torsdag 26. januar 2017

En perfekt storm

Norsk utviklingspolitikk er i et verre uføre enn på svært lenge. Jeg er ikke gammel nok til å si "noensinne", men er ganske trygg på at det har ikke vært så ille på et par tiår, minst.

Nå tenker jeg ikke på bistanden (som etter alt å dømme stort sett leverer gode resultater) eller status for verdens utvikling (som det står bedre til med enn noensinne de fleste andre steder enn i Midtøsten). Jeg tenker på det norske utviklingspolitiske systemet, og først og fremst dets evne til å gjøre gode beslutninger om bruk av norsk bistand og andre utviklingspolitiske virkemidler, samt å forvalte ressurser effektivt når beslutningene er tatt.

Og det er jo litt paradoksalt: Mens det går stadig bedre der utviklingspolitikken er tenkt å virke, har problemene tårnet seg opp på hjemmebane. Da jeg begynte å jobbe med bistand for snart femten år siden, hørte jeg stadig norske bistandsarbeidere - både i Norad, på ambassadene og i frivillige organisasjoner - som klaget over myndighetene i landet de jobbet i. Nå klager de samme folka mest over UD.

Om du ikke har hørt så mye om dette, er det fordi de fleste involverte jobber for Utenriksdepartementet eller det alltid like lojale direktoratet Norad, og de holder kjeft. Nesten alle de andre involverte jobber i organisasjoner som står i et symbiotisk avhengighetsforhold til en av disse to. De har sett tegn i tiden som tyder på at kritikk av UD kan koste dyrt, og har valgt å avgrense sitt engasjement til å sikre egne budsjetter.

Dette blogginnlegget handler ikke om hva utviklingspolitikkens utfordringer består i og hva det kan føre til (andre innlegg omhandler slikt), men hvordan vi havnet der. For å finne en god vei ut av uføret, kan det være nyttig å minne om hvordan vi havnet der.

Vi snakker om en perfekt storm, altså en rekke forskjellige faktorer som tilsammen har ødeleggende effekt. Noen er langvarige og iboende (kanskje uunngåelige) problemer med utviklingspolitikken, andre er mer tidsavgrenset og lettere å gjøre noe med. Om vi skal forfølge den meteorologiske metaforen, kan stormen forklares med et værsystem som i utgangspunktet har en spesiell natur, langsiktig klimaendring, og et forbigående lavtrykk som møter lokal topografi på en ødeleggende måte. 

Når jeg synes det er viktig med en slik liste over flere faktorer, er det fordi mange involverte later til å mene at problemene de sliter med for tiden har et navn. Det er en tiltrekkende analyse, særlig i et valgår når slike navn typisk er oppe til ny vurdering og man kan fristes til å tro at problemene snart går over. Og selv om det opplagt er en relevant problemanalyse, tror jeg problemet er større og mer grunnleggende enn de som handler om lederskap, og de går ikke over av seg selv ved et lederskifte.

Det er mye å si om dette, og dette blogginnlegget er derfor fryktelig langt. Men så er det da også skrevet bare for helt spesielt interesserte. Og jeg tenkte det var bedre å samle alt på ett sted enn å spre det utover, så er vi ferdige med det.

Systemiske skjevheter. Utviklingspolitikken lider under et grunnleggende systemisk problem fordi demokratiets grunnleggende kvalitetssikringsmekanisme - at beslutningstakere blir korrigert av de som berøres av beslutningene - ikke trer i kraft. Velgerne påvirkes ikke direkte av beslutninger om hvordan deres skattepenger brukes og har begrensede forutsetninger for å vite om de brukes best mulig. De som faktisk påvirkes, stemmer ikke og har praktisk talt ingen tilgang til norsk offentlighet eller andre veier til å holde beslutningstakere ansvarlig. Mer om det i dette innlegget. En av effektene av disse skjevhetene er at bistandsbudsjettet er blitt hva Civita-kollega Nikolai Hegertun kaller en "Politisk godtepose" som en politiker kan bruke til nær sagt hva som helst uten å bli korrigert.

Da skulle man tro at det var etablert mekanismer for å kompensere for et slikt underskudd på demokratisk ansvarliggjøring og kvalitetssikring. Men nei da. Faktisk er kvalitetssikringen av beslutninger i UD svakere enn i andre departementer, for det skjer uten de samme kvalitetssikrings- og ansvarliggjøringsmekanismer som gjelder for annen offentlig pengebruk, og de egentlige begrunnelsene er praktisk talt helt utenfor rekkevidde for offentligheten. I tillegg slipper politikere med ansvar for dette politikkområdet mye billigere unna i offentlig debatt, som denne artikkelen viser.

Heller ikke internt er systemet lagt opp for kvalitetssikring og ansvarliggjøring. Norad har for eksempel ingen viktig rolle. Etter hybridløsningen som ble etablert i arbeidsdelingen mellom UD og Norad i 2004, er Norads rolle som kvalitetssikrer kansellert for store deler av bistanden (med viktige unntak). Fagdirektoratet uttaler seg stort sett bare når det blir invitert til å gi råd, og UD følger rådene bare om det passer. Riktignok skjer en og annen evaluering som kan være kritisk, men de er få og kommer sent. 

Bare når Riksrevisjonen en og annen gang velger å se i UDs retning, skjer noe som kan minne om ansvarliggjøring. Da blir det oftest ganske stygt, mens fagfolk i både UD og Norad stilltiende jubler. Jeg husker en samtale med noen UD-ansatte om utfordringer i bistandsforvaltningen, og jeg spurte hva som kunne gjøres. Et av svarene var: "Nei, her er ikke annet å gjøre enn å sitte og vente på Riksrevisjonen".

Bistandens lukkede kunnskapsunivers. Den norske (og vestlige) diskursen om utvikling innebærer en måte å se på verden på – og på Vestens rolle i verden – som er løsrevet fra praktisk erfaring og faktisk utvikling i de landene der utvikling er tenkt å skje. Det problemet er nok nesten like gammelt som de systemiske skjevhetene nevnt ovenfor (denne boka fra 1992 er like aktuell i dag), men jeg tror dette problemet er antakelig blitt forsterket over tid, og har skrevet litt om det i denne bokaKortversjonen er at bistands- og utviklingsapparatet har utviklet en spesiell måte å se verden på som ikke blir korrigert mot virkelighet, men isteden blir vedlikeholdt av en kunnskapsindustri som bidrar til å befeste den samme virkelighetsforståelsen i så stor grad at erfaring som ikke passer inn i denne industriens logikk, ikke slipper inn. Forskere, konsulenter og bistandsarbeidere spiller sammen i en velfungerende symbiose av samstemt kunnskapsproduksjon, der de til enhver tid nye ideer om utvikling blir hamret inn av tungt bistandsfinansierte, topptunge multilaterale organisasjoner som produserer autoritative analyser og bekrefter at de til enhver tid gjeldende vestlige ideer om utvikling er de rette. Ganske uavhengig av hva som foregår i de landene der utvikling er tenkt å skje. 

Dette gjelder generelt for det vestlige bistandsapparatet, men noen særtrekk ved det norske systemet gjør det vanskeligere å kompensere for dette problemet ved god faglig kritikk. Det fins nemlig ingen egentlig karrierevei i det norske systemet hvor det lønner seg å bli veldig flink i en utviklingspolitisk problemstilling. Hvis du vil gjøre karriere i UD, bør du ikke bruke mer enn noen ganske få år på utviklingspolitikk før du søker opphold på en ambassade i et rikere land. Selv Norad har lite plass til spesialister, og der stanger man fort i taket om man er faglig ambisiøs - og enda mer om man skulle være kritisk til hvordan forvaltningen jobber.

Dessuten er kontakten kuttet mellom de som har ansvar og verden der ute. Før i tida dro man "i felt" så ofte man kunne. Det er det ikke tid til lenger, så man drar i beste fall til en hovedstad, og snakker gjerne mer med konsulenter enn med de myndigheter eller befolkningsgrupper man er satt til å støtte. Informasjonen man får fra "felt" kommer skjer stort sett gjennom "resultatrapporter" som er laget nettopp for å formidle resultater og ikke innsikt.

I tillegg har kontakten mellom forvaltning og forskning endret natur. Tidligere var den mer dynamisk, ofte uformell, og forskerne hadde ambisjoner om å bidra til det utviklingspolitiske prosjektet gjennom kritisk dialog. Noen drev med “Følgeforskning”. Nå skjer kontakten gjennom utlysninger og anbud som nesten umuliggjør dialog, og forskerens rolle er redusert til å gi best mulig svar på spørsmål forvaltningen allerede har formulert, framfor å stille nye og bedre spørsmål. Mange forskere er på sin side mer opptatt av å publisere i akademiske tidsskrifter enn å formilde innsikt til praktikere som trenger den.

Organisatoriske utfordringer. Utenriksdepartementet har lenge vært dårlig utstyrt for å håndtere utviklingspolitikk. UD er rett og slett ikke konfigurert for en helt annen jobb, nemlig diplomati, noe som krever en radikalt annerledes kunnskapsforvaltning. Utviklingspolitikk krever spesialisering, mens diplomati krever generalister. Det gir seg utslag i at intern allokering av personell nærmest har som mål å sette folk til oppgaver de ikke mestrer - for at de skal lære litt om et nytt fagfelt - og folk blir stort sett ikke lenge nok på ett sted til å forstå hva de holder på med (typisk rundt tre år) før de flyttes videre. Da produseres en form for kunnskap som er stikk i strid med praktisk talt alt som er sagt om oppskriften på god bistand i mer enn femti år. Og det forklarer nok hvorfor UD gang på gang gjør beslutninger som folk med praktisk erfaring fra bistand - også i egen organisasjon - rister på hodet over. Den organisasjon som kunne ha reddet UD på dette området, nemlig Norad, spiller bare marginal rolle og bare på invitasjon. Her blir mange flinke folk dårlig utnyttet.

I tillegg sliter UD med manglende evne til å gjøre prioriteringer (les en hvilken som helst stortingsmelding), legge strategier (spør etter strategi for et hvilket som helst land eller innsatsområde), ta beslutninger og gjennomføre dem (følg med på om vedtak får praktisk konsekvens).

Dette er organisatoriske svakheter ikke ulikt andre deler av offentlig sektor for tiden, men som har har fått lov å leve lenger i UD enn hva jeg tror ville vært akseptert i noen andre organisasjoner. Jeg tror det skyldes en kombinasjon av diplomatiets natur (denne teksten gir en pekepinn), og at ledere oftest internrekrutteres blant folk som startet som aspiranter i samme organisasjon og ikke har blitt eksponert for hvordan andre organisasjoner drives. UD er jo det eneste departement som utdanner - og dermed sosialiserer - sine egne, noe som begrenser i hvor stor grad de ansatte er eksponert for at det fins andre måter å gjøre ting på. Det forklarer kanskje at embedsverket i UD ser ut til å skille seg fra en del andre departement på noen områder.

Ta for eksempel embedsverkets forhold til sin egen statsråd. Noen andre departementer ser ut til å legge ganske mye stolthet inn i å disiplinere statsrådene til å følge embedsverkets pipe. Det skaper en konservativisme som nok kan være irriterende for en statsråd, men stort sett er bra for oss andre. I UD legger de fleste nivå i departementet vekt på å tilpasse seg til sin politiske ledelse, gjerne så raskt som mulig - kanskje ved å tolke signaler nesten før de er formulert. Langt på vei fungerer departementet som et sekretariat for sin politisk ledelse. Det er en legitim rolle for et departement, men et slikt departementalt selvbilde må balanseres opp mot departementets ansvar for å sikre god politikk i tråd med stortingsvedtak. Ulike valg i ulike departementer i den balansegangen forklarer kanskje hvorfor Finansdepartementet framstod noenlunde likt både under en SV-statsråd og under en FrP-statsråd, mens UD nærmest snus på hodet hver gang det kommer en ny statsråd. Her ligger også en problemstilling knyttet til hvorvidt departementene kan ha ulike oppfatninger av hva lojalitet innebærer. Alle departementer har selvsagt lojalitet utad, men i interne prosesser kan lojalitet spille ut på forskjellige måter. God utforming og gjennomføring av politikk er helt avhengig av at grenseoppgangen mellom lojalitet og servilitet forvaltes på en god måte. Jeg er ikke overbevist om at det alltid skjer i UD.

I tillegg lider utviklingspolitikken under at departementet rutinemessig bruker bistandsmidler til å fremme andre interesser enn de utviklingspolitiske mål som Stortinget har sagt at bistand skal brukes til, noe jeg har antydet i dette innlegget. Den sammenblandingen er forsåvidt gammelt nytt, men problemet har blitt verre de siste årene på grunn av noen organisatoriske grep. En opplagt kandidat til å forklare endringen er at vi ikke har en utviklingsminister. Utviklingspolitikken ligger nå i hendene på en person som har sitt hovedansvar (og øyensynlig personlige ambisjoner) knyttet til andre deler av utenrikspolitikken enn å sikre best mulig utviklingspolitikk. Men det er bare litt av problemet. Like viktig er det at det heller ikke er noen andre på noenlunde høyt nivå i UD som opplever å ha utviklingspolitikk som sitt hovedansvar. Nesten alle mellomledere (bortsett fra en og annen seksjonsleder) skal jobbe litt med utviklingspolitikk, men også øvrig utenrikspolitikk, og alle vet at utenrikspolitikk først og fremst handler om å sikre Norges interesser. Kanskje er det ingen mellomledere som opplever at de blir ansvarliggjort først og fremst på grunnlag av de utviklingspolitiske målene som Stortinget har bestemt.

At UD skal kombinere utviklings- og utenrikspolitiske interesser er i mine øyne absolutt fornuftig, men denne konsekvensen av dagens organisering er det nok få som hadde forutsett. Det innebærer i praksis at utviklingspolitikken blir underordnet i nær sagt hver eneste viktige beslutning på ledernivå. Få eller ingen mellomledere har et mandat som gjør det naturlig å rekke opp hånda og si at "hei, her kan det kanskje være en konflikt mellom Stortingets forventning om å bruke bistandsmidler mest mulig effektivt, og Utenriksdepartementets interesse i å kanalisere bistandsmidler på en bestemt måte for å styrke våre diplomatiske ambisjoner". Og på grunn av den nevnte forståelse av lojalitet er det nok sjelden slikt høres selv om folk skulle oppleve det som en naturlig forlengelse av det mandatet de er gitt. Folk vet jo også at måten å sikre budsjettet til egen seksjon på er å legge seg så tett som mulig opp mot politiske vinder (dvs statsrådens prioriteringer) til enhver tid, og om de vindene ikke blåser i utviklingspolitiske retninger så tilpasser man seg.

Det blir ikke enklere av at man i UD later til å være sosialisert til å ikke tenke så mye på målkonflikter - altså at ulike politiske mål ofte er i konflikt. Slike målkonflikter - som opplagt fins mange av i skjæringspunktet mellom utviklingspolitikk og øvrig utenrikspolitikk - passer ikke så godt til diplomatiets måte å snakke på, der man stort sett søker å formulere seg på en måte som om ulike interesser er i harmoni. Det er diplomatiets håndverk, som UD er ekspert på, og det er det stikk motsatte av den kompetansen som kreves i faglig-politisk håndverk - som alle de andre departementene er eksperter på. "Målkonflikt" er et mantra i noen andre departementer, men er et sjelden brukt ord i UD.

Dette er kanskje en hovedgrunn til at en "integrert" utenriks- og utviklingspolitikk - som i utgangspunktet er en god ide - ikke fungerer når det skal forvaltes av UD. Fordi organisasjonen er konfigurert for å snakke om synergier og ikke om målkonflikter som en "integrert" politikk nødvendigvis er full av.

Det hjelper heller ikke at kompetansen på utviklingspolitikk - og praktisk erfaring fra å forvalte bistand - for tiden er svak i øverste ledd av lederhierarkiet (med noen viktige unntak). Dette på tross av at Victoria Terrasse er spekket med folk som har mange års relevant erfaring fra ambassader i utviklingsland. La oss håpe det er tilfeldig.

Summen av slike organisatoriske utfordringer er svært forstyrrende på muligheten til å gjøre gode beslutninger om utviklingspolitikk. Når mye likevel går bra, så skyldes det flinke, dedikerte, jordnære ansatte som gjør sitt beste med de ressursene og det handlingsrommet de har. Hovedproblemet ligger derfor ikke i den faktiske bruk av bistandsmidlene som blir allokert (det er mye å si om det også, men det handler mest om en teknokratisering som antakelig virker mot sin hensikt effektivisering), men i det systemet som er delegert mandat til å gjøre beslutninger om bruk av bistand - fortrinnsvis basert på gode faglige innspill og sunne, strenge prioriteringer - og å følge opp slike beslutninger. For ikke å snakke om evnen til huske beslutninger gjort i fjor, slik at virksomheten over tid framstår noenlunde konsekvent (noen som husker beslutningen om å satse på 12 "fokusland"?). Og det later til å bli verre nesten måned for måned.

Lenge var det først og fremst knyttet til beslutninger om store strategiske spørsmål. Det siste året virker det som om evnen til å gjøre beslutninger også om nærmest pinlig små spørsmål er brutt sammen i deler av systemet og enkelte beslutninger framstår som veldig vanskelig å forstå. Og det leder oss til siste punkt på lista. 

Lederutfordringer. Siste kapittel i denne historien om en perfekt storm handler om ledelse. Mange involverte vil nok trekke dette fram som første del av forklaringen på uføret. Selv om det opplagt ikke er irrelevant, er jeg selv litt skeptisk til den analysen, for jeg tror det kan ta oppmerksomheten bort fra andre og mer langsiktige problemer som er delvis uavhengig av ledelse. Et departement må tross alt være konfigurert for å takle ulike typer ledere, og man kan ikke uten videre skylde på en statsråd om hele systemet havner på knærne i løpet av en enkelt periode. For å si det på en annen måte: Om en enkelt statsråd virkelig har ført til så mye skade som mange mener, er det ikke bare statsråden som er problemet.

I et valgår er dette ekstra viktig å minne om, fordi det er en tid da lederspørsmålet står høyere på agendaen enn vanlig, og noen tror kanskje at utfordringene snart er over. Det jeg har forsøkt å vise med dette innlegget, er at utfordringene i utviklingspolitikken er større og bredere enn at de uten videre blir løst ved et lederskifte.

Men ett sted må man jo begynne.

2 kommentarer:

KFE sa...

Meget god beskrivelse av virkeligheten innenfor bistand. Jeg tenker det er viktig å være klar over at dette ikke er et spørsmål om ansvarlighold, eller et behov av forendring i ledelsen. Dette er systemiske problemer som trenger en systemisk løsning. Begrensete endringer (’Nip and tuck’) som å utvikle strategier, etablere nye insentiver for kompetanse, eller formulere prinsipper for å håndtere målkonflikter er meningsløse når systemet som er tenkt å levere de utviklingspolitiske målene ikke er hensiktsmessig for det. Det er høy tid å overgi et system som år etter år har bevist sine fundamentale brister i evaluering etter evaluering, og som ikke muliggjør forbedringer grunnet blokkerende organisatoriske interessekonflikter (mellom regjering og forvaltning, og grunnet forvaltningsreguleringer og prosesser) og politiske målkonflikter. Det er tide å finne en annen mer realistisk rolle for staten som ikke forutsetter evne til læring og beslutningsprosesser med høy bistandsteknisk kompetanse. Det er lite sannsynlig at forvaltning og departement har evne til å reformere seg så pass at de blir godt egnet for kompetent utvikling av utviklingspolitikk og gjennomføring. Det er enda mindre sannsynlighet at dette politikkområdet har slik prioritet at det finnes en interesse å gjøre noe åt det. Vi kan forvente ’business as usual’.

Øyvind Eggen sa...

Hei! Jeg er langt på vei enig med deg i den systemiske analysen - men deler ikke fullt ut den pessimismen. Gode organisasjonar kan gjøre mye for å kompensere på systemiske problemer. Vi har ikke det nå, men det kan utvikles. Det er ikke enkelt, og krever nok en ordentlig reform og lederutskiftinger, men er ikke umulig.
For øvrig er det jo verdt å minne om at dette systemet også har - på tross av de systemiske problemene - levert veldig mye bra. "Ingen nevnt, ingen glemt" - men jeg har sett mange eksempler på at flinke folk (på alle nivå, fra politikere til saksbehandler) med kunnskap, dømmekraft og handlekraft har fått til mye.

Legg inn en kommentar