Problempyramiden

(Dette er et gammelt innlegg som jeg ikke er fornøyd med).

Stemningen er ikke særlig høy blant folk involvert i norsk utviklingspolitikk og bistandsforvaltning for tiden. Jeg snakker med folk på nær sagt alle nivå - ledere, faglige rådgivere, praktikere i felt, forskere, politikere - og over hele linja er man desillusjonert og demotivert.

Det skyldes ikke manglende entusiasme for bistand og utviklingspolitikk. Størstedelen av bistanden leverer rimelig bra, og tilgjengelig evidens tyder på at den virker bedre enn noensinne (jeg har skrevet litt om det her). Dessuten går det jo rimelig bra med verden langs de fleste utviklingspolitiske mål, så det er ingen grunn til å deppe om vi ser ut i verden. Særlig om vi klarer å legge Midtøsten til side et øyeblikk og isteden ser på resten av Asia, Afrika og Latin-Amerika, og sammenligner med hvordan det stod til for et tiår og to siden, framfor hvordan verden burde ha sett ut.

Stemningsskiftet skyldes nok heller a) det relative sjokket blant mange over at et par tiår med jevnlig budsjettvekst og ganske trygg tilgang til penger kan være slutt, i kombinasjon med b) kritiske organisatoriske utfordringer i og rundt beslutningsprosessene om bistand som på ulike måter rammer alle involverte. Paradoksalt, altså: mens det går rimelig bra "der ute", hvor utviklingspolitikken er tenkt å virke, er det problemer her hjemme som fyller dagene for de som jobber med slikt. 

Problem a) er noe bistanden utvilsomt har godt av på mellomlang og lang sikt. Problem b) er i noe ingen har det minste godt av i noen tidshorisont. Og det er noe særlig trist med at de to problemene oppstår samtidig. Simpelthen fordi problem a) er en krise med en hel masse potensial til forbedring, forutsatt at organisasjonen er i stand til å håndtere det ved å gjøre Men om ikke det organisatoriske problemet løses, risikerer vi at den beste anledning vi har på kanskje to tiår til å gjøre norsk bistand bedre – nemlig ved å utnytte situasjonen til å gjøre riktige prioriteringer om bistand – går fløyten.

Derfor dette innlegget.

I mitt forsøk på å analysere den norske utviklingspolitikkens og bistandsforvaltningens tilstand ser jeg for meg en pyramide med flere nivåer (en type problembeskrivelse som ikke et særlig ulik det ”problemtreet” som bistandsfolk rutinemessig tegner på vegne av sine mottakere – men sjelden på seg selv). Hvert av nivåene representerer et sett med problemer som legger seg oppå hverandre og på en måte akkumuleres oppover. De laveste nivå både går lenger tilbake i tid og er vanskeligere å løse og derfor på en måte er mer grunnleggende. Jeg er ikke flink til å tegne, men prøv å se for deg en pyramide i listen nedenfor:

Systemiske skjevheter. Nederst i problempyramiden har vi et grunnleggende systemisk problem som har fulgt bistand siden starten, nemlig at velgerne ikke påvirkes direkte av hvordan deres skattepenger brukes. Det betyr at demokratiets grunnleggende ansvarliggjøringsmekanisme – tilbakemelding fra borgerne og deres representanter, ikke trer i kraft. Vi kan heller ikke forvente et erfaringsnært offentlig ordskifte om bistand fordi de som erfarer bistanden eller annen norsk politikk av utviklingspolitisk relevans, ikke deltar i dette ordskiftet. Mer om det i dette innlegget.

Dette betyr ikke på noen måte at bistand og utviklingspolitisk engasjement skjer i strid med skattebetalernes interesse, snarere tvert imot: Bistand har massiv støtte i opinionen, og den støtten har vist seg svært robust over tid: Rundt åtte av ti er positiv til bistand, og aldri har færre enn 70 prosent av befolkningen vært for bistand. Det betyr bare at den vanligste kvalitetssikringen av politikken – demokratiet og det opplyste offentlige ordskiftet – ikke trer i funksjon.

Diskursiv avsporing. På neste nivå har vi et diskursivt problem (beklager ordet ’diskurs’, som har flere betydninger: I den del av samfunnsvitenskapen jeg er sosialisert i – Foucault-inspirert – betyr det ikke bare en måte å snakke om ting på, men hva slags kunnskap man har om ting og hvordan man tenker og handler på den kunnskapen, pluss mye annet som mine akademiske kolleger nok synes at jeg burde ha nevnt). Den vestlige diskursen om utvikling innebærer en måte å se på verden på – og på Vestens rolle i verden – som er løsrevet fra praktisk erfaring og faktisk utvikling i de landene der utvikling er tenkt å skje. Det problemet er nok nesten like gammelt som de systemiske skjevhetene nevnt ovenfor (denne boka fra 1992 er for eksempel like aktuell i dag), men av særlig relevans for dagens situasjon er en diskursiv arbeidsulykke som skjedde i løpet av 1990-tallet.

Det står en del om dette i denne boka, men kortversjonen er at vestlig tenking om bistand este utover til et ganske altomfattende program for å reformere stater, samfunn og individer etter modell av vestlige idealer (ikke vestlig praksis). I dette prosjektet tok Vesten rollen som modell, veiviser og katalysator, framfor først og fremst å tilføre ressurser i form av kunnskap og kapital. Inspirasjonen ble  i større grad hentet fra den vestlige utviklingsdiskursen (freidig nok omtalt som ”globale” prioriteringer) enn fra samtaler med de som skulle ”utvikles”.

En bieffekt av dette av relevans for evnen til å prioritere, var ideen om at nær sagt alle utviklingspolitiske problemer kan løses av oss, til og med problemer vi ikke hadde klart å løse hjemme. Det førte igjen til at logikken bak prioriteringer i bistand endret seg: I stedet for en selvkritisk vurdering av hvor vi hadde spesielle forutsetninger for gi enkelte bidrag til andre lands utvikling, la vi til grunn at nær sagt alt er mulig om vi bare bestemmer oss for det. Prioritering ble til i interne vestlige utviklingspolitiske diskusjoner om hva som er de fattige landenes største og viktigste problem, hvoretter bistandsmidler ble kastet mot dette problemet uten særlig vurdering av om vi hadde noen velegnede løsninger på problemet.

Det er mulig å forstå hvordan dette kunne skje i den helt spesielle historiske epoken på 1990-tallet der vesten var ganske ”høye” på sitt nye hegemoni etter murens fall og praktisk talt alle utviklingsland var så fattige at de ikke hadde råd til å ta til motmæle. Og det kunne ha vært en enkeltstående diskursiv arbeidsulykke som raskt ville raskt ha blitt korrigert av virkeligheten hvis det ikke var på grunn av det systemiske problemet nevnt tidligere, samt et annet og nok en gang beslektet problem: 

Bistandens lukkede kunnskapsunivers. Bistandsapparatet bruker mye penger på kunnskap, men størstedelen går til konsulenter og forskere som allerede er veletablert innenfor de diskursive rammene skissert over. Disse spiller godt sammen med andre aktører i en velfungerende symbiose av samstemt kunnskapsproduksjon:

De til enhver tid nye ideer om utvikling blir massivt hamret inn av tungt bistandsfinansierte, topptunge multilaterale organisasjoner som produserer autoritative analyser som bekrefter at til enhver tid gjeldende vestlige ideer om utvikling er de rette. Politikere og ledere bekrefter disse så ofte de klarer, og frivillige organisasjoner driver kampanjer som – selv om de er kritiske til politikere og ledere – bekrefter at akkurat de samme ideene er de viktigste akkurat nå. Når disse ideene skal realiseres, får bistanden støtte av en enorm konsulentindustri som forteller bistandsapparatet at de bare trenger litt mer konsulenthjelp i form av universalløsninger utviklet av og for bistand, så vil vi kunne løse disse problemene. De samme konsulentene hjelper til med å justere prosjektdokumenter og resultatdokumentasjon for å passe inn i den samme vestlige diskursen. Andre konsulenter, som i utgangspunktet er skeptisk til universalløsninger og til teknokratisk resultatrapportering, bidrar med lokal forankring i form av strengt regisserte ”deltakende” prosesser som gir lokalt alibi til nærmest alt bistanden forsøker seg på. Og frivillige organisasjoner bidrar gjennom til stadighet å hente hjem sine håndplukkede organisasjoner og individer - allerede i økonomisk symbiose med det vestlige bistandssystemet - som representanter fra "Sør" som legitimerer de samme ideene. Andre representanter fra "Sør" enn de som er håndplukket av oss, slipper ikke til. Og skulle noen protestere på hjemmebane, har vi Terje Tvedts godhetsregime til å beskytte oss. 

Over tid har man bygget opp et selvbekreftende kunnskapsunivers som omgir bistanden i så stor grad at andre erfaringer og annen kunnskap enn den som passer inn i bistandens logikk, ikke slipper inn. Om erfaringene ikke passer inn i de til enhver tid gjeldende vestlige (”globale”) ideer om hva som er riktig måte å tenke om utvikling, og ikke får plass i et resultatrammeverk, når de simpelthen ikke fram. Systemet er blitt immunt mot erfaring som ikke passer med gjeldende diskurs. Resultatet er at ellers dyktige beslutningstakere og forvaltere mister kontakten med alle de erfaringer og all den sunne fornuften som fins der ute, som kunne ha hjulpet dem til bedre beslutninger.

Alt det ovenstående kan til en viss grad sies om all vestlig utviklingspolitikk. Men toppen av pyramiden handler om norske forhold.

Organisatoriske utfordringer. At norsk utviklingspolitikk og bistandsforvaltning er suboptimalt organisert, er mildt formulert, særlig etter hybridløsningen som ble etablert i arbeidsdelingen mellom UD og Norad i 2004. Her blir mange flinke folk dårlig utnyttet, og Norads potensielle rolle som kvalitetssikrer av norsk bistand er for alle praktiske formål kansellert (Norad spiller en rolle bare når direktoratet blir invitert av UD til å gi råd, og UD følger rådene bare dersom det passer). Alle viktige beslutninger om utviklingspolitikk og bistand skjer i Utenriksdepartementet.

All tilgjengelig evidens peker dessuten i retning av at UD sliter med å løse denne oppgaven. For det første er kunnskapsforvaltningen - som kunne ha hjulpet departementet ut av de diskursive og kunnskapsmessige utfordringene - så som så. UD er jo organisert nærmest som antitesen til en kunnskapsorganisasjon: Nøkkelpersonellet rekrutteres på litt vilkårlig utdanningsfaglig bakgrunn, utdannes og sosialiseres internt før de flyttes rundt i systemet til stadig nye oppgaver slik at de aldri får tid til å opparbeide ekspertise på et felt, og kunnskapsforvaltningen er usystematisk og vilkårlig. Selv ambassadeansatte får sjelden anledning til å innhente kunnskap utenfra. De kan jobbe i månedsvis uten å komme seg ut av hovedstaden på annet enn korte besøk og velregisserte workshops, og blir sjelden lenge nok i landet til å forstå hva de holder på med. Departementet sliter også med evnen til å legge strategier (spør etter strategi for et hvilket som helst land eller innsatsområde), gjøre prioriteringer (les en hvilken som helst stortingsmelding), ta beslutninger og gjennomføre dem (følg med på om vedtak får praktisk konsekvens).

Dessuten er det grunn til å mistenke at departementet rutinemessig bruker bistandsmidler med hensyn til andre interesser enn de utviklingspolitiske interessene Stortinget har lagt til grunn at bistand skal brukes til, noe jeg har antydet i dette innlegget.

Jeg har ikke noe håndfast informasjon som kan bekrefte om de organisatoriske problemene er blitt verre over tid, men i de nesten femten årene jeg har jobbet med bistand har jeg merket en påfallende endring: Gjennomgangsmelodien blant bistandsfolk da jeg begynte, var at partnerorganisasjonene i fattige land ikke gjorde jobben sin. Nå klager bistandsfolk stort sett over UD. De organisatoriske problemene har flyttet hjem, liksom.

Den problempyramiden jeg har forsøkt å tegne opp ovenfor er kumulativ, altså at de nederste problemene – som også har lengst historie – muliggjør og forsterker problemene lenger oppe i pyramiden. Samlet sett mener jeg det kvalifiserer til diagnosen "systemsvikt". Samtidig er det ingenting ”deterministisk” i problemene lenger oppe i pyramiden. På hvert nivå kunne ting ha blitt gjort på måter som ville ha kompensert for og redusert framfor å forsterke problemene lenger nede i pyramiden.

Og det fører oss til toppen av pyramiden.

Ledelsesmessige utfordringer. Det passer ikke for en som har vært ansatt i systemet å uttale seg om dette, men det fins tegn i tiden som tyder på at man i det siste også har slitt med et ledelsesproblem. Lederutfordringer kan gi ulike utslag i et system, men når det kommer på toppen av hele den pyramiden jeg har beskrevet så langt, har det potensielt store konsekvenser.

Ledelsesutfordringer kan løses relativt raskt. Problemene lenger nedover i pyramiden er suksessivt vanskeligere og mer tidkrevende å løse. Men ett sted må man begynne.