Om bistandens kinderegg

Jeg tenkte egentlig å tenke litt høyt om framtidig bistand, jeg også – det er jo blitt en snakkis ettersom vi nærmer oss tusenårsmål-tidsfristen 2015. Men i den anledning synes jeg det er viktig å minne om bistandens historie, derfor starter jeg med et blogginnlegg med litt historie. Perspektivet er valgt for å berede grunnen til et innlegg om bistandens framtid, som kommer neste gang jeg får tid. 

Grovt sett kan vi si at bistand har blitt rettet inn mot fire forskjellige grunnleggende typer politiske mål, som ofte er overlappende (her ser jeg bort fra politiske mål i donorlandet, slik som å bygge et nasjonalt selvbilde eller internasjonal status). De er:

-          Fremme økonomisk utvikling, oftest målbart i vekst

-          Direkte innsats for å hjelpe de fattige eller andre svake befolkningsgrupper

-          Reform av staten, samfunnet eller enkeltpersoner som mottar bistand

-          Støtte til utvikling av globale fellesgoder, som miljø, sikkerhet, global styring ogsåvidere.

Balansen mellom de ulike målsetningene har endret seg over tid, men alle har vært til stede i alle perioder av bistand. (De globale fellesgodene blir av og til presentert som noe nytt, men dette var i realiteten en helt dominerende ambisjon bak oppstarten av statlig bistand: å stanse kommunismen og skape frie, markedsorienterte stater til nytte for alle. Norge har dessuten kanalisert mye av bistanden via FN – antakelig ikke først og fremst fordi FN var den beste bistandsaktøren, men fordi et sterkt FN var sett på som et globalt viktig anliggende).

Her vil jeg ikke si mer om balansen og prioriteringen mellom disse, men om rekkefølgen i det vi kan kalle en implisitt «utviklingsteori» bak bistanden. Da mener jeg ikke akademisk utviklingsteori, men de grunnleggende ideer som styrer hvordan man tenker endring i fattige land. Med inspirasjon fra et moteord i planleggings- og evalueringsregimet som henger over siste års bistand, kan vi kalle det for the grand theory of change. Den som ikke uttales, fordi den regnes for ganske selvfølgelig blant de som jobber med bistand.

Opprinnelig bistand, for eksempel uttrykt i Truman-doktrinen, var ganske klar på rekkefølge: Ved at fattige land vokste økonomisk, ville de også bli demokratiske og kapitalistiske (og derfor stå imot presset fra Sovjet). Og gjennom trickle down-teorien ville de fattige få det bedre. Økonomisk vekst var altså et kinderegg som ville oppnå tre ting på en gang: politisk reform, fattigdomsbekjempelse og globale fellesgoder. 

Men trickle down-teorien forvitret og utsiktene til vekst fordunstet i gjeldskrise. Reformatorene i Washington ble satt i førersetet med sine makroøkonomiske reformer – strukturtilpasning, mens bistand fra sosialt orienterte europeiske donorer til en viss grad tok seg av utfordringene som fulgte. Men bare til litt ut på 1990-tallet. Da tok Washington-økonomenes og kondisjonalitetens viktigste kritikere – både statlige bistandsorganisasjoner, store deler av både FN og frivillig sektor – over førersetet og innledet en reformagenda som var langt bredere enn Washington-økonomene hadde drømt om. 

For strukturtilpasningen var opptatt av økonomisk politikk. Men i 90-åra skulle vi forandre praktisk talt alt i de fattige landene. Det gjaldt ikke bare stater (godt styresett og en haug med politiske prioriteringer) og samfunn (liberale demokratier basert på velorganiserte sivilsamfunn og fri presse, minst mulig tradisjon og etnisitet, og et offentlig ordskifte etter modell av Habermas), men også hvert enkelt individ. Bistand handlet om å forme enkeltindivider til å bli gode borgere: Liberale, autonome, likestilte, markedsorienterte borgere som er politisk bevisste (empowered), økonomisk rasjonelle (dvs spare, forsikre seg og investere ved hjelp av mikrobank og ikke i nettverk), fellesskapsorienterte (community oriented) og miljøorienterte. På mikronivå handlet de fleste bistandstiltak – fra helse til mikrofinans – i bunn og grunn om å forandre de fattige, gjerne i kombinasjon med å organisere dem i grupper (kvinnegrupper, lånegrupper, landbrukskooperativ), som antas å skape en annen type og mer moderne fellesskap enn slektskap og slike tradisjonelle måter å organisere et samfunn på.

Bistanden gikk over til å handle om å forandre fattige stater, samfunn og mennesker. Strategier som først og fremst tok sikte på å gjøre noe med de fattiges økonomi - for eksempel ved å skape jobber - var ikke lenger så vanlig. Bistandens hovedingrediens - ressursoverføring (penger, teknologi, kompetanse), ble sett på som litt naivt i seg selv, men ble i hovedsak brukt som et verktøy for å reformere de fattige. 

For all del: Disse reformambisjonene var ikke nye, men er like gamle som misjon og kolonitid. Men tidligere hadde reformambisjonene vært litt mer sporadiske og med litt ulike roller mellom stat og frivillig sektor, og mellom forskjellige donorer. 90-tallet bar med seg en kvalitativ endring ved at de samlede ambisjoner av reformer som ble presentert for bistandsmottakerne, var bredere enn noensinne, og ble presentert som en pakke som både stater, frivillig sektor, FN og etter hvert også Verdensbanken sto sammen om. Den var også mer massiv (selv om effektiviteten ikke er overbevisende) gjennom stadig bedre donorkoordinering, og bedre instrumenter for å reformere fattige land, særlig fattigdomsstrategiene utviklet i siste halvdel av 90-åra. 

Det innebar også en ny ide om rekkefølgen i vår utviklingsteori: Ideen var at det først og fremst var reform som skulle til, så ville de andre utviklingsmål komme på kjøpet. Det var tydelig i Washington-agendaen, hvor økonomisk liberalisering skulle få landene ut av krisen, skape en mer effektiv offentlig sektor og gjøre landene i stand til å «tiltrekke seg» investeringer og dermed vokse videre. Men 90-tallets brede reformagenda hadde en lignende teori om rekkefølge. Den var kanskje ikke helt eksplisitt, men populariteten til studer som viste at demokrati fremmer mens korrupsjon hemmer vekst, og at likestilling fører til nesten alle andre utviklingsmål, viser at teorien «reform først, så får vi alt det andre på kjøpet» hadde klangbunn. Med fattigdomsstrategiene sist på 90-tallet ble det tydelig at vi så politisk reform som den viktigste vei til fattigdomsbekjempelse. Det gjaldt til også globale fellesgoder: på makronivå skulle bedre stater og godt styresett redusere flyktningestrømmer og terrorisme, og på mikronivå ble reform av de fattige (til nye former for energi og ressursbruk) en del av løsningen på globale miljøspørsmål (finansiert ved våre klimakvoter). I nyere norsk utviklingspolitikk er det «skatt for utvikling» som gjelder - altså skattereform som skal føre til både fattigdomsbekjempelse (gjennom fordeling), politisk reform i retning demokrati og bedre styresett (gjennom å ansvarliggjøre staten), og bedre nasjonal økonomi (gjennom å hindre skatteflukt).

Reform har altså tatt over for vekst som kinderegget, altså det utviklingspolitiske mål som også vil føre til de tre andre grupper av utviklingsmål. 

Det er interessant at dette skjedde i akkurat samme periode som verdensøkonomien demonstrerte en helt annen utviklingsteori, der de landene som var flinkest til å tilslutte seg våre reform-ambisjoner ble værende i kjelleren mens veksten skjedde i land i Asia som gikk andre veier. Men det er for så vidt ikke noe nytt at den utviklingsteori som ligger bak bistanden, er i utakt med de faktiske erfaringer. Her har ikke bistandspolitikken forandret seg så mye over tid.

Slike teorier om nærmest automatiske årsak/virkning-rekkefølge finner heller ikke særlig støtte i forskning. Verken vekst eller reform er roten til alt godt. Generelt vil hoveddelen av utviklingsforskningen advare mot kinderegg-teorier som sier at innsats mot ett utviklingsmål vil føre til oppnåelse av flere andre mål. Det er nok behagelig og nyttig når man skal sikre støtte og oppslutning til bistand, men prisen er at man ikke tar på alvor at bistand handler om prioritering mellom ulike og ofte inkompatible interesser – kort fortalt, man tar politikken ut av bistand ved å underkjenne konflikter mellom ulike politiske mål, men istedet presentere dem som synergier. Kanskje risikerer man også å underkjenne verdien av utviklingsmål i seg selv. Hvorfor investeres for eksempel så mye i å dokumentere at satsing på kvinner og likestilling også fører til en hel masse andre gode ting? Det er jo et kjempeviktig utviklingsmål i seg selv og må ikke begrunnes med noe annet.


Men når bistanden først driver med slik kinderegg-retorikk, er det verdt å nevne at ingenting tyder på at den «nye» teorien er bedre enn den gamle: Trickle down-teorien ble egentlig aldri motbevist, men er fortsatt gjenstand for diskusjon blant forskere. På globalt nivå er det antakelig vekst, og ikke bistandsdrevne reformer som er viktigste årsaken til at vi kan nå tusenårsmål nr. 1, og mange lands utvikling tyder på at viktige politiske reformer og samfunnsendring skjer i etterkant - og muligens som følge av - vekst. Samtidig er reform-kinderegget ganske tvilsomt. Det er tvilsomt at bistandsdrevne reformer – enten det gjelder økonomisk liberalisering eller den bredere sosiale reformagendaen siden 1990-tallet – har ført til vekst i særlig grad. Det mest ryddige vil være å legge til side troen på at ulike utviklingsmål støtter opp om hverandre, men å snakke om ett utviklingsmål om gangen og erkjenne at det kan være konflikt mellom dem. 

Som det meste annet som skrives her på bloggen, er denne historieskrivingen litt karikert. Det er for å få fram et poeng. Og den er nok ikke helt oppdatert, for jeg skriver mest om 1990-tallet. Når jeg mener det likevel er er relevant, er det fordi mye tyder på at arven fra 1990-tallet henger så tungt over oss at selv om mange nok har revurdert sin oppfatning av at reform skal føre til nesten alt annet godt, er mye av bistandens praksis fortsatt basert på denne logikken.

Kunnskap i loop

Når man forsøker å forbedre stater, politikk, samfunn og folks dagligliv i omtrent hundre land, er det greit å vite hva man holder på med. Vi vet jo hvor vanskelig slikt er, selv i homogene lille Norge. Derfor er kunnskap helt avgjørende for en god utviklingspolitikk, inkludert bistand. Og derfor er det på sin plass med en liten bekymringsmelding om noen endringer i bistandens kunnskapsorientering over tid.

Et av utviklingspolitikkens største utfordringer er at man lager ambisjoner og legger strategier basert på kunnskap produsert i et ganske lite sosialt felt. Det består i hovedsak av bistandsapparatet, noen spesielt interesserte politikere og idealister i Norge og andre rike land, deres nøye utvalgte meningsfeller i fattige land, store deler av FN og det multilaterale systemet, og et stort antall konsulenter eller forskere (for ordens skyld: jeg er langt på vei en del av dette feltet selv. Når jeg likevel mener meg meningsberettighet, er det fordi svakheter i en konstruksjon, for eksempel et glasshus, sees best om man sjekker nøye både fra innsiden og utsiden).

I dette sosiale feltet blir kunnskap om de fattige, deres utfordringer og mulige løsninger stadig reprodusert i en loop som er ganske lukket. Da er det stor fare for at man utvikler urealistiske ambisjoner og kanskje uheldige strategier, og det er vanskelig å ta inn over seg ny kunnskap. En slik loop blir også ganske immun mot erfaring. Det skyldes blant annet at man alltid kan analysere et problem på måter som ikke krever vesentlig endring i egen virksomhet, uten å bli utfordret. For eksempel forklares mange problemer med mottakerlandets politikk eller kapasitet framfor en dårlig bistandsstrategi.

Den beste måten å redusere den risikoen på, er å åpne loopen slik at man stadig blir konfrontert med kvalitatitivt annerledes kunnskap, fortrinnsvis utviklet i andre sosiale felt. Og bistand har alltid forholdt seg til ekstern ekspertise. Tradisjonelt var dette oftest eksperter i ett eller annet fagfelt som de jobbet med til daglig i Norge: ingeniører, leger, agronomer og slikt. De var med på korte oppdrag, men gjerne på flere års opphold i utlandet om anledningen bød seg. I tillegg kom land-ekspertene, som hadde jobbet i mange år i et land og derfor kjente landet bedre enn de fleste. Ekstra stas var det med folk som hadde god kontakt med bodd med "vanlige folk", helst på bygda. I NGO-kretser ble det snakket nedsettende om diplomatene som bodde bak murer og flyttet fra land til land før de hadde gjort seg kjent med forholdene. Det ble spøkt med at dette var bevisst strategi i UD, fordi folk begynte å gjøre seg vanskelige straks de ble kjent med et land og forstod hva de holdt på med.

Erfaringene med slike "eksperter" var varierende, og mange burde kanskje blitt hjemme. Men de var uttrykk for en erkjennelse av behovet for spisset kompetanse, enten på et bestemt fagfelt eller et spesielt land. Det var dessuten en ordning som sikret stadig utfordring utenfor loopen. Fag-ekspertene jobbet i Norge til daglig og fikk dermed påfyll utenfor bistandens lille sosiale nettverk. Land-ekspertene jobbet gjerne med ulike sektorer i samme land og bygget derfor stadig opp sin kompetanse på lokale forhold. De var i direkte kontakt med mer eller mindre "vanlige folk" som ikke var en del av bistandsapparatet. Det er verdt å merke seg at nesten ingen var ekspert på "bistand" eller "utvikling": slike fagfelt fantes nesten ikke.

I dag er bistand en egen profesjon. Ikke på linje med de veletablerte norske profesjoner, som har basis i en grunnutdanning som gjerne har et kritisk blikk på egen profesjonen (utviklingsstudiene er ofte mer opptatt av bredere utviklingsspørsmål enn av bistand som praksis, og er derfor ikke velegnet som profesjonsstudium). Bistand er først og fremst en praktisk kompetanse innenfor bistandens faglig-administrative metodikk, med sin egen logikk (LFA/RBM), styringsverktøy (PM&E, indikatorer) og institusjonelle særegenheter. Det er ikke utpreget vanskelig når man jobber med det på fulltid, men virker ganske fremmed for folk som er engasjert i bistand på korttid eller deltid.

I dag domineres kunnskapen i bistand av bistandseksperter som samtidig er generalister. Den typiske bistandsarbeider har jobbet i flere forskjellige land, men oftest på korte opphold og sjelden mer enn en tre-fire år. De bor i nabolaget til diplomatene, og flytter raskt videre til nye land. De eksterne konsulentene består i hovedsak av en gruppe konsulenter som bare jobber med bistand. De har nok bakgrunn eller i det minste utdanning i et eget fagfelt, men praktiserer det ikke lenger, men er i stedet fulltids engasjert på stadig nye, korte bistandsoppdrag. Idealet er å ha jobbet i mange land, til man etterhvert får en CV som generell bistandsekspert innenfor en sektor. Da er man kvalifisert til å jobbe med nesten hvilkensomhelst intervensjon innenfor denne sektoren i praktisk talt alle verdens lav- og mellominntektsland. 

Vi har altså en kunnskapsbase i bistand som i mindre grad involverer ekspertise verken på land eller sektor. Hovedpersonene er generalister, enten de jobber i en bistandsorganisasjon eller som konsulent. De reiser verden rundt med mer eller mindre standardiserte løsninger på utfordringer i land som ikke har noe som helst annet felles enn at de har relativt svak økonomi og mottar bistand. Og oppholdene i disse landene er så korte at de bare får tid til å møte folk i bistandsapparatet, eventuelt nøye regisserte møter med representanter for mottakerne eller andre interessenter som oftest også er innenfor loopen. På et toukers besøk blir det ikke tid til mer.

Med andre ord: selv om de på sett og vis får et bredere erfaringsgrunnlag gjennom kontakt med mye flere bistandstiltak i mange land, blir de stort sett innenfor loopen hele tiden. Det er den rake motsetning til den tradisjonelle eksperten som ble konfrontert med andre virkeligheter, enten fordi hun bodde i bistandslandet der de bodde eller hos kolleger i et fag som også ble praktisert i Norge.

Dette bildet er noe karikert slik at beskrivelsen av både fortid og nåtid blir noe upresis, for å markere forskjellen. Dessuten er det litt urettferdig, fordi jeg bare snakker om kunnskap på donorsiden. Bistand bygger selvsagt på kunnskap i hele verdikjeden fra donor til mottaker og tilbake igjen, og bare noe av kunnskapen bør forvaltes på donorsiden. Noe av det beste som har skjedd i bistand, er at donorene har trukket seg litt tilbake, overlatt mer til nasjonale myndigheter og lokale eksperter. Det var i alle fall ambisjonen. Men donorsiden er fortsatt viktig fordi det er her ambisjonene og strategiene (dvs utviklingspolitikken) utvikles, og det er her den eventuelt kan korrigeres. Nasjonale og lokale eksperter har sjelden tilgang til å realitetsorientere og påvirke de grunnleggende ambisjonene og strategiene som legges i Norge. Dessuten blir det fort slik at lokale fagfolk som rekrutteres til bistand, bruker mer tid og bygger mer kompetanse på bistandsmetodikken enn på sitt fagfelt. De blir de også en del av loopen. 

Den generelle endringen over har noen mer konkrete, institusjonelle utslag i bistandsforvaltningen. En periode var "Norgesaksen" viktig. Det innebar tett samarbeid i en bred norsk kompetansebase med kompetansemiljøer (hvorav de fleste ikke ellers drev med bistand) både i Norge og mottakerland. Denne har langt på vei forvitret. Dessuten er store ansvarsområder overført fra Norad til UD; førstnevnte er kjent for spisskompetanse og en viss landkompetanse, mens sistnevnte aktivt dyrker fram generalister. Samtidig kan det nevnes at Norad i mye større grad hører til innenfor loopen, mens deler av UD kan regnes som utenfor, så jeg vet ikke hva som egentlig er konsekvensen av dette.

UD og Norad virker mer lukket enn tidligere, og ganske lunken til eksterne fagmiljøer utover den lille kompetansebasen av andre statlige institusjoner og spesialiserte bistandskonsulenter som er fulltids engasjert i bistand og derfor inne i loopen. Kontakten med forskere og andre eksperter er i hovedsak basert på ferdigformulerte oppdrag som egentlig ikke utgjør en gjensidig interaksjon, men er en ren levering av kunnskap inn i loopen.

I det siste har jeg sett et konkret uttrykk for at man i forvaltningen ser som selvsagt at ekstern kompetanse først og fremst skal hentes blant folk som jobber fulltid med bistand og altså er innenfor loopen (og for de som ikke allerede har fått en mistanke, blir det nå tydelig for alle at dette innlegget også handler om min syke mor): Utredningsoppdrag skjer gjennom detaljerte anbudsutlysninger som spesifiserer hva slags kompetanse som kreves av den gjøre jobben. I det siste har det dukket opp et krav om et visst antall tilsvarende oppdrag gjennomført siste tre år. For en fulltids bistandskonsulent er dette uproblematisk. Men de fleste som har en annen jobb, uansett hvor relevant, har ikke anledning til mer enn maks ett bistandsoppdrag i året. Da blir man diskvalifisert på formelt grunnlag, i praksis fordi man ikke er inne i loopen på fulltid. For å ta et tilfeldig eksempel, meg selv: Jeg har tidligere erfaring med bistandsoppdrag, men de siste fire årene har jeg brukt på forskning om nettopp bistand, hvorav et års feltarbeid i et utviklingsland. Men det var fri forskning og ikke et bistandsoppdrag. Det betyr at jeg ikke har hatt nok kortvarige bistandsoppdrag - innenfor loopen - de siste tre årene, og er dermed diskvalifisert fra å gjøre oppdrag for bistandsforvaltningen. De fleste utlysninger er rigide på kvalifikasjoner og gir ingen tilleggspoeng for forskning eller annen erfaring utover rene bistandsoppdrag.

Det er mange grunner til denne utviklingen. Krav til effektivitet og relativt raske resultater krever en strømlinjeforming av bistanden som enklest sikres av generalister som jobber med slikt på fulltid. "Spesialister", enten det er på land eller fagfelt, regnes som vanskeligere å jobbe med og de aksepterer ikke uten videre bistandens premisser. Det kan være riktig gode grunner til å være "vanskelig", men når kravet er strømlinjeforming og effektivitet, kan ikke slike folk brukes. I tillegg kommer andre årsaker, noen av dem lite gjennomtenkt, andre fornuftige og/eller nødvendige.

Uansett årsak synes jeg det er på sin plass med en bekymringsmelding og en påminning om at kunnskap ikke bare er kunnskap: Det viktigste spørsmålet i bistand er kanskje ikke først og fremst om man har "nok" kompetanse, men hva slags kompetanse man tar i bruk. Et nyttig testspørsmål her er hvor kunnskapen produseres. Hvis nesten all kunnskap produseres i den samme loopen, risikerer man reproduksjon framfor nyproduksjon, man mister mulighet til forbedring gjennom å bli utfordret, og risikoen er stor for at ambisjoner, strategier og praksis bygges på dårlig informert grunnlag.