torsdag 2. februar 2012

Virker bistand? Historien om et spørsmål

Virker bistand? Finn noe annet å lese om du vil ha et svar på det spørsmålet (du får et tips nederst). Her vil jeg bare si litt om historien bak spørsmålet. Bistand ble nemlig drevet i omtrent femti år uten at spørsmålet var særlig vanlig, og det kan være nyttig å reflektere over hvordan det ble så dominerende som i dag.
 
Bistandsdebatten var historisk mer opptatt av idealer enn av effekt, og med sterke moralske overtoner. Bistandstilhengerne framstilte bistand som en nasjonal moralsk forpliktelse, og kritikere hevdet at vi trenger pengene til å dekke behov i Norge. Det siste var et argument som var rimelig enkelt å møte for bistandstilhengerne, som hadde det moralske overtaket: Det er egoistisk å være mot bistand.

Like før årtusenskiftet kom noen statistiske analyser som viste at land som hadde fått mye bistand, ikke hadde bedre vekst enn andre land (se referanser nedenfor). Dette var egentlig velkjente tanker blant forskere som syslet med slikt, og studiene gjorde ikke vesentlig forskjell i bistandsforskningen: De fikk noe kritikk og ble etterfulgt av andre studier som viste motsatte konklusjoner, men det er fortsatt ingen konsensus i forskningen. 

Men i politikken fikk studiene stor betydning. Da forskere snakket om det samme på 1980-tallet, falt det på steingrunn i offentlig debatt (antakelig fordi den kalde krigen dannet en helt annen ramme rundt bistanden). Men 1990-tallet var preget av trusler mot bistandsbudsjettet fra høyrepopulistiske partier i mange land, møtt av moralsk forargelse fra bistandstilhengerne. Og med disse studiene ble et nytt argument tilgjengelig for kritikerne: Framfor å si at "vi trenger pengene selv", kunne man nå hevde at bistand er bortkastede penger. Dette skjedde paradoksalt nok i en periode der det er tegn på at bistand virket bedre enn noensinne tidligere.

Dette må ha vært mer behagelige argumenter for kritikere, som slapp å framstå som egoistisk. Og det er påfallende at argumentet om at "vi trenger pengene selv" nærmest forsvant. I dag hører du nesten aldri slike argumenter fra sentrale politikere (selv om det sikkert høres ofte på grasrota). Og det er et mye mer ubehagelig argument for bistandsbransjen, som havnet på defensiven rent moralsk: Hvis bistand ikke virker, er de skyldige både i misbruk av norske skattebetaleres penger, og i å svikte de fattigste – på en gang.

Og her mener jeg bistandsfolket gjorde seg selv en bjørnetjeneste som de betaler for ennå: De aksepterte bevisbyrden. Ved å sette i gang et enormt apparat for å bevise at bistand virker (internt heter det å «dokumentere resultater») bekreftet de at bistandskritikernes påstand var relevant, og ved å stadig respondere på dette spørsmålet (og samtidig snakke om få andre bistandspolitiske veivalg) bekreftet og styrket de at det er det viktigste spørsmålet bistand står ovenfor. 

Men ved å akseptere spørsmålet åpnet de også for å gjøre bistandsdebatten til noe særegent norsk politikk. Virker Forsvaret? Virker NAV? Virker eldreomsorgen? Virker kulturskolen? Slike spørsmål stilles nesten aldri i de fleste andre politikkområder. Enda sjeldnere vil du høre at bevilgninger gjøres avhengig av dette. Bør Forsvaret bare få bevilgninger neste år dersom de kan bevise at det er Forsvaret som er grunnen til at vi har hatt fred i Norge siden 1945, eller bør vi kreve dokumentasjon fra kulturskolen på at de har økt elevenes kreativitet? I bistand er en tilsvarende logikk akseptert, stikk i strid med de fleste andre politikkområder, der bevilgninger er basert på tro: Man tror at politikken virker, og krever ikke bevis. Forskere vil kunne si en del om sannsynlighet, men i de fleste tilfeller er det umulig å dokumentere. Riktignok er de fleste sektorer utsatt for et dokumentasjonspress, men det gjelder på et lavere resultatnivå, ikke for de overordnede effektene. Ingen lar seg plage av at vi ikke vet om Norge ville vært fredelig uten Forsvaret, eller hva slags tilbud vi hadde gitt til våre eldre uten offentlig eldreomsorg. 

Omtrent i samme periode skjedde også noe annet viktig. 90-tallet var preget av sterkt politisert debatt om bistand og utvikling. Det var debatt om politiske veivalg i bistanden, og den såkalte antiglobaliseringsbevegelsen, «Seattle-bevegelsen» og Jubilee-kampanjene krevde større systemendringer. Bistand var underordnet for de ivrigste debattantene, så bistandsaktørene kunne holde på som før nærmest i skyggen av de store politiske spørsmål. Men de store kampanjene ebbet ut omtrent da verdens regjeringer ble enige om Tusenårsmålene. Det er antakelig ikke tilfeldig. De fleste Tusenårsmålene er som skreddersydd for bistand, og dårlig egnet til å snakke politikk: de handler i hovedsak om effektive offentlige tjenester, noe som får støtte på tvers av det politiske spekteret (dette var også hensikten). Men siden de handler om å nå klare, ukontroversielle og avgrensede mål, er det lite rom for politisk diskusjon om annet enn budsjetter. Sivilsamfunnet fulgte opp med kampanjer som støttet utviklingsmålene og krevde økte offentlige bistandsbudsjetter. Den politiske kritikken av øvrig utviklingspolitikk fantes fortsatt, men fikk lite oppmerksomhet. Tusenårsmålene dominerte debatten, og de krevde bare politisk støtte, ikke mer diskusjon. Fattigdomsbekjempelse - et av de store politiske spørsmål i de fleste land i moderne tid - framstod som et økonomisk spørsmål der den eneste utfordringen var å skaffe til veie nok penger til å nå målene. Og bistandsfolket vet at de bare får penger dersom de kan bevise at de kommer til nytte – at bistand virker. Det er liksom ikke noe annet å diskutere etter Tusenårsmålene.

Og der er vi i dag: Bistandsfolket bruker enormt med ressurser på å «dokumentere resultater». Det skjer kanskje på bekostning av å oppnå resultater: Dokumentasjon er dyrt, og det er ikke nødvendivis de resultatene som er enklest å dokumentere, som mest effektivt skaper utvikling. Men det synes som en fornuftig prioritering all den tid bistandsdebatten er slik den er. Nettopp derfor er det nyttig å minne om at en gang i tiden gikk det an å drive bistand uten å måtte svare på dette spørsmålet. 

Her er noen av studiene omtalt ovenfor:
Burnside, Craig & David Dollar (1997) "Aid, Policies, and Growth", Policy Research Working Paper. Washington: World Bank.
Boone, Peter (1996) ‘Politics and the Effectiveness of Aid’, European Economic Review 40(2): 289–329.
World Bank (1998) "Assessing Aid: What Works, What Doesn't and Why". Washington: World Bank.

For lignende forskning et tiår tidligere, se f eks Mosley, P. (1987) Overseas Aid: Its Defence and Reform. Brighton: Wheatsheaf Books. 

Og for nyere forskning som konkluderer med en positiv sammenheng mellom bistand og vekst, se Arndt, C., S. Jones, og F. Tarp. Aid and Growth: Have We Come Full Circle? Discussion Paper. Helsinki: United Nations University - World Institute for Development Economics Research, 2009.

For den beste oversikten over hva som faktisk kan sies om hvorvidt bistand virker:
Riddell, Roger C. Does foreign aid really work? Oxford: Oxford University Press, 2007. (men vær advart, den er lang og tung og tørr, og gjør deg egentlig ikke bedre i stand til å gi et enkelt svar på spørsmålet).



13 kommentarer:

Thore Hem sa...

Jeg er enige i dine forklaringer på resultatsyndromet i bistanden, men føler at du har glemt "ny-liberalismen" og tankegangen rundt "new public management" som forklaringsfaktor.

Anonym sa...

Hvis man snur spørsmålet til "gjør bistand mer skade en nytte?", så er det kanskje ikke så dumt å bruke tid og ressurser til å se på effekten av bistand. Men det er lite sannsynlig at "bistandsfolket" vil finne et objektivt svar på dette

Geir Sundet sa...
Denne kommentaren har blitt fjernet av forfatteren.
Geir Sundet sa...

Takk Øyvind for enda en god blog. En kjapp kommentar til det dilemmaet du påpeker: fører presset om å dokumentere at bistand virker til at mindre tid og ressurser blir brukt til å sørge for at den virker?

En av de beste artikklene jeg har sett på dette temaet er skrevet av Andrew Natsios, tidligere sjef for USAID. Han har beskrevet noe han kaller "the counter bureaucracy" som er de i systemet som passer på at ting blir gjort riktig og at alt kan dokumenteres. Artikkelen gir historien fra de siste 40 år i Amerika på dette temaet (et interessant addendum til din historie ovenfor om utviklinsdebatten i Norge) og beskriver en jevn vekst av kontrollmekanismer og økende press for å dokumentere resultater.

Det har nå kommet til en situasjon hvor Natsios anslår at en gjennomsnitss USAID official bruker mesteparten av tiden sin (han sier 100%) på å tilfredstille systemet ("the counter bureaucracy").

Han observerer også at presset for dokumentasjon har en ikke så god innvirkning på den type av tiltak som nå blir godkjent: "The counter-bureaucracy ignores a central principle of development theory—that those development programs that are most precisely and easily measured are
the least transformational, and those programs that are most transformational are the least measurable."

Her er linken til artikkelen - http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1424271

Geir Sundet (gs@ilpi.org)

Øyvind Eggen sa...

Ja, om ikke glemt så i alle fall utelatt. Som jeg antydet: alle sektorer er utsatt for et resultatpress, her er ikke bistand alene. Men jeg tror ingen andre i så stor grad og på et så høyt nivå (outcome og "impact" i bistandssjargong) som bistand. Og jeg tror at i ingen andre sektorer kan det virke som om hele sektorens eksistens er avhengig av at man dokumenterer resultater. Til det siste så skriver jeg det kan virke som, for det er nok ikke riktig, i Norge og i det meste av Europa er støtten til bistand så høy at den nok egentlig ikke trues av at man kanskje ikke klarer å dokumentere resultatene.

Øyvind Eggen sa...

Ja, det er selvsagt viktig å se på effekten av bistand, og som du antyder er det ikke sikkert bistandsfolket skal ha hovedrollen i dette. Om bistand "gjør mer skade enn nytte" er nok et spørsmål som ingen (bistandsarbeider eller ikke) kan finne et objektivt svar på. Det er jo ikke objektive størrelser som kan veies mot hverandre, og svaret avhenger mest av hvem du spør. Men dette er ikke spesielt med bistand: hvordan kan du "objektivt" vurdere miljøkostnadene opp mot transportnytten ved en ny vei (det er f eks veldig avhengig av om man selv vil benytte veien). I bistand er det hevet over tvil at den har mye nytte i form av å gjøre livet lettere for mangfoldige millioner mennesker hvert år, mens skadevirkningene ofte er diffuse og usikre, og kanskje først oppstår over tid.

Øyvind Eggen sa...

Veldig interessant! Sjekker linken.

Ola Westengen sa...

Det er et godt poeng du har om at den gamle visa om at vi heller burde bruke pengene på våre syke og eldre er byttet ut med argumenter om at bistand ikke virker -og at bistanden har akseptert bevisbyrden. Men hvorfor slo den grunnleggende kritikken av mangelen på dokumentering av effekt gjennom da den gjorde? Var disse verdensbankrapportene virkelig så innflytelsesrike? Antagelig hadde også nye utviklingsaktører fra andre tradisjoner mye å si for framveksten av det som ofte litt foraktfult kalles den nye "revisorkulturen" i bistanden (når ble det egentlig galt å ha en revisor?). Public private partnerships og målorienterte nye aktører som Gates Foundation.

Øyvind Eggen sa...

"Nye" utviklingsaktører (mer inspirert av privat sektor) har uten tvil vært betydningsfulle, men public-private partnerships tok egentlig ikke av i særlig skala før litt etter årtusenskiftet (men har for øvrig vært sett i bistand i flere tiår). Så når slike modeller var innflytelsesrike nå, er det nok av samme grunn som at de nevnte verdensbankrapportene var det: Det har mer med timing enn med innhold å gjøre.

Du og andre kommentatorer minner om noe: vi snakker om en parallel utvikling i to forskjellige sosiale sfærer: forvaltningen og bistandsdebatten. Disse påvirkes selvsagt av hverandre (begge veier) men er likevel ikke nødvendigvis gjenstand for de samme mekanismene. Forvaltningen er gjenstand for det som kalles "new public management" og som vi ser i nesten alle andre sektorer. Mitt innlegg handlet mest om bistandsdebatten, og den skiller seg fra de fleste andre sektorer. Det kan være liten tvil om at trendene - den ene er felles for nesten all offentlig virksomhet, den andre er særegent for bistand - forsterker hverandre.

I det lyset kan man kanskje også prøve å svare på spørsmålet om hvorfor den grunnleggende kritikken av mangel på dokumentering av effekt i bistand slo gjennom akkurat da det skjedde. For bistand var antakelig omtrent på linje med de fleste andre sektorer på 80- og 90-tallet - gjenstand for kritisk (og delvis begrunnet) blikk på resultater, og et massivt dokumentasjonspress. Men effekten i offentlig debatt var ganske annerledes - og det er her jeg antyder at en årsak kan være at det var opportunt av bistandskritikere å gå over til effektivitets/resultat-sporet framfor en moraldiskusjon der kritikerne hadde vært på defensiven som "egoistiske".

For eksemplets skyld kan vi sml med grunnskolen (det er selvsagt ikke smlbare størrelser men illustrerer en forskjell). Begge disse sektorene ble utsatt for et lignende dokumentasjonspress (og begge hadde nok vært alt for dårlige tidligere). Men det hadde helt forskjellig virking i offentlig debatt. I bistand ble bildet skapt av at sektoren ikke skaper eller dokumenterer resultater, og det kom krav om mer dokumentasjon. For lærerne er det nesten omvendt: De fleste har sympati med lærerne og synes at de bør dokumentere mindre for å få tid til å gjøre jobben sin.

Ola Westengen sa...

Ja, jeg skjønner hva du mener. Det er et viktig skille der, mellom bistandsdebatten og utviklingen i forvaltningen. Men mener du da at det er det nye i bistandsdebatten som gjør at 'Bistandsfolket bruker enormt med ressurser på å «dokumentere resultater»'? Jeg tror ikke debatten har så veldig stor innvirkning på hva som kreves av NGOer og departementer. Og jeg tror også det hovedsaklig er sunt at bistandsfolket ikke møtes med automatisk godvilje bare fordi de jobber med noe "godt". Til det er det for mye penger, makt og status med i bildet.

Øyvind Eggen sa...

Helt enig - i at bistandsfolket tradisjonelt har sluppet "billig" bare fordi de jobber med noe godt, og at vi kan stille strengre krav. Men det bør være krav som gjør bistanden bedre. Og jeg er slett ikke overbevist om at alle sider av dagens resultatkrav er i den sjangeren. Hva med krav til kvalitet, produktivitet, tilpasning til mottakerlandets politikk og forvaltningssystemer, "mottakertilfredshet" (hvor man antakelig kan låne fra kundetilfredshets-undersøkelser), systematisk håndtering og reduksjon av av bistandens mulige skadevirkninger (som man i dag kan tillate seg å neglisjere), etc? En masse slike forhold (her bare slengte jeg ut fra top of my mind) blir nesten neglisjert, kanskje fordi "alt" handler om resultater.

Øyvind Eggen sa...

Om resultatfokuset i forvaltningen er et resultat av en bistandsdebatt med fokus på om "bistand virker"? Tja, jeg tror nå fortsatt det, men er slett ikke helt overbevist - kan godt være du har rett i at det ikke er så lettvint som jeg har gitt inntrykk av. Forskningen vil nok ikke kunne bidra mye her, for det er vanskelig for forskningen å si noe om årsak/virkning i diskurs. Og det var uansett ikke meningen å si at resultatorientering i seg selv er feil. Men resultatdokumentasjon har en pris, både i form av ressursbruk og risikoen for uheldige incentiver (å sikte mot det som enklest kan måles, framfor det som mest effektivt fremmer utvikling), som må balanseres mot nytten.

(se også en egen kommentar nedenfor som svarer på noe annet av det du sier).

Erik Aakre, Norad sa...

En bjørnetjeneste? Jeg tror ikke det. Hva som er et overordnet resultatnivå er et definisjonsspørsmål, men rapporteringskravene til bistanden er ikke strengere enn for andre rapporteringsområder.
Om NAV virker? Spørsmålet er stilt og besvart flere ganger – for eksempel av Riksrevisjonen i 2009. Virker Politiet? I januar svarte Kosmo igjen, og kritiserte Politiets oppklaringsprosent som har falt i perioden 2006 – 2010. Dette er muligens på et lavere resultatnivå enn det du tenker på, men resultatdokumentasjon på dette nivået er mangelvare i bistanden. Det er problematisk når man er mer opptatt av hva man har gjort enn hva man har oppnådd.
Jeg deler ikke din oppfatning av at det brukes enormt med ressurser på å dokumentere resultater, og mener det er en myte at resultatarbeidet er særlig ressurskrevende. Norsk offentlig bistand er pålagt å måle graden av måloppnåelse. Dette er på langt nær så innviklet som det kan virke. Kravene til resultatrapportering på overordnet nivå er ikke strenge, det er snakk om å sannsynliggjøre effekter. Svak resultatrapportering skyldes først og fremst mangel på presisjon og at gjennomføringen av planlagt måling uteblir.
Bistandsbudsjettet er over dobbelt så stort som budsjettet til politiet. Det må være rimelig å stille de samme kravene til dokumentasjon av effekter. Resultatdokumentasjonen i bistandsbransjen har blitt bedre de siste årene, men det er fremdeles behov for forbedring. Dette er det bred internasjonal enighet om. Det ubehagelige spørsmålet du stiller, om man misbruker skattepenger og svikter de fattige, må besvares.

Legg inn en kommentar