mandag 21. mai 2012

Om bistandens kinderegg


Jeg tenkte egentlig å tenke litt høyt om framtidig bistand, jeg også – det er jo blitt en snakkis ettersom vi nærmer oss tusenårsmål-tidsfristen 2015. Men i den anledning synes jeg det er viktig å minne om bistandens historie, derfor starter jeg med et blogginnlegg med litt historie. Perspektivet er valgt for å berede grunnen til et innlegg om bistandens framtid, som kommer neste gang jeg får tid. 

Grovt sett kan vi si at bistand har blitt rettet inn mot fire forskjellige grunnleggende typer politiske mål, som ofte er overlappende (her ser jeg bort fra politiske mål i donorlandet, slik som å bygge et nasjonalt selvbilde eller internasjonal status). De er:
-          Fremme økonomisk utvikling, oftest målbart i vekst
-          Direkte innsats for å hjelpe de fattige eller andre svake befolkningsgrupper
-          Reform av staten, samfunnet eller enkeltpersoner som mottar bistand
-          Støtte til utvikling av globale fellesgoder, som miljø, sikkerhet, global styring ogsåvidere.

Balansen mellom de ulike målsetningene har endret seg over tid, men alle har vært til stede i alle perioder av bistand. (De globale fellesgodene blir av og til presentert som noe nytt, men dette var i realiteten en helt dominerende ambisjon bak oppstarten av statlig bistand: å stanse kommunismen og skape frie, markedsorienterte stater til nytte for alle. Norge har dessuten kanalisert mye av bistanden via FN – antakelig ikke først og fremst fordi FN var den beste bistandsaktøren, men fordi et sterkt FN var sett på som et globalt viktig anliggende).

Her vil jeg ikke si mer om balansen og prioriteringen mellom disse, men om rekkefølgen i det vi kan kalle en implisitt «utviklingsteori» bak bistanden. Da mener jeg ikke akademisk utviklingsteori, men de grunnleggende ideer som styrer hvordan man tenker endring i fattige land. Med inspirasjon fra et moteord i planleggings- og evalueringsregimet som henger over siste års bistand, kan vi kalle det for the grand theory of change. Den som ikke uttales, fordi den regnes for ganske selvfølgelig blant de som jobber med bistand.

Opprinnelig bistand, for eksempel uttrykt i Truman-doktrinen, var ganske klar på rekkefølge: Ved at fattige land vokste økonomisk, ville de også bli demokratiske og kapitalistiske (og derfor stå imot presset fra Sovjet). Og gjennom trickle down-teorien ville de fattige få det bedre. Økonomisk vekst var altså et kinderegg som ville oppnå tre ting på en gang: politisk reform, fattigdomsbekjempelse og globale fellesgoder. 

Men trickle down-teorien forvitret og utsiktene til vekst fordunstet i gjeldskrise. Reformatorene i Washington ble satt i førersetet med sine makroøkonomiske reformer – strukturtilpasning, mens bistand fra sosialt orienterte europeiske donorer til en viss grad tok seg av utfordringene som fulgte. Men bare til litt ut på 1990-tallet. Da tok Washington-økonomenes og kondisjonalitetens viktigste kritikere – både statlige bistandsorganisasjoner, store deler av både FN og frivillig sektor – over førersetet og innledet en reformagenda som var langt bredere enn Washington-økonomene hadde drømt om. 

For strukturtilpasningen var opptatt av økonomisk politikk. Men i 90-åra skulle vi forandre praktisk talt alt i de fattige landene. Det gjaldt ikke bare stater (godt styresett og en haug med politiske prioriteringer) og samfunn (liberale demokratier basert på velorganiserte sivilsamfunn og fri presse, minst mulig tradisjon og etnisitet, og et offentlig ordskifte etter modell av Habermas), men også hvert enkelt individ. Bistand handlet om å forme enkeltindivider til å bli gode borgere: Liberale, autonome, likestilte, markedsorienterte borgere som er politisk bevisste (empowered), økonomisk rasjonelle (dvs spare, forsikre seg og investere ved hjelp av mikrobank og ikke i nettverk), fellesskapsorienterte (community oriented) og miljøorienterte. På mikronivå handlet de fleste bistandstiltak – fra helse til mikrofinans – i bunn og grunn om å forandre de fattige, gjerne i kombinasjon med å organisere dem i grupper (kvinnegrupper, lånegrupper, landbrukskooperativ), som antas å skape en annen type og mer moderne fellesskap enn slektskap og slike tradisjonelle måter å organisere et samfunn på.

Bistanden gikk over til å handle om å forandre fattige stater, samfunn og mennesker. Strategier som først og fremst tok sikte på å gjøre noe med de fattiges økonomi - for eksempel ved å skape jobber - var ikke lenger så vanlig. Bistandens hovedingrediens - ressursoverføring (penger, teknologi, kompetanse), ble sett på som litt naivt i seg selv, men ble i hovedsak brukt som et verktøy for å reformere de fattige. 

For all del: Disse reformambisjonene var ikke nye, men er like gamle som misjon og kolonitid. Men tidligere hadde reformambisjonene vært litt mer sporadiske og med litt ulike roller mellom stat og frivillig sektor, og mellom forskjellige donorer. 90-tallet bar med seg en kvalitativ endring ved at de samlede ambisjoner av reformer som ble presentert for bistandsmottakerne, var bredere enn noensinne, og ble presentert som en pakke som både stater, frivillig sektor, FN og etter hvert også Verdensbanken sto sammen om. Den var også mer massiv (selv om effektiviteten ikke er overbevisende) gjennom stadig bedre donorkoordinering, og bedre instrumenter for å reformere fattige land, særlig fattigdomsstrategiene utviklet i siste halvdel av 90-åra. 

Det innebar også en ny ide om rekkefølgen i vår utviklingsteori: Ideen var at det først og fremst var reform som skulle til, så ville de andre utviklingsmål komme på kjøpet. Det var tydelig i Washington-agendaen, hvor økonomisk liberalisering skulle få landene ut av krisen, skape en mer effektiv offentlig sektor og gjøre landene i stand til å «tiltrekke seg» investeringer og dermed vokse videre. Men 90-tallets brede reformagenda hadde en lignende teori om rekkefølge. Den var kanskje ikke helt eksplisitt, men populariteten til studer som viste at demokrati fremmer mens korrupsjon hemmer vekst, og at likestilling fører til nesten alle andre utviklingsmål, viser at teorien «reform først, så får vi alt det andre på kjøpet» hadde klangbunn. Med fattigdomsstrategiene sist på 90-tallet ble det tydelig at vi så politisk reform som den viktigste vei til fattigdomsbekjempelse. Det gjaldt til også globale fellesgoder: på makronivå skulle bedre stater og godt styresett redusere flyktningestrømmer og terrorisme, og på mikronivå ble reform av de fattige (til nye former for energi og ressursbruk) en del av løsningen på globale miljøspørsmål (finansiert ved våre klimakvoter). I nyere norsk utviklingspolitikk er det «skatt for utvikling» som gjelder - altså skattereform som skal føre til både fattigdomsbekjempelse (gjennom fordeling), politisk reform i retning demokrati og bedre styresett (gjennom å ansvarliggjøre staten), og bedre nasjonal økonomi (gjennom å hindre skatteflukt).

Reform har altså tatt over for vekst som kinderegget, altså det utviklingspolitiske mål som også vil føre til de tre andre grupper av utviklingsmål. 

Det er interessant at dette skjedde i akkurat samme periode som verdensøkonomien demonstrerte en helt annen utviklingsteori, der de landene som var flinkest til å tilslutte seg våre reform-ambisjoner ble værende i kjelleren mens veksten skjedde i land i Asia som gikk andre veier. Men det er for så vidt ikke noe nytt at den utviklingsteori som ligger bak bistanden, er i utakt med de faktiske erfaringer. Her har ikke bistandspolitikken forandret seg så mye over tid.

Slike teorier om nærmest automatiske årsak/virkning-rekkefølge finner heller ikke særlig støtte i forskning. Verken vekst eller reform er roten til alt godt. Generelt vil hoveddelen av utviklingsforskningen advare mot kinderegg-teorier som sier at innsats mot ett utviklingsmål vil føre til oppnåelse av flere andre mål. Det er nok behagelig og nyttig når man skal sikre støtte og oppslutning til bistand, men prisen er at man ikke tar på alvor at bistand handler om prioritering mellom ulike og ofte inkompatible interesser – kort fortalt, man tar politikken ut av bistand ved å underkjenne konflikter mellom ulike politiske mål, men istedet presentere dem som synergier. Kanskje risikerer man også å underkjenne verdien av utviklingsmål i seg selv. Hvorfor investeres for eksempel så mye i å dokumentere at satsing på kvinner og likestilling også fører til en hel masse andre gode ting? Det er jo et kjempeviktig utviklingsmål i seg selv og må ikke begrunnes med noe annet.


Men når bistanden først driver med slik kinderegg-retorikk, er det verdt å nevne at ingenting tyder på at den «nye» teorien er bedre enn den gamle: Trickle down-teorien ble egentlig aldri motbevist, men er fortsatt gjenstand for diskusjon blant forskere. På globalt nivå er det antakelig vekst, og ikke bistandsdrevne reformer som er viktigste årsaken til at vi kan nå tusenårsmål nr. 1, og mange lands utvikling tyder på at viktige politiske reformer og samfunnsendring skjer i etterkant - og muligens som følge av - vekst. Samtidig er reform-kinderegget ganske tvilsomt. Det er tvilsomt at bistandsdrevne reformer – enten det gjelder økonomisk liberalisering eller den bredere sosiale reformagendaen siden 1990-tallet – har ført til vekst i særlig grad. Det mest ryddige vil være å legge til side troen på at ulike utviklingsmål støtter opp om hverandre, men å snakke om ett utviklingsmål om gangen og erkjenne at det kan være konflikt mellom dem. 

Som det meste annet som skrives her på bloggen, er denne historieskrivingen litt karikert. Det er for å få fram et poeng. Og den er nok ikke helt oppdatert, for jeg skriver mest om 1990-tallet. Når jeg mener det likevel er er relevant, er det fordi mye tyder på at arven fra 1990-tallet henger så tungt over oss at selv om mange nok har revurdert sin oppfatning av at reform skal føre til nesten alt annet godt, er mye av bistandens praksis fortsatt basert på denne logikken.

2 kommentarer:

Erling sa...

Snakker du her utelukkende om utviklingsbistand ? Jeg trodde vel all bistands mor var den humanitære bistanden (som viser seg å ikke være kortsiktig og ha langt mer til felles med utviklingsbistanden enn det mange tror). Etter min mening så er forskjellen at utvilingsbistanden har vært preget av samfunnsforståere og den humanitære av ingeniørere/naturforståere. Og med Solheims etterlysning av Sam Eyde et al så er kanskje balansen p.t. litt skeiv ?

Øyvind Eggen sa...

Jeg tror du er inne på noe veldig interessant og viktig i din antydning av samfunnsforståere vs ingeniører og naturforståere! Det er et interessant forskningsprosjekt. Ellers er jeg enig i at forskjellen ikke er så stor som mange vil ha det til, men det har også en negativ side: de fleste av utviklingsbistandens svake sider gjelder nok også for den humanitære. Noen av dem vet dere involverte veldig mye om, men noe har dere sluppet å tenke på fordi fokuset har vært på utviklingsbistanden.

Legg inn en kommentar