Nygammel retorikk om fordeling


Noen stusser kanskje over at jeg hevder på VG Nett at stortingsmeldingen om fordeling er ny retorikk fra SV. For er det noe som kjennetegner SV-retorikk, er det vel nettopp krav om bedre fordeling. De korte tekstene på VG Nett gir ikke anledning til å nyansere. Derfor er det så fint med en egenredigert blogg som gir plass til å skrive så mye man ønsker om saken. Da er det også lov å minne om lange linjer: 

Sist gang fordeling var nesten høyest på agendaen i utviklingspolitikken, var tidlig på 70-tallet. Da var det et tydelig skille mellom to parter i internasjonal debatt. Noen insisterte på radikale grep for mer global fordeling (mellom land), som etterhvert ble formulert som et krav om en ny økonomisk verdensordning. Det var fattige lands stater som stod sterkest på denne linja - blant annet gjennom grupper som non-aligned movement og G77, og FN-organisasjoner orientert mot fattige land, som UNCTAD. Men det var venstresiden, inkludert det som ble til SV i Norge på omtrent samme tid, som var de ivrigste fanebærere for slike krav i Nord.  

Andre insisterte mer på at fattige land måtte bli mye bedre til å fordele internt, og gikk langt i å si at de ikke fortjente vestlig bistand hvis de ikke skjerpet seg på det området. Altså et budskap til forveksling likt det Heikki Holmås fremmer for tiden. Men den gangen kom dette budskapet fra Washington og særlig fra en av datidens fremste eksponenter for nesten alt venstresiden var imot: Robert McNamara, president i Verdensbanken (men du husker ham kanskje best fra Vietnamkrigen). Hans tale i Nairobi i 1973 er mest kjent fordi den er regnet som startskuddet til en ny bistandsstrategi som etterhvert ble kalt integrated rural development, men den formulerer også tydelig en ny tilnærming til intern fordeling. Den gangen handlet det mer om landbruk og landreform enn om skattereform og andre grep som fremmes i dag, men essensen er den samme: En kombinasjon av krav til at fattige land tar radikale politiske grep for bedre fordeling, bistand til å hjelpe dem med disse fordelingsgrepene, og direkte støtte til de fattigste. Talen er et glitrende stykke retorikk og vel verdt å lese i sin helhet, men jeg limer inn noen utdrag nedenfor. Kanskje kan de være til inspirasjon for taleskriverne i UD når Holmås skal presentere regjeringens nye strategi i utlandet. Det er nærmest bare å oppdatere noen tall og fakta og skrive om det som spesifikt handler om landbrukspolitikk, så kan den brukes praktisk talt i sin helhet. 

Noen år senere svingte utviklingsdebatten over i et nytt spor, med mye vekt på spørsmålet om hvorvidt bistand bør knyttes opp til krav om politisk endring. Her var det også intens diskusjon og nok en gang stod Washington mot venstresiden, hvor sistnevnte insisterte på at kondisjonalitet var uakseptabelt. Motivasjonen var nok nok mer at de var imot innholdet i kondisjonaliteten enn det prinsippielle spørsmålet om hvorvidt dette er legitim bruk av bistand, men likevel. 

Washington ga opp denne type kondisjonalitet mot slutten av 1990-tallet (mer fordi de fant ut at det ikke virket, enn fordi de syntes det var galt) og erstattet det med selektivitet, altså at bistand burde gis til de land som allerede førte god politikk (proffene sier fra ex-post til ex-ante kondisjonalitet. Eller omvendt, jeg husker ikke helt). Men da hadde venstresiden allerede overtatt Washingtons ide om at bistand burde brukes til å gjennomføre store politiske reformer i mottakerlandet. Selv om man ikke kalte det kondisjonalitet, var det et syn på bistand og politikk som var veldig likt det som venstresiden hadde vært kritisk til da det ble fremmet fra Washington og høyresiden: Mottakeren måtte forplikte seg til politiske og administrative endringer, og akseptere en horde vestlige eksperter til å hjelpe dem med å gjennomføre dem. Men nå hadde denne form for politisk bruk av bistand tverrpolitisk støtte og andre politiske fortegn - som demokrati, menneskerettigheter, likestilling og miljøvern, og fattigdomsbekjempelse.

Fattigdomsstrategiene som ble utviklet i denne perioden var påfallende like og de la lite vekt på intern fordeling. De handlet mest om vekst (som i hovedsak ble delegert til privat sektor) og effektive offentlige tjenester (hvor bistand fant sin viktigste rolle). Jeg kan nesten ikke huske at noen fra venstresiden krevde mer skatt og økt fordeling når disse strategiene ble diskutert: oftest var kravet bare at vestlig-finansierte frivillige organisasjoner måtte være med i utarbeidelsen av strategiene. Det var i det hele tatt vanskelig å se forskjell på høyre- og venstresiden både når det gjaldt synet på bruk av bistand til å kreve og forsøksvis gjennomføre radikale politiske endringer, og innholdet i de faktiske utviklingsstrategiene som ble promotert innenfor hvert enkelt fattige land gjennom utviklingsstrategiene som ble framforhandlet med mottakerne. Det siste er egentlig ganske ufattelig, ettersom det ikke fins ett eneste donorland hvor høyre- og venstresiden er enige om hvordan man bekjemper fattigdom. 

Men det var bistandspolitikken. Det var stor forskjell i synet på internasjonal politikk for øvrig. Her var var SV (og deler av kristensegmentet, best representert ved Kirkens Nødhjelp) fortsatt den fremste fanebærer for en aktiv norsk og vestlig politikk på internasjonal fordeling, altså mellom land. Det gjaldt for eksempel i spørsmål om handelsregler og WTO, gjeld, og enkelte deler av globaliseringskritikken. 

Vektleggingen av nasjonal fordeling framfor internasjonal fordeling som hovedsatsingsområde i utviklingspolitikken er altså helt nye toner fra SV (helt hvor nytt det er, er litt vanskelig for meg å si, for jeg synes det er vanskelig å tolke SV-retorikk de siste seks årene før Holmås, ettersom jeg har hørt at det hersker litt uenighet om hvorvidt Erik Solheim var en god representant for slikt). Dette er en endring som er vanskelig å forklare med endringer i verden. Tross alt er det mye større forskjell på rike og fattige land nå enn på 1970-tallet da venstresiden valgte en annen strategi. Og selv om en håndfull land har karret seg et godt stykke oppover, er det fortsatt veldig mange land som er så fattige at de ikke har noen sjanse til å avskaffe fattigdommen gjennom omfordeling (i en ideell verden, der lik fordeling er mulig, kan vi si at tallet er 36, nemlig antallet land med en økonomi tilsvarende ca 15 kr pr dag per innbygger. Om vi antar at full omfordeling ikke er mulig og at det trengs et skattbart overskudd for å finansiere en god stat, kan vi si at det gjelder de 90 land - omtrent halvparten av alle verdens land - som har mindre enn noen-og-seksti kroner pr innbygger pr dag). Så skiftet av oppmerksomhet fra internasjonal til nasjonal fordeling må kanskje forklares som en politisk endring, ikke bare som en tilpasning til nye forhold.

Det var kanskje litt dårlig gjort av meg å antyde i VG at dette skiftet i SV-retorikk må være komfortabelt når man sitter i en regjering som har ansvar for at Norge skaper økte forskjeller i verden hver eneste dag. Bakgrunnen er at vi forvalter Statens Pensjonsfond Utland på en måte som effektivt skaper vekst og velstand i land som allerede er rike (og som antakelig også gjør at en del av de rikeste menneskene i disse landene blir enda rikere). Vårt samlede bidrag til økt ulikhet er derfor ganske sikkert langt større enn utviklingspolitikkens bidrag til økt likhet. Holmås har ikke skylda for dette, men regjeringsdeltakelsen gir ham likevel litt av ansvaret. Jeg tror ikke et øyeblikk at fokuset på intern fordeling er en bevisst avledningsmanøver. Jeg sier det bare for å minne om at selv om stortingsmeldingen er et skritt i riktig retning, er den absolutt viktigste jobben i Norges politikk for bedre fordeling knapt påbegynt. Men det er kanskje litt slemt å si til en mann som helt sikkert føler tungt på det samme. 

Nedenfor følger noen utdrag fra McNamaras tale. Hele talen fins i sin helhet her (og her i original med litt mer om årsmøtet der talen ble holdt). Se bort fra tekniske spørsmål og data som er utdatert, og tenk på landbruksreform og landreform som en parallell til nåtidens skattereform, så finner du et politisk innhold som i essens er omtrent det samme som i dag. Her er som sagt også en del retorisk snacks som kan inspirere Holmås og hans taleskrivere. Og til med noen ganske nyttige forslag som UD kanskje burde ha vurdert i arbeidet med meldingen.

Jeg skulle forresten likt å se reaksjonen om noen hadde sagt til nystiftede SV i 1975 at en framtidig statsråd fra deres parti kanskje kunne ha holdt en tale nesten helt likt talen til en av deres erkefiender dengang. Huff, nå var jeg litt slem igjen. Til SVs forsvar kan jeg legge til at utviklingspolitikken aldri har vært særlig godt forankret i hjemlig politikk. Og selv om det ikke er tema for dette blogginnlegget, vil jeg bare nevne at etter en lynrask skumlesing av stortingsmeldingen synes jeg den virker veldig fin, selv om mine reservasjoner gjelder fortsatt.


-----
Robert McNamara, address to the board of governors, the World Bank, Nairobi, 1973: 
Reorienting Development Policy
The need to reorient development policies in order to provide a more equitable distribution of the benefits of economic growth is beginning to be widely discussed. But very few countries have actually made serious moves in this direction. And I should stress that unless national governments redirect their policies toward better distribution, there is very little that international agencies such as the World Bank can do to accomplish this objective.

Without intruding into matters that are the proper concern of individual governments, I would like to discuss an important first step that could lead to a more rapid acceptance of the required policy changes. This step would be to redefine the objectives and measurement of development in more operational terms. While most countries have broadened the statements of their development goals to include references to reducing unemployment and increasing the income of the poor -as well as emphasizing traditional growth in output-they still measure progress toward these complex objectives with a single measuring rod: the growth of GNP.

But the fact is that we can no more measure the achievement of multiple development objectives by the GNP alone than we can describe the quality of life in a city exclusively by its size. The Gross National product is an index of the total value of goods and services produced by an economy; it was never intended to be a measure of their distribution.

It is important to remember that indices of the increase in gross national product implicitly weight the growth of each income group according to its existing share of total national income. Since in the developing countries the upper 40% of the population typically receive 75% of all income, the growth of GNP is essentially an index of the welfare of these upper income groups. It is quite insensitive to what happens to the poorest 40%, who collectively receive only 10-15% of the total national income.

Were we to fashion a new index which gave at least the same weight to a 1 % increase in the incomes of the poorest groups in society as it gave to a 1 % increase in the incomes of the well- to-do, we would get a much different picture of development in the past decade. The growth of total income in several of the largest countries in Latin America and Asia, for example, would be significantly lower than the growth as measured by the GNP.

But, in a number of cases - including for instance, Sri Lanka and Colombia - the opposite would be true. In these countries, giving equal weight to the growth of income of each citizen, regardless of his income level, would result in a more accurate assessment of development performance than does GNP because it would give credit for some redistribution of the benefits of growth toward the lower income groups.

Adopting this kind of a socially oriented measure of economic performance would be an important step in the redesign of development policies. It would require governments, and their planning and finance ministries, to look at the allocation of resources in a much more comprehensive way. For they would have to consider not only the total output of an investment but also how the benefits would be distributed. This would give practical, operational significance to the rhetorical statements of social objectives now embodied in most development plans. And it would insure that important questions of equity became an integral part of project evaluation procedures both within the developing countries and the lending agencies. We are, in fact, beginning to develop this approach in the World Bank.

(...)
Summary and Conclusions    
Let me now summarize and conclude the central points I have made this morning. If we look objectively at the world today, we must agree that it is characterized by a massive degree of inequality. The difference in living standards between the rich nations and the poor nations is a gap of gigantic proportions. The industrial base of the wealthy nations is so great, their technological capacity so advanced, and their consequent advantages so immense that it is unrealistic to expect that the gap will narrow by the end of the century. Every indication is that it will continue to grow. Nothing we can do is likely to prevent this.
But what we can do is begin to move now to insure that absolute poverty - utter degradation - is ended. We can contribute to this by expanding the wholly inadequate flow of Official Development Assistance. The flow of ODA can be increased, by 1980, to the target of .7% of GNP - a target originally accepted within the United Nations for completion by 1975. This is feasible, but it will require renewed efforts by many nations, particularly the very richest.
Further, we must recognize that a high degree of inequality exists not only between developed and developing nations but within the developing nations themselves. Studies in the Bank during this past year reinforce the preliminary conclusions I indicated to you last year: income distribution patterns are severely skewed within developing countries-more so than within developed countries-and the problem requires accelerated action by the governments of virtually all developing nations.
A minimum objective should be that the distortion in income distribution within these nations should at least stop increasing by 1975, and begin to narrow within the last half of the decade.
A major part of the program to accomplish this objective must be designed to attack the absolute poverty which exists to a totally unacceptable degree in almost all of our developing member countries: a poverty so extreme that it degrades the lives of individuals below the minimal norms of human decency. The absolute poor are not merely a tiny minority of unfortunates - a miscellaneous collection of the losers in life-a regrettable but insignificant exception to the rule. On the contrary, they constitute roughly 40% of the nearly two billion individuals living in the developing nations.
Some of the absolute poor are in urban slums, but the vast bulk of them are in the rural areas. And it is there - in the countryside - that we must confront their poverty.
We should strive to eradicate absolute poverty by the end of this century. That means in practice the elimination of malnutrition and illiteracy, the reduction of infant mortality, and the raising of life-expectancy standards to those of the developed nations.
Essential to the accomplishment of this objective is an increase in the productivity of small-scale agriculture.
Is it a realistic goal?
The answer is yes, if governments in the developing countries are prepared to exercise the requisite political will to make it realistic.
It is they who must decide.
As for the Bank, increased productivity of the small, subsistence farmer will be a major goal of our program of expanded activity in the FY1974-78 period.
But no amount of outside assistance can substitute for the developing member governments' resolve to take on the task.
It will call for immense courage, for political risk is involved. The politically privileged among the landed elite are rarely enthusiastic over the steps necessary to' advance rural development. This is shortsighted, of course, for in the long term they, as well as the poor, can benefit.
But if the governments of the developing world-who must measure the risks of reform against the risks of revolution-are prepared to exercise the requisite political will to assault the problem of poverty in the countryside, then the governments of the wealthy nations must display equal courage. They must be prepared to help them by removing discriminatory trade barriers and by substantially expanding Official Development Assistance.
What is at stake in these decisions is the fundamental decency of the lives of 40% of the people in the 100 developing nations which are members of this institution. We must hope that the decisions will be the courageous ones.
If they are not, the outlook is dark. But if the courageous decisions are made, then the pace of development can accelerate.
I believe it will. I believe it will because I believe that during the remainder of this century people everywhere will become increasingly intolerant of the inhuman inequalities which exist today.
All of the great religions teach the value of each human life. In a way that was never true in the past, we now have the power to create a decent life for all men and women. Should we not make the moral precept our guide to action? The extremes of privilege and deprivation are simply no longer acceptable.
It is development's task to deal with them.
You and I - and all of us in the international community share that responsibility.




6 kommentarer:

Anonym sa...

God blogg, som vanlig, Øyvind! Jeg må bare presisere at det helt innledningsvis i meldinga står at den største ulikheten fortsatt er mellom land. Men at denne meldinga - som ikke er handler om helheten i utviklingspolitikken - ser på fordeling innad i land, et tema vi har diskutert alt for lite. Meldinga tar heller ikke opp klima/miljø, humanitær bistand, "tradisjonell bistand" (helse/utdanning m.m. i særlig grad, men omtaler dette nye som det ikke har vært en gjennomarbeidet politikk på tidligere.

Hege Hertzberg

Anonym sa...

Det virker som det ene settes opp mot det andre her. At man i det hele tatt driver med bistand sier vel i bunn og grunn at man ønsker å gjøre noe med den internasjonale fordelingen - det å fokusere denne bistanden nærmere inn på intern fordeling er vel ikke dermed å si at man utelukker internasjonal fordeling? Det kan tvert imot sees som et virkemiddel for å oppnå forandringer på det internasjonale plan. At det er et tilsynelatende motstridende skifte i SVs politikk kan man jo argumentere med etter å ha lest den historiske tidslinjen som framstilles her, og da blir jo et mer interessant spørsmål hvorfor dette skiftet nå finner sted. Det blir det forsåvidt sagt noe om, men det hadde vært spennende å lese en mer utfyllende analyse av dette sett fra et internasjonalt utviklingspolitisk perspektiv. Til tross for innenrikspolitisk dynamikk driver ikke Norge med bistand i en silo for seg selv, her er det også andre krefter i sving som er verdt å ta med i betraktningen.

Helene Opsal

Øyvind Eggen sa...

Det er selvsagt ikke slik at det ene utelukker hverandre. Men det er med utviklingspolitikken som med annen politikk: Det handler mye om prioritering, og mer av det ene betyr mindre av noe annet. Det gjelder ikke bare penger, men også politisk oppmerksomhet (men Hege har selvsagt rett, denne meldinga er jo ikke representativ for hele utviklingspolitikken). Og hvis det skjer en forskyvning fra det ene til det andre, er det en politisk endring og jeg er helt enig med deg, Helene, i at det er interessant å prøve å forstå hvorfor. Jeg har ikke gode forklaringer, men ser jo at det samme skiftet skjer også i de fleste andre land.

Tord Steiro sa...

Hva er egentlig 'rettferdig fordeling'? Er ikke det egentlig en konsekvens av et effektivt demokratisk styresett og en inkluderende økonomi? Og selvsagt de holdningene (majoriteten av) befolkningen eventuelt måtte ha om saken?

Forøvrig har vel blant andre Karl Ove Moene påpekt at likheten i norge har mer å gjøre med organiseringen av arbeidsmarkedet og lave barrierer for å starte egen virksomhet, og mindre å gjøre med skatteregimet. Ikke at jg har hatt tid å lese meldingen, men det er interessant å se hvilke virkemidler man ser for seg for å oppnå en jevnere fordeling (eller 'rettferdig fordeling' om du vil).

Ivar Strand sa...

Øyvind,
Bra om idehistorien.

Jeg tror forøvrig dette er et zeitgeist. Til og med Warren Buffet skrev i fjor om ulikhet ( i Amerika)

Se også Chrystia Freeland som, som vanlig, fanger opp endringen i tidsånden: http://www.nytimes.com/2012/11/30/us/30iht-letter30.html

Øyvind Eggen sa...

Ja, det er pussig hvordan ulikhet dukker opp som tema all over, selv om det ikke har skjedd noe radikalt nytt de siste årene. Veldig velskrevet av Chrystia Freeland, anbefales!

Du Tord har viktige spørsmål som egentlig er kjernen i de fleste politiske diskusjoner hjemme (alle politikere vil jo si at de jobber for rettferdighet), så hvorfor ikke også de utviklingspolitiske?

Legg inn en kommentar