Problempyramiden

(Dette er et gammelt innlegg som jeg ikke er fornøyd med).

Stemningen er ikke særlig høy blant folk involvert i norsk utviklingspolitikk og bistandsforvaltning for tiden. Jeg snakker med folk på nær sagt alle nivå - ledere, faglige rådgivere, praktikere i felt, forskere, politikere - og over hele linja er man desillusjonert og demotivert.

Det skyldes ikke manglende entusiasme for bistand og utviklingspolitikk. Størstedelen av bistanden leverer rimelig bra, og tilgjengelig evidens tyder på at den virker bedre enn noensinne (jeg har skrevet litt om det her). Dessuten går det jo rimelig bra med verden langs de fleste utviklingspolitiske mål, så det er ingen grunn til å deppe om vi ser ut i verden. Særlig om vi klarer å legge Midtøsten til side et øyeblikk og isteden ser på resten av Asia, Afrika og Latin-Amerika, og sammenligner med hvordan det stod til for et tiår og to siden, framfor hvordan verden burde ha sett ut.

Stemningsskiftet skyldes nok heller a) det relative sjokket blant mange over at et par tiår med jevnlig budsjettvekst og ganske trygg tilgang til penger kan være slutt, i kombinasjon med b) kritiske organisatoriske utfordringer i og rundt beslutningsprosessene om bistand som på ulike måter rammer alle involverte. Paradoksalt, altså: mens det går rimelig bra "der ute", hvor utviklingspolitikken er tenkt å virke, er det problemer her hjemme som fyller dagene for de som jobber med slikt. 

Problem a) er noe bistanden utvilsomt har godt av på mellomlang og lang sikt. Problem b) er i noe ingen har det minste godt av i noen tidshorisont. Og det er noe særlig trist med at de to problemene oppstår samtidig. Simpelthen fordi problem a) er en krise med en hel masse potensial til forbedring, forutsatt at organisasjonen er i stand til å håndtere det ved å gjøre Men om ikke det organisatoriske problemet løses, risikerer vi at den beste anledning vi har på kanskje to tiår til å gjøre norsk bistand bedre – nemlig ved å utnytte situasjonen til å gjøre riktige prioriteringer om bistand – går fløyten.

Derfor dette innlegget.

I mitt forsøk på å analysere den norske utviklingspolitikkens og bistandsforvaltningens tilstand ser jeg for meg en pyramide med flere nivåer (en type problembeskrivelse som ikke et særlig ulik det ”problemtreet” som bistandsfolk rutinemessig tegner på vegne av sine mottakere – men sjelden på seg selv). Hvert av nivåene representerer et sett med problemer som legger seg oppå hverandre og på en måte akkumuleres oppover. De laveste nivå både går lenger tilbake i tid og er vanskeligere å løse og derfor på en måte er mer grunnleggende. Jeg er ikke flink til å tegne, men prøv å se for deg en pyramide i listen nedenfor:

Systemiske skjevheter. Nederst i problempyramiden har vi et grunnleggende systemisk problem som har fulgt bistand siden starten, nemlig at velgerne ikke påvirkes direkte av hvordan deres skattepenger brukes. Det betyr at demokratiets grunnleggende ansvarliggjøringsmekanisme – tilbakemelding fra borgerne og deres representanter, ikke trer i kraft. Vi kan heller ikke forvente et erfaringsnært offentlig ordskifte om bistand fordi de som erfarer bistanden eller annen norsk politikk av utviklingspolitisk relevans, ikke deltar i dette ordskiftet. Mer om det i dette innlegget.

Dette betyr ikke på noen måte at bistand og utviklingspolitisk engasjement skjer i strid med skattebetalernes interesse, snarere tvert imot: Bistand har massiv støtte i opinionen, og den støtten har vist seg svært robust over tid: Rundt åtte av ti er positiv til bistand, og aldri har færre enn 70 prosent av befolkningen vært for bistand. Det betyr bare at den vanligste kvalitetssikringen av politikken – demokratiet og det opplyste offentlige ordskiftet – ikke trer i funksjon.

Diskursiv avsporing. På neste nivå har vi et diskursivt problem (beklager ordet ’diskurs’, som har flere betydninger: I den del av samfunnsvitenskapen jeg er sosialisert i – Foucault-inspirert – betyr det ikke bare en måte å snakke om ting på, men hva slags kunnskap man har om ting og hvordan man tenker og handler på den kunnskapen, pluss mye annet som mine akademiske kolleger nok synes at jeg burde ha nevnt). Den vestlige diskursen om utvikling innebærer en måte å se på verden på – og på Vestens rolle i verden – som er løsrevet fra praktisk erfaring og faktisk utvikling i de landene der utvikling er tenkt å skje. Det problemet er nok nesten like gammelt som de systemiske skjevhetene nevnt ovenfor (denne boka fra 1992 er for eksempel like aktuell i dag), men av særlig relevans for dagens situasjon er en diskursiv arbeidsulykke som skjedde i løpet av 1990-tallet.

Det står en del om dette i denne boka, men kortversjonen er at vestlig tenking om bistand este utover til et ganske altomfattende program for å reformere stater, samfunn og individer etter modell av vestlige idealer (ikke vestlig praksis). I dette prosjektet tok Vesten rollen som modell, veiviser og katalysator, framfor først og fremst å tilføre ressurser i form av kunnskap og kapital. Inspirasjonen ble  i større grad hentet fra den vestlige utviklingsdiskursen (freidig nok omtalt som ”globale” prioriteringer) enn fra samtaler med de som skulle ”utvikles”.

En bieffekt av dette av relevans for evnen til å prioritere, var ideen om at nær sagt alle utviklingspolitiske problemer kan løses av oss, til og med problemer vi ikke hadde klart å løse hjemme. Det førte igjen til at logikken bak prioriteringer i bistand endret seg: I stedet for en selvkritisk vurdering av hvor vi hadde spesielle forutsetninger for gi enkelte bidrag til andre lands utvikling, la vi til grunn at nær sagt alt er mulig om vi bare bestemmer oss for det. Prioritering ble til i interne vestlige utviklingspolitiske diskusjoner om hva som er de fattige landenes største og viktigste problem, hvoretter bistandsmidler ble kastet mot dette problemet uten særlig vurdering av om vi hadde noen velegnede løsninger på problemet.

Det er mulig å forstå hvordan dette kunne skje i den helt spesielle historiske epoken på 1990-tallet der vesten var ganske ”høye” på sitt nye hegemoni etter murens fall og praktisk talt alle utviklingsland var så fattige at de ikke hadde råd til å ta til motmæle. Og det kunne ha vært en enkeltstående diskursiv arbeidsulykke som raskt ville raskt ha blitt korrigert av virkeligheten hvis det ikke var på grunn av det systemiske problemet nevnt tidligere, samt et annet og nok en gang beslektet problem: 

Bistandens lukkede kunnskapsunivers. Bistandsapparatet bruker mye penger på kunnskap, men størstedelen går til konsulenter og forskere som allerede er veletablert innenfor de diskursive rammene skissert over. Disse spiller godt sammen med andre aktører i en velfungerende symbiose av samstemt kunnskapsproduksjon:

De til enhver tid nye ideer om utvikling blir massivt hamret inn av tungt bistandsfinansierte, topptunge multilaterale organisasjoner som produserer autoritative analyser som bekrefter at til enhver tid gjeldende vestlige ideer om utvikling er de rette. Politikere og ledere bekrefter disse så ofte de klarer, og frivillige organisasjoner driver kampanjer som – selv om de er kritiske til politikere og ledere – bekrefter at akkurat de samme ideene er de viktigste akkurat nå. Når disse ideene skal realiseres, får bistanden støtte av en enorm konsulentindustri som forteller bistandsapparatet at de bare trenger litt mer konsulenthjelp i form av universalløsninger utviklet av og for bistand, så vil vi kunne løse disse problemene. De samme konsulentene hjelper til med å justere prosjektdokumenter og resultatdokumentasjon for å passe inn i den samme vestlige diskursen. Andre konsulenter, som i utgangspunktet er skeptisk til universalløsninger og til teknokratisk resultatrapportering, bidrar med lokal forankring i form av strengt regisserte ”deltakende” prosesser som gir lokalt alibi til nærmest alt bistanden forsøker seg på. Og frivillige organisasjoner bidrar gjennom til stadighet å hente hjem sine håndplukkede organisasjoner og individer - allerede i økonomisk symbiose med det vestlige bistandssystemet - som representanter fra "Sør" som legitimerer de samme ideene. Andre representanter fra "Sør" enn de som er håndplukket av oss, slipper ikke til. Og skulle noen protestere på hjemmebane, har vi Terje Tvedts godhetsregime til å beskytte oss. 

Over tid har man bygget opp et selvbekreftende kunnskapsunivers som omgir bistanden i så stor grad at andre erfaringer og annen kunnskap enn den som passer inn i bistandens logikk, ikke slipper inn. Om erfaringene ikke passer inn i de til enhver tid gjeldende vestlige (”globale”) ideer om hva som er riktig måte å tenke om utvikling, og ikke får plass i et resultatrammeverk, når de simpelthen ikke fram. Systemet er blitt immunt mot erfaring som ikke passer med gjeldende diskurs. Resultatet er at ellers dyktige beslutningstakere og forvaltere mister kontakten med alle de erfaringer og all den sunne fornuften som fins der ute, som kunne ha hjulpet dem til bedre beslutninger.

Alt det ovenstående kan til en viss grad sies om all vestlig utviklingspolitikk. Men toppen av pyramiden handler om norske forhold.

Organisatoriske utfordringer. At norsk utviklingspolitikk og bistandsforvaltning er suboptimalt organisert, er mildt formulert, særlig etter hybridløsningen som ble etablert i arbeidsdelingen mellom UD og Norad i 2004. Her blir mange flinke folk dårlig utnyttet, og Norads potensielle rolle som kvalitetssikrer av norsk bistand er for alle praktiske formål kansellert (Norad spiller en rolle bare når direktoratet blir invitert av UD til å gi råd, og UD følger rådene bare dersom det passer). Alle viktige beslutninger om utviklingspolitikk og bistand skjer i Utenriksdepartementet.

All tilgjengelig evidens peker dessuten i retning av at UD sliter med å løse denne oppgaven. For det første er kunnskapsforvaltningen - som kunne ha hjulpet departementet ut av de diskursive og kunnskapsmessige utfordringene - så som så. UD er jo organisert nærmest som antitesen til en kunnskapsorganisasjon: Nøkkelpersonellet rekrutteres på litt vilkårlig utdanningsfaglig bakgrunn, utdannes og sosialiseres internt før de flyttes rundt i systemet til stadig nye oppgaver slik at de aldri får tid til å opparbeide ekspertise på et felt, og kunnskapsforvaltningen er usystematisk og vilkårlig. Selv ambassadeansatte får sjelden anledning til å innhente kunnskap utenfra. De kan jobbe i månedsvis uten å komme seg ut av hovedstaden på annet enn korte besøk og velregisserte workshops, og blir sjelden lenge nok i landet til å forstå hva de holder på med. Departementet sliter også med evnen til å legge strategier (spør etter strategi for et hvilket som helst land eller innsatsområde), gjøre prioriteringer (les en hvilken som helst stortingsmelding), ta beslutninger og gjennomføre dem (følg med på om vedtak får praktisk konsekvens).

Dessuten er det grunn til å mistenke at departementet rutinemessig bruker bistandsmidler med hensyn til andre interesser enn de utviklingspolitiske interessene Stortinget har lagt til grunn at bistand skal brukes til, noe jeg har antydet i dette innlegget.

Jeg har ikke noe håndfast informasjon som kan bekrefte om de organisatoriske problemene er blitt verre over tid, men i de nesten femten årene jeg har jobbet med bistand har jeg merket en påfallende endring: Gjennomgangsmelodien blant bistandsfolk da jeg begynte, var at partnerorganisasjonene i fattige land ikke gjorde jobben sin. Nå klager bistandsfolk stort sett over UD. De organisatoriske problemene har flyttet hjem, liksom.

Den problempyramiden jeg har forsøkt å tegne opp ovenfor er kumulativ, altså at de nederste problemene – som også har lengst historie – muliggjør og forsterker problemene lenger oppe i pyramiden. Samlet sett mener jeg det kvalifiserer til diagnosen "systemsvikt". Samtidig er det ingenting ”deterministisk” i problemene lenger oppe i pyramiden. På hvert nivå kunne ting ha blitt gjort på måter som ville ha kompensert for og redusert framfor å forsterke problemene lenger nede i pyramiden.

Og det fører oss til toppen av pyramiden.

Ledelsesmessige utfordringer. Det passer ikke for en som har vært ansatt i systemet å uttale seg om dette, men det fins tegn i tiden som tyder på at man i det siste også har slitt med et ledelsesproblem. Lederutfordringer kan gi ulike utslag i et system, men når det kommer på toppen av hele den pyramiden jeg har beskrevet så langt, har det potensielt store konsekvenser.

Ledelsesutfordringer kan løses relativt raskt. Problemene lenger nedover i pyramiden er suksessivt vanskeligere og mer tidkrevende å løse. Men ett sted må man begynne.

Null komma sju

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelle sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige.

Bistandsmidlene våre brukes til mer enn å realisere vedtatte utviklingspolitiske mål. Ved å redusere bistanden og samtidig rydde opp i hvordan beslutninger om bistand blir tatt, kunne vi oppnådd både redeligere og mer effektiv bistand.

Mange viktige beslutninger om bistand tas med referanse til noe annet enn det som er Stortingets mål og forventning om hva bistand skal brukes til. Det gjelder både beslutninger om allokering av bistandsmidler, hvilke «kanaler» (institusjoner) som skal brukes, hvilke land som skal motta bistanden og hvilke tiltak i landet som skal støttes.

Hvordan kan jeg påstå slikt, som ikke har vært med i beslutningene?

Det kan jeg egentlig ikke påstå, for det framkommer oftest ikke i noe formelt beslutningsgrunnlag, iallfall ikke noe som er offentlig tilgjengelig.

Det jeg kan vite, er at mange beslutninger er bortimot umulig å forstå først og fremst som resultatet av en grundig vurdering av hvordan man kan få mest mulig effekt ut av norske bistandsmidler på vedtatte utviklingspolitiske mål. Om du tviler, kan du jo spørre etter beslutningsgrunnlaget for de ulike beslutningene. Og du kan spørre om fagdirektoratet eller annen faglig ekspertise er blitt spurt og hvilke råd som er blitt gitt.

Ofte er det mye enklere å forstå de samme beslutningene i lys av at de kan tjene andre hensikter. Det kan for eksempel være å styrke arbeidet for å realisere Utenriksdepartementets ambisjoner om et godt forhold til andre land i den rikere enden av skalaen, eller vårt ønske om å bli hørt i FN. Eller å styrke norske næringsinteresser. Eller andre av Utenriksdepartementets til enhver tid pågående arbeid for å sikre Norges interesser og/eller diplomatenes ambisjoner.

For når en liten stat med store ambisjoner ønsker å bli hørt, men egentlig ikke har noe særlig å vise fram for å gjøre oss interessante i internasjonale forhandlinger, må man ta det man har, og Norge har ikke stort annet enn et stort bistandsbudsjett til rådighet (nåvel: Vi har jo Statens Pensjonsfond Utland. Hadde vi brukt det på en annen måte enn i dag, kunne vi ha blitt en supermakt på utvalgte områder. Selv om vi skulle ha begrenset oss til strategier som sikrer omtrent samme langsiktige avkastning som i dag, kunne SPU vært et enormt viktig bidrag til norsk gjennomslag i utlandet. Men ingen politikere tør åpne den boksen). 

På sitt aller enkleste er logikken slik at det planlegges et besøk til et annet land, og noen titalls millioner bistandskroner er det "lille" ekstra som skal til for å få møte viktige personer og kanskje også et presseoppslag. Ofte er nok logikken mer sofistikert. Men det vet vi som sagt ikke, for det er ikke nedfelt i beslutningsgrunnlaget for bruk av bistandsmidler.  

I prinsippet synes jeg det er helt greit å bruke bistand til flere formål samtidig. Det er norske skattebetaleres penger og vi må kunne tillate oss å bruke dem også til vår egen fordel. Forutsatt at det innebærer effektiv bruk av midler, selvsagt (det siste er jeg mye mer usikker på enn det rent prinsipielle).

Det som ikke er greit, er om skattebetalernes penger brukes på måter som ikke er i tråd med hva skattebetalernes folkevalgte representanter har lagt til grunn. Altså om pengene ikke brukes på måter som antas å gi mest mulig effekt for pengene sett i lys av de målene som Stortinget har formulert om bruken av akkurat disse pengene.

Målene som er formulert om bruk av bistandsmidler er svært mange og ganske vanskelig å forstå, så det kan tenkes at jeg har lest feil. Men så vidt jeg forstår gjelder alle disse målene en eller annen form for forbedring i relativt fattige land, eller globale fellesgoder. De inkluderer – om jeg har forstått det riktig – ikke norske interesser utover de utviklingspolitiske målene, og langt mindre inkluderer de spesifikke diplomatiske ambisjoner eller organisatoriske interesser. Selv om regjeringen er tydelig på at de utenrikspolitiske og de utviklingspolitiske målene er tett sammenvevd, noe som opplagt innebærer at UD må ha en masse tanker i hodet samtidig (det kalles integrert utenriks- og utviklingspolitikk), ser jeg ikke at det har skjedd noen endring når det gjelder bruk av bistandsmidler. Disse skal fortsatt målrettes for å gi effektive bidrag til norske utviklingspolitiske mål (ordet «effektiv» framkommer for øvrig 275 ganger i UDs statsbudsjettforslag). Iallfall har dette vært et hovedbudskap i kommunikasjonen med Stortinget i omtrent to tiår (i motsetning til tidligere, da det var stor aksept i Stortinget for at bistand også kunne brukes til å fremme norske næringsinteresser).

Hvis det er riktig at enkelte beslutninger om bruk av bistandsmidler skjer med referanse til andre hensyn enn å gi mest mulig effektive bidrag til vedtatte utviklingspolitiske mål, har vi et demokratisk og konstitusjonelt problem – vel å merke dersom dette ikke kommuniseres til Stortinget eller offentligheten, f eks ved å være reflektert i et beslutningsgrunnlag som er offentlig tilgjengelig slik at spørsmålet kan diskuteres og UD korrigeres hvis Stortinget finner det hensiktsmessig. Jeg har vanskelig for å se for meg at slikt ville blitt akseptert i andre sektorer.

Dette problemet kan imidlertid løses svært enkelt: Full åpenhet om hvilke interesser som er lagt til grunn for viktige beslutninger om bruk av bistandsmidler. Det gir Stortinget tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om de skal akseptere eller korrigere en slik praksis. Problemet løst. Punktum.

(Vel, egentlig er det ikke helt så enkelt. Enkelte av de utenrikspolitiske interessene som muligens legges til grunn for bruk av bistand, kan ikke gjøres offentlige uten at noen havner i forlegenhet eller at enkelte strategier svekkes. Om det er legitime grunner til dette, kan det ordnes på ulike måter – det er god tradisjon i Norge og på Stortinget for å håndtere sensitive spørsmål i utenrikspolitikken utenfor offentlighet. Om det ikke er legitime grunner til dette, har vi fortsatt et konstitusjonelt og demokratisk problem).

Det kan selvsagt tenkes at bistand kan brukes effektivt til to forskjellige formål samtidig. Men det er tvilsomt at de kan brukes mest mulig effektivt til hvert formål. Det er ofte konflikt (trade-offs i økonomenes språk) mellom forskjellige mål. Rent logisk er det liten grunn til å anta at det er synergi mellom utviklingsbehovene for verdens fattigste og de nasjonale interessene til verdens rikeste land.

Dersom det er en målkonflikt her, betyr det at det har en kostnad å bruke bistandspenger til forskjellige formål samtidig. Det betyr at bistanden blir mindre effektiv målt opp mot hovedmålet. I en ideell situasjon kunne dette ha blitt målt. La oss si at Norge vil støtte fattige kvinner ved å utvikle bedre kokeovner som gir mindre brenselforbruk og bedre helse. Da kan vi velge å bruke veletablerte institusjoner som har demonstrert evne til å levere. La oss si at det gir 100 prosent uttelling. Eller vi kan bruke en annen institusjon med mer usikker evne, noe som for øyeblikket tjener norske utenrikspolitiske interesser. Om denne institusjonen bare oppnår 70 prosent av hva de beste institusjonene i feltet kunne klart, har det kostet 30 prosent bistandseffektivitet å kombinere de to interessene.

Eller la oss si at Norge vil støtte næringsutvikling i fattige land, og kan velge mellom å bruke bistand bare til dette formålet, eller å kombinere det med å støtte norske bedrifters engasjement i utlandet. At norske bedrifter skal og bør ha en sentral rolle i utviklingspolitikken, er helt selvsagt (og jeg synes de skal inviteres i vesentlig større grad enn i dag). Men om bistandsmidler brukes til å støtte eller subsidiere norsk næringsvirksomhet, kan man velge å bruke subsidiene med ett formål, nemlig best mulig utviklingseffekt, eller to formål, nemlig utviklingseffekt og norske næringsinteresser. Det er all grunn til å tro at sistnevnte gir mindre effektive bidrag til utvikling (I teorien er det bare ett tilfelle der dette ikke vil skje, og det er om de norske bedrifter er de best posisjonerte i hele verden til å gi effektive bidrag til utvikling). Prisen er kanskje 30 prosent mindre effektiv bistand.

Slike effektivitetstap er selvsagt umulig å beregne presist, men de er helt reelle. Den sannsynlige effektiviteten av bistand blir vesentlig lavere om bistanden innrettes mot andre av UDs interesser, og det utgjør i prinsippet en direkte kostnad i form at vi får mindre igjen for pengene sett i lys av de mål som Stortinget har satt for bistanden. Jeg tror heller ikke det er urimelig å bruke forholdstallet 70/30, men det var ikke derfor jeg valgte det. Det var for å foreslå en vei ut av både de konstitusjonelle og de effektivitetsmessige problemene knyttet til beslutninger om bistand.

I Norge er det bortimot konsensus om at rundt en prosent av bruttonasjonalproduktet skal brukes til bistand. Det internasjonale normtallet er imidlertid 0,7 prosent. Hva om vi blir litt mindre ambisiøse, men desto mer redelige og realistiske, og vedtar følgende: Norge nøyer seg med å gi 0,7 prosent av bruttonasjonalproduktet i bistand til utviklingspolitiske formål – mot at Utenriksdepartementet får disponere de resterende 0,3 prosent for å smøre sitt diplomatiske arbeid for å nå andre mål? Den samlede bruk av de 1 prosent blir antakelig mer effektiv, for det blir nok enklere å føre en god diskusjon om hva som er best mulig pengebruk om man kan være åpen om alle de mål som pengene skal brukes til. I tillegg vil vi har ryddet opp i et påtrengende konstitusjonelt og demokratisk problem.

Forslaget vil aldri bli virkelighet. En av flere grunner til det er at Utenriksdepartementets del av pengene vil være åpent for kutt dersom de ikke «beskyttes» av prosentmålet, og det vil nok ingen av de involverte partene. En annen grunn er at Riksrevisjonen antakelig ville gått i falsett om de skulle ha revidert UDs 0,3 prosent.

Når jeg likevel nevner det, er det for å minne om hvordan ting kunne ha blitt organisert om vi hadde vært kategoriske i våre krav om åpenhet og redelighet om hvordan skattebetalernes penger blir brukt. 

Helse vs utdanning

Både Stoltenberg-regjeringen og Solberg-regjeringen valgte å bruke en del av bistandsbudsjettet til hver sin storsatsing innen bistand. Bortsett fra at de er i hver sin sektor – regjeringen Stoltenberg valgte barne- og mødrehelse, mens regjeringen Solberg valgte utdanning med vekt på grunnutdanning for jenter – har de veldig mye felles.

Begge tar sikte på å nærmere seg tradisjonelle bistandstema på forsøksvis nye og innovative måter, og å skape ny giv og økt internasjonal mobilisering om noe som ellers har falt litt utenfor verdens oppmerksomhet. Og begge er politiske kinderegg ved at de gir tre ting på en gang: støtte til gode formål, internasjonalt omdømme og hjemlig status. Det siste forklarer antakelig at statsministeren har tatt en hovedrolle i begge disse satsingene. Det signaliserer at dette er satsinger fra hele regjeringen og ikke først og fremst utenriks/utviklingsministeren. Det blir jo ikke nødvendigvis bedre bistand av at statsministeren fronter en sak - men det gir mye bedre øvrig politisk uttelling.

Men tross disse likhetene er det noen viktige forskjeller mellom de to satsingene, om vi ser på dem med utgangspunkt i regjeringens ambisjon om en kunnskapsbasert politikk. 

For det første har de to sektorene i utgangspunktet ulik natur. Helsefeltet er simpelthen enklere å håndtere rent kunnskapsmessig enn utdanning. Vi vet mer om resten av kroppen enn vi vet om hjernen og om forholdet mellom et individ og dets sosiale omgivelser. Og vi vet noe om kroppene til folk i nesten alle land, fordi helsedataene er de mest presise data vi har om befolkningen i relativt fattigere land – i mange av disse landene vet vi nesten ingenting om læring og kunnskapsstatus hos barn, utover hvor mange som går på skole. Det er også enklere å lære om hvordan ulike intervensjoner virker innen helse enn innen utdanning. Det er både fordi intervensjoner innen helse kan enklere standardiseres slik at det er mulig å teste, fordi biomedisinsk status er enklere å måle enn kunnskapsstatus eller andre ønskede effekter av utdanning, og fordi det normalt går kortere tid mellom intervensjon og effekt i helse enn i utdanning. I sistnevnte sektor går det jo gjerne et tiår før det er meningsfullt å kunne teste selv første nivå av effekter i form av elevenes ferdigheter. For ikke å snakke om effekter i arbeidsmarkedet eller i samfunnet for øvrig.

Selvsagt er det også slik at de endelige effektene av helseintervensjoner også bare slår ut etter lang tid, gjerne tiår, men man kan bygge på annen kunnskap som kan gi noenlunde presis informasjon om slikt også, slik at man kan beregne effekter. For eksempel kan man kombinere kunnskap om effektiviteten til en vaksine med epidemiologisk og andre typer kunnskap utviklet og testet gjennom årtier, og slik beregne langsiktige effekter av vaksiner ganske presist. Til sammenligning fins det ingen mulighet til å kombinere eksisterende kunnskap på måter som kan hjelpe oss å forutsi den langsiktige effekten av utdanning med noe i nærheten av samme sikkerhet og presisjon.

Det leder til et annet punkt. De to sektorene har helt andre utfordringer når det gjelder internasjonalisering og globale løft, som jo er hva vi snakker om her. De to sektorene gir vesentlig forskjellige muligheter til å overføre og ta i bruk kunnskap over landegrenser. Kropper og biomedisinske mekanismer er rimelig godt sammenlignbare over hele kloden (selv om kontekst i høyeste grad også spiller inn). Utdanning er mye mer kontekstspesifikt. Det er ofte nesten meningsløst å vurdere utdanningsfaglige spørsmål løsrevet fra sin kontekst, enten det er de overordnede politiske intensjoner og føringer, nasjonale mål og læreplaner, økonomiske forhold, sosiale forhold og elevenes forutsetninger, og utdanningens formål og innhold i den aktuelle kontekst (og utdanningens formål er aldri bare ett). Det fins derfor nesten ikke noen del av kunnskap om utdanning som kan appliseres i andre land helt uten videre. Det gjør kunnskapsproduksjon mye mer tungvint og langsom enn i helse, hvor man ofte kan se bort fra spesifikke nasjonale forutsetninger iallfall i spørsmål om effektene av en intervensjon.

Dessuten bygger helsefeltet på velutviklede normer og standarder, internasjonalt standardisert gjennom WHO over mange tiår. Det muliggjør at forskere og fagfolk kan ha en felles forståelse av faget, kan lære av hverandre og bygge på hverandres erfaringer, dele kunnskap og utfordre hverandres kunnskap, noe som gjør at kunnskapsproduksjonen innen helse i stor grad er kumulativ. Noe lignende finnes ikke i utdanningsfeltet. Det gjør det mulig for pedagoger å bygge kunnskap om det samme uten å vite om hverandre, eller å utvikle parallelle og usynkroniserte forskningsagendaer, slik at de heller ikke utfordrer hverandre på konstruktive måter. Det gjør antakelig at lærere og utdanningseksperter til stadighet må finne opp hjulet, mens nyutdannede lege og medisinske forskere i prinsippet står på skuldrene til et enormt antall praktikere og forskere i alle land som har gått opp løypa for dem.

For det tredje har de to sektorene ulik «sosiologi» (det er iallfall mitt inntrykk). Helsefeltet preges av forskere og fagfolk som er helt i front når det gjelder testing og måling. Avansert testing og måling (RCT) av effekter av ulike intervensjoner danner grunnlag for store deler av faget, og svært mange av forskerne i faget har dette som sin viktigste metode. Ved siden av helsefagfolka, er også mange økonomer – den andre disiplinen som har slik testing som en av sine viktigste metoder – involvert i helseforskning.

Utdanningsfeltet er derimot en profesjon der det er stor debatt om hvorvidt testing og måling er hensiktsmessig i det hele tatt, og mange er skeptiske til at dette er en god måte å framskaffe kunnskap på. Pedagoger er tradisjonelt mer prosessorientert, ofte ganske normativt (eller ideologisk) orientert, og viser ofte skepsis til rigide målesystemer. Hvorvidt det betyr at mange pedagoger har andre preferanser eller en annen ideologi (jeg ser egentlig ikke grunn til å tro det) eller bare reflekterer at feltet har en annen natur, er ikke viktig. Saken er – hvis jeg har rett – at de dominerende fagfolka i de to feltene har en svært ulik tilnærming til kunnskap, som gjør det vanskeligere å aggregere og akkumulere felles kunnskap som kan støtte opp om globale løft rundt utdanning.

Alt i alt er det altså mye som tyder på at utdanning innen bistand en mer krevende sak enn helse når det gjelder kunnskap. Det er en viktig erkjennelse for en liten nasjon i nord som tar sikte på å bli en global leder i sektorer der man ikke engang er i det globale toppskiktet på hjemmebane. Og det er ekstra påtrengende ettersom utdanningssatsingen langt på vei tar sikte på å gjøre suksess i såkalte sårbare stater, det vanskeligst tenkelige sted å drive grunnutdanning, mens helsesatsingen var mer «opportunistisk» i sine landvalg og et stykke på vei satset på de land der det var enklest å lykkes.

Og det leder oss til det paradoksale fjerde punkt. For Norges satsing på de to feltene har ulik tilnærming til kunnskap. Regjeringens satsing på utdanning er preget av en helt annen satsing på kunnskap enn den som fulgte på kjøpet med helsesatsingen.

Helsesatsingen ble fulgt av tiårets (og kanskje tidenes) største satsing på forskning innenfor utviklingsfeltet. GLOBVAC-programmet i Forskningsrådet hadde enormt mye ressurser til rådighet, relativt til annen bistandsfinansiert forskning. I tillegg investerte Norge enorme beløp i evaluering av innsatsen med vekt på læring, blant annet gjennom Verdensbanken. Samlet er det liten tvil om at dette er den norske bistandsinnsatsen noensinne som i størst grad har vært fulgt opp av satsing på kunnskap. Og satsingen var imponerende bredspektret: Den inkluderte både bred forskning på helsesystemer – inkludert grundige antropologiske studier som så på kontekstuelle forutsetninger for gode helsesystemer, forskning på spesifikke intervensjoner, innovasjonsforskning, og storstilt satsing på avanserte effektstudier for å finne ut hva som virker. En hyggelig og svært viktig bieffekt er at denne satsingen har ført til at det har blitt bygget opp flere sterke forskningsmiljøer av internasjonalt format, med et stort antall dyktige forskere som kan dette feltet bedre enn de fleste. Det skulle jeg tro er en avgjørende forutsetning for å kunne være en global leder. Og, viktig - ikke minst i et politikkfelt preget av mye lavere grad av ansvarliggjøring enn i andre felt – det sikrer også at regjeringen kan bli korrigert av kompetente fagmiljøer om de skulle gjøre noen uheldige veivalg på veien mot globalt lederskap.

Utdanningssatsingen sammenfaller i tid med den laveste satsingen på utviklingsforskning på minst et par tiår (målt som andel av bistandsbudsjettet, men også lavere enn på lenge i absolutte tall), noe som kan forklare at det nesten ikke skjer forskning på utvikling og bistand i Norge for tiden. Foreløpig er det litt uklart hvor mye som vil bli satset på kunnskapsproduksjon spesifikt knyttet til utdanningssatsingen. Det kommer nok, men har ikke blitt prioritert hittil, noe som er påfallende ettersom man skulle tro at satsing på kunnskap var et av de første steg på veien til globalt lederskap. Utdanning er riktignok blitt inkludert som tematikk i pågående satsinger på kunnskap (for eksempel i høyere utdanning), men uten særlig økning i de samlede bevilgninger. Dessuten satses det stort på enkelte innovasjonstiltak som har opplagte kunnskapskomponenter.

Men samlet sett er denne satsingen mye, mye mindre og mye smalere enn det som ble gjort – og fortsatt blir gjort – som del av den norske helsesatsingen. Påfallende nok ser det også ut til at utdanningssatsingen i mindre grad følges av grundige dypstudier med sikte på økt innsikt (altså grunnforskning) i de spesifikke kontekstuelle forutsetninger for å lykkes enn hva som var tilfellet i helse (dette var nemlig et hovedtema i mange av forskningsprosjektene finansiert av GLOBVAC). Dette på tross av at nær sagt all erfaring vi har med utdanningsbistand over flere tiår vil si at kontekstkunnskap er helt avgjørende – og som sagt, antakelig enda viktigere enn i helse.

Med andre ord: Når regjeringen har påtatt seg en oppgave og ambisjoner som krever mer satsing på kunnskap enn de fleste andre bistandssatsinger, sammenfaller det i tid med en generell kunnskapssatsing på et absolutt lavbluss, samtidig som de målrettede investeringene i kunnskap for å styrke denne aktuelle satsingen ikke er i nærheten av den vi så under forrige regjerings sammenlignbare satsing.

Det betyr en avgjørende ressurs mindre på veien mot globalt lederskap.

Krysningsspor på Gjøvikbanen vs å utdanne fattige jenter

Når Jernbaneverket skal utvide noen krysningsspor på Gjøvikbanen, er dette gjenstand for systematiske, grundige analyser av hva som gir best mulig uttelling for skattepengene. Det gjøres vurderinger av alternativ bruk av midler for samme mål, og av både ønskede og uønskede konsekvenser. Vurderingene er etterprøvbare (du finner et eksempel her) slik at skattebetalerne kan få rimelig god sikkerhet for at offentlige midler brukes best mulig når man først gjør en stor investering. Spesielt store investeringer kvalitetssikres alltid eksternt.

Det samme gjelder for andre store offentlige investeringer. Lignende vurderinger skjer også for reformer, regelendringer og andre nye initiativ som legges fram for Stortinget selv om det ikke er snakk om store enkeltinvesteringer.

Med noen unntak.

Det skjer nemlig ikke når Utenriksdepartementet setter seg fore å sikre utdanning for fattige jentebarn til en kostnad mange ganger høyere enn prisen for å forlenge noen krysningsspor på Gjøvikbanen. Heller ikke skjer det i andre tilfeller der UD bestemmer seg for å bruke mange hundre millioner bistandskroner på nye måter.

Det gjøres selvsagt en rekke vurderinger på forhånd, og det er flinke folk involvert. Men det er ikke bestemt på forhånd hva slags analyser de skal gjøre, for eksempel om man skal vurdere både ønskede og uønskede konsekvenser, eller om man skal vurdere om det fins alternative måter å oppnå samme mål på som kan gi bedre forhold mellom pris og resultat. Jeg har ikke sett slike vurderinger bli gjort om nye, store bistandsinitiativ.

Den skriftlige dokumentasjonen er ofte tynn. Skattebetalere som lurer, vil derfor vanskelig få tilgang til hva slags vurderinger som er gjort. Og det skjer ingen ekstern kvalitetssikring dersom de ansvarlige ikke selv skulle ønske det. Riktignok skjer det oftest forhåndsvurderinger (appraisals) av enkelttiltak, og disse gjøres av flinke folk, gjerne eksterne eksperter. Men det skjer bare på enkelttiltak (avtaler/programmer) og ikke samlet for store satsinger. De mest systematiske, grundige vurderingene skjer altså etter at departementet først har bestemt seg for å bruke penger og etter at de store linjene er lagt, men før pengene utbetales. Og selv i vurdering av enkelttiltak gjøres det ofte ikke systematiske vurderinger av om det finnes alternative måter å bruke penger på som kan være mer effektive (i praksis skjer det implisitt i såkalte tilskuddsbaserte ordninger, men ikke nødvendigvis ved støtte til internasjonale organisasjoner, hvor størstedelen av bistanden kanaliseres). 

Hvorfor denne forskjellen på bistand og annen offentlig pengebruk?

Forklaringen ligger i at offentlige investeringer og andre store offentlige satsinger styres etter strenge retningslinjer for forhåndsvurdering før man bruker mye penger på nye initiativ. Disse er forankret i Utredningsinstruksen og i Reglement for økonomistyring i staten med tilhørende regler for kvalitetssikring ved spesielt store prosjekter.

Utenriksdepartementet er i prinsippet dekket av de samme reglene, men bistanden faller likevel stort sett utenfor. Utredningsinstruksen gjelder ikke «ved inngåelse av internasjonale avtaler», som størstedelen av bistanden består av (men instruksen sier at man også da bør kunne gjøre forhåndsutredninger). Bestemmelsene om ekstern kvalitetssikring er knyttet til store statlige innkjøp, ikke tilskudd eller annen storstilt bruk av offentlige midler.

Men det gjør det jo ikke mindre viktig med en forhåndsvurdering av om planlagt bruk av bistand er god bruk av skattepenger, og mulighet til å etterprøve disse vurderingene.

En del av de nevnte reglene som ville vært særlig nyttig for bistanden, ville vært kravet om å vurdere de administrative konsekvensene av nye initiativ (blant annet formulert som «konsekvenser i forhold til mål om […] en enklere forvaltning»). De siste ti-femten årene med utviklingspolitiske initiativ har ikke akkurat gjort det enklere å forvalte bistand, for å si det svært forsiktig. I en situasjon med grunnlag for å hevde at den norske bistandsforvaltningen ikke engang klarer å forvalte eksisterende bistand godt nok, ville det vært ytterst nyttig å gjøre vurderinger av konsekvenser for bistandsforvaltningen før ethvert nytt initiativ. Særlig ettersom beslutningstakerne hittil ikke har vist særlig evne til å kutte ut eksisterende virksomhet for å få plass til nye initiativ.

Og i alle utviklingspolitiske initiativ, som i enhver annen investering, er det enormt viktig med en grundig vurdering av alternative måter å nå noenlunde samme formål på. For om man bruker mye penger på en måte som ikke er den mest effektive måten å nå målet på, er det i praksis det samme som å kaste bort noen av pengene - i dette tilfellet skattebetalernes penger som var tiltenkt å komme fattige til gode. Når Utenriksdepartementet velger å bruke store beløp på bestemte formål, er det derfor av offentlig interesse hvordan de har vurdert alternative måter å bruke penger på. Det hadde også gitt nyttige bidrag til den stadig tilbakevendende diskusjon om hva som er riktig «kanal» for norsk bistand.

Nå kan det hevdes at de nevnte retningslinjer for offentlige satsinger ikke er velegnet for bistand. Det kan nok være riktig - og for å være ærlig tror jeg ikke at de er særlig velegnet for nye krysningsspor heller, når man ser hvor lang tid det tar å gjøre beslutninger i Norge. Men slik jeg ser det, kreves bare enkle tilpasninger for at de samme prinsippene kan brukes om bistand som for hjemlige investeringer.

For det er jo ikke mindre viktig at bistandsmidler brukes best mulig, enn at andre offentlige midler brukes best mulig? Jeg vil heller si det er motsatt: Om norske offentlige midler brukes dårlig i Norge, er det først og fremst norske borgere og skattebetalere som sviktes. Om bistandsmidler ikke brukes best mulig, svikter vi både norske skattebetalere og alle de fattigfolk i andre land som ifølge Stortinget er tenkt å ha nytte av disse midlene. Og nettopp fordi de nevnte fattigfolka ikke har tilgang til norsk offentlighet, kan det hevdes at det er desto viktigere at det legges til rette for ettersyn som muliggjør mest mulig informert debatt om de vurderingene som gjøres før bruk av bistandsmidler. Det kan ses som en slags kompensasjon for at den viktigste parten - mottakerne - oftest ikke deltar i debatten.

Til bistandens forsvar skal det sies at man tradisjonelt har vært mye flinkere til å evaluere bruk av bistandsmidler enn størstedelen av øvrig offentlig pengebruk. Og evalueringene er – så langt ressursene tillater - systematiske, grundige, og vurderer ulike ønskede og uønskede effekter. Men evaluering er i sin natur oftest retrospektivt. Det ligger derfor i kortene at når en evaluering avdekker dårlig bruk av bistandsmidler, er det ofte for sent. Det er derfor all grunn til å flytte litt av den kritiske oppmerksomheten og ressursbruk lenger fram i tid, til tiden før man bruker penger. Her har bistanden hittil stått tilbake for øvrig norsk forvaltning.

Ordliste for bistand

Språk har betydning for hvordan man tenker, og bistanden har ikke alltid vært heldig i så måte. De innfødte i bistanden (altså de som jobber med bistand) har utviklet et helt eget stammespråk med en del ord og uttrykk som bare gir mening for dem. At de derfor er uegnet til kommunikasjon med folk utenfor stammen, er bare et av problemene. Et annet er at språket kan begrense vår egen evne til se og reflektere på hva vi holder på med. Jeg tør ikke si mer om dette her, for da må jeg bruke ordet "diskurs" og vips er vi i gang med en akademisk debatt jeg ikke gidder - men vil bare si at ett av de mange problemene med bistandens stammespråk er at det langt på vei er uttrykk for våre idealer og ikke virkeligheten. Når vi bruker ord og uttrykk ofte nok blir det fort at vi tror det er virkelighet vi snakker om. Derfor kan det være nyttig å tenke litt gjennom språket vi bruker, og derfor ordlista nedenfor.
Kom gjerne med forslag til flere ord med forklaring i kommentarfeltet!


Til folk som ikke har jobbet med bistandsforvaltning, framstår dette blogginnlegget antakelig uforståelig. Sorry til dere. Besøk heller et annet blogginnlegg.


Bekjempe. De øverste 10 google-søk som starter med «bekjempe», er: bekjempe depresjon | bekjempe kriminalitet | bekjempe nynorsk | bekjempe forkjølelse | bekjempe lus | bekjempe rasisme | bekjempe angst | bekjempe sølvkre. Det ordet har altså ikke vært særlig heldig med positive følgesvenner (og "nynorsk" kom veldig uheldig ut i lista over). Slikt sett passer det kanskje å si "bekjempe fattigdom", siden fattigdom heller ikke er noe gladord. Men det høres likevel litt vel aggressivt ut, og siden ordet ikke har så mange positive assosiasjoner tror jeg ikke det fungerer bra i en kommunikasjonsstrategi som er tenkt å skape positiv entusiasme. Det går også greit å fremme utvikling, styrke helse/utdanning/næringsliv/fyll-inn-hva-som-passer, hjelpe eller bistå, eller andre vanlige ord som skaper positive assosiasjoner.


Det sivile samfunn. Sivilsamfunnets substans og dets funksjon har vært diskutert blant filosofer og samfunnsvitere i århundrer. Ingen av disse intellektuelle kjempene tok høyde for at begrepet skulle komme til å inkludere et lite antall store internasjonale organisasjoner, nesten fullfinansiert av offentlige midler og oftest med svak lokal forankring, som villig lar seg bruke som instrument for en stats arbeid for politisk påvirkning av andre stater på måter som ville blitt regnet for ufint om statene hadde gjort det samme selv. Men det er en av de betydningene "sivilsamfunnet" har fått i bistand. En annen bruk av ordet er som betegnelse for den store underskogen av små og mellomstore "bedrifter" i fattige land etablert for å tappe bistandsmidler med en imponerende retorisk tilpasningsdyktighet. I bistand har man vanskelig å tenke seg at et land kan utvikles uten at slike organisasjoner får en helt dominerende posisjon, selv om våre egne demokratier ble utviklet uten slike organisasjoner og sivilsamfunnets generelle rolle i vår egen utvikling (eksklusive kirken og fagbevegelsen) var ganske marginal. Synspunkter hørt i "sivilsamfunnet" blir ofte tillagt mer vekt enn hva de demokratisk folkevalgte i samme land måtte mene.

Donor. Engelsk for «giver». På norsk brukes ordet brukes mest i forbindelse med organtransplantasjoner. «Giver» er et vanligere og i mine øyne bedre ord på norsk.

Eierskap. Eierskap er et juridisk og ikke et emosjonelt begrep: Eierskap overføres når giver faktisk overdrar rettigheter, ikke når mottaker «føler» eierskap. Eierskap viser til et sett med eksklusive rettigheter og kontroll over noe (Wikipedia: «the ultimate and exclusive right conferred by a lawful claim or title, and subject to certain restrictions to enjoy, occupy, possess, rent, sell, use, give away, or even destroy an item of property»). Det betyr at i ordets egentlige betydning har ingen bistandsgiver noengang hatt til hensikt å delegere eierskap over bistanden til mottaker verken legalt eller i praksis, fordi giver alltid har beholdt muligheten til å ha siste ord. Det er derfor oftest en lite velegnet metafor i bistand.

Felt. Ethvert sted kan kalles for «felt» om man foretrekker det. Men hvis man bruker «felt» om et sted der man mottar bistand og ikke om andre steder, kan det tyde på at man er i ferd med å utvikle et eget stammespråk. Et sted blir ikke mer «felt» bare fordi det er varmt eller fattig eller bistandsfinansiert. Norads lokaler er ikke mindre «felt» enn et kontor i Tanzania, og Arusha er ikke mer «felt» enn Trondheim.

Feltarbeid. Feltarbeid er en helt bestemt vitenskapelig metode (datainnsamling ved tilstedeværelse og aktiv deltakelse), og ikke en samlebetegnelse på det meste av hva en konsulent eller bistandsarbeider gjør på reise. Møter, intervjuer, dokument- eller regnskapsgjennomganger er normalt ikke feltarbeid. En reise til et fattig land er aldri et feltbesøk om man ikke skal utføre feltarbeid samtidig. Om man likevel bruker ordet, kan det gi kanskje uheldige assosiasjoner til en tid da den hvite mann besøkte de primitive stammene med tropehjelm, bærestol og notisbok. «Prosjektbesøk», «landbesøk» eller bare «reise» passer ofte bedre.

Førersetet. Det er vanlig å insistere på at mottakeren av bistand skal sitte i førersetet. Men alle som har kjørt bil i fattige land vet at det er ikke føreren som bestemmer hvor ferden skal gå. Det er det den hvite personen i baksetet som gjør. Førerens «ansvar» er stort sett begrenset til å sørge for at det går den veien personen i baksetet har bestemt, og å ta skylda om det går galt.

Global. Et ord som brukes om tema som en håndfull vestlige giverland mener er så viktig at det fortjener ekstra oppmerksomhet, og derfor setter «global» foran ordet og etablerer et eller flere «globale» institusjoner, kommisjoner, fond eller andre strukturer som får mye penger og oppmerksomhet i en allerede overlesset «global arkitektur». I praksis betyr "global" ofte "internasjonale organisasjoner og initiativ finansiert av en håndfull likesinnede vestlige stater". Antonymet til «global» er «lokal», som betegner stedet hvor dette "globale" oftest er tenkt å ha en effekt og hvor det kanskje burde kanaliseres noe mer penger og oppmerksomhet.

Godt styresett. Godt styresett er i bunn og grunn kjernen i all politisk debatt, og det fins like mange versjoner av «godt styresett» som det finnes velgere. Det er derfor nesten ubrukelig til kommunikasjon, ettersom sender og mottaker kan ha helt forskjellig oppfatning av hva det betyr. I bistand har det blitt gjort mange forsøk på generelle definisjoner av godt styresett (på det meste har vi vært oppe i 450 indikatorer), som følgelig også vil uttrykke et generelt politisk standpunkt om hva som er riktig politikk i de mer enn hundre land som mottar støtte til godt styresett. I praksis betyr "godt styresett" kanskje "liberal, demokratisk stat administrert etter nyliberal inspirasjon kjennetegnet av en tilbaketrukket stat og en forvaltning med sterke innslag av new public management". Altså ikke nødvendigvis den stat som kjennetegner perioder med sterk velstandsvekst i vår egen historie (før nyliberalismen) eller de stater som har sterkest vekst i dag.

Lokal. «Lokal» kan bety 1) noe som ligger i nærheten, eller 2) noe som er avgrenset i geografisk utstrekning. Det brukes også ofte om 3) steder som er litt spesielle og eksotiske eller om folk og skikker som er gammeldagse. Bistanden har overtatt ordet fra den gangen vi jobbet langt ute på bygda i et fattig land og var avhengige av «the locals», og ordet har kanskje fortsatt noen assosiasjoner som ikke er helt heldige. For tiden er Norads og UD lokaler i Oslo det mest «lokale» i norsk utviklingssamarbeid i minst de to første betydningene ovenfor, muligens alle tre. Om vi etterspør etter en «lokal» konsulent, spør vi altså etter en Oslo-konsulent. Vi spør iallfall ikke etter en moderne, velutdannet ekspert som bor i en hovedstad langt større enn Oslo og i et stort land som ligger langt borte og dermed det stikk motsatte av lokalt i de to første betydningene ovenfor. De fleste av bistandens dyktige hjelpere i fattige land er «nasjonale konsulenter» eller «nasjonal ekspertise», ikke «lokale», bortsett fra om ekspertisen deres er knyttet spesifikt til en landsby, bydel eller annen helt bestemt lokalitet.

Løfte. Å flytte noe eller noen til et punkt litt lenger vekk fra jordens gravitasjonssentrum, iallfall for en periode. Å løfte et land vil dermed innebære å heve landets overflate, som er en krevende jobb – og derfor er å «løfte et land ut av fattigdom» kanskje et godt bilde på hvor vanskelig bistand er, men samtidig ingen god markedsføring av bistand: Ingen vil vel gi penger til en oppgave som er helt umulig. Å løfte en person ut av fattigdom er en metafor i strid med hva man ellers har forsøkt å si i flere tiår om hvem som er og bør være den aktive og passive part i utviklingssamarbeidet. Den som løftes har normalt ingen annen rolle i prosessen enn å akseptere å bli løftet.

Institusjons-/kapasitetsbygging. Å «bygge» betyr å anlegge eller oppføre noe, og brukes mest om konstruksjon av bygninger. Det starter oftest med at man river og rydder bort det meste av det som allerede måtte være tilstede der noe skal bygges, slik at man har et flatt, åpent område hvor man setter opp en ny konstruksjon i tråd med ferdiglaget tegning. Som metafor beskriver det altså en aktivitet som står i skarp kontrast til hvordan man utvikler institusjoner, der det er bedre å starte med hva som fins allerede, forsøke å utnytte de sterke delene og fikse på de svake. I Norge sier vi "organisasjonsutvikling" om lignende aktiviteter, og det funker greit.

Partner, samarbeidspartner, samarbeidsland. Den ujevne relasjonen mellom giver og mottaker har alltid vært ukomfortabel å håndtere for politiske korrekte tenkere på giversiden. Det problemet ble langt på vei løst – på giversiden – tidlig i 1990-åra, da man bestemte seg for å språk framfor å endre praksis. Giver/mottaker-relasjonen ble omdøpt til «partnerskap», uten at det skjedde særlig substansielle grep for faktisk å endre maktforholdene i relasjonen (se også «eierskap»). ordet bidrar altså til å redusere givers ubehag ved å være del av en ujevn relasjon, uten å gjøre noe særlig med relasjonen. Genialt, hva? I mine mange samtaler med folk på mottakersiden av bistanden, blir Norge oftest omtalt som «our donor», som nok er en mer presis beskrivelse av relasjonen.


Utvikling. Samlebetegnelse for en rekke ønskede samfunnsendringer i rundt 130 av verdens relativt fattigere land som har lite annet til felles enn at de for øyeblikket er ønsket og anbefalt av vestlige givere, og at de brukes til å begrunne bistand. Slik sett kan ordet defineres slik: Utvikling er hva bistanden til enhver tid forsøker å oppnå. Slik er ordet velegnet til å skape inntrykk av kontinuitet i en bistandshistorie der giverne flere ganger har radikalt endret de politiske mål for bistanden. For andre formål er ordet nærmest ubrukelig, fordi begrepet inkluderer mange hensyn som er i innbyrdes konflikt (utvikling av noe kan bety avvikling av noe annet) og kan derfor ikke brukes til gjøre prioriteringer. Begrepet er alt for bredt til at det kan brukes om hjemlig politikk eller samfunnsanalyse uten nærmere forklaring. Bør alltid spesifiseres nærmere når det brukes. Se også dette blogginnlegget.


Se ellers klassikeren «the development dictionary» av Wolfgang Sachs! Gammel og fortsatt like gyldig!



Og du kan se min høyst personlige kåring av årets bistandsmetafor 2015.