Biljard vs bingo

Kopi av en tekst for noen år siden. Det er et forsøk på popularisering og metaforisering av noen utfordringer knyttet til hvordan man ofte tenker om og forvalter bistand, som hittil er best forklart i "Aid on the Edge of Chaos", en bok jeg anbefaler alle å ta med til hytta eller Syden i sommer. Budskapet i den boka ligner forsåvidt på hva som har kommet fra sosialantropologisk forskning i flere tiår - men også fra tusenvis av mennesker med praktisk erfaring fra gjennomføring eller forvaltning av bistand, og som har sagt at noe skurrer. Men det måtte altså en internasjonal bestselger til for budskapet fra praktikerne å nå fram til bistandsforvaltningen. Sukk. 

På bakgrunn av noen tilbakemeldinger som tyder på at dette kan oppfattes som pessimistisk på vegne av bistanden, vil jeg insistere på at det er en misforståelse. At samfunnsendring ikke kan planlegges, betyr ikke at samfunn ikke kan påvirkes. At vi aldri kan forutsi (eller vite i ettertid) med sikkerhet hva slags endringer (resultater) bistand vil føre til, betyr ikke at den ikke virker. Det betyr bare at vi må finne andre måter å styre bistand på, og etablere et bredere spekter av instrumenter for å holde folk ansvarlig for at bistandsmidler brukes godt. 

Biljard eller bingo?

Bistand er (heldigvis) et fagfelt som rekrutterer folk med helt forskjellig utdanning og erfaringer, som vi formes av og tar med inn i bistandsarbeidet. Det kan kanskje forklare noen av diskusjonene om hvordan bistand bør planlegges, styres og forvaltes, som har preget bistandsarbeidet i flere tiår og som reflekterer helt ulike syn på samfunnsutvikling.

Det er enklest å illustrere ved å karikere – selv om en karikatur selvsagt aldri gir et rettferdig bilde av virkeligheten.

På den ene siden kan samfunnet forstås som et slags gigantisk, superavansert biljardbord. Det betyr ikke at noen mener samfunnet er enkelt: I motsetning til kulene på biljardbordet trenger ikke menneskene være like, og bordet er ikke flatt. Likheten ligger i at man tar som utgangspunkt at et samfunn, som et biljardbord, i prinsippet er forutsigbart slik at man i teorien kan forutsi hva som kommer til å skje om man dytter på en «kule». Følgelig kan samfunnet påvirkes på en kontrollert måte. Om man gjør riktig smarte trekk, kan selv en liten påvirkning gjøre stor forskjell, og dette kan forutsies og beregnes på forhånd om man har tilstrekkelig kunnskap om hvordan ting fungerer og henger sammen. Det betyr også at man nødvendigvis blir bedre etterhvert som man akkumulerer kunnskap. Har du lyktes i ett samfunn, vil du også vært godt posisjonert til å lykkes et annet sted, iallfall om du setter deg godt inn i hva som skiller de to stedene så du kan justere strategien.

I et annet ytterpunkt kan samfunnet forstås som et komplekst, kaotisk, uforutsigbart system som ikke kan påvirkes på en kontrollert måte uansett hvor mye kunnskap og erfaring man måtte ha. Enkeltmennesker oppfører seg og forholder seg til hverandre på måter som ikke kan forutsies med sikkerhet, uansett hvor mye man vet om dem eller hvor mye erfaring man har, og samspillet mellom mennesker følger ingen forhåndsgitte mønstre. Det er ikke engang teoretisk mulig å beregne på forhånd hva som vil være effekten av forsøk på å påvirke samfunnet. I likhet med biljardbordet kan selv små dytt gjøre stor forskjell («sommerfugleffekten» er basert på teorier som er i slekt med dette samfunnssynet), men dette kan aldri forutsies og følgelig kan man ikke planlegge hva som vil skje som følge av et «dytt». Erfaring med å påvirke samfunnsutvikling kan derfor vanskelig overføres: at en strategi har lyktes en gang, sier egentlig ingenting om at det vil lykkes igjen, for vi har ingen grunn til å tro at folk vil respondere likt på samme type påvirkning på et annet sted eller i en annen tid. Samfunnsendring er nærmest en slags bingo.

Disse to karikaturene markerer ytterpunkter i en akademisk debatt som har pågått i flere tiår. Da bruker man ikke selvsagt ord som «biljard» og «bingo». Noen snakker om kompliserte versus komplekse systemer: Et komplisert system kan være ekstremt vanskelig, men det er iallfall i teorien forutsigbart om man bare har kunnskap nok. Et komplekst system kan ikke forstås og forutsies fullt ut, uansett hvor mye kunnskap du har. 

Det betyr ikke at det ene er enkelt og det andre er vanskelig, eller at den som forholder seg til "kompleksitet" har en mer avansert analyse (det er viktig å minne om, for selv mange forskere bruker gjerne ordet "kompleks" om noe som er ekstra vanskelig). Det er bare helt forskjellige måter å se på en oppgave på. For å illustrere med enda enda en karikatur: Å sende en rakett til Jupiter er komplisert, mens barneoppdragelse er komplekst. Det betyr ikke at barneoppdragelse er vanskeligere enn å sende raketter til månen, snarere tvert imot (de fleste kan oppdra barn, få kan bygge raketter). Men det må planlegges på helt forskjellige måter: Sender du ut en rakett, ligger suksessen i å kunne forutse alt som kan skje underveis og detaljplaner for hele reisen. Det kan likevel gå galt, men den risikoen bør kunne håndteres håndteres gjennom en god risikoanalyse. Skal du oppdra et barn, er det viktigere å ha evne til å respondere på det som skjer enn å planlegge godt, og om det går bra eller ikke er langt på vei utenfor din kontroll. Det du trenger for å lykkes er godt skjønn - og en solid porsjon flaks.  

Kompleksitetsteori er en relativt ny måte å se dette på (eller: det har vært utviklet siden 1960-tallet, men ikke vært vanlig å bruke på slike problemstillinger), men en lignende spenning har vært til stede i akademisk debatt lenge. Begge synspunkter på samfunnsutvikling henter støtte i solid teoretisk tenking og empirisk forskning, og fremmes med stor autoritet. At debatten tidvis blir omtalt som «paradigm wars», sier litt om engasjementet. 

Slike debatter fins i alle disipliner av samfunnsvitenskapelig forskning, men økonomer og sosialantropologer deltar ofte på hver sin side i denne debatten. Det betyr ikke nødvendigvis at forskere innenfor de to fagområdene har plassert seg i de to ytterpunktene: Økonomene vet godt at verken samfunnsendring eller individuelle valg kan forutsies særlig presist, og sosialantropologer har lært om regelmessighet i menneskelig samkvem fra første studiedag. I diskusjoner om bistand trenger de ikke mange minuttene på å bli ganske enige om at valg av tilnærming ikke nødvendigvis er snakk om grunnleggende forskjeller på hvordan man ser på samfunnet, men hvilke problemer man har satt seg som mål å løse. Et kraftverk eller et vaksinasjonsprogram kan planlegges med rimelig god sikkerhet og presisjon, mens sosial og politisk utvikling kan ikke.

Likevel er begge de to samfunnsfaglige disiplinene plassert i hvert sitt ytterpunkt i denne debatten. Det er interessant, for dette er to av de mest dominerende fagområdene innen bistand. Bistandsfolk har gjerne høyere utdanning og bruker gjerne hva de lærte på universitetet, og dermed tar de gjerne med seg en lignende tenking inn i sitt praktiske arbeid med bistandsforvaltning. Dermed blir bistand en arena for stadig konfrontasjon mellom ulike syn på bistandsforvaltning, som igjen reflekterer ulike syn på samfunnsutvikling. Det kommer til uttrykk på mange måter. Jeg illustrerer nedenfor med å vise til noen ganske forskjellige spørsmål ved bistandsforvaltningen som ikke direkte har så mye med hverandre å gjøre, men som alle viser til at ulike syn på samfunnsendring kan gi utslag i ulike syn på hva som er god bistand.

Planlegging

Om man tar som utgangspunkt at sosial endring kan planlegges og forutsies med rimelig sikkerhet og presisjon, er det naturlig å tenke at god bistand er nøye planlagt og at planene følges. Helst bør man starte med noe som har virket et sted, og gjøre de nødvendige lokale tilpasninger. Hvis det ikke er snakk om helt nye, uprøvde tiltak eller et spesielt ustabilt område, bør man kunne vite på forhånd hva slags resultater man skal oppnå (selvsagt er det risiko med all bistand, men den er iallfall i prinsippet kalkulerbar ved prosjektstart).

Om man ikke kan forutsi sosial endring, gir det mindre mening å planlegge i detalj. Du bør iallfall ikke følge en forhåndsbestemt plan over flere år, noe som nærmest vil være oppskriften på å mislykkes. Det er viktigere at du har god forståelse av hva som skjer hele tiden og tilpasser deg det som måtte skje. God bistand kjennetegnes kanskje nettopp ved at man avviker de opprinnelige planene. Noen mener derfor at fastlagte planer og resultatrammeverket (logframe) blir en tvangstrøye som ikke bare gir lite mening, men også at det kan hindre god bistand.

Ansvarliggjøring

Om endring kan forutsies, kan man lage en plan over hva man skal gjøre og hva dette skal føre til (et resultatrammeverk) ved oppstart av et bistandstiltak, og man kan sjekke i ettertid om planene ble fulgt og resultatene ble oppnådd.

Om endring ikke kan forutsies, gir det mindre mening å stille folk til ansvar for i hvilken grad de oppnådde det de hadde skrevet da de skrev et prosjektdokument for noen år siden. Kanskje oppnådde de noe helt annet enn planlagt, som ikke var oppført i de forhåndsbestemte indikatorene på suksess. Eller kanskje mislyktes de – men om det var umulig å vite på forhånd hvorvidt tiltaket skulle lykkes eller ikke, kan det likevel ha vært riktig å prøve. Ut fra et slikt samfunnssyn må bistandsfolk stilles ansvarlig for om de gjorde de rette valgene når forholdende skiftet underveis, og for om de samlede effektene av bistanden tyder på god bruk av bistandsmidler, enten disse effektene var planlagt eller ikke (eller om de kan forklare godt hvorfor de ikke oppnådde noe særlig resultater).

Her kommer man uunngåelig også inn på en annen, minst like intens diskusjon i bistand rundt i hvilken grad og på hvilken måte resultatene av bistand kan måles. Men det handler egentlig om noe annet (men debatten ligner veldig) og diskuteres ikke her.

Kunnskap

De to typer samfunnssyn innebærer også forskjellige syn på hva slags kunnskap som er mest verdifull i bistandsarbeidet. Noen vil mene at de beste til å styre utviklingsstrategiene er folk som har høy ekspertise på et felt fordi de har lest mye forskning og lest mange rapporter, og/eller har erfaring i mange forskjellige land. For hvis samfunnet er komplisert, er det først og fremst snakk om å akkumulere og systematisere nok kunnskap, så vil vi etter hvert vite hvordan vi skal løse problemene, og det er mulig å overføre erfaringer fra ett sted (og tid) til et annet sted (og annen tid) bare vi er flinke til å tilpasse oss. Kunnskapen uttrykkes gjerne i en form for universelle løsninger (best practices) som appliseres i helt forskjellige kontekster, og man legger gjerne mer vekt på skrevet kunnskap – forskning, rapporter, håndbøker og handouts under seminarer – enn på den type erfaringsbasert kunnskap som først og fremst sitter i folks hoder.

Men hvis samfunnet er kompleks, kreves kanskje andre typer kunnskap. Noen kan mene at den virkelig viktige kunnskapen er så kompleks at den vanskelig kan generaliseres og skrives ned: Det handler om å forstå akkurat det samfunnet hvor du ønsker å gjøre en forskjell, å være lydhør og tilpasningsdyktig. Og når samfunnsutvikling ikke er forutsigbart, er det også vanskelig å vite at det som virket ett sted, også vil virke et annet sted, så man har gjerne mye større skepsis til universalløsninger.

Dette er en debatt som har stor betydning også for mange bistandsarbeideres og konsulenters karrierer og inntekter, for det handler om hva slags type eksperter som skal få jobber og oppdrag. På den ene siden har vi «omreisende» fagfolk som over tid bygger opp ekspertise på ett bestemt felt, basert på erfaring fra mange forskjellige land. På den andre siden har vi de som er eksperter på nasjonale forhold og komplekse prosesser. De er ofte uenige om hva som er gode utviklingsstrategier. Hvem skal man lytte til? 

For å gå tilbake til eksemplet med rakettoppskytning vs barneoppdragelse: For å sende en rakett til Jupiter, trenger du eksperter på akkurat det. De beste ekspertene er gjerne de som har gjort noe lignende før (kanskje har de sendt en rakett til månen). Hvis du skal oppdra et barn, oppsøker du normalt ikke de beste ekspertene. Det viktigste er å kjenne barnet og nabolaget, og å utøve godt skjønn. Om du har lyktes eller mislyktes med å oppdra et barn tidligere, sier ikke veldig mye om sjansene for å lykkes neste gang. For å overføre til bistand: Hvis du ser på bistand som veldig komplisert (rakettvitenskap), trenger du den beste (ofte vestlige) ekspertise du kan få tak i, gjerne de som har gjort noe lignende før og har en god CV. De er det få av (og de tar seg godt betalt), og tilfeldigvis er det ofte den samme ekspertise som gir bistandsorganisasjonene råd om hva slags ekspertise de trenger. Hvis du derimot ser på bistand som kompleks, trenger du ikke de beste (vestlige) ekspertene. Det du trenger, er folk som kjenner mennesker, institusjoner og samfunnsforhold der du ønsker å utgjøre en forskjell. Det er viktigere enn om de har fått til noe bra i et annet land tidligere. Faktisk er det ikke så mye du kan bruke verdens fremste eksperter til, om de ikke kjenner konteksten - bortsett fra å spørre dem om råd en gang i mellom (slik du engang i mellom ville ha spurt en ekspert til råds om barneoppdragelse). 

Institusjoner

Synet på kunnskap kan igjen ha konsekvens for synet på hvem som er gode bistandsaktører. Om verden er et biljardbord, bør kanskje Verdensbanken forvalte all bistand, for ingen er så flinke til å generere, akkumulere og bruke kunnskap som dem. Om samfunnet er uregelmessig og uforutsigbart, bør bistand gå til et konglomerat av små initiativer og organisasjoner som er tilpasset bestemte oppgaver på bestemte steder. Ikke alle vil lykkes, men på grunnlag av lokal spesifikk kunnskap og litt flaks kan iallfall noen av dem «treffe» godt og gjøre en forskjell. Siden vi ikke har mulighet til å vite på forhånd hvem som vil lykkes, må vi satse på mangfold og akseptere at en del av dem mislykkes.

Frivillige organisasjoner føler kanskje særlig på utfordringene disse ulike samfunnssyn innebærer. Det skyldes delvis at det som tradisjonelt har blitt sett på som frivillige organisasjoners komparative fortrinn, har vært knyttet til et syn på samfunnet som kompleks og uforutsigbart. Her hadde organisasjonene særskilte muligheter for å lykkes, for de hadde god lokalkunnskap, var tilpasningsdyktige og innovative.

Men frivillige organisasjoner er også flinke til å tilpasse seg giverne. Om nødvendig lærer de seg å snakke et språk som er basert på de ideer om samfunnsendring som dominerer hos givere, og å ta i bruk relevante styringsverktøy. Kanskje begynner de å investere i en annen type kunnskap, med mer vekt på universelle løsningene, gjerne slik som kan skrives ned i håndbøker og læres på seminar, framfor den type kunnskap som er basert på dyp kjennskap til lokale forhold og nære relasjoner til de man skal hjelpe. De hører at giverne bruker ord som «oppskalering» og «replisering», og forsøker kanskje å kopiere sine egne suksesser på nye steder, stikk i strid med den gamle suksess-oppskriften, som er å være veldig lenge på et sted og å finne helt spesielle, lokale løsninger. De fleste frivillige organisasjonene klarer denne tilpasningen ganske bra, men de mister kanskje noe på veien.

I tillegg har man tidvis lagt til grunn at det som har virket ett sted til en tid, også vil virke bra et annet sted til en annen tid (selvsagt med lokal tilpasning). Det betyr at organisasjoner som har gjort suksess ett sted, har fått støtte til å gjøre det samme et annet sted. «Oppskalering» og «replisering» har vært en vanlig respons på suksess. Men oppskalering er kanskje uforenlig med hva som i utgangspunktet ga en frivillig organisasjon et komparativt fortrinn. Kanskje gjorde det bra et sted simpelthen fordi det i ettertid viste seg å være riktig der og da, ikke fordi det var en universelt god løsning. Men de vet at om de skal få bistandsmidler og vokse, må man vise godt designede strategier som har potensial til å appliseres mange steder, og de må snakke bistandsplanleggernes språk. Dermed ligger det et enormt økonomisk insentiv i frivillige organisasjoner til å tilpasse seg en bestemt måte å tenke om samfunnsendring på.