onsdag 24. februar 2016

Helse vs utdanning


Både Stoltenberg-regjeringen og Solberg-regjeringen valgte å bruke en del av bistandsbudsjettet til hver sin storsatsing innen bistand. Bortsett fra at de er i hver sin sektor – regjeringen Stoltenberg valgte barne- og mødrehelse, mens regjeringen Solberg valgte utdanning med vekt på grunnutdanning for jenter – har de veldig mye felles.

Begge tar sikte på å nærmere seg tradisjonelle bistandstema på forsøksvis nye og innovative måter, og å skape ny giv og økt internasjonal mobilisering om noe som ellers har falt litt utenfor verdens oppmerksomhet. Og begge er politiske kinderegg ved at de gir tre ting på en gang: støtte til gode formål, internasjonalt omdømme og hjemlig status. Det siste forklarer antakelig at statsministeren har tatt en hovedrolle i begge disse satsingene. Det signaliserer at dette er satsinger fra hele regjeringen og ikke først og fremst utenriks/utviklingsministeren. Det blir jo ikke nødvendigvis bedre bistand av at statsministeren fronter en sak - men det gir mye bedre øvrig politisk uttelling.

Men tross disse likhetene er det noen viktige forskjeller mellom de to satsingene, om vi ser på dem med utgangspunkt i regjeringens ambisjon om en kunnskapsbasert politikk. 

For det første har de to sektorene i utgangspunktet ulik natur. Helsefeltet er simpelthen enklere å håndtere rent kunnskapsmessig enn utdanning. Vi vet mer om resten av kroppen enn vi vet om hjernen og om forholdet mellom et individ og dets sosiale omgivelser. Og vi vet noe om kroppene til folk i nesten alle land, fordi helsedataene er de mest presise data vi har om befolkningen i relativt fattigere land – i mange av disse landene vet vi nesten ingenting om læring og kunnskapsstatus hos barn, utover hvor mange som går på skole. Det er også enklere å lære om hvordan ulike intervensjoner virker innen helse enn innen utdanning. Det er både fordi intervensjoner innen helse kan enklere standardiseres slik at det er mulig å teste, fordi biomedisinsk status er enklere å måle enn kunnskapsstatus eller andre ønskede effekter av utdanning, og fordi det normalt går kortere tid mellom intervensjon og effekt i helse enn i utdanning. I sistnevnte sektor går det jo gjerne et tiår før det er meningsfullt å kunne teste selv første nivå av effekter i form av elevenes ferdigheter. For ikke å snakke om effekter i arbeidsmarkedet eller i samfunnet for øvrig.

Selvsagt er det også slik at de endelige effektene av helseintervensjoner også bare slår ut etter lang tid, gjerne tiår, men man kan bygge på annen kunnskap som kan gi noenlunde presis informasjon om slikt også, slik at man kan beregne effekter. For eksempel kan man kombinere kunnskap om effektiviteten til en vaksine med epidemiologisk og andre typer kunnskap utviklet og testet gjennom årtier, og slik beregne langsiktige effekter av vaksiner ganske presist. Til sammenligning fins det ingen mulighet til å kombinere eksisterende kunnskap på måter som kan hjelpe oss å forutsi den langsiktige effekten av utdanning med noe i nærheten av samme sikkerhet og presisjon.

Det leder til et annet punkt. De to sektorene har helt andre utfordringer når det gjelder internasjonalisering og globale løft, som jo er hva vi snakker om her. De to sektorene gir vesentlig forskjellige muligheter til å overføre og ta i bruk kunnskap over landegrenser. Kropper og biomedisinske mekanismer er rimelig godt sammenlignbare over hele kloden (selv om kontekst i høyeste grad også spiller inn). Utdanning er mye mer kontekstspesifikt. Det er ofte nesten meningsløst å vurdere utdanningsfaglige spørsmål løsrevet fra sin kontekst, enten det er de overordnede politiske intensjoner og føringer, nasjonale mål og læreplaner, økonomiske forhold, sosiale forhold og elevenes forutsetninger, og utdanningens formål og innhold i den aktuelle kontekst (og utdanningens formål er aldri bare ett). Det fins derfor nesten ikke noen del av kunnskap om utdanning som kan appliseres i andre land helt uten videre. Det gjør kunnskapsproduksjon mye mer tungvint og langsom enn i helse, hvor man ofte kan se bort fra spesifikke nasjonale forutsetninger iallfall i spørsmål om effektene av en intervensjon.

Dessuten bygger helsefeltet på velutviklede normer og standarder, internasjonalt standardisert gjennom WHO over mange tiår. Det muliggjør at forskere og fagfolk kan ha en felles forståelse av faget, kan lære av hverandre og bygge på hverandres erfaringer, dele kunnskap og utfordre hverandres kunnskap, noe som gjør at kunnskapsproduksjonen innen helse i stor grad er kumulativ. Noe lignende finnes ikke i utdanningsfeltet. Det gjør det mulig for pedagoger å bygge kunnskap om det samme uten å vite om hverandre, eller å utvikle parallelle og usynkroniserte forskningsagendaer, slik at de heller ikke utfordrer hverandre på konstruktive måter. Det gjør antakelig at lærere og utdanningseksperter til stadighet må finne opp hjulet, mens nyutdannede lege og medisinske forskere i prinsippet står på skuldrene til et enormt antall praktikere og forskere i alle land som har gått opp løypa for dem.

For det tredje har de to sektorene ulik «sosiologi» (det er iallfall mitt inntrykk). Helsefeltet preges av forskere og fagfolk som er helt i front når det gjelder testing og måling. Avansert testing og måling (RCT) av effekter av ulike intervensjoner danner grunnlag for store deler av faget, og svært mange av forskerne i faget har dette som sin viktigste metode. Ved siden av helsefagfolka, er også mange økonomer – den andre disiplinen som har slik testing som en av sine viktigste metoder – involvert i helseforskning.

Utdanningsfeltet er derimot en profesjon der det er stor debatt om hvorvidt testing og måling er hensiktsmessig i det hele tatt, og mange er skeptiske til at dette er en god måte å framskaffe kunnskap på. Pedagoger er tradisjonelt mer prosessorientert, ofte ganske normativt (eller ideologisk) orientert, og viser ofte skepsis til rigide målesystemer. Hvorvidt det betyr at mange pedagoger har andre preferanser eller en annen ideologi (jeg ser egentlig ikke grunn til å tro det) eller bare reflekterer at feltet har en annen natur, er ikke viktig. Saken er – hvis jeg har rett – at de dominerende fagfolka i de to feltene har en svært ulik tilnærming til kunnskap, som gjør det vanskeligere å aggregere og akkumulere felles kunnskap som kan støtte opp om globale løft rundt utdanning.

Alt i alt er det altså mye som tyder på at utdanning innen bistand en mer krevende sak enn helse når det gjelder kunnskap. Det er en viktig erkjennelse for en liten nasjon i nord som tar sikte på å bli en global leder i sektorer der man ikke engang er i det globale toppskiktet på hjemmebane. Og det er ekstra påtrengende ettersom utdanningssatsingen langt på vei tar sikte på å gjøre suksess i såkalte sårbare stater, det vanskeligst tenkelige sted å drive grunnutdanning, mens helsesatsingen var mer «opportunistisk» i sine landvalg og et stykke på vei satset på de land der det var enklest å lykkes.

Og det leder oss til det paradoksale fjerde punkt. For Norges satsing på de to feltene har ulik tilnærming til kunnskap. Regjeringens satsing på utdanning er preget av en helt annen satsing på kunnskap enn den som fulgte på kjøpet med helsesatsingen.

Helsesatsingen ble fulgt av tiårets (og kanskje tidenes) største satsing på forskning innenfor utviklingsfeltet. GLOBVAC-programmet i Forskningsrådet hadde enormt mye ressurser til rådighet, relativt til annen bistandsfinansiert forskning. I tillegg investerte Norge enorme beløp i evaluering av innsatsen med vekt på læring, blant annet gjennom Verdensbanken. Samlet er det liten tvil om at dette er den norske bistandsinnsatsen noensinne som i størst grad har vært fulgt opp av satsing på kunnskap. Og satsingen var imponerende bredspektret: Den inkluderte både bred forskning på helsesystemer – inkludert grundige antropologiske studier som så på kontekstuelle forutsetninger for gode helsesystemer, forskning på spesifikke intervensjoner, innovasjonsforskning, og storstilt satsing på avanserte effektstudier for å finne ut hva som virker. En hyggelig og svært viktig bieffekt er at denne satsingen har ført til at det har blitt bygget opp flere sterke forskningsmiljøer av internasjonalt format, med et stort antall dyktige forskere som kan dette feltet bedre enn de fleste. Det skulle jeg tro er en avgjørende forutsetning for å kunne være en global leder. Og, viktig - ikke minst i et politikkfelt preget av mye lavere grad av ansvarliggjøring enn i andre felt – det sikrer også at regjeringen kan bli korrigert av kompetente fagmiljøer om de skulle gjøre noen uheldige veivalg på veien mot globalt lederskap.

Utdanningssatsingen sammenfaller i tid med den laveste satsingen på utviklingsforskning på minst et par tiår (målt som andel av bistandsbudsjettet, men også lavere enn på lenge i absolutte tall), noe som kan forklare at det nesten ikke skjer forskning på utvikling og bistand i Norge for tiden. Foreløpig er det litt uklart hvor mye som vil bli satset på kunnskapsproduksjon spesifikt knyttet til utdanningssatsingen. Det kommer nok, men har ikke blitt prioritert hittil, noe som er påfallende ettersom man skulle tro at satsing på kunnskap var et av de første steg på veien til globalt lederskap. Utdanning er riktignok blitt inkludert som tematikk i pågående satsinger på kunnskap (for eksempel i høyere utdanning), men uten særlig økning i de samlede bevilgninger. Dessuten satses det stort på enkelte innovasjonstiltak som har opplagte kunnskapskomponenter.

Men samlet sett er denne satsingen mye, mye mindre og mye smalere enn det som ble gjort – og fortsatt blir gjort – som del av den norske helsesatsingen. Påfallende nok ser det også ut til at utdanningssatsingen i mindre grad følges av grundige dypstudier med sikte på økt innsikt (altså grunnforskning) i de spesifikke kontekstuelle forutsetninger for å lykkes enn hva som var tilfellet i helse (dette var nemlig et hovedtema i mange av forskningsprosjektene finansiert av GLOBVAC). Dette på tross av at nær sagt all erfaring vi har med utdanningsbistand over flere tiår vil si at kontekstkunnskap er helt avgjørende – og som sagt, antakelig enda viktigere enn i helse.

Med andre ord: Når regjeringen har påtatt seg en oppgave og ambisjoner som krever mer satsing på kunnskap enn de fleste andre bistandssatsinger, sammenfaller det i tid med en generell kunnskapssatsing på et absolutt lavbluss, samtidig som de målrettede investeringene i kunnskap for å styrke denne aktuelle satsingen ikke er i nærheten av den vi så under forrige regjerings sammenlignbare satsing.

Det betyr en avgjørende ressurs mindre på veien mot globalt lederskap.

4 kommentarer:

Ingvar Theo Olsen sa...

Takk for interessant innlegg om kunnskap og Norges helse- og utdanningssatsing. Det er mange gode betraktninger om likheter og forskjeller mellom de to satsingene, som jeg på mange måter kan si meg enig i.

Det er imidlertid noen vurderinger jeg tror det er verdt å se litt nærmere på. I motsetning til hva du sier, mener jeg det er liten tvil om betydningen av politisk lederskap fra statsministernivå også for bistanden. Innen norsk global helsesatsing har dette hatt og har fortsatt en enorm betydning også for selve bistanden og resultater som er oppnådd. Det har virket mobiliserende både mht. økte ressurser, koordinering av innsats, fokus på klare mål og dermed selve resultatene. Her har samspillet mellom politisk lederskap, helsediplomati, faglig innsats og finansiell bistand vært avgjørende.

Det er mulig at denne effekten har vært forsterket av det faktum at helse på mange måter, og i større grad enn utdanning, er å anse som et globalt anliggende. Medisiner og legemidler ellers produseres av multinasjonale selskaper, helsearbeidere er utsatt for hjerneflukt/migrasjon, sykdommer forflytter seg på tvers av grenser med mennesker, dyr, luft, vann, og mye av det som forårsaker dårlig helse er globale problemer og faktorer. Løsningene ligger derfor også ofte på det globale nivået. Dermed begrepet "global helse", som ikke har samme betydning innen utdanning. Det betyr imidlertid ikke at kombinasjonen av politisk ledelse og de andre faktorene ikke har like stor betydning innen utdanning.

Helse og medisin er naturligvis i stor grad naturvitenskapelig basert, både mht. metode og annen tilnærming. Helsesystemer er derimot mer samfunnsfaglig i sin natur. Jeg mener at helsesystemer er blant de mest kompliserte systemene som finnes. Kunnskapen om "hvordan" man leverer tjenester på best måte er minst like utfordrende som kunnskap om skole/utdanning og læring. Men også mye av det rent medisinske er ikke almengyldig, vaksiner må for eksempel testes ut i hver enkelt region før godkjenning, da menneskers gener og sosiale forhold har stor innvirkning på resultater og anvendbarhet. Kunnskapen kan dermed ikke alltid flyttes over grenser og kopieres. Jeg stiller derfor spørsmål om hvorvidt det er riktig at utdanning er mer krevende enn helse mht. kunnskap og kunnskapsbasering.

Du hevder at den norske globale helsesatsingen var og er oportunistisk mht. valg av land. Dette er ikke riktig. Utgangspunktet var å se hvor det var høye barne- og mødredødelighetstall globalt, og dermed hvor man faktisk kunne få en stor betydning på de globale tallene. Derfor ble India, Pakistan og Nigeria valgt, selv om de er store og kompliserte federasjoner med vanskelig styresett. Tanzania og Malawi er naturligvis i en annen kategori, men også der drevet frem av med høy dødelighet.

Det er helt korrekt at kunnskapsutvikling og forskning har stått sentralt i helsesatsingen, ikke minst for å bidra til den globale kunnskapsbasen. Og selv om dette også tilstrebes i utdanningssatsingen er det som du sier avhengig av ressurser og prioritering.

Ingvar Theo Olsen
Fagdirektør global helse, Norad

Øyvind Eggen sa...

Hei, og takk for dette. Du har selvsagt helt rett og jeg må beklage om jeg ikke var helt presis i innlegget. Ikke minst er det selvsagt riktig at internasjonal helsebistand krever kunnskap på mye, mye mer enn det biomedisinske, og at dette er svært komplekst. Og jeg må beklage om ordet "opportunistisk" falt uheldig ut med tanke på landvalg - det var fra min side ment positivt og akkurat som du sier: landvalgene var gjort med tanke på hvor man kunne gjøre mest mulig forskjell, og det inkluderte både "sårbare" og mindre "sårbare" stater. I motsetning til i utdanningssatsingen, der det kan virke som om man har valgt en foretrukken kategori av land FØR man har gjort konkrete vurderinger av hvor akkurat norsk bistand kan gjøre mest mulig forskjell.

Ragnhild Dybdahl sa...

Takk for godt og spenstig innlegg! Jeg er enig i at de to regjeringenes satsinger har fellestrekk og liker kinderegg-bildet. Ulikheter i satsingene skyldes ikke minst at den globale og hjemlige konteksten har endret seg. Bra du trekker inn betydningen av kunnskapsbasert politikk. Utdanning innen bistanden er krevende pga manglende kunnskap og metoder for å finne kunnskapen, og fordi eksisterende kunnskap ikke brukes godt. Ideen om at kunnskap skal informere politikkutforming (policy) og praksis har kanskje større tilslutning i helse enn utdanning.

Jeg støtter Ingvar Olsen i at ulikhetene mellom utdanning og helse ikke skal overdrives. Hvis helsefeltet er enklere kunnskapsmessig enn utdanning, tror jeg det er fordi vi der har investert mer i å skaffe kunnskap og lære hvordan gjøre det. Innen helse har vi vært modigere. Jeg er enig i at helsefeltets praksis- og forskningsnormer er bedre utviklet. Men i begge sektorer er økonomer sentrale og ulike metoder i bruk. Helseforskningen har mye å lære utdanningsforskningen – om forskningsmetoder og publisering, men også om mot og ressursmobilisering. Jeg er enig i at fagfolk innen helse og utdanning ofte har en ulik tilnærming til kunnskap.
Det er ikke nødvendigvis lettere å studere helse enn læring. Noen elementer av helse er lettere å standardisere enn andre, som innen utdanning. Noen intervensjoner og systemer er lettere å studere, noen vanskeligere. Noe er relativt universelt, både innen læring og helse, men det meste er avhengig av sosial og kulturell ramme, ressurser og utfordringer. Det gjelder fra «enkle» ting som vaksiner og kondomer til kreft og depresjoner. Å teste om noen kan lese eller regne for eksempel, er ikke så vanskelig. Å studere hvordan barn lærer under ulike betingelser, er heller ikke umulig. Vi kan skille ut enkeltvariabler både på input-siden og outputsiden, enten det gjelder helse eller utdanning. Vi kan studere ulike variabler på kort, middels og lang sikt. Vi kan også i en viss grad studere hele mennesket i sin kontekst over tid, både helse og læring.

Vi vet faktisk en del om hva som virker både når det gjelder utdanningstiltak i langsiktig utviklingskontekst og i humanitært arbeid. Vi vet nok til å handle – men ikke nok til å gjøre det uten å se på effektene. Vi vet at vi trenger mer og bedre kunnskap, og bedre metoder. Når vi i mange sammenhenger vet alt for lite om hva barn lærer og kan, hvordan de har det og hvordan de lærer, er det ikke primært fordi det er så vanskelig å studere det. Det er fordi vi ikke bruker ressurser og kunnskap til å studere barns levekår og læring, at vi ikke vet mer. Det er egentlig ganske utilgivelig.
Antakelig har du rett i at vi vet mer om resten av kroppen enn om hjerne og sinn, men dette er fagfelt hvor utviklingen har vært fantastisk de siste tiårene. Moser og Mosers Nobelpris burde inspirere oss alle. Studiet av mennesket i sosial kontekst har gjorte store framsteg. Fra 80-tallet har det vært gjort spennende arbeid som viser hvordan humanitære og utviklingstiltak kan gjøre mer effektive ved å anvende atferdsvitenskap, noe som også kom var tema i The World Development Report 2015: Mind, Society, and Behavior. I Verdensbanken sies det at utviklingspolitikken trenger en “redesign” med en mer realistisk forståelse av hvordan mennesker tenker og handler, og i fjor ble temaet Global Insights Initiative (GINI) etablert for å “incorporate behavioral and social insights into project design, evaluate the impact of interventions inspired by those insights, and mainstream behavioral economics, social psychology, and related fields into the work of the World Bank Group.” I norsk politikkutforming trenger vi kanskje å skjerpe oss og bruke atferdsvitenskapene mer. Selv om utdanningssatsingen vil kreve en stor kunnskapsinnsats, er det fullt mulig gjøre det. Ikke la oss bruke det at det er komplisert som en unnskyldning.

Øyvind Eggen sa...

Jeg tar poenget! "Ikke primært fordi det er så vanskelig å studere det. Det er fordi vi ikke bruker ressurser og kunnskap til å studere barns levekår og læring". Det er viktig!
Til alle interesserte: Her er forresten lenken til Verdensbankrapporten Ragnhild viste. http://www.worldbank.org/en/publication/wdr2015

Legg inn en kommentar