Prop. 1 S Tillegg 1

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.


Det holder hardt å holde tilbake enkelte meningsytringer om prioriteringene som er foreslått i tillegget til statsbudsjettet, men ambisjonen med denne bloggen er å dele faglige vurderinger (sett med forvaltningen som utkikkspunkt) og ikke politiske ytringer. 

Slik sett burde dette innlegget ideelt sett ha vært en kommentar til det faglige grunnlaget for prioriteringene. Men de er det dessverre ikke så mye å si om, for endringsforslagene i tilleggsproposisjonen er ikke begrunnet. Vi vet derfor ikke hva slags beveggrunner UD måtte ha for sine forslag.

På generelt grunnlag vet vi imidlertid at det faglige grunnlaget for å gjøre prioriteringer i bistand er ganske begrenset, om «faglig» skal innebære vurderinger av kvaliteten og effektiviteten på ulike deler av bistanden. Som forklart i et annet innlegg står det ikke spesielt godt til med kunnskapen om slikt i norsk bistand, og ifølge en rapport skyldes det blant annet at informasjon om bistandens effekter i praksis ikke har vært særlig høyt etterspurt fra høyere hold.

I stedet for å diskutere de faglige begrunnelsene, vil jeg derfor forsøke å si litt om i hvilken grad de foreslåtte endringer forholder seg til den generelle faglig innsikten vi har innenfor bistand.

Det mest påfallende er kanskje de sterke kuttene i støtten til frivillige organisasjoner, sammenlignet med støtte til de multilaterale organisasjonene. Den prioriteringen fins det ingen generelle faglige argumenter for. Så vidt jeg har sett, har ingen studier konkludert med at bistand via FN eller utviklingsbankene holder bedre kvalitet eller er mer effektiv enn støtte via profesjonelle frivillige organisasjoner (og fordi de har så ulik natur ville det vært vanskelig å gjøre en slik sammenligning). Mitt inntrykk er uansett at norsk støtte via de frivillige organisasjonene generelt er gjenstand for mer systematiske faglige vurderinger enn støtte via multilaterale kanaler (særlig om vi regner "per krone"), og de frivillige organisasjonenes virksomhet virker å være under strengere kontroll (uten tvil om vi regner "per krone") med tanke på effektivitet, resultatoppnåelse, korrupsjonssikring og slikt (og de har generelt kommet ut av slike kontroller med ståkarakter). Riktignok har Norad også gjort et solid stykke arbeid med å vurdere de største FN-organisasjonene, og vi må selvsagt legge til grunn at dette arbeidet er grundig hensyntatt i budsjettprioriteringene. For det er jo derfor vi har et fagdirektorat?

På noen områder kan det paradoksalt nok faktisk virke som prioriteringene har skjedd på tvers av faglige råd. For eksempel er de to organisasjonene som har vært gjenstand for de desidert mest kritiske evalueringene fra Norads side i år (i ett tilfelle handlet det om at store deler av virksomheten samsvarte dårlig med norske utviklingspolitiske prioriteringer, og i det andre tilfellet handlet det om svak kvalitetssikring), nærmest for budsjettvinnere å regne selv etter tilleggsproposisjonen. En av dem slapp helt unna ostehøvelen på tross av at den representerer den kanskje største enkeltbevilgning på hele budsjettet. Den andre fikk et nærmest symbolsk kutt. Forstå det den som kan.

I mangel av et tydelig faglig grunnlag for prioriteringene kan det være fristende å søke etter hvilke andre kriterier som ligger til grunn. Jeg vil ikke spekulere i disse, men jeg synes det er i offentlig interesse å få vite.

Uavhengig av hva som er kriterier og motivasjon for å kutte, kan vi i alle fall slå fast noen mulige konsekvenser. Jeg går ikke inn på konsekvensene av kutt i hvert enkelt tilskudd (det har jeg ingen forutsetninger for å si noe om), men på overordnet nivå.

Først en ikke-konsekvens: Kuttene vil ikke bidra i særlig grad til målet om konsentrasjon av bistanden. Man har kuttet litt her og der med en ujevn ostehøvel, tilsynelatende uten å kutte ut noen satsinger helt. Her ser det ut som om UD kan ha gått glipp av en sjeldent god mulighet til å demonstrere evne til å følge opp sine egne ambisjoner om konsentrasjon. Departementet fikk på en måte muligheten til å avlegge svenneprøven i en av bistandens vanskeligste oppgaver, men synes ikke å ha vært helt heldig med resultatet og vi får et bistandsbudsjett neste år som er omtrent like spredt som i år.

En mulig konsekvens av kuttene (om de blir vedtatt) vil imidlertid kunne merkes i UD, som kanskje vil få en enklere jobb neste gang det må kuttes. Ikke fordi man har investert i et bedre faglig grunnlag for prioritering av bistand i framtiden, som jeg tok til orde for i et annet innlegg (spissformulert: med gode faglige vurderinger kunne budsjettreduksjonen ha ført til at den samlede bistanden ble bedre, ved å kutte i «daukjøttet»). Nei da. UD vil få det enklere av en annen grunn: De som ser ut til å få de tøffeste kuttene er tilskudd de samme aktørene som typisk vil kunne uttale seg kritisk om UDs prioriteringer – uavhengig forskning, frivillige organisasjoner og nå sist fagbladet Bistandsaktuelt. Så istedenfor å investere i bedre faglig grunnlag for neste runde med budsjettkutt, kan man sies å ha «investert» i litt mer arbeidsro neste gang. Det er da noe.

(Ps. På bakgrunn av hvordan dette innlegget er blitt brukt til inntekt for påstander om at støtte til frivillige organisasjoner er bedre bruk av bistand enn f eks støtte til multilaterale organisasjoner vil jeg presisere at det har jeg ikke sagt noe om og dette innlegget kan ikke brukes til inntekt for en slik påstand. Jeg sier bare at jeg ikke finner faglig grunnlag for den motsatte påstand. Som antydet er en sammenligning vanskelig og sammenligningen er til en viss grad avhengig av hvilke mål og prioriteringer man har for bistand, altså politiske avveininger. Først når de politiske avveiningene er avklart, kan man forsøke å sammenligne).

(Ps II. Liten endring: jeg har fjernet en setning (som etterlyste begrunnelse for kuttforslagene) på bakgrunn av noen twitter-meldinger som brukte den setningen på en måte som ufrivillig gjorde meg til aktør i en debatt med Utenriksministeren, noe som ikke er min rolle). 

På 'an igjen

Etter to og et halvt års hvile er det på tide å dra i gang denne bloggen igjen. Nedenfor vil jeg forsøke å forklare hvorfor den gjenoppstår. Det handler mer om å være offentlig ansatt enn om bistand, så om du er mer interessert i bistandsdebatt kan du heller sjekke andre innlegg på samme blogg, for eksempel dette siste om å prioritere i nedgangstider.

Da jeg begynte i ny jobb som fagdirektør i Evalueringsavdelingen i Norad, tenkte jeg det ikke var naturlig å drive en fagblogg med lignende tematikk som jeg skulle jobbe med. Det var to grunner til det.

Den første er at offentlig ansatte (og ansatte i utenrikstjenesten spesielt) ikke forventes å dele egne vurderinger og synspunkter med offentligheten, iallfall ikke om disse av og til kan bli oppfattet som kritiske til den virksomheten man jobber i. Det regnes som en del av det å være lojal og å ha ryddig rolleforståelse.

Den andre er at jeg tenkte at min nye posisjon ga så mange muligheter til å være med på å påvirke norsk utviklingssamarbeid at det fikk være nok. Jeg jobber jo i fagdirektoratet og burde derfor ha gode nok muligheter til å være med på å forme norsk bistand uten å drive privat debattvirksomhet i tillegg.

Så feil kan man ta. Jeg lærte etter hvert at muligheten til å nå fram til beslutningstakere med faglige innspill til norsk utviklingspolitikk er ganske begrenset om man jobber i fagdirektoratet Norad.

Hoveddelen av norsk bistand forvaltes av Utenriksdepartementet (inkludert ambassadene) og nesten alle viktige beslutninger tas der. Avstanden til UD fra Norad er riktignok bare drøye hundre meter, men den organisatoriske tjenestevei i begge organisasjoner er lang. Når faglige innspill skal gjennom flere organisatoriske ledd og enda flere organisatoriske hensyn tar ting tid. Det er nok uunngåelig i to store organisasjoner, men det er påfallende at når faglige vurderinger har en tendens til å endre seg underveis er det oftere som resultat av organisatorisk dynamikk enn som følge av faglige diskusjoner. Og når innspillene endelig kommer fram, er det UD som bestemmer om anbefalingene skal følges opp. Gang på gang har jeg sett demonstrert at det er en ganske frivillig sak.

Jeg opplever faktisk at jeg har mindre mulighet til å påvirke beslutninger i UD nå enn jeg hadde før jeg begynte i Norad. Både som forsker og som representant for frivillige organisasjoner hadde jeg mer direkte anledning til å gi råd til politikere og beslutningstakere på høyt nivå enn jeg har som fagdirektør i Norad.

Derfor begynte jeg å revurdere den første grunnen nevnt ovenfor til at jeg ikke ville dele synspunkter offentlig: At slikt ikke forventes av offentlig ansatte. Jeg begynte å lese litt, og fant ut at den forventningen ikke var nedfelt skriftlig noe sted utover det som naturlig følger av taushetsplikten og lojalitetsplikten. Tvert imot er det skrevet mye som går i motsatt retning, blant annet i Stortingsmelding nr 26 (2003-2004) om endring av Grunnlovens paragraf 100 om ytringsfrihet og i dokumentet «Etiske retningslinjer for statstjenesten».

Her står det ikke bare helt tydelig at offentlig ansatte har rett til å ytre seg på lik linje med andre, også på felter som har direkte tilknytning til virksomheten de arbeider i (men selvsagt begrenset av taushetsplikten og lojalitetsplikten). Det står også at de bør delta i offentlig debatt. For eksempel i de etiske retningslinjene (revidert 2012): «Av hensyn til allmennhetens krav på innsyn og informasjon, er det viktig at statsansatte med sin sakkunnskap har adgang til å formidle et kritisk og kompetent perspektiv i samfunnsdebatten. Innenfor taushetspliktens rammer har statsansatte anledning til å uttale seg på deres eget fagfelt, selv om lojalitetsplikten til virksomheten her kan sette snevrere grenser for ytringsfriheten. Kvaliteten på den offentlige debatten forringes når de som arbeider konkret med de aktuelle sakene ikke får, eller ikke ønsker å delta i debatten.»

Staten har altså lagt tydelige føringer for offentlig ansatte som skiller seg fra de forventningene de fleste offentlig ansatte vanligvis er gjenstand for fra egne ledere. Er ikke det rart?

Dette er bakgrunnen for at bloggen åpnes igjen. Blogg er et velegnet verktøy for en offentlig ansatts private ytringer av flere grunner. Det er enkelt å gjøre det tydelig at det er snakk om personlige ytringer. Ingenting på denne bloggen må oppfattes som et utsagn fra Norad. Og det er greit å ha alle ytringer dokumentert på et sted i tilfelle noen skulle ønske å diskutere ytringsfrihet med meg. Dessuten er det et greit prinsipp at jeg sier det samme til alle og at alle skal vite hva jeg har sagt offentlig (jeg er for eksempel medlem i et politisk parti hvor jeg er nøye med å ikke snakke om jobben min med noen av de som er involvert i arbeidet på Stortinget, for slikt regnes som uryddig. Det vil jeg fortsette med, men nå kan jeg iallfall be dem lese bloggen min).

Det er selvsagt mye jeg ikke vil skrive her. Både fordi ytringsfriheten er begrenset av taushetsplikten og lojalitetsplikten og fordi det er mye jeg ikke ser det som hensiktsmessig å formidle. Som hovedregel vil jeg bare dele informasjon som er offentlig tilgjengelig eller som vil kunne gjøres offentlig tilgjengelig på forespørsel, supplert med faglige vurderinger og egne erfaringer. Jeg vil prøve å unngå å diskutere politiske avveininger (for eksempel prioritering mellom forskjellige sektorer og formål for bistandsmidlene), ikke fortelle om organisatoriske forhold som ikke har allmenn interesse, ikke diskutere enkeltbeslutninger som allerede er fattet eller annet som det ikke har noen hensikt å ta ut i offentligheten. Innenfor disse begrensningene vil jeg peke på viktige forhold jeg synes det er viktig at offentligheten får kjennskap til.

Jeg har også et lite håp om at denne bloggen kan bidra litt mer generelt til å teste ut og demonstrere hvordan man kan engasjere seg i offentlig debatt som offentlig ansatt, kanskje til inspirasjon for andre. Da kan vi kanskje på sikt se at offentlig ansatte i større grad enn i dag tilfredsstiller forventningene om å engasjere seg i offentlig debatt innenfor deres eget fagfelt.

(Ps. Har gjort to små endringer som følge av tilbakemelding fra en kollega)

Om å prioritere i nedgangstider

Norsk bistandsforvaltning står ovenfor en utfordring vi ikke har hatt på lenge: Vi må kutte i budsjetter. Lenge har vi levd godt på at den årlige veksten i budsjettet har tillatt de til enhver tid sittende politikere å skaffe penger nok til egne hjertesaker uten å måtte kutte støtten til det som forgjengerne hadde prioritet, slik at de fleste budsjettlinjer kunne videreføres omtrent som året før. Selv om det strengt tatt var akkurat like viktig å prioritere da som nå, var det mer komfortabelt da.

Den tid er forbi. Riktignok økes budsjettet fortsatt, men nå skal det reallokeres kraftig blant annet for å få plass til mer hjelp til flyktninger. Dilemmaene involvert er åpenbare og jeg skal ikke snakke om dem her, men jeg må si at jeg ikke misunner de som nå må gjøre vanskelige valg som i praksis handler om å finansiere hjelp til noen nødstilte ved å kutte ut hjelp til andre som er i minst like stor nød.

Det dilemmaet gjelder selvsagt bare under en forutsetning: At bistanden som kuttes, faktisk brukes effektivt til å hjelpe andre fattige. Ryker den forutsetningen, blir logikken en helt annen.

Civita-leder Kristin Clemet sa det i sin kommentar til KrFs krav om økning av budsjettet: «Deler av bistandsbudsjettet har ingen effekt for de fattige, noe av den er skadelig» (Vårt Land 16.oktober). Man kan provoseres av uttalelsen (og den var del av et innlegg som jeg synes var ufint, inntil jeg så Clemet sin egen forklaring som tyder på at det iallfall et stykke på vei var et arbeidsuhell), men i prinsippet har hun selvsagt rett. Uansett hva man mener om bistand, vil alle fagfolk være enige i at av alle de mange aktivitetene som støttes av norsk bistand fins det noen som ikke har noen effekt for de fattige, og noen som er skadelige.

Jeg har lest mer enn de aller fleste om det spørsmålet og har grunn til å tro at den andelen er beskjeden – men antakelig mer enn stor nok til at vi kan finansiere hjelp til mange flyktninger eller andre gode formål om vi kutter den ut (det er egentlig en av de viktigste grunnene til at jeg ville jobbe med evaluering i Norad: Det er så mange gode formål å gi bistand til der ute, men det norske bistandsbudsjettet er for praktiske formål å regne for konstant fordi det er bundet til bruttonasjonalproduktet. Den beste muligheten til å finansiere mer god bistand er derfor å avslutte støtten til dårlig bistand, og jeg trodde at evaueringene kunne bidra til det).

I så fall er jo problemet løst: Det er bare å kutte ut den bistanden som ikke gir effekt eller som er skadelig, og bruke disse pengene til å hjelpe flyktninger. Just do it, liksom. Gjør vi de riktige valgene, vil vi faktisk kunne gjøre bistanden bedre gjennom slike dramatiske runder som vi går gjennom nå, fordi det gir oss en anledning til å kutte i «daukjøttet».

Problemet er at det klarer vi ikke, iallfall ikke på kort sikt. Norsk bistandsforvaltning er rett og slett ikke der at vi klarer å skille god bistand fra dårlig bistand.

I noen tilfeller er dette fordi det faktisk ikke er mulig å vite, fordi spørsmålet er for komplekst og det er for mye usikkerhet involvert (det er i seg selv ingen skandale. Heller ikke på børsen kan man noensinne vite med sikkerhet hva som er gode investeringer, og bistand er ekstremt mye mer komplekst enn aksjemarkedet. Og akkurat som i aksjemarkedet er det ingen god strategi å kutte den bistanden det er mest usikkerhet om, for det kan godt være her den største oppsiden ligger).

I andre tilfeller ville det vært mulig å vite mye mer om effekt, men norsk bistandsforvaltning har ikke gjort den jobben ennå. Evalueringsavdelingen ga ut en rapport for et par år siden som sier litt om hvorfor (en av de faktorene rapporten peker på er at slik informasjon i liten grad etterspørres fra høyere hold).

I atter andre tilfeller har bistandsforvaltningen faktisk gjort jobben med å vurdere effektivitet, men de som prioriterer har vektlagt andre hensyn. Om du lurer på mer, kan du bare spørre beslutningstakerne om hvilken begrunnelse de har for de kuttene som blir foreslått og gjøre din egen vurdering av den faglige holdbarheten.

Bistandsforvaltningen er derfor ikke i stand til å fortelle Kristin Clemet og bevilgende myndigheter hvilken del av bistand som kan sies å «har ingen effekt for de fattige» eller som er skadelig. Derfor kommer vi sannsynligvis til å kutte mye god bistand for å få råd til å hjelpe flyktninger. Det kan bety at folk som har minst like store behov som flyktningene, får mindre hjelp. Det betyr kanskje også at dårlig bistand videreføres, noe som er omtrent like ille som å kutte i god bistand, fordi det i praksis er omtrent det samme: enhver krone brukt på dårlig bistand er en krone mindre til god bistand.

Derfor er disse harde tider en påminning om viktigheten av at vi investerer i at bistandsforvaltningen i framtiden blir best mulig i stand til å skille god fra dårlig bistand. At vi aldri kommer helt i mål i den vurderingen, er ikke noen grunn til å ikke gjøre så godt som er mulig innenfor rimelighetens grenser. Jo mer vi kan vite om bistandens effekter, dess bedre beslutningsgrunnlag kan vi presentere neste gang det må kuttes i bistand. Det vil være til nytte for politikerne som til syvende og sist må gjøre beslutningene (for bistandsprioritering er selvsagt aldri et rent faglig spørsmål), og til syvende og sist vil det føre til at flere mennesker får mer nytte av den samlede norske bistand.

Skal vi klare det, er det flere ting som må på plass. Noen er av organisatorisk art, blant annet beskrevet i rapporten nevnt ovenfor. Men det kreves også økonomiske prioriteringer. Budsjettet må sikre kapasitet i de delene av bistandsforvaltningen som har til oppgave å gjøre faglige vurderinger av bistand, muliggjøre investering i produksjon av ny kunnskap (altså forskning), og det må finnes ressurser (=budsjettlinjer) som muliggjør at bistandsforvaltningen kan bruke den kunnskapen som blir produsert i forskningen (slik forvaltningen er organisert og slik forskningen er finansiert, er det ingen grunn til å tro at det skjer automatisk).

Så får vi bare håpe at budsjettprosessen ender på en måte som legger grunnlaget for at vi vil klare jobben enda bedre neste gang det må kuttes i bistandsbudsjettet.



Innlegg på denne bloggen er helt private ytringer om ikke annet er spesifisert. Ved sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.

Takk for følget!

Begynner i ny jobb, som fagdirektør for evaluering i Norad. Har en liten mistanke om at denne bloggen utgjorde litt av de kvalifikasjonene som ga meg stillingen - kudos til Norad for å sette pris på bistandskritikk! I den nye jobben er det ikke naturlig å videreføre en privat blogg om de samme tema som jeg jobber med, så jeg legger denne på is. Men bloggen blir stående, for innholdet går ikke ut på dato med det første. Jeg vil nok endre noen innlegg for å skjerpe språket og gjøre dem mer tidløse, og manipulere datoer for å endre rekkefølgen, men innholdet er det samme. God lesning! 

Åpen dør, trangt rom

Gode nordmenn har sterke meninger om bistand, helst kritiske. Antallet nordmenn som er kritisk til bistand er antakelig omtrent like stort som antallet som er positive til bistand, altså nærmere 90 prosent.  Det er ikke et matematisk problem, men et sunnhetstegn. Nordmenn klarer å ha flere tanker i hodet på en gang, og det er stor forskjell på å være kritisk og å være imot. 

Men kritiske nordmenn har ikke fått den bistandsdebatten de fortjener. Store deler av bistandskritikken i det offentlige ordskiftet kommer fra folk som har lite peiling på bistand og som følgelig har flere meningsytringer enn erfaringer å bidra med. De har selvsagt ikke skyld i at bistandsdebatten er blitt slik. Ytringsfriheten gjelder dem også. Problemet er at det er så mange som har peiling på bistand, som ikke deltar i debatten. Hvorfor?

Tidvis hevdes det at det fins en slags konspirasjon av bistandsarbeidere og deres støttespillere, deriblant forskere og journalister, som er redde for kritikk. Mon det.

Vi kan iallfall frikjenne journalistene på dette anklagepunktet (men følg med: nedenfor kommer et nytt og alvorligere anklagepunkt). Siste års mediedekning har bevist at journalister er ikke redde for bistandskritikk. Snarere tvert imot, de svelger det rått når de får det servert.

Hva med bistandsarbeiderne, forskere, konsulenter og andre med peiling på bistand? Jeg kjenner mange, og kan love deg at det finnes hundrevis av mennesker der ute som både har skikkelig god peiling og er skikkelig kritiske til viktige sider av norsk bistand. Det er selvsagt forskjell på folk, men de fleste er ikke feiginger som ikke tør å ta en debatt, og er ikke ute etter å beskytte gode jobber og feite lønninger (de vil kanskje nekte på at de har noen av delene). Mange har også lov av arbeidsgiverne sine til å uttale seg kritisk. Det gjelder iallfall forskere og noen konsulenter, men også bistandsarbeidere som jobber under god ledelse (og de andre ville nok fått lov å stå fram anonymt om de ba om det). Og de kan altså ikke skylde på at de ikke har tilgang. Store redaksjoner har sørget for at døra til det offentlige ordskiftet står vidåpen for dem.

Det er rommet innenfor som er problemet. Som kritisk forsker og blogger har jeg kjent litt på en følelse som jeg tror kan forklare hvorfor ikke flere kritikere med peiling har kommet på banen.

I andre politikkområder kan du snakke om saker, institusjoner eller hendelser, og la det bli med det. I bistandsdebatten er det nesten umulig å komme med et utsagn uten at det tolkes som en påstand om hele sektoren. Når jeg intervjues, føler jeg at spørsmålet henger i lufta enten det nevnes eller ikke: Er bistand bra eller dårlig? Virker den? Lages en reportasje om ett eksempel på dårlig bistand, står det mellom linjene at bistand ikke virker - selv når eksemplet kan være tiår gammelt.

Enhver som kjenner mangfoldet og kompleksiteten i bistand, føler seg ukomfortabel med forventningen om å si noe om bistand generelt. Bistanden omfatter praktisk talt alle politikkområder i mer enn hundre land, og alle slags institusjoner helt fra milliardprosjekter i Verdensbanken til små lokale kvinnegrupper. Ingen praktikere har oversikt over det meste. Forskere har ingen metoder tilgjengelig som gjør det mulig å konkludere om bistandens samlede virkninger.

Her skiller ikke bistand seg fra andre sektorer. Vi vet ikke om Forsvaret har sikret fred i Norge, om NAV har ført til mer eller mindre arbeidsledighet, om Innovasjon Norge fører til vekst eller om Kulturdepartementet gjør Norge mer kreativt. Og vi vet ikke om bistand fører til utvikling. Vi har ikke engang en felles forståelse av hva "utvikling" er. Jeg har forsket på spørsmålet i fire år og kan si veldig mye om saken, men jeg har dessverre ingen klar konklusjon. 

Vi vet selvsagt mye. Vi vet at norsk bistand gir bedre velferd for millioner av mennesker hvert år, muliggjør etablering av en del bedrifter, styrker en del institusjoner (men svekker andre), og bidrar til en del annet, iallfall på mellomlang sikt. Og at det er en del bistand som ikke oppnår slikt en gang og antakelig er bortkastede penger. Samt at bistand også gjør skade. Det gjelder de fleste andre sektorer også: Noe fungerer bra, annet ikke, noe er bortkastet, noe er til og med skadelig. Alt er verdt å debattere. 

Men i bistandsdebatten er ikke dette nok. Forventningen er at man skal gi en slags oppsummering av den samlede, langsiktige effekt langt utover de rent konkrete resultatene. Man kan liksom ikke si noe om en side ved bistand uten å si noe om hele sektoren. Men det er ikke mulig å oppsummere all bistand til et enkelt svar. Både forskere og praktikere kan gjøre høyt kvalifiserte antakelser, men vi kan ikke konkludere på samlet effekt verken av bistand eller de fleste andre politikkområder. Vi vet nemlig ikke hvordan samfunnet ville vært uten. Det er derfor akkurat like lite, eller mye dekning for å si "bistand virker ikke"som å si at "bistand virker". Virker Forsvaret? Virker NAV?

Det er altså ikke sektoren som er spesiell, men ordskiftet om den. I ingen andre sektorer stilles så store forventninger til å si noe om den samlede, langsiktige virkning, og krav til dokumentasjon dersom man mener den er positiv (for tiden kreves ikke evidens fra de som sier at bistanden har ingen eller negativ virkning). I bistand kan man risikere at et utsagn om en bestemt side av bistanden, kanskje bare om ett prosjekt, blir tolket som en påstand om hele sektoren. Nåvel, det vel ingen som ser så enkelt på det, men slik bistandsdebatten er blitt, føles det fort slik, iallfall om man snakker med pressen. Det gjør at ethvert utsagn om bistand blir uunngåelig politisk, særlig fordi mange mener at bevilgningene skal gjøres avhengig av dokumentert virkning og kuttes dersom det oppstår tvil om at den er positiv. Også det er særegent for bistand. Ingen krever bevis fra universitetene på langsiktig samfunnsvirkning som forutsetning for støtte til høyere utdanning. Ingen krever reduserte bevilgninger til politiet med den begrunnelse at politiarbeidet ikke virker fordi kriminaliteten øker.

For seriøse forskere som vet at det ikke fins gode svar, er det derfor fristende å holde seg hjemme. Det er nok derfor flere av de mest aktive forskerne i offentlig debatt de siste årene, har lite eller ingen empirisk forskning på bistandens effekter. Det flere av dem har felles, er stor interesse for bistand som norsk politikkfelt, og sterkere meninger enn evidens.

Den samme forventningen kan også holde praktikerne hjemme. En lege kan kritisere Ahus og kunstnere kan kritisere kulturinstitusjoner uten at det fører til  krav om lavere helse- eller kulturbudsjett, og en ansatt i Jernbaneverket kan kritisere sin egen organisasjon uten å bli oppfattet som å være imot jernbane. Men om en bistandsarbeider snakker kritisk om bistandsforvaltning, kan det bli forstått som en påstand om bistand generelt. Det ender gjerne med en flau smak og frykt for at kolleger synes det ble for tabloid, eller en følelse av at man ufrivillig har tatt stilling i en politisk diskusjon om bistandsbudsjettets størrelse, selv om man bare ville påpeke noen forbedringspotensialer.

De fleste som har erfaring fra bistand er positive til politikkfeltet og derfor kanskje redde for de politiske implikasjonene av kritikk. Dette blir av og til presentert som noe unikt og spesielt for bistand, at man liksom vil beskytte sine egne kjepphester og kanskje egne interesser. Men at praktikerne i faget normalt oftest også er positive til politikkfeltet, gjelder selvsagt overalt - nok et eksempel på at det ikke er bistanden, men debatten om den som er spesiell.

For øvrig tror jeg ikke bistandsarbeiderne er mer positive til bistand enn i befolkningen for øvrig, ettersom andelen som er positive til bistand er nærmere nitti prosent. Andelen som er positive til bistand er ikke engang nevneverdig svekket av at at målinger viser redusert tillit til at bistand virker. Og den har vært jevnt over økende (med korte nedturer) helt siden SSB startet sine målinger omtrent samtidig som Anders Lange startet partiet med det lange navnet. Det viser kanskje at høyrepopulismen sviktet totalt. Og at bistand tåler kritikk. Og den trenger kritikk. Mye. God, evidensbasert kritikk er beste måten å gjøre bistand bedre.  

Men om noen av de hundrevis av velinformerte kritikere der ute skal komme på banen, må det bli mulig for dem å snakke om det de kan, uten forventning om å svare på de store spørsmålene. Kritikerne må bli trygge på at de ikke driver politikk når de deler en erfaring eller et forskningsfunn.

Mediene har ikke alene skylda for at ordskiftet er blitt slik. Det er flere grunner til at det er er naturlig at man stiller andre spørsmål til bistand enn til innenlandske politikkfelt. Og mye av dagens debatt skyldes en spesiell dynamikk mellom høyrepopulisme og bistandsorganisasjonene. Men om redaksjonene ikke har skylda, har de iallfall ikke tatt ansvar for å påvirke debatten i en mer konstruktiv retning. Et første skritt vil være å behandle bistand som et hvilket som helst annet politikkfelt både i reportasjer og ved redigering av debatter. Man må kunne kritisere bistand akkurat som man kan kritisere ungdomsskolen, teatrene eller Jernbaneverket - nemlig uten at det tolkes som krav om redusert bevilgning på neste års statsbudsjett. Selvsagt må man kunne ha meninger om hele sektorer og hvorvidt bistand "virker", men det bør være med dertil egnede argumenter og ikke med henvisning til et enkeltprosjekt.

Flere toneangivende medier, særlig Dagsavisen, skal ha skryt for å invitere til åpen og kritisk og til tider nyansert debatt om bistand (når den ikke har tatt helt av, tror jeg det er fordi de frivillige organisasjonene ikke klarer å løsrive seg fra egne kjepphester). Andre redaksjoner har gjort godt journalistisk arbeid i det siste, deriblant NRK og Aftenposten (nå snakker jeg ikke om Aftenpostens debattsider, som er et tristere kapittel). Dessuten har det dukket opp minst en relativt ny politisk stemme fra Sør(-landet) som tar fagfeltet alvorlig i tillegg til en liten håndfull som var på banen allerede, vi har en statsråd som er interessert i nasjonal debatt, og i skyggene jobber FrP mye mer seriøst enn før med bistandsfaglige spørsmål. Det ser faktisk ut til at det vil bli mulig å snakke om bistand i offentligheten uten å tvinges inn i et "ja" eller "nei" til bistand. Vi går lysere tider i møte. Det er vel bare et tidsspørsmål før noen sier "bistandsdebatt 2.0" (Ha! Jeg var først). Vi får håpe at de gjenværende redaksjonene får med seg det som skjer. Og at bistandsfolket utnytter muligheten.  

For øvrig kan journalistene gjerne gjøre mer av jobben selv framfor å vente på kritikere fra innsiden. I dag er det bare en knøttliten redaksjon i Norge – Development Today – som investerer noe særlig i kritisk gravejournalistikk på dagens bistand. Selv når disse finner noe, blir det knapt nok sitert i andre media. Nesten all øvrig norsk bistandskritikk er basert på en liten håndfull bistandsprosjekter i noen få land, de fleste langt tilbake i tid.  Detaljinformasjon om tusenvis av pågående prosjekter er offentlig tilgjengelig. Her ligger et stort reservoar for redaksjoner som vil satse på god, kritisk, substansiell, oppdatert bistandskritikk framfor å drøvtygge flere tiår gamle prosjekter. Hvis redaksjonene ikke gjør dette, kan lesere og lyttere forledes til å tro at problemer hørte til i fortiden og at alt er bra med bistanden i dag. 

Nygammel retorikk om fordeling

Noen stusser kanskje over at jeg hevder på VG Nett at stortingsmeldingen om fordeling er ny retorikk fra SV. For er det noe som kjennetegner SV-retorikk, er det vel nettopp krav om bedre fordeling. De korte tekstene på VG Nett gir ikke anledning til å nyansere. Derfor er det så fint med en egenredigert blogg som gir plass til å skrive så mye man ønsker om saken. Da er det også lov å minne om lange linjer: 

Sist gang fordeling var nesten høyest på agendaen i utviklingspolitikken, var tidlig på 70-tallet. Da var det et tydelig skille mellom to parter i internasjonal debatt. Noen insisterte på radikale grep for mer global fordeling (mellom land), som etterhvert ble formulert som et krav om en ny økonomisk verdensordning. Det var fattige lands stater som stod sterkest på denne linja - blant annet gjennom grupper som non-aligned movement og G77, og FN-organisasjoner orientert mot fattige land, som UNCTAD. Men det var venstresiden, inkludert det som ble til SV i Norge på omtrent samme tid, som var de ivrigste fanebærere for slike krav i Nord.  

Andre insisterte mer på at fattige land måtte bli mye bedre til å fordele internt, og gikk langt i å si at de ikke fortjente vestlig bistand hvis de ikke skjerpet seg på det området. Altså et budskap til forveksling likt det Heikki Holmås fremmer for tiden. Men den gangen kom dette budskapet fra Washington og særlig fra en av datidens fremste eksponenter for nesten alt venstresiden var imot: Robert McNamara, president i Verdensbanken (men du husker ham kanskje best fra Vietnamkrigen). Hans tale i Nairobi i 1973 er mest kjent fordi den er regnet som startskuddet til en ny bistandsstrategi som etterhvert ble kalt integrated rural development, men den formulerer også tydelig en ny tilnærming til intern fordeling. Den gangen handlet det mer om landbruk og landreform enn om skattereform og andre grep som fremmes i dag, men essensen er den samme: En kombinasjon av krav til at fattige land tar radikale politiske grep for bedre fordeling, bistand til å hjelpe dem med disse fordelingsgrepene, og direkte støtte til de fattigste. Talen er et glitrende stykke retorikk og vel verdt å lese i sin helhet, men jeg limer inn noen utdrag nedenfor. Kanskje kan de være til inspirasjon for taleskriverne i UD når Holmås skal presentere regjeringens nye strategi i utlandet. Det er nærmest bare å oppdatere noen tall og fakta og skrive om det som spesifikt handler om landbrukspolitikk, så kan den brukes praktisk talt i sin helhet. 

Noen år senere svingte utviklingsdebatten over i et nytt spor, med mye vekt på spørsmålet om hvorvidt bistand bør knyttes opp til krav om politisk endring. Her var det også intens diskusjon og nok en gang stod Washington mot venstresiden, hvor sistnevnte insisterte på at kondisjonalitet var uakseptabelt. Motivasjonen var nok nok mer at de var imot innholdet i kondisjonaliteten enn det prinsippielle spørsmålet om hvorvidt dette er legitim bruk av bistand, men likevel. 

Washington ga opp denne type kondisjonalitet mot slutten av 1990-tallet (mer fordi de fant ut at det ikke virket, enn fordi de syntes det var galt) og erstattet det med selektivitet, altså at bistand burde gis til de land som allerede førte god politikk (proffene sier fra ex-post til ex-ante kondisjonalitet. Eller omvendt, jeg husker ikke helt). Men da hadde venstresiden allerede overtatt Washingtons ide om at bistand burde brukes til å gjennomføre store politiske reformer i mottakerlandet. Selv om man ikke kalte det kondisjonalitet, var det et syn på bistand og politikk som var veldig likt det som venstresiden hadde vært kritisk til da det ble fremmet fra Washington og høyresiden: Mottakeren måtte forplikte seg til politiske og administrative endringer, og akseptere en horde vestlige eksperter til å hjelpe dem med å gjennomføre dem. Men nå hadde denne form for politisk bruk av bistand tverrpolitisk støtte og andre politiske fortegn - som demokrati, menneskerettigheter, likestilling og miljøvern, og fattigdomsbekjempelse.

Fattigdomsstrategiene som ble utviklet i denne perioden var påfallende like og de la lite vekt på intern fordeling. De handlet mest om vekst (som i hovedsak ble delegert til privat sektor) og effektive offentlige tjenester (hvor bistand fant sin viktigste rolle). Jeg kan nesten ikke huske at noen fra venstresiden krevde mer skatt og økt fordeling når disse strategiene ble diskutert: oftest var kravet bare at vestlig-finansierte frivillige organisasjoner måtte være med i utarbeidelsen av strategiene. Det var i det hele tatt vanskelig å se forskjell på høyre- og venstresiden både når det gjaldt synet på bruk av bistand til å kreve og forsøksvis gjennomføre radikale politiske endringer, og innholdet i de faktiske utviklingsstrategiene som ble promotert innenfor hvert enkelt fattige land gjennom utviklingsstrategiene som ble framforhandlet med mottakerne. Det siste er egentlig ganske ufattelig, ettersom det ikke fins ett eneste donorland hvor høyre- og venstresiden er enige om hvordan man bekjemper fattigdom. 

Men det var bistandspolitikken. Det var stor forskjell i synet på internasjonal politikk for øvrig. Her var var SV (og deler av kristensegmentet, best representert ved Kirkens Nødhjelp) fortsatt den fremste fanebærer for en aktiv norsk og vestlig politikk på internasjonal fordeling, altså mellom land. Det gjaldt for eksempel i spørsmål om handelsregler og WTO, gjeld, og enkelte deler av globaliseringskritikken. 

Vektleggingen av nasjonal fordeling framfor internasjonal fordeling som hovedsatsingsområde i utviklingspolitikken er altså helt nye toner fra SV (helt hvor nytt det er, er litt vanskelig for meg å si, for jeg synes det er vanskelig å tolke SV-retorikk de siste seks årene før Holmås, ettersom jeg har hørt at det hersker litt uenighet om hvorvidt Erik Solheim var en god representant for slikt). Dette er en endring som er vanskelig å forklare med endringer i verden. Tross alt er det mye større forskjell på rike og fattige land nå enn på 1970-tallet da venstresiden valgte en annen strategi. Og selv om en håndfull land har karret seg et godt stykke oppover, er det fortsatt veldig mange land som er så fattige at de ikke har noen sjanse til å avskaffe fattigdommen gjennom omfordeling (i en ideell verden, der lik fordeling er mulig, kan vi si at tallet er 36, nemlig antallet land med en økonomi tilsvarende ca 15 kr pr dag per innbygger. Om vi antar at full omfordeling ikke er mulig og at det trengs et skattbart overskudd for å finansiere en god stat, kan vi si at det gjelder de 90 land - omtrent halvparten av alle verdens land - som har mindre enn noen-og-seksti kroner pr innbygger pr dag). Så skiftet av oppmerksomhet fra internasjonal til nasjonal fordeling må kanskje forklares som en politisk endring, ikke bare som en tilpasning til nye forhold.

Det var kanskje litt dårlig gjort av meg å antyde i VG at dette skiftet i SV-retorikk må være komfortabelt når man sitter i en regjering som har ansvar for at Norge skaper økte forskjeller i verden hver eneste dag. Bakgrunnen er at vi forvalter Statens Pensjonsfond Utland på en måte som effektivt skaper vekst og velstand i land som allerede er rike (og som antakelig også gjør at en del av de rikeste menneskene i disse landene blir enda rikere). Vårt samlede bidrag til økt ulikhet er derfor ganske sikkert langt større enn utviklingspolitikkens bidrag til økt likhet. Holmås har ikke skylda for dette, men regjeringsdeltakelsen gir ham likevel litt av ansvaret. Jeg tror ikke et øyeblikk at fokuset på intern fordeling er en bevisst avledningsmanøver. Jeg sier det bare for å minne om at selv om stortingsmeldingen er et skritt i riktig retning, er den absolutt viktigste jobben i Norges politikk for bedre fordeling knapt påbegynt. Men det er kanskje litt slemt å si til en mann som helt sikkert føler tungt på det samme. 

Nedenfor følger noen utdrag fra McNamaras tale. Hele talen fins i sin helhet her (og her i original med litt mer om årsmøtet der talen ble holdt). Se bort fra tekniske spørsmål og data som er utdatert, og tenk på landbruksreform og landreform som en parallell til nåtidens skattereform, så finner du et politisk innhold som i essens er omtrent det samme som i dag. Her er som sagt også en del retorisk snacks som kan inspirere Holmås og hans taleskrivere. Og til med noen ganske nyttige forslag som UD kanskje burde ha vurdert i arbeidet med meldingen.

Jeg skulle forresten likt å se reaksjonen om noen hadde sagt til nystiftede SV i 1975 at en framtidig statsråd fra deres parti kanskje kunne ha holdt en tale nesten helt likt talen til en av deres erkefiender dengang. Huff, nå var jeg litt slem igjen. Til SVs forsvar kan jeg legge til at utviklingspolitikken aldri har vært særlig godt forankret i hjemlig politikk. Og selv om det ikke er tema for dette blogginnlegget, vil jeg bare nevne at etter en lynrask skumlesing av stortingsmeldingen synes jeg den virker veldig fin, selv om mine reservasjoner gjelder fortsatt.

-----

Robert McNamara, address to the board of governors, the World Bank, Nairobi, 1973: 

Reorienting Development Policy
The need to reorient development policies in order to provide a more equitable distribution of the benefits of economic growth is beginning to be widely discussed. But very few countries have actually made serious moves in this direction. And I should stress that unless national governments redirect their policies toward better distribution, there is very little that international agencies such as the World Bank can do to accomplish this objective.

Without intruding into matters that are the proper concern of individual governments, I would like to discuss an important first step that could lead to a more rapid acceptance of the required policy changes. This step would be to redefine the objectives and measurement of development in more operational terms. While most countries have broadened the statements of their development goals to include references to reducing unemployment and increasing the income of the poor -as well as emphasizing traditional growth in output-they still measure progress toward these complex objectives with a single measuring rod: the growth of GNP.

But the fact is that we can no more measure the achievement of multiple development objectives by the GNP alone than we can describe the quality of life in a city exclusively by its size. The Gross National product is an index of the total value of goods and services produced by an economy; it was never intended to be a measure of their distribution.

It is important to remember that indices of the increase in gross national product implicitly weight the growth of each income group according to its existing share of total national income. Since in the developing countries the upper 40% of the population typically receive 75% of all income, the growth of GNP is essentially an index of the welfare of these upper income groups. It is quite insensitive to what happens to the poorest 40%, who collectively receive only 10-15% of the total national income.

Were we to fashion a new index which gave at least the same weight to a 1 % increase in the incomes of the poorest groups in society as it gave to a 1 % increase in the incomes of the well- to-do, we would get a much different picture of development in the past decade. The growth of total income in several of the largest countries in Latin America and Asia, for example, would be significantly lower than the growth as measured by the GNP.

But, in a number of cases - including for instance, Sri Lanka and Colombia - the opposite would be true. In these countries, giving equal weight to the growth of income of each citizen, regardless of his income level, would result in a more accurate assessment of development performance than does GNP because it would give credit for some redistribution of the benefits of growth toward the lower income groups.

Adopting this kind of a socially oriented measure of economic performance would be an important step in the redesign of development policies. It would require governments, and their planning and finance ministries, to look at the allocation of resources in a much more comprehensive way. For they would have to consider not only the total output of an investment but also how the benefits would be distributed. This would give practical, operational significance to the rhetorical statements of social objectives now embodied in most development plans. And it would insure that important questions of equity became an integral part of project evaluation procedures both within the developing countries and the lending agencies. We are, in fact, beginning to develop this approach in the World Bank.

(...)

Summary and Conclusions    

Let me now summarize and conclude the central points I have made this morning. 
If we look objectively at the world today, we must agree that it is characterized by a massive degree of inequality. 
The difference in living standards between the rich nations and the poor nations is a gap of gigantic proportions. 
The industrial base of the wealthy nations is so great, their technological capacity so advanced, and their consequent advantages so immense that it is unrealistic to expect that the gap will narrow by the end of the century. Every indication is that it will continue to grow. 
Nothing we can do is likely to prevent this.

But what we can do is begin to move now to insure that absolute poverty - utter degradation - is ended. 
We can contribute to this by expanding the wholly inadequate flow of Official Development Assistance. 
The flow of ODA can be increased, by 1980, to the target of .7% of GNP - a target originally accepted within the United Nations for completion by 1975. 
This is feasible, but it will require renewed efforts by many nations, particularly the very richest. 


Further, we must recognize that a high degree of inequality exists not only between developed and developing nations but within the developing nations themselves. Studies in the Bank during this past year reinforce the preliminary conclusions I indicated to you last year: income distribution patterns are severely skewed within developing countries-more so than within developed countries-and the problem requires accelerated action by the governments of virtually all developing nations.

A minimum objective should be that the distortion in income distribution within these nations should at least stop increasing by 1975, and begin to narrow within the last half of the decade.

A major part of the program to accomplish this objective must be designed to attack the absolute poverty which exists to a totally unacceptable degree in almost all of our developing member countries: a poverty so extreme that it degrades the lives of individuals below the minimal norms of human decency. The absolute poor are not merely a tiny minority of unfortunates - a miscellaneous collection of the losers in life-a regrettable but insignificant exception to the rule. On the contrary, they constitute roughly 40% of the nearly two billion individuals living in the developing nations.

Some of the absolute poor are in urban slums, but the vast bulk of them are in the rural areas. And it is there - in the countryside - that we must confront their poverty.

We should strive to eradicate absolute poverty by the end of this century. That means in practice the elimination of malnutrition and illiteracy, the reduction of infant mortality, and the raising of life-expectancy standards to those of the developed nations.

Essential to the accomplishment of this objective is an increase in the productivity of small-scale agriculture.

Is it a realistic goal?

The answer is yes, if governments in the developing countries are prepared to exercise the requisite political will to make it realistic.

It is they who must decide.

As for the Bank, increased productivity of the small, subsistence farmer will be a major goal of our program of expanded activity in the FY1974-78 period.

But no amount of outside assistance can substitute for the developing member governments' resolve to take on the task.

It will call for immense courage, for political risk is involved. The politically privileged among the landed elite are rarely enthusiastic over the steps necessary to' advance rural development. This is shortsighted, of course, for in the long term they, as well as the poor, can benefit.

But if the governments of the developing world-who must measure the risks of reform against the risks of revolution-are prepared to exercise the requisite political will to assault the problem of poverty in the countryside, then the governments of the wealthy nations must display equal courage. They must be prepared to help them by removing discriminatory trade barriers and by substantially expanding Official Development Assistance.

What is at stake in these decisions is the fundamental decency of the lives of 40% of the people in the 100 developing nations which are members of this institution. We must hope that the decisions will be the courageous ones.

If they are not, the outlook is dark. But if the courageous decisions are made, then the pace of development can accelerate.

I believe it will. I believe it will because I believe that during the remainder of this century people everywhere will become increasingly intolerant of the inhuman inequalities which exist today.

All of the great religions teach the value of each human life. In a way that was never true in the past, we now have the power to create a decent life for all men and women. Should we not make the moral precept our guide to action? The extremes of privilege and deprivation are simply no longer acceptable.

It is development's task to deal with them.
You and I - and all of us in the international community share that responsibility.