Bistandens problem er organisatorisk

Jeg skriver dette på egen blogg, uten å spre det i andre kanaler, framfor å publisere i større medier. Det er fordi jeg ikke tror UD blir bedre av at interne forhold blir eksponert for et bredere publikum. Til gjengjeld håper jeg at du deler med alle du mener bør lese det. 

Thorvald Stoltenberg skal ha sagt at «livet er for kort til å reformere UD». Det må ha skjedd omtrent da «godt styresett» ble et mantra i vestlig bistand. Giverne fortalte seg selv at det nesten ikke er vits å gi bistand hvis det ikke også skjer institusjonelle reformer hos mottakerne, og brukte nesten alle tilgjengelige midler – i en form for formynderskap som var ganske umusikalsk i samarbeid mellom suverene stater – til å lokke, dytte og presse fram styresett-reformer. 

Det gikk sånn passe. Styresett-utfordringene ble ikke løst. Det hele var basert på en misforståelse: Bistand er uegnet som verktøy for å endre styresett i andre land. Men bistanden har likevel levert enormt gode resultater, så all viraken rundt bistand og styresett var kanskje overdrevet. 

Hjemlige styresettproblemer, derimot, har fått for lite oppmerksomhet. Vi trenger ikke rangere som er verst av institusjonelle utfordringer hjemme og ute (den kampen taper Norge), men det er mye enklere å jobbe med egne enn andres institusjoner, så det er nok der vi burde ha startet: Ett av de største hindre for bedre norsk bistand er nemlig styring i UD –  inkludert UDs styring av sektoren. 

Når det er nedprioritert, er det nok fordi Stoltenberg hadde delvis rett: Livet er ikke for kort, men en regjeringsperiode er for kort til å endre UD. Det er en kjent funksjonsfeil i demokratiet: UD-reform ville gitt enorm gevinst, men har høy pris på kort sikt og gevinsten kan ikke hentes inn i samme regjeringsperiode. Dette kan forklare at ingen av Stoltenbergs etterfølgere heller forsøkte seg. Halvhjertede forsøk, for eksempel endringer i organisasjonskartet, gjelds ikke – det gjør ofte situasjonen verre fordi det skaper organisatorisk støy og tidsbruk uten å løse de egentlige problemene.

Prisen for dårlig styring rammer alle som trenger UD (inkludert deres egne ansatte), men er særlig høy for bistanden. Denne utgjør langt størstedelen av de økonomiske ressursene UD forvalter, men UD er konfigurert for utenrikspolitikk og diplomati, ikke bistand. Disse to oppgavene stiller ulike krav til en organisasjon, men UD gjør ikke hva som kreves for å levere på to delvis motstridende oppdrag samtidig. 

Bistand er gjøkungen i UD: Det er den største ungen i reiret, med langt størstedelen av UDs ressurser, men har ikke samme DNA som de andre. Akkurat som gjøkungen, ble dens vekst etter hvert et problem – for organisasjonen, vel å merke: For mottakerne og verden er bistandens vekst et åpenbart gode. 

Dette kan ses i lys av en intern målkonflikt i UD: Utenrikstjenestens mål er å sikre Norges og norske borgeres interesser, de ansatte er faktisk lovpålagt å jobbe for dette målet. Men langt størstedelen av UDs økonomiske ressurser er bistandsmidler gitt av Stortinget for å tjene andre lands borgere, og de samme ansatte har som oppdrag å sette disse pengene i arbeid på vegne av Stortinget. UD liker best å løse dette retorisk ved å snakke om at vi har felles interesser, men det er sjeldent sant. Og hvis det blir konflikt, er det ingen tvil om hva som prioriteres. 

Når UD for tiden sliter med å løse sine oppgaver på flere områder, rammer det bistanden hardest. Selv en svak organisasjon klarer å løse sin hovedoppgave sånn noenlunde. Det er oppgavene litt lenger nede på lista det går utover. 

To ganger har jeg søkt og fått jobb i Norad for å bruke min kompetanse til nytte for bedre bistand – inkludert spisskompetanse på nettopp styresett (på mottakersiden). To ganger har jeg sluttet, i frustrasjon over hjemlige styresettproblemer som står i veien for bedre bistand. Organisasjon spiser faglig kompetanse til frokost, for å omskrive et ordtak. 

Noen av styresettutfordringene som førte til at jeg sluttet, handler om ledelse i Norad. Det er vanskelig å skrive om fordi det er for tett på egne erfaringer, og jeg er ikke uhildet. 

UD er enklere å skrive om fordi jeg aldri har vært del av intern dynamikk, men kjenner organisasjonen godt fra samarbeid på en armlengdes avstand i mer enn tjue år. 

Forutsetningene er de aller beste: De ansatte i UD er (som i Norad) blant de flinkeste jeg kjenner, og en drøm for enhver annen arbeidsgiver. Andre arbeidsgivere ville gjort alt for å holde fast på flinke folk og bruke denne kompetansen på best mulig måte. UD har det sjeldne privilegium at flinke folk, av noen forståelige og noen uforståelige grunner, fortsetter selv når arbeidsgiver ikke leverer. 

Enn så lenge: Arbeidsmarkedet er mye mer flyktig enn før, og UDs idé om nesten livslange karrierer i samme organisasjon har nok ikke samme plass i dagens arbeidsliv. 

Det samme gjelder andre av UDs organisatoriske ideer. Jeg har lest og lært mye om organisasjon og ledelse, men kjenner ikke igjen måten UD (eller Norad) styres på i noe av det jeg har lest – iallfall ikke fra denne siden av årtusenskiftet. Det går utover de ansatte, og organisasjonens evne til å levere på sitt hovedoppdrag (utenrikstjenesten), men mye mer ut over dens andre samfunnsoppdrag, inkludert bistand. 

Mye handler om HR (som i UD heter KR: "kompetanse og ressurser"). Ideen er at ansatte skal samle bred erfaring for å kunne litt om alt – men bare innenfor UD. Altså blir de kjent med alle mulige tema, men får ikke erfaring med at det finnes andre måter være organisasjon på. Det skaper gode diplomater, som nettopp må kunne litt om alt. Og det passer veldig dårlig til utviklingspolitikkens behov for spisskompetanse på bestemte problemstillinger, kontekster og institusjoner som ikke er viktige for utenrikspolitikken. 

Jeg tviler forresten på at UDs HR-praksis er lovlig. Statsansatteloven krever at stillinger skal besettes av den søker som er best kvalifisert, også ved interne omplasseringer. Jeg kjenner mange eksempler på rekrutteringer som er nesten umulig å forstå ut fra det prinsippet. Det er nesten umulig ut fra ideen at folk skal lære litt av alt. I tillegg kommer mange internrekrutteringer av type "hen tok en upopulær utestasjonering for noen år siden, og ble lovet lederstilling når hen kom hjem". På toppen av det hele hersker en forestilling at lojalitet er nødvendig for å gjøre en karriere i organisasjonen, og lojalitet synes tidvis å bli forstått som synonymt med servilitet. Uavhengig av om forestillingen bygger på sann kunnskap eller misforståelser, er det ødeleggende for en organisasjon, fordi ingen organisasjon leverer godt på sitt oppdrag over tid uten å verdsette intern dissens. 

Dette går mer utover utviklingspolitikk og bistand enn UDs øvrige oppgaver, på grunn av logikken nevnt over: Selv dårlig personalpolitikk klarer å sikre at organisasjonen leverer sånn noenlunde på de mest prioriterte oppgaver, det er oppgavene litt lenger nede på lista det går utover. Og hvis sentrale folk i organisasjonen ikke engang forstår bistand og utviklingspolitikk fordi UD prioriterer andre interesser og annen kompetanse, vet de kanskje ikke engang hvor dårlig det står til. 

Ved siden av HR står UDs måte å ta beslutninger på i veien for bedre bistand. Organisasjoner kan være «vertikale» eller «horisontale», desentralisert eller sentralstyrt. UD er en hybrid som har litt av alt, på måter som sikrer det verste fra alt. Den er horisontal ved at at små og store beslutninger – alt fra talepunkter til viktige veivalg for Norge og verden – nesten daglig sendes bredt rundt i organisasjonen for innspill. Lange sløyfer involverer ofte flere seksjoner på flere nivå (både saksbehandlere, ledere), en håndfull ambassader og kanskje noen frittgående fagdirektører, som alle forventes å gi kommentar eller skrive inn i et dokument. Mange bruker store deler av arbeidstiden på denne informasjonsflyten. 

Men når beslutninger endelig skal tas, blir UD vertikal. Selv middels viktige beslutninger sendes «oppover», der den typisk blir liggende en god stund, kanskje ukesvis, til den får plass på et møte i en ledergruppe eller politisk ledelse. Jeg har aldri forstått hvordan dette foregår (det skjer ikke på samme måte hver gang), men de som får den uformelle rollen som «portvoktere» har mye makt: De bestemmer hvilke saker som skal sendes «oppover» og når, og hva slags informasjon som skal videresendes. Hvordan de tolker sitt mandat, er avgjørende: Noen vil helst bare sende opp saker som allerede er etterspurt ovenfra, for eksempel bare det politisk ledelse er interessert i. Alternativt kunne de brukt denne anledningen til å sende opp saker som deres egne kolleger synes er viktig og som politisk ledelse bør få oversendt selv om de ikke har etterspurt det.    

Når noe er sendt opp, skjer en kort diskusjon og en beslutning mellom folk som ikke var med i konsultasjonene i forkant, etterfulgt av et vedtak. Tidvis er det vanskelig for de som var med på konsultasjonene (og skal gjennomføre) å forstå beslutningen, delvis fordi de ikke ser at deres innspill er tatt hensyn til, tidvis fordi de ikke engang forstår hva som er besluttet, altså hva beslutningstaker faktisk mener skal skje. Det gjelder også statsrådenes "påtegninger". Noen ganger har jeg hatt en klar følelse av at viktige beslutninger er basert på feil eller manglende informasjon fordi ett eller annet må ha gått galt på veien "oppover", men når beslutninger først er tatt på så høyt nivå er løpet kjørt og det er sjelden anledning til å be om et møte for avklaringer til gjensidig nytte. Den vertikale informasjonsflyten går normalt bare én vei om gangen: først opp, så ned.

Akkurat dette er nok ikke ulikt mange andre offentlige institusjoner, men problemet er nok større i UD. UD må ta beslutninger oftere og raskere enn mange andre, fordi verden forandres raskere enn Norge. Det tas enormt mange beslutninger hver dag, og det skjer på helt uransakelige måter, med ganske vilkårlig nivå av dokumentasjon: Det produseres hundrevis av sider med mellomviktig dokumentasjon  som rapporter eller møtereferater (som ofte må godkjennes på ledernivå – uforståelig lite tillit til egne medarbeidere), mens overordnede beslutninger om viktige veivalg knapt etterlater seg etterprøvbare spor. I kombinasjon med at HR-praksisen gjør at man ikke kan være sikker på folk som med riktig kompetanse er tilstede når beslutningene tas, skaper dette enorm risiko for feilinformerte beslutninger som ikke blir korrigert. Hvis forskjellen på lojalitet og servilitet ikke er krystallklar, kan det tenkes at beslutningstakere aldri får vite det.  

Etter hvert som jeg høstet mer erfaring med hvordan beslutninger i UD blir til, endret jeg strategi for det jeg var opptatt av. Intuitivt tenker man gjerne at det er riktig å ha god fagkunnskap, og investere i gode argumenter. Men i UD er det like viktig å forstå organisasjonskartet. Du må vite hvilke avdelinger, seksjoner, ambassader og fagdirektører som er med i hvilke prosesser, hvem som er opptatt av hva for tiden, hvem som har gode muligheter til å nå fram lenger oppe, og hvem som vil prioritere en bestemt sak i kakofonien av alt det andre som foregår til enhver tid.

Du bør også kjenne personer i hver av boksene i organisasjonskartet, og hva de har gjort før. I en seksjon sitter kanskje en person som tidligere har jobbet med noe helt annet enn seksjonens mandat og fortsatt brenner for det samme. Den type lokalkunnskap er gull verdt når du skal forstå og forsøke å påvirke UD. Og det er ferskvarekunnskap som endres raskt fordi folk flytter ofte i UD. Derfor må du nesten være på innsiden både for å påvirke og forstå UDs beslutninger, noe som nesten er et demokratisk problem. 

Jeg lærte også hva slags tekster som får best gjennomslag i UD. I min første tid i Norad var jeg skoleflink og forsøkte å lage gode faglige vurderinger (lange). Så lærte jeg at UD ofte lager egne oppsummeringer av Norads dokumenter til internt bruk, uten å spørre avsender (det tar for mye tid). Da forsøkte jeg å skrive dokumenter ferdig tilpasset UDs sjanger og logikk, og mye kortere, for å styrke sjansen for at det var Norads egne tekster som ble sendt videre til beslutning. 

Det hadde sin pris. Lange, men viktige resonnementer og nyanser ble tatt ut, motforestillinger ble fjernet helt, og tekstene holdt ikke den faglige kvaliteten som de fortjente. Faglige vurderinger ble fjernet og erstattet med mer politiske utsagn. Som tidligere forsker er jeg lite stolt av at jeg flere ganger har byttet ut forskningsreferanser med henvisninger til regjeringsplattformen eller en stortingsproposisjon, for det er mye mer virkningsfullt (men ofte desto mindre innsiktsfullt). Det virket: jeg fikk oftere gjennomslag etter hvert som jeg lærte hva som skulle til. 

Det er litt skummelt å tenke på hvordan det på sikt påvirker et fagdirektorat at ansatte over tid erfarer at det er politisk tilpasning og ikke faglig seriøsitet som gir gjennomslag for de de brenner for. Her ligger en enorm utfordring hos ledelse og ansatte i Norad. Det er langt igjen før UD og Norad har et forhold som ligner på det tiltenkte forholdet mellom departement og direktorat, der direktoratet jobber mest med faglige spørsmål og departementet med politikk. Jeg er ofte usikker på om UD forstår forskjellen. Mye tyder på UD heller ikke har forstått hva det vil innebære å delegere ansvar til direktoratet. Vi bør kanskje gi dem et år eller to på å finne ut av dette etter de siste års reformprosesser. 

Men løsningen på de store styresettutfordringene kommer nok ikke fra UD selv. Endringer skjer sjelden på initiativ fra de som har vært der veldig lenge, om det ikke er som respons på noe eksternt. UDs øvre sjikt domineres av folk som har det meste av sin arbeidserfaring i samme organisasjon. De ble en gang i tiden rekruttert, kanskje på Thorvald Stoltenbergs tid, på annen kompetanse enn ledertalent, og har kanskje ikke jobbet i andre organisasjoner siden. De er superflinke, også som ledere, men innenfor de strenge rammene av «sånn gjør vi det i UD». Organisasjon og ledelse er et abstrakt fag som ikke bare kan leses. Det meste læres gjennom erfaring. Hvis du ikke har erfart andre måter å være organisasjon på, kreves mye mer fantasi å se for seg hvordan ting kan bli bedre. 

Denne erkjennelsen peker på en vei ut av uføret: Første punkt er å erkjenne at det UD holder på med, ikke er så spesielt at organisasjonen ikke kan drives som andre, og at den vil ha godt av å eksponeres for andre og nyere organisasjons- og ledelsesidealer. Så kan man legge til rette for det. Det kan være hospitering i andre departementer for å lære hvordan de gjør det der. Lavere inntak på Aspirantkurset og flere eksterne rekrutteringer, også av nøkkelpersonell. Oppfordring til egne ansatte om å ta permisjon for å jobbe noen år i andre organisasjoner, og verdsette den erfaringer de får når de kommer tilbake. Lederposisjoner i UD, særlig på toppen, må lyses ut eksternt og en kritisk andel må fylles med eksterne. Det er ikke sant at diplomati er en så unik kompetanse at den ikke kan finnes andre steder, heller ikke at bare diplomater kan lede diplomater. Både intern og ekstern rekruttering av ledere bør ta i bruk ekstern kompetanse på organisasjon og ledelse, som bør foreta selvstendige vurderinger av kandidater med tanke på ledelseskompetanse, så kan UD supplere med egen vurdering av øvrig kompetanse. 

På sikt kan dette føre til at organisasjonen blir mer moderne, tar mer inn over seg erfaring om organisasjon og ledelse fra andre organisasjoner, og at både bistand og øvrig utenrikspolitikk blir bedre. En slik endringsprosess er i praksis enkelt og billig å legge til rette for, bare man aksepterer at det vil ta tid. Men det sitter nok langt inne, både for nåværende ledelse og UD-ansatte som oppfatter seg som framtidens ledere, å erkjenne at de ikke er selvsagte og eksklusive kandidater til å lede organisasjonen de har vokst opp med. Derfor kommer ikke denne endringen innenfra. 

Og fordi endringen tar lenger tid enn en regjeringsperiode, kommer dette ikke til å skje på politisk initiativ hvis framtidige statsråder velger samme konklusjon som Thorvald Stoltenberg: at livet (som statsråd) er for kort til å reformere UD.