mandag 8. oktober 2012

Bistandsbudsjettets glemte krise?

Det er ikke min jobb å kommentere de enkelte budsjettposter i statsbudsjettet. Men jeg må si jeg syns det er stas at Heikki Holmås har klart å videreføre den kraftige økningen fra tidligere år. Ikke minst fordi et nytt politisk landskap neste år kan innebære at tiden for kraftige økninger er over, og da er det greit å ha noe å gå på. Men mest fordi bistand virker bra og er god bruk av skattepenger. Om man skal legge "økt velstand per million" som målestokk for prioriteringer på statsbudsjettet, er det ingen tvil om at bistandsbudsjettet kommer best ut.

Men jeg er noe bekymret for en side ved bistandsprioriteringene over tid. Holmås skryter av at regjeringen har doblet bistandsbudsjettet siden 2004. Men et annet tall er ganske alarmerende. Antallet ansatte i Norad - som er gitt hovedansvar for kvalitetssikring av norsk bistand - var det samme i 2005 som i 2011 (jeg forholder meg til NSD sine tall her, og jeg vet ikke om de helt presist gjenspeiler utviklingen, men hovedtrekkene er likevel klare). Tallet reflekterer ikke presist hvor mye ressurser som brukes til forvaltning, for mye delegeres til andre departementer og samarbeidsorganisasjoner som FN, Verdensbanken eller frivillige organisasjoner. Dessuten har Miljøverndepartementet ansvar for "skogprosjektet", og der har det skjedd en solid styrking. UD har for øvrig hatt en beskjeden økning av antallet ansatte, som ikke på langt nær gjenspeiler økningen i bistand (jeg har ikke tatt meg bryet med å sjekke hvor mange av disse som jobber med bistand og utvikling).

Heikki skal ha for en reell økning til Norad og UD i neste års budsjett, men den er mindre enn økningen i bistandsvolumet. Og over tid har bistandsforvaltningen blitt nedprioritert under de rødgrønne, om vi måler det etter antallet ansatte som andel av bistandsbudsjettet. Legger vi de absolutte tallene til side og bare ser på forholdstallet, har vi i realiteten en utvikling som jeg skulle tro er helt i tråd med Fremskrittspartiets politikk, ettersom de har vært skeptisk til bistandsbyråkratiet. Spørsmålet er om denne utviklingen muliggjør tilstrekkelig kvalitetssikring. Jeg har ikke definert "kvalitet" her, fordi jeg synes at det må defineres innenfor hvert enkelt sektor og innsatsområde. Men det handler om å sikre at bistanden blir god. Dette er en jobb som er enda viktigere enn et høyt bistandsbudsjett: Dårlig bistand er et svik både mot de som skulle hatt nytte av den, og mot norske skattebetalere.

Dette er langt på vei forvaltningens oppgave. Bistandsforvaltningen i Norge er spekket med dyktige folk. Men jeg er usikker på om de er mange nok, og sikker på at de ikke får brukt sin kompetanse optimalt. Stagnasjonen i tilførselen av ressurser til forvaltning er nemlig bare en del av bildet. Erik Solheim gjorde uhyre mye bra for norsk utviklingspolitikk, men han sviktet bistandsforvaltningen. Ved sine mange initiativ, oftest uten å aktivt kutte ut løpende norsk engasjement på andre områder, saboterte han nesten tjue års forsøk på å konsentrere bistanden til noen få land og sektorer. Selv om det etterhvert har skjedd en slags konsolidering, er det likevel slik at bistandsforvaltningen må ha en viss grad av kompetanse på nesten alle de land og tematiske innsatsområder de hadde ansvar for i 2004, samtidig som de må legge inn mye ressurser på å lære å forvalte nye, krevende initiativ. At budsjettene ikke økes på de "gamle" innsatsområdene hjelper nok en del, men det betyr ikke nødvendigvis at de faglige utfordringene forsvinner. Derimot hjelper det nok en del at bistandsforvaltningen har kuttet ganske kraftig ned på antallet kontrakter (det er Riksrevisjonens og ikke Erik Solheims fortjeneste). Men flere av de nye initiativene er uvanlig krevende, delvis fordi rammene er usikre: de politiske føringene er kanskje lagt på et overordnet nivå, men det virker ikke som om Solheim hadde tid til å følge opp og bistå forvaltningen på de mange små dilemmaer underveis.

I samme periode ble forvaltningen utsatt for nye, sterke krav til resultatdokumentasjon (se blant annet her). Det var veldig ressurskrevende og krever i praksis mye oppmerksomhet fra nesten alle involverte. Og resultater er selvsagt viktig, men kvalitet er mye mer enn først og fremst å levere dokumenterbare resultater. Hvis man absolutt vil, kan man sikkert hevde at "resultater" til syvende og sist også inkluderer alt som har med kvalitet å gjøre. Det er nok i prinsippet riktig, det handler bare om å definere "resultat" bredt nok. Men det er også misvisende. Slik resultater tolkes og implementeres i bistandsforvaltningen kan det like gjerne gå på bekostning av kvalitet, som å styrke den. Jeg påstår ikke at norsk forvaltning er der, men det er nære på. Vi kan legge til korrupsjonssikring, som i likhet med resultatdokumentasjon er uhyre viktig, men ressurskrevende og derfor nødvendigvis må gå på bekostning av noe annet.

På toppen av det hele er det vel tegn på at bistandsforvaltningen har gjennomgått en utvikling som ligner på den som ble beskrevet for Kulturdepartementet i en kronikk nylig. Jeg står på utsiden, så jeg skal ikke si noe særlig om det, men det synes tidvis som om man er mer opptatt av å unngå (formelle) feil enn å heve kvaliteten på det man holder på med, og ofte mer opptatt av intern dynamikk enn ekstern påvirkning. I så fall betyr det at effektiviteten har gått ned. Jeg har også en følelse av at forvaltningen er blitt mer lukket, med risiko for at kunnskapen går i loop. Og jeg ser ikke mange tegn til innovasjon.

I tillegg er ikke ansvarsfordelingen mellom UD og Norad egnet til å gi trygghet for at bistanden er godt forvaltet. Det er Norad som har hovedansvaret for kvalitetssikring, men det er noe vilkårlig hvor mye de involveres og litt uklart hvilken autoritet deres faglige vurderinger egentlig har over bistand de ikke forvalter selv. UD har uhyre flinke folk som oftest bidrar vesentlig til kvalitetsforbedring ikke bare av norsk bistand, men også til samarbeidspartnernes mer generelle virksomhet (særlig de multilaterale). Men jeg vil ikke gi mange skattekroner til UDs rolle i kvalitets-sikring. Det skyldes to forhold: Stundom lar UD politiske eller diplomatiske interesser komme foran bistands- og utviklingsfaglige vurderinger. Og tradisjonen for internrekruttering og tidvis tilsynelatende vilkårlig fordeling av arbeidsoppgaver gjør at ansatte stundom settes til oppgaver de ikke er kvalifisert til. Kvalitetssikring krever på sin side en viss faglig autonomi, og trygghet for at rett person med riktig kompetanse er satt på jobben.

Bistandsforvaltningen har altså fått dobbelt så mye penger å forvalte, bredere krav til tematisk og geografisk kompetanse, mye sterkere krav til et fåtall avgrensede forvaltningsoppgaver (resultatdokumentasjon og korrupsjonssikring) som bare reflekterer en begrenset del av de fleste kvalitetsbegrep, en suboptimal arbeidsdeling mellom UD og Norad, suboptimal bruk av dyktige fagfolk, og nesten ingen økning i ressurstilførselen. Det siste er opplagt ett av problemene, men jeg tviler på at mer ressurser alene er løsningen. Budsjettøkning er faktisk den enkleste del av jobben. Resten er en mye tøffere jobb, som krever høy politisk oppmerksomhet. Ser du tegningen, Heikki? Tar du jobben?

4 kommentarer:

Unni Berge sa...

Hei! Interessant kommentar og mange reelle diskusjonar og dilemmaer du tek opp. Både når det gjeld evne og til konsentrasjon, men også det forvaltningsmessige. Det er likevel verdt å hugse at når det gjeld den eine store "nye" satsinga: Klima- og skogprosjektet, så har dette prosjektet fått reell ny tilførsel av forvaltningskapasitet, men ein god del av den er lokalisert i Miljøverndepartementet, og kjem difor ikkje fram i din oversikt

Øyvind Eggen sa...

Takk, Unni - og takk for påminningen om at Klima- og skogprosjektet innebar en reell kapasitetsøkning som ikke er synlig i Norad/UD-tallene. Jeg gjorde noen endringer i teksten for å dekke opp for det. Ellers la du nok merke til at jeg bare peker på utfordringer, for jeg er slett ikke sikker på hva som er løsningen - og har stor sympati med de som har ansvar for det;-) Men deler av problemfeltet er jo noe som ikke bare gjelder bistandsforvaltningen, men forvaltningen generelt, så dere er ikke alene om det.

Erling K sa...

Mye godt og riktig her. Skal være forsiktig med å trekke paralell til Gjørv-kommisjonen, men mye av det forvaltningsmessige er en gjenganger. Mht arbeidsdeling UD og NORAD så er vel dette en diskusjon som pågår - men det er like mye et spørsmål om ressurser hos ambassadene som i Oslo. Men kanskje vi bør gå etter en DfiD modell for NORAD ? Transaksjonskostnader er et annet element i dette. Jeg tror at forpliktende partnerskap er veien vi må gå, og økt bruk av forpliktende samarbeidsavtaler er en bra utvikling. Forøvig er vel problemet med klima- og skogsatsingen, og Energi+ at utviklings- og fordelingsaspektet i disse prosjektene blir ignorert til fordel for redusert CO2 utslipp og økte KwT !

Anonym sa...

Godt sagt. Blir spennende når Høyre skal ha "mer resultater" og "mindre byråkrati". Spørs om det blir tid til så mye annet enn å dokumentere resultater:D

Legg inn en kommentar