torsdag 23. august 2012

Bistandens bivirkninger

Veien til varme land er oftest brolagt med gode forsetter. Slike veier bør man gå med varsomhet, og det er særlig viktig i et politikkfelt der de som berøres, er utenlands og mange av dem i et avhengighetsforhold til oss. Da kan man ikke stole på politikkens viktigste kvalitetssikring i et demokrati, nemlig at man blir satt på plass av de berørte om man gjør noe dumt. Feil valg kan bli stående ukorrigert alt for lenge, og det er desto viktigere at politikkutøverne vet hva de holder på med, og tar spesielt ansvar for å unngå å gjøre noe dumt.

Nettopp derfor er det skremmende hvor lite bistandsapparatet har jobbet systematisk med negative virkninger av hva de holder på med. Tenk deg et helseforetak som ikke forteller om bivirkninger, eller et oljeselskap som ikke jobber med å identifisere miljøskader av egen virksomhet (og de finnes det jo noen av). Ville du stolt på dem? Selvsagt ikke.

Bistand har også negative effekter. Man kan vanskelig gjennomføre de dramatiske økonomiske og sosiale endringer som kreves for utvikling uten at noe går tapt på veien. Alle faser i norsk utvikling hadde også negative konsekvenser, og hvert eneste politiske initiativ i Norge i dag har antakelig negative sider. Dette er i seg selv ingen skandale. Men det er skremmende at så få snakker om dem når det gjelder bistand.

Vi vet en del om bivirkninger, sånn rent generelt. Eksisterende institusjoner og lokalt eierskap svekkes når ambisiøse bistandsfolk tar over ansvaret. I land der mangel på fagfolk er en avgjørende flaskehals og bistand rekrutterer nasjonalt (som oftest er den beste løsningen), er det nesten garantert at bistand vil legge beslag på fagfolk som ellers kunne bidratt til bedre offentlige tjenester eller næringsutvikling. Offentlige reformer har nesten alltid bivirkninger, også når de støttes av bistand. Noen studier tyder på at bistand kan svekke økonomisk vekst. Om bistandspenger kanaliseres inn i korrupte systemer, kan problemene forsterkes, og bistand vil kunne styrke posisjonen til dårlige ledere både nasjonalt og lokalt. Flere studier antyder en rekke andre negative virkninger på politisk utvikling, demokrati og godt styresett (i all beskjedenhet: Min egen doktorgradsavhandling avdekker flere eksempler på sistnevnte. Skal skrive mer om det en gang jeg får tid).

Dette er bivirkninger som kan forventes i nesten alle typer bistand. I tillegg kommer bivirkninger i spesielle sektorer og tiltak. Noe bistand har innlysende miljøkonsekvenser, og bistand i konfliktområder kan forverre konflikt. Gratis grunnutdanning for alle fører til at kvaliteten går ned på grunn av flere elever per lærer. Støtte til bedre miljøpolitikk skje på bekostning av næringsutvikling, eller omvendt. Et studium viser at menneskerettighetsagendaen har hatt uønskede effekter som i praksis truer de fattiges mulighet til å kjempe for sine rettigheter lokalt. Helsebistand er vel unødvendig å nevne: praktisk talt alle helseintervensjoner har bivirkninger.

Vi kunne fortsette lista. Jeg tror det er riktig å si at all bistand, uten unntak, har negative effekter. Når dette i seg selv ikke er særlig problematisk, er det fordi nettoeffekten normalt er positiv og det er derfor vanligvis verdt å fortsette. Bivirkningene er noen ganger neglisjerbare, andre ganger alvorlige, men kanskje likevel ikke ille nok til å oppveie de positive sidene. I en del tilfeller er de så alvorlige at bistanden bør stanses. Dessuten kan det tenkes aggregerte negative effekter av mye bistand, uten at ett enkelt tiltak har skylda alene. Hadde vi visst mer om bivirkningene, kunne vi blitt mye flinkere til å gjøre slike vurderinger. Den bistanden vi valgte å videreføre, ville ha blitt mye bedre fordi kunnskap om bivirkninger gjør det lettere å redusere dem. Kunnskap om negative effekter av bistand er kanskje den mest effektive måten å forbedre bistand på, fordi det er kunnskap som går direkte inn på forbedringspotensialene.

Men tro det eller ei: I dag skjer veldig lite systematisk innhenting av informasjon om bivirkninger av bistand. Det skjer spredte studier av enkeltprosjekter, noen generelle studier på makronivå (for eksempel om virkninger av bistand på økonomisk vekst), og en del uavhengig forskning (men slikt er det lite av) som peker på negative sider. Noen spesielle typer prosjekter blir grundig utredet: Det gjelder de som angår miljøet, og i noen større tiltak blir også negative sosiale konsekvenser vurdert. De beste i klassen er likevel de som jobber med bistand i konfliktsituasjoner, der "do no harm"-prinsippet gjelder. "Do no harm" er selvsagt en utopi: Det vil nesten helt sikkert være negative konsekvenser uansett hvor mye man gjør for å unngå dem, men man kan redusere dem dramatisk.

For bistand som ikke går inn i disse kategoriene,viser bistandsorganisasjonene viser liten interesse. Riktignok skal negative konsekvenser i prinsippet vurderes gjennom en såkalt risikovurdering, som alle bistandstiltak må gjennom. Risiko er definert på to diametralt forskjellige måter: risiko for at eksterne forhold kan svekke måloppnåelsen i selve bistandsprosjektet, og risiko for negativ påvirkning av bistandsprosjektet på omgivelsene. Oftest legges mest vekt på førstnevnte. Det er som om et oljeselskap skulle avgrense miljørisiko til de miljøproblemer som kan true deres egen økonomi. Siste del av risikovurderingen sløyfes ofte, og om den gjennomføres, er det oftest som en enkel skrivebordsøvelse hos en ansatt i forvaltningen eller en innleid konsulent. Og om man glemmer en vurdering av denne type risiko, slipper man ofte unna, for det er ikke særlig bevissthet om dette i forvaltningen. Dermed skapes ikke oppmerksomhet om spørsmålet, og man bygger ikke systematisk kompetanse. Det faktum at negative effekter definieres under "risiko", sier også litt om hvordan det forstås: som noe som kanskje kan komme til å skje. Men mange negative effekter er forutsigbare og kan neste regnes som sikre.

Nesten alle som jobber med bistand, har som oppgave å skape og kommunisere positive resultater. I Norad alene fins en hel haug mennesker som investerer det meste av arbeidstiden sin i å dokumentere de positive resultatene. Legger vi til Utenriksdepartementet og bistandsorganisasjonene, har vi antakelig hundrevis som jobber med de positive sidene ved bistand. Men om vi ser bort fra de som jobber med miljøkonsekvenser og "do no harm" - som bruker mye tid på bivirkninger, men bare på en liten del av den totale totale bistanden - er det ingen i norsk bistandsforvaltning, såvidt jeg vet, som jobber fulltid med å identifisere negative effekter av bistand eller å etablere systemer som har som mål å avdekke slike.

Hva med de uavhengige evalueringene, da? Jeg har lest hundrevis av evalueringsoppdrag (ToR) og utført en del av dem selv. Det hender at evaluatorene blir bedt eksplisitt om å se på negative konsekvenser, men det er fortsatt ikke vanlig. I de senere år har hovedfokuset for evalueringer vært å dokumentere (positive) resultater, eller eventuelt fraværet av disse. Da er det mindre naturlig å spørre etter negative konsekvenser enn om evalueringen i større grad hadde vært innrettet mot læring og forbedring.

Det hender likevel at evaluatorene påpeker negative effekter, enten de er bedt om det eller ikke. Om dette blir for framtredende i rapporten, hender det at prosjektet defineres som "dårlig" og blir avskrevet som et feilsteg. Det første norske bistandsprosjektet, Kerala-prosjektet, er typisk i så måte: Grundige evalueringer påpekte en haug med ting som gikk galt, og prosjektet ble beskrevet som mislykket. Men prosjektet la også grunnlaget for vekst, sosial utvikling og en fiske-industri som i ettertid har vært mer bærekraftig enn veldig mange andre fiskerier i verden. Slik sett er ikke Kerala et typisk "dårlig" prosjekt. Det er snarere et typisk bistandsprosjekt fordi det har både positive og negative sider. Men bistandshistorieskrivingen ser ikke ut til å ha klart de to tankene på en gang, og det samme gjelder dagens bistandsretorikk: Et prosjekt bør helst defineres som enten "godt" eller "dårlig", ikke begge deler samtidig.

Etter hva jeg har forstått, var helsesektoren nølende til å snakke offentlig om bivirkninger av medisinsk behandling helt fram til for noen tiår siden. Legene visste nok om dem, men snakket ikke høyt om det med pasientene eller i offentligheten. Det var ikke særlig tillitsvekkende. Nå gis bivirkningene nesten større oppmerksomhet enn de positive sidene, i alle fall i utvikling av nye behandlingsmåter. I min hjemby Stavanger var oljeselskapene lenge motvillige til å snakke om miljøspørsmål og sikkerhetsrisiko. I dag nærmest skryter de av hvor flinke de er til å finne sikkerhetsbrudd og miljøproblemer i egen virksomhet. Det betyr ikke at de er flinke nok til å håndtere slike, men de har tydeligvis forstått at de oppnår tillit ved å erkjenne at de finnes og å fortelle at har et aktivt forhold til det. Når skal bistandsorganisasjonene komme etter?

8 kommentarer:

Nils Hermann Ranum sa...

Joda, enig i at det er viktig å snakke om negative effekter av bistanden. Men jeg tror vi må lese helt forskjellige aviser. I de avisene jeg blar gjennom er det utrolig sjelden at oljeselskapene snakker om miljørisiko, klimaendringer og sikkerhetsproblemer.... Sist jeg så en gedigen annonsekampanje fra Statoil var det et koselig eventyr om hvor viktig oljeproduksjon er for barna våre. (Det var jo egentlig ikke det du skrev om, men sammenlignet med oljeselskapene synes jeg ngo'ene kommer godt ut :) )

Øyvind Eggen sa...

Selvsagt har du rett, jeg er helt enig, og sammenligningen er uansett ikke rettferdig, mitt eneste poeng var at det har skjedd en endring i måten de håndterer negative konsekvenser på - ikke i markedsføringen, men internt, ved at de aktivt identifiserer svake/negative sider ved egen virksomhet i tillegg til å framdyrke de positive. Og her mener jeg bistandsorganisasjonene ikke er ennå: De vet selvsagt om svake sider ved egen virksomhet og den enkelte ansatte plages kanskje av det, men styring og forvaltning fokuserer nesten bare på det positive (nemlig resultater).

Anonym sa...

Hei Øivind.

Kjenner du til at Kirkens Nødhjelp årlig publiserer en egen korrupsjonsrapport? Høyre foreslå at alle NGOer av en viss størrelse skulle ha det, men Stortinget stemte det ned (selv om intensjonen delvis ble ivaretatt).

Wenche Fone

Øyvind Eggen sa...

Hei Wenche,

jepp, jeg kjenner til det og jeg liker rapportene veldig godt: Seriøs, ærlig, konstruktiv. Men den handler i hovedsak om misbruk av bistandsmidler som går ut over bistanden, ikke om risikoen for at bistanden kan ha negative konsekvenser eksternt ved f eks å forsterke korrupte systemer. Så den går egentlig ikke særlig inn på spørsmålet om korrupsjon som en (ekstern) "bivirkning" av bistand, men i hovedsak på korrupsjon som en (intern) trussel mot selve bistanden. For ordens skyld: Det fins ikke mistanke hos meg om at det er noen spesiell risiko med KNs virksomhet, som jeg kjenner rimelig godt. Men dette er en iboende risiko i nesten all bistand som ingen bistandsaktører kan være sikre på å unngå.

Andreas Løland sa...

Ingeniører Uten Grenser publiserer hvert år en "failure report". Da med filosofien om at dersom men ikke snakker om hva som er galt, kommer både en selv om andre til å gjenta feilene. Et eksempel til etterfølgelse for alle aktører i utviklingsbransjen.
(http://legacy.ewb.ca/en/whoweare/accountable/failure.html)

Øyvind Eggen sa...

"Failure report" til Ingeniører uten grenser er kjempestilig. Dessuten finnes et eget nettsted som inviterer alle til å rapportere sine tabber - Admitting Failure (www.admittingfailure.com). Dette kan innebære det jeg omtaler som bivirkninger, men ikke nødvendigvis (mitt poeng er at selv når et bistandsprosjekt er en suksess, er det antakelig også negative bivirkninger som er verdt å se nærmere på). Her hjemme er det verdt å følge med på Digni (tidligere Bistandsnemnda). De jobber med nye rapporteringsrutiner som er mer eksplisitt og mer systematisk på negative konsekvenser. Et eksempel til etterfølgelse!

diaspora frommer sa...

Quote;
Øyvind Eggen
«Mitt poeng er at selv når et bistandsprosjekt er en suksess, er det antakelig også negative bivirkninger som er verdt å se nærmere på)»
«Noen studier tyder på at bistand kan svekke økonomisk vekst. Om bistandspenger kanaliseres inn i korrupte systemer, kan problemene forsterkes, og bistand vil kunne styrke posisjonen til dårlige ledere både nasjonalt og lokalt. Flere studier antyder en rekke andre negative virkninger på politisk utvikling, demokrati og godt styresett.»
Let us take corruption for instance. Ask anyone in the Assistance what needs to be done to deal with the problem and you are likely to get a slew of answers, as in the article and commentaries that follow here.
Another way to put the question about corruption is; why corruption has, for instance, become more endemic despite an increase in the constituent parts of those legal and institutional frameworks, and more.
Commonly we do know the answers. What we don’t have are the questions to those answers. Importantly, why should we insist on aid? Is it to please some civil society groups monitoring a set of Millennium Development Goals or are there tangible benefits for human population as our collective good if, for instance, we improve access to trade/ barter and union?
And qualify the definition of building and distributing common goods?
What kind of collective values should define a people? How can we defend those, entrepreneurship, like empathy that all do have as a people, and how can we cultivate those, like honesty, diligence, and attention to detail that we know that we lack? How do we test our convictions such as the idea that we have a God-given right and gifted by nature – to relate with each other rather than impose on quote; Veien til varme land er oftest brolagt med gode forsetter. Then back home to Report(s) written down handsomely but were never a people correct History?
Having said the above, then I may dare say; the above is not cultural rambling. Rather, it is an entry point into the conversation we need to have – and have never had –. The Assistance (Bistand) problems could be questions lucking from the answer we have.

Øyvind Eggen sa...

Dear diaspora frommer,

These are soooo important questions, and the kind of questions we should struggle with - they are much more important than questions like 'how do we most effectively achieve the MDGs'. This is especially so if we respond to the questions by continuing with aid more or less as of today - something I would support as in my view the positive impacts of aid in most cases (not all) dwarf the negative effects. The reason why it is important is that so many of the major challenges in aid are about political and ethical dilemmas, while the aid and development agencies have translated them to technical and financial challenges, or political positions.

Legg inn en kommentar