lørdag 9. juni 2012

Bistand etter tusenårsmålene

Spørsmålet om hva som skal gjøres når tusenårsmålene etter planen skal være nådd i 2015, er en god anledning til å vurdere mer grunnleggende forutsetninger for framtidig bistand, utover spørsmål om tematikk, målsetninger og finansiering. Her vil jeg argumentere for at enkelte sider ved dagens bistand vanskelig kan videreføres. Det betyr ikke at bistand må reduseres eller legges ned, men legges kraftig om – og den største omleggingen må skje i hodene til oss på donorsiden. Dagens bistand er nemlig basert på en rasjonalitet som ble utviklet i 1990-åra, og som bare ga mening da. Viderefører vi dagens bistand, spiller vi oss ut på sidelinjen.

Tidligere har jeg nevnt at vår utviklingspolitikk har endret rekkefølge over tid. En gang i tiden trodde man at vekst ville føre til reform og fattigdomsbekjempelse. Så begynte noen (i Washington) å hevde at det var reform som skulle føre til vekst. Utover 1990-tallet ble teorien etablert om at reform skulle føre til nesten alt annet godt. Disse ideene fikk god drahjelp fra en rekke FN-toppmøter, fattigdomsstrategier og ideen om «godt styresett», som alle plasserte reform som første skritt i en utviklingsstrategi. Reform skulle føre til mange andre utviklingsmål, inkludert vekst.

Denne utviklingsteorien har satt et solid preg på bistanden. Om fattigdom er ressursmangel, ville den mest naturlige bistand vært ressursoverføring: penger, fagfolk, teknologi eller annet. Slik var mye bistand før i tida. Men siden 1990-åra har dette blitt sett på som litt naivt, om ikke ressursoverføring kobles til et forsøk på å reformere mottakeren. Ressursoverføringen ble først og fremst et virkemiddel til å fremme reform.

Det ikke alltid lett å få øye på, for det står ofte ikke så eksplisitt i prosjektdokumentet. Men etter at jeg begynte å lese bistandsdokumenter med disse brillene, ser jeg reformambisjonene overalt. Alt fra små, private initiativ til store multilaterale institusjoner forsøker først og fremst å forandre fattige stater, samfunn eller enkeltmennesker, og de bruker materielle ressurser – penger, ekspertise, teknologi – for å fremme reform. Ofte står dette så sentralt at det ligger mellom linjene at dersom mottakeren ikke forandrer seg i tråd med planen, vil prosjektet mislykkes. Og skulle noen gi uttrykk for at reform ikke er absolutt nødvendig, får de fort motbør. Et tydelig uttrykk for dette er når næringslivsbistand får kritikk for ikke å ta hensyn til andre utviklingsmål samtidig, eller når man insisterer på at vekst alene (uten fordeling) ikke er en god utviklingsstrategi. 

Reformambisjonen er ikke ny: det har alltid vært en del av bistanden (og det er vel heller ingen tvil om at fattige stater, samfunn og enkeltmennesker trenger reform i massevis, og bistand kan være et nyttig verktøy). Men før var reform i større grad et eget bistandsmål: integrert i noen typer bistand, men ikke i andre. Noen bistandstiltak handlet først og fremst om å overføre ressurser. Det nye de siste par tiår er at reformambisjonen er så integrert at det er vanskelig å se for seg bistand uten reform.

Dette er et nyttig bakteppe når bistandsaktørene nå diskuterer framtidig bistand. Dagens bistand er nemlig basert på noen viktige forutsetninger, som bare fantes i 1990-åra.

For det første gir slik bistand mest mening under et vestlig, liberalt hegemoni der vi kan anta at fattige stort sett ønsker slike reformer. På 1990-tallet var vi langt på vei der. Etter murens fall, storstilt demokratisering og en rekke FN-toppmøter kunne vi få inntrykk av at praktisk talt alle mennesker drømte om stater og samfunn som lignet vårt. Om noen stater fortsatt ikke ville gå vår vei, var det på grunn av noen mektige eller grådige mennesker på toppen. Når enkeltmennesker ikke tok del i det demokratiske prosjektet på en ansvarlig måte, var det kanskje fordi de var undertrykt av tradisjonell tenking, korrupsjon eller klientelisme. I et slikt verdensbilde var det mulig å tenke at bistandens reformprosjekt var ukontroversielt og upolitisk, og at det derfor var uproblematisk å bruke donormakt til å presse gjennom reformene. Vi tok for gitt at mottakeren enten var enige i reformagendaen, eller at de var bundet av undertrykkende strukturer eller tradisjonell tenking som de måtte frigjøres fra. Derfor var det ikke et etisk dilemma at vi leverte en slik pakke. Og når mottakerne ikke aksepterte pakken vår, så var det i alle fall ikke fordi det var noe feil med konseptet. En periode virket det som om bistandsaktørene glemte det faktum (som de visste veldig godt under den kalde krigen) at hver eneste tøddel av bistandens reformambisjon er et politisk prosjekt, og derfor kontroversielt.

Et eksempel er menneskerettighetsagendaen. Under den kalde krigen var kampen om hva menneskerettighetene faktisk skal bety i praksis, og prioritering mellom ulike rettigheter, et av de store globale politiske spørsmål. Det er påfallende hvor raskt dette ble glemt og menneskerettigheter – med de praktiske implikasjoner og den prioritering som er definert av oss – ble presentert som noe universelt og nøytralt.

For det andre var slik bistand bare mulig så lenge nesten alle donorene presenterte en lignende pakke (om enn med noe ulikt innhold). Og etter at Sovjetunionen la inn årene, var vi en periode alene med bistand. Da ble det klart for alle fattige land at om de ville ha bistand, måtte de ta imot en pakke som også inneholdt en reformambisjon.

Men dette er historie. Det vestlige hegemoniet er svekket, og vi kan ikke ta for gitt at mottakerne ønsker våre reformer. Det gjelder ikke bare ledere og eliter som ønsker å unngå liberal reform for å klamre seg til makt og goder. Tvert imot: Folk flest ser til Kina. Kina har demonstrert en modell som virker på det som betyr mest for folk: arbeid, inntekt, billige varer, fred og sikkerhet. Også fattigfolk ser at de fattige landene (de fleste i Afrika) som prøvde å følge våre utviklingsstrategier på 1990-tallet, gikk rett ned økonomisk, mens asiatiske land som valgte helt andre veier, gjorde det bra (det er ikke nødvendigvis noen direkte sammenheng her, men så lenge selv forskningen ikke helt klarer å finne ut av disse gåtene, er det naturlig at folk ser dette i sammenheng). De fleste fattige vil selvsagt også ønske mange av de liberale reformene som vi har promotert fra vestlig side, men de tror ikke nødvendigvis at disse reformene kommer til å føre til alt annet godt. Hele den grunnleggende ideen bak 1990-tallets bistand - at reform etter våre anvisninger ville føre til mye annet godt også - har ingen troverdighet lenger. Og om de ulike utviklingsmålene ikke henger sammen og fattigfolk må velge, vil de nok velge mat, trygghet og jobb før liberal reform.

Nye donorer leverer bistand uten en reformpakke på kjøpet. Og når det er mulig å få bistand uten å ta hele reformpakka på kjøpet, er det ikke vanskelig å gjette hva som blir satt mest pris på. At nye donorer oftest også vil ha politiske gjenytelser, er en annen sak. Disse handler om givers egeninteresser og derfor en naturlig del av en transaksjon, og er ikke samme type formynderskap som følger på kjøpet med vestlige bistand.

På denne bakgrunn vi kan forstå at Vesten har latt seg stresse av de nye donorene. I utgangspunktet er det jo bare bra med mer bistand, så de burde ha blitt ønsket velkommen. Problemet er at de nye donorene ødelegger grunnen for vår bistand, fordi det gir mottakerne et alternativ: Bistand uten reform.

Forutsetningene for bistand slik vi kjenner det, er altså borte. Når det har tatt litt tid for bistandsorganisasjonene å ta konsekvensene av dette, tror jeg det kan skyldes noe som skjedde rundt årtusenskiftet. Da forsvant politikken ut av bistanden, og dermed ble det mulig å underkommunisere reform-agendaen i bistand, fordi man på donorsiden kunne etablere en forestilling om at reformene var ukontroversielle og ønsket av nesten alle parter. Politiske reformer ble samlet i fattigdomsstrategier og «godt styresett», som høres upolitiske ut. Tusenårsmålene var et bevisst forsøk på å gjøre bistand apolitisk for derfor å oppnå bredere tilslutning. Menneskerettigheter ble definert som basis for all bistand og ble presentert som ganske ukontroversielt. Likestilling – som alltid er kontroversielt når det skal implementeres i praksis, ble et faglig spørsmål som kunne løses ved hjelp av (vestlige) eksperter framfor gjennom kamp. «Godt styresett» - som egentlig er selve kjernen i all politikk – ble definert av ekspert og presentert i matriser og regneark framfor å bli definert i politisk debatt. Bistand som i nesten femti år hadde vært et ganske eksplisitt politisk prosjekt for å fremme skiftende, vestlige politiske ideer, virket en periode nesten apolitisk.

Man tok altså politikken ut, underkommuniserte kontroversene, snakket om bistand i et teknisk og faglig språk og definerte tusenårsmålene først og fremst som et finansielt løft og en faglig utfordring som kunne løses med nok penger og nok kunnskap. Da ble det vanskelig på donorsiden å se at det man i realiteten drev med, var et storstilt, globalt politisk prosjekt som tok sikte på å forandre stater, samfunn og enkeltmennesker i vårt bilde. Og det tok noen år å forstå at grunnlaget for dette prosjektet var borte, og det var vanskelig å forstå hvorfor nye donorer var så populære.

Bistand er fortsatt mulig, meningsfullt, viktig og nødvendig. Og reform er ikke mindre viktig enn før. Men i framtidig bistand vil det være langt vanskeligere å koble ressursoverføring med et reformprosjekt i en og samme pakke slik vi har gjort det i det siste. Dette har konsekvenser som bistanden bør ta på alvor nå når bistand etter tusenårsmålene skal meisles ut.

6 kommentarer:

Therese Vangstad sa...

Fint innlegg. Jeg hører andre rykter. I mine kretser (=bistandsbransjen) sies det at det er helt umulig å forstille seg nye utviklingsmål i 2015 som er drevet frem av ”oss”. Jeg mener å høre at alle sier at det er en forutsetning at BRICS (og alle de andre ”nye” konstellasjonene) må sitte i førersetet for utarbeidelsen av nye utviklingsmålmål. Da blir det nok mindre ”tradisjonell bistand”, mer fokus på tiltak som kan bidra til økt verdiskapning/sysselsetting, energi, infrastruktur og en sterkere kobling opp mot privat sektor bidragsyter.

Unni Berge sa...

Heia Øyvind. Eg slit litt med dette "reform"-omgrepet. Reform kan jo vere kva som helst. Definitivt politisk - men det kan jo gå i alle politiske retningar. Er det då rett å omtale det som ei greie?

Øyvind Eggen sa...

Therese: Jeg hører også bare rykter, og tør ikke si noe særlig om hva som vil komme. Kanskje blir det ingen enighet, noe som sikkert vil bli oppfattet som et stort nederlag. Men om det skulle skje, betyr det ikke slutten på bistand. Størstedelen av bistandens historie har det vel vært mer konkurranse enn enighet mellom donorene. Kanskje det er en fordel for mottakersiden, som da kan drive donorshopping?

Øyvind Eggen sa...

Hei Unni. Ja, det er nok upresist og urettferdig å legge alle "reform"-ambisjonene som en og samme greie. Men de har noe felles - det som noen forskere med et litt sterkt ord kaller formynderskap (trusteeship). Og det er greit å minne om det paradoksale i at de politiske segmentene som var mest imot kondisjonalitet når inspirasjonen kom fra Washington, var de ivrigste til å innføre den typen kondisjonalitet som ligger implisitt i reform-ambisjonene i senere bistand, men som nå er inspirert av FN og NGO-er. Jeg synes for øvrig at reform-ambisjoner er både legitimt og viktig i utvikling, og at bistand kan være nyttig verktøy, dog med prinsippielt og etisk veldig vanskelig sider. Og jeg tror uansett at det vil bli vanskeligere å bruke bistand til dette i framtiden. Det blir i alle fall umulig å videreføre en forståelse av bistandens reformer som noe universelt riktig som alle kan være enige om og derfor som noe uproblematisk - ofte presentert mer som en faglig utfordring enn som radikal og kontroversiell politikk. Når ble f eks likestilling et ikke-politisk og ukontroversielt reform som alle kan enes om, og som først og fremst er en faglig utfordring som løses ved hjelp av (vestlige) eksperter og ikke gjennom kamp? Og hvordan ble det mulig å forstå "godt styresett" - selve kjernen i politikk - som en teknisk utfordring, definert med hundrevis av indikatorer i matriser og regneark, framfor å definere det i en politisk debatt? Slike paradokser i utviklingspolitikken tror jeg har blitt mulig fordi man av og til har mistet av syne hva man egentlig holder på med, nemlig å bruke bistand som et verktøy for politisk reform, med alle de dilemmaer det innebærer.

Unni Berge sa...

Hei igjen Øyvind. Enig i at knapt nokon reform kan presenterast som noko universelt riktig som alle kan vere samd om og som faglig heller enn politisk. Og eg trur at ved å erkjenne det, får vi ein ærlegare og meir engasjerande utviklingsdebatt. For sånn er det jo også i vår eigen politikk - kva norsk reform har vel berre vore fagleg fundert og politisk ukontroversiell? Det meste er politikk og interessekamp. Så da er det eit politisk val kva interesser vi ønsker å backe oppp om og ikkje. Så trur eg at få reform-ambisjonar drive av bistandspengar vil vere vellykka utan ønske frå mottakarland om å gjennomføre (eller evt ved å bruke råhard makt da, men... det er vei ein veg vi ikkje ønsker å gå i utide).

Øyvind Eggen sa...

Absolutt enig, Unni. Og omvendt: Om man ikke erkjenner dette i bistand, er det litt skummelt, fordi man da kan tillate seg å ikke reflektere selvkritisk over hva man egentlig holder på med. Det er få steder der "pengemakt" er mer relevant enn i bistand - og gode hensikter ikke er noen garanti for at maktbruk blir bra. Men det betyr ikke at det er galt å bruke makt, man må bare vite hva man gjør. Det har etiske og politiske sider og ikke minst en pragmatisk side: Ofte oppnår man bare en slags skinn-enighet med mottaker uten at det skjer reell endring, noe som innebærer at man egentlig ikke lykkes selv om det kan virke slik. Og som jeg antydet i innlegget: Endret kontekst innebærer at muligheten for faktisk å oppnå den reform man ønsker, antakelig er lavere enn den var for et tiår siden. På den annen side er muligheten for at bistanden virker på andre av sine hovedmål - som vekst og materiell forbedring for de fattigste - antakelig større enn noensinne, fordi det er indikasjoner på at bistanden er bedre, og de fleste land har mye bedre institusjoner på plass.

Legg inn en kommentar