Spørsmålet om hva som skal gjøres når tusenårsmålene etter planen skal
være nådd i 2015, er en god anledning til å vurdere mer grunnleggende
forutsetninger for framtidig bistand, utover spørsmål om tematikk, målsetninger
og finansiering. Her vil jeg argumentere for at enkelte sider ved dagens bistand
vanskelig kan videreføres. Det betyr ikke at bistand må reduseres eller legges
ned, men legges kraftig om – og den største omleggingen må skje i hodene til
oss på donorsiden. Dagens bistand er nemlig basert på en rasjonalitet som ble
utviklet i 1990-åra, og som bare ga mening da. Viderefører vi dagens bistand,
spiller vi oss ut på sidelinjen.
Tidligere har jeg nevnt at vår utviklingspolitikk har endret rekkefølge over tid. En gang i tiden trodde man at vekst ville føre til reform og fattigdomsbekjempelse. Så begynte noen (i Washington) å hevde at det var reform som skulle føre til vekst. Utover 1990-tallet ble teorien etablert om at reform skulle føre til nesten alt annet godt. Disse ideene fikk god drahjelp fra en rekke FN-toppmøter, fattigdomsstrategier og ideen om «godt styresett», som alle plasserte reform som første skritt i en utviklingsstrategi. Reform skulle føre til mange andre utviklingsmål, inkludert vekst.
Denne utviklingsteorien har satt et solid preg på bistanden. Om fattigdom er ressursmangel, ville den mest naturlige bistand vært ressursoverføring: penger, fagfolk, teknologi eller annet. Slik var mye bistand før i tida. Men siden 1990-åra har dette blitt sett på som litt naivt, om ikke ressursoverføring kobles til et forsøk på å reformere mottakeren. Ressursoverføringen ble først og fremst et virkemiddel til å fremme reform.
Det ikke alltid lett å få øye på, for det står ofte ikke så eksplisitt i prosjektdokumentet. Men etter at jeg begynte å lese bistandsdokumenter med disse brillene, ser jeg reformambisjonene overalt. Alt fra små, private initiativ til store multilaterale institusjoner forsøker først og fremst å forandre fattige stater, samfunn eller enkeltmennesker, og de bruker materielle ressurser – penger, ekspertise, teknologi – for å fremme reform. Ofte står dette så sentralt at det ligger mellom linjene at dersom mottakeren ikke forandrer seg i tråd med planen, vil prosjektet mislykkes. Og skulle noen gi uttrykk for at reform ikke er absolutt nødvendig, får de fort motbør. Et tydelig uttrykk for dette er når næringslivsbistand får kritikk for ikke å ta hensyn til andre utviklingsmål samtidig, eller når man insisterer på at vekst alene (uten fordeling) ikke er en god utviklingsstrategi.
Reformambisjonen er ikke ny: det har alltid vært en del av bistanden (og det er vel heller ingen tvil om at fattige stater, samfunn og enkeltmennesker trenger reform i massevis, og bistand kan være et nyttig verktøy). Men før var reform i større grad et eget bistandsmål: integrert i noen typer bistand, men ikke i andre. Noen bistandstiltak handlet først og fremst om å overføre ressurser. Det nye de siste par tiår er at reformambisjonen er så integrert at det er vanskelig å se for seg bistand uten reform.
Dette er et nyttig bakteppe når bistandsaktørene nå diskuterer framtidig bistand. Dagens bistand er nemlig basert på noen viktige forutsetninger, som bare fantes i 1990-åra.
For det første gir slik bistand mest mening under et vestlig, liberalt hegemoni der vi kan anta at fattige stort sett ønsker slike reformer. På 1990-tallet var vi langt på vei der. Etter murens fall, storstilt demokratisering og en rekke FN-toppmøter kunne vi få inntrykk av at praktisk talt alle mennesker drømte om stater og samfunn som lignet vårt. Om noen stater fortsatt ikke ville gå vår vei, var det på grunn av noen mektige eller grådige mennesker på toppen. Når enkeltmennesker ikke tok del i det demokratiske prosjektet på en ansvarlig måte, var det kanskje fordi de var undertrykt av tradisjonell tenking, korrupsjon eller klientelisme. I et slikt verdensbilde var det mulig å tenke at bistandens reformprosjekt var ukontroversielt og upolitisk, og at det derfor var uproblematisk å bruke donormakt til å presse gjennom reformene. Vi tok for gitt at mottakeren enten var enige i reformagendaen, eller at de var bundet av undertrykkende strukturer eller tradisjonell tenking som de måtte frigjøres fra. Derfor var det ikke et etisk dilemma at vi leverte en slik pakke. Og når mottakerne ikke aksepterte pakken vår, så var det i alle fall ikke fordi det var noe feil med konseptet. En periode virket det som om bistandsaktørene glemte det faktum (som de visste veldig godt under den kalde krigen) at hver eneste tøddel av bistandens reformambisjon er et politisk prosjekt, og derfor kontroversielt.
Et eksempel er menneskerettighetsagendaen. Under den kalde krigen var kampen om hva menneskerettighetene faktisk skal bety i praksis, og prioritering mellom ulike rettigheter, et av de store globale politiske spørsmål. Det er påfallende hvor raskt dette ble glemt og menneskerettigheter – med de praktiske implikasjoner og den prioritering som er definert av oss – ble presentert som noe universelt og nøytralt.
For det andre var slik bistand bare mulig så lenge nesten alle donorene presenterte en lignende pakke (om enn med noe ulikt innhold). Og etter at Sovjetunionen la inn årene, var vi en periode alene med bistand. Da ble det klart for alle fattige land at om de ville ha bistand, måtte de ta imot en pakke som også inneholdt en reformambisjon.
Men dette er historie. Det vestlige hegemoniet er svekket, og vi kan ikke ta for gitt at mottakerne ønsker våre reformer. Det gjelder ikke bare ledere og eliter som ønsker å unngå liberal reform for å klamre seg til makt og goder. Tvert imot: Folk flest ser til Kina. Kina har demonstrert en modell som virker på det som betyr mest for folk: arbeid, inntekt, billige varer, fred og sikkerhet. Også fattigfolk ser at de fattige landene (de fleste i Afrika) som prøvde å følge våre utviklingsstrategier på 1990-tallet, gikk rett ned økonomisk, mens asiatiske land som valgte helt andre veier, gjorde det bra (det er ikke nødvendigvis noen direkte sammenheng her, men så lenge selv forskningen ikke helt klarer å finne ut av disse gåtene, er det naturlig at folk ser dette i sammenheng). De fleste fattige vil selvsagt også ønske mange av de liberale reformene som vi har promotert fra vestlig side, men de tror ikke nødvendigvis at disse reformene kommer til å føre til alt annet godt. Hele den grunnleggende ideen bak 1990-tallets bistand - at reform etter våre anvisninger ville føre til mye annet godt også - har ingen troverdighet lenger. Og om de ulike utviklingsmålene ikke henger sammen og fattigfolk må velge, vil de nok velge mat, trygghet og jobb før liberal reform.
Tidligere har jeg nevnt at vår utviklingspolitikk har endret rekkefølge over tid. En gang i tiden trodde man at vekst ville føre til reform og fattigdomsbekjempelse. Så begynte noen (i Washington) å hevde at det var reform som skulle føre til vekst. Utover 1990-tallet ble teorien etablert om at reform skulle føre til nesten alt annet godt. Disse ideene fikk god drahjelp fra en rekke FN-toppmøter, fattigdomsstrategier og ideen om «godt styresett», som alle plasserte reform som første skritt i en utviklingsstrategi. Reform skulle føre til mange andre utviklingsmål, inkludert vekst.
Denne utviklingsteorien har satt et solid preg på bistanden. Om fattigdom er ressursmangel, ville den mest naturlige bistand vært ressursoverføring: penger, fagfolk, teknologi eller annet. Slik var mye bistand før i tida. Men siden 1990-åra har dette blitt sett på som litt naivt, om ikke ressursoverføring kobles til et forsøk på å reformere mottakeren. Ressursoverføringen ble først og fremst et virkemiddel til å fremme reform.
Det ikke alltid lett å få øye på, for det står ofte ikke så eksplisitt i prosjektdokumentet. Men etter at jeg begynte å lese bistandsdokumenter med disse brillene, ser jeg reformambisjonene overalt. Alt fra små, private initiativ til store multilaterale institusjoner forsøker først og fremst å forandre fattige stater, samfunn eller enkeltmennesker, og de bruker materielle ressurser – penger, ekspertise, teknologi – for å fremme reform. Ofte står dette så sentralt at det ligger mellom linjene at dersom mottakeren ikke forandrer seg i tråd med planen, vil prosjektet mislykkes. Og skulle noen gi uttrykk for at reform ikke er absolutt nødvendig, får de fort motbør. Et tydelig uttrykk for dette er når næringslivsbistand får kritikk for ikke å ta hensyn til andre utviklingsmål samtidig, eller når man insisterer på at vekst alene (uten fordeling) ikke er en god utviklingsstrategi.
Reformambisjonen er ikke ny: det har alltid vært en del av bistanden (og det er vel heller ingen tvil om at fattige stater, samfunn og enkeltmennesker trenger reform i massevis, og bistand kan være et nyttig verktøy). Men før var reform i større grad et eget bistandsmål: integrert i noen typer bistand, men ikke i andre. Noen bistandstiltak handlet først og fremst om å overføre ressurser. Det nye de siste par tiår er at reformambisjonen er så integrert at det er vanskelig å se for seg bistand uten reform.
Dette er et nyttig bakteppe når bistandsaktørene nå diskuterer framtidig bistand. Dagens bistand er nemlig basert på noen viktige forutsetninger, som bare fantes i 1990-åra.
For det første gir slik bistand mest mening under et vestlig, liberalt hegemoni der vi kan anta at fattige stort sett ønsker slike reformer. På 1990-tallet var vi langt på vei der. Etter murens fall, storstilt demokratisering og en rekke FN-toppmøter kunne vi få inntrykk av at praktisk talt alle mennesker drømte om stater og samfunn som lignet vårt. Om noen stater fortsatt ikke ville gå vår vei, var det på grunn av noen mektige eller grådige mennesker på toppen. Når enkeltmennesker ikke tok del i det demokratiske prosjektet på en ansvarlig måte, var det kanskje fordi de var undertrykt av tradisjonell tenking, korrupsjon eller klientelisme. I et slikt verdensbilde var det mulig å tenke at bistandens reformprosjekt var ukontroversielt og upolitisk, og at det derfor var uproblematisk å bruke donormakt til å presse gjennom reformene. Vi tok for gitt at mottakeren enten var enige i reformagendaen, eller at de var bundet av undertrykkende strukturer eller tradisjonell tenking som de måtte frigjøres fra. Derfor var det ikke et etisk dilemma at vi leverte en slik pakke. Og når mottakerne ikke aksepterte pakken vår, så var det i alle fall ikke fordi det var noe feil med konseptet. En periode virket det som om bistandsaktørene glemte det faktum (som de visste veldig godt under den kalde krigen) at hver eneste tøddel av bistandens reformambisjon er et politisk prosjekt, og derfor kontroversielt.
Et eksempel er menneskerettighetsagendaen. Under den kalde krigen var kampen om hva menneskerettighetene faktisk skal bety i praksis, og prioritering mellom ulike rettigheter, et av de store globale politiske spørsmål. Det er påfallende hvor raskt dette ble glemt og menneskerettigheter – med de praktiske implikasjoner og den prioritering som er definert av oss – ble presentert som noe universelt og nøytralt.
For det andre var slik bistand bare mulig så lenge nesten alle donorene presenterte en lignende pakke (om enn med noe ulikt innhold). Og etter at Sovjetunionen la inn årene, var vi en periode alene med bistand. Da ble det klart for alle fattige land at om de ville ha bistand, måtte de ta imot en pakke som også inneholdt en reformambisjon.
Men dette er historie. Det vestlige hegemoniet er svekket, og vi kan ikke ta for gitt at mottakerne ønsker våre reformer. Det gjelder ikke bare ledere og eliter som ønsker å unngå liberal reform for å klamre seg til makt og goder. Tvert imot: Folk flest ser til Kina. Kina har demonstrert en modell som virker på det som betyr mest for folk: arbeid, inntekt, billige varer, fred og sikkerhet. Også fattigfolk ser at de fattige landene (de fleste i Afrika) som prøvde å følge våre utviklingsstrategier på 1990-tallet, gikk rett ned økonomisk, mens asiatiske land som valgte helt andre veier, gjorde det bra (det er ikke nødvendigvis noen direkte sammenheng her, men så lenge selv forskningen ikke helt klarer å finne ut av disse gåtene, er det naturlig at folk ser dette i sammenheng). De fleste fattige vil selvsagt også ønske mange av de liberale reformene som vi har promotert fra vestlig side, men de tror ikke nødvendigvis at disse reformene kommer til å føre til alt annet godt. Hele den grunnleggende ideen bak 1990-tallets bistand - at reform etter våre anvisninger ville føre til mye annet godt også - har ingen troverdighet lenger. Og om de ulike utviklingsmålene ikke henger sammen og fattigfolk må velge, vil de nok velge mat, trygghet og jobb før liberal reform.
Nye donorer leverer bistand uten en reformpakke på kjøpet. Og når det er
mulig å få bistand uten å ta hele reformpakka på kjøpet, er det ikke vanskelig
å gjette hva som blir satt mest pris på. At nye donorer oftest også vil ha
politiske gjenytelser, er en annen sak. Disse handler om givers egeninteresser
og derfor en naturlig del av en transaksjon, og er ikke samme type
formynderskap som følger på kjøpet med vestlige bistand.
På denne bakgrunn vi kan forstå at Vesten har latt seg stresse av de nye donorene. I utgangspunktet er det jo bare bra med mer bistand, så de burde ha blitt ønsket velkommen. Problemet er at de nye donorene ødelegger grunnen for vår bistand, fordi det gir mottakerne et alternativ: Bistand uten reform.
Forutsetningene for bistand slik vi kjenner det, er altså borte. Når det har tatt litt tid for bistandsorganisasjonene å ta konsekvensene av dette, tror jeg det kan skyldes noe som skjedde rundt årtusenskiftet. Da forsvant politikken ut av bistanden, og dermed ble det mulig å underkommunisere reform-agendaen i bistand, fordi man på donorsiden kunne etablere en forestilling om at reformene var ukontroversielle og ønsket av nesten alle parter. Politiske reformer ble samlet i fattigdomsstrategier og «godt styresett», som høres upolitiske ut. Tusenårsmålene var et bevisst forsøk på å gjøre bistand apolitisk for derfor å oppnå bredere tilslutning. Menneskerettigheter ble definert som basis for all bistand og ble presentert som ganske ukontroversielt. Likestilling – som alltid er kontroversielt når det skal implementeres i praksis, ble et faglig spørsmål som kunne løses ved hjelp av (vestlige) eksperter framfor gjennom kamp. «Godt styresett» - som egentlig er selve kjernen i all politikk – ble definert av ekspert og presentert i matriser og regneark framfor å bli definert i politisk debatt. Bistand som i nesten femti år hadde vært et ganske eksplisitt politisk prosjekt for å fremme skiftende, vestlige politiske ideer, virket en periode nesten apolitisk.
Man tok altså politikken ut, underkommuniserte kontroversene, snakket om bistand i et teknisk og faglig språk og definerte tusenårsmålene først og fremst som et finansielt løft og en faglig utfordring som kunne løses med nok penger og nok kunnskap. Da ble det vanskelig på donorsiden å se at det man i realiteten drev med, var et storstilt, globalt politisk prosjekt som tok sikte på å forandre stater, samfunn og enkeltmennesker i vårt bilde. Og det tok noen år å forstå at grunnlaget for dette prosjektet var borte, og det var vanskelig å forstå hvorfor nye donorer var så populære.
Bistand er fortsatt mulig, meningsfullt, viktig og nødvendig. Og reform er ikke mindre viktig enn før. Men i framtidig bistand vil det være langt vanskeligere å koble ressursoverføring med et reformprosjekt i en og samme pakke slik vi har gjort det i det siste. Dette har konsekvenser som bistanden bør ta på alvor nå når bistand etter tusenårsmålene skal meisles ut.
På denne bakgrunn vi kan forstå at Vesten har latt seg stresse av de nye donorene. I utgangspunktet er det jo bare bra med mer bistand, så de burde ha blitt ønsket velkommen. Problemet er at de nye donorene ødelegger grunnen for vår bistand, fordi det gir mottakerne et alternativ: Bistand uten reform.
Forutsetningene for bistand slik vi kjenner det, er altså borte. Når det har tatt litt tid for bistandsorganisasjonene å ta konsekvensene av dette, tror jeg det kan skyldes noe som skjedde rundt årtusenskiftet. Da forsvant politikken ut av bistanden, og dermed ble det mulig å underkommunisere reform-agendaen i bistand, fordi man på donorsiden kunne etablere en forestilling om at reformene var ukontroversielle og ønsket av nesten alle parter. Politiske reformer ble samlet i fattigdomsstrategier og «godt styresett», som høres upolitiske ut. Tusenårsmålene var et bevisst forsøk på å gjøre bistand apolitisk for derfor å oppnå bredere tilslutning. Menneskerettigheter ble definert som basis for all bistand og ble presentert som ganske ukontroversielt. Likestilling – som alltid er kontroversielt når det skal implementeres i praksis, ble et faglig spørsmål som kunne løses ved hjelp av (vestlige) eksperter framfor gjennom kamp. «Godt styresett» - som egentlig er selve kjernen i all politikk – ble definert av ekspert og presentert i matriser og regneark framfor å bli definert i politisk debatt. Bistand som i nesten femti år hadde vært et ganske eksplisitt politisk prosjekt for å fremme skiftende, vestlige politiske ideer, virket en periode nesten apolitisk.
Man tok altså politikken ut, underkommuniserte kontroversene, snakket om bistand i et teknisk og faglig språk og definerte tusenårsmålene først og fremst som et finansielt løft og en faglig utfordring som kunne løses med nok penger og nok kunnskap. Da ble det vanskelig på donorsiden å se at det man i realiteten drev med, var et storstilt, globalt politisk prosjekt som tok sikte på å forandre stater, samfunn og enkeltmennesker i vårt bilde. Og det tok noen år å forstå at grunnlaget for dette prosjektet var borte, og det var vanskelig å forstå hvorfor nye donorer var så populære.
Bistand er fortsatt mulig, meningsfullt, viktig og nødvendig. Og reform er ikke mindre viktig enn før. Men i framtidig bistand vil det være langt vanskeligere å koble ressursoverføring med et reformprosjekt i en og samme pakke slik vi har gjort det i det siste. Dette har konsekvenser som bistanden bør ta på alvor nå når bistand etter tusenårsmålene skal meisles ut.
