Når man forsøker å forbedre stater, politikk, samfunn og folks dagligliv i omtrent hundre land, er det greit å vite hva man holder på med. Vi vet jo hvor vanskelig slikt er, selv i homogene lille Norge. Derfor er kunnskap helt avgjørende for en god utviklingspolitikk, inkludert bistand. Og derfor er det på sin plass med en liten bekymringsmelding om noen endringer i bistandens kunnskapsorientering over tid.
Et av utviklingspolitikkens største utfordringer er at man lager ambisjoner og legger strategier basert på kunnskap produsert i et ganske lite sosialt felt. Det består i hovedsak av bistandsapparatet, noen spesielt interesserte politikere og idealister i Norge og andre rike land, deres nøye utvalgte meningsfeller i fattige land, store deler av FN og det multilaterale systemet, og et stort antall konsulenter eller forskere (for ordens skyld: jeg er langt på vei en del av dette feltet selv. Når jeg likevel mener meg meningsberettighet, er det fordi svakheter i en konstruksjon, for eksempel et glasshus, sees best om man sjekker nøye både fra innsiden og utsiden).
I dette sosiale feltet blir kunnskap om de fattige, deres utfordringer og mulige løsninger stadig reprodusert i en loop som er ganske lukket. Da er det stor fare for at man utvikler urealistiske ambisjoner og kanskje uheldige strategier, og det er vanskelig å ta inn over seg ny kunnskap. En slik loop blir også ganske immun mot erfaring. Det skyldes blant annet at man alltid kan analysere et problem på måter som ikke krever vesentlig endring i egen virksomhet, uten å bli utfordret. For eksempel forklares mange problemer med mottakerlandets politikk eller kapasitet framfor en dårlig bistandsstrategi.
Den beste måten å redusere den risikoen på, er å åpne loopen slik at man stadig blir konfrontert med kvalitatitivt annerledes kunnskap, fortrinnsvis utviklet i andre sosiale felt. Og bistand har alltid forholdt seg til ekstern ekspertise. Tradisjonelt var dette oftest eksperter i ett eller annet fagfelt som de jobbet med til daglig i Norge: ingeniører, leger, agronomer og slikt. De var med på korte oppdrag, men gjerne på flere års opphold i utlandet om anledningen bød seg. I tillegg kom land-ekspertene, som hadde jobbet i mange år i et land og derfor kjente landet bedre enn de fleste. Ekstra stas var det med folk som hadde god kontakt med bodd med "vanlige folk", helst på bygda. I NGO-kretser ble det snakket nedsettende om diplomatene som bodde bak murer og flyttet fra land til land før de hadde gjort seg kjent med forholdene. Det ble spøkt med at dette var bevisst strategi i UD, fordi folk begynte å gjøre seg vanskelige straks de ble kjent med et land og forstod hva de holdt på med.
Erfaringene med slike "eksperter" var varierende, og mange burde kanskje blitt hjemme. Men de var uttrykk for en erkjennelse av behovet for spisset kompetanse, enten på et bestemt fagfelt eller et spesielt land. Det var dessuten en ordning som sikret stadig utfordring utenfor loopen. Fag-ekspertene jobbet i Norge til daglig og fikk dermed påfyll utenfor bistandens lille sosiale nettverk. Land-ekspertene jobbet gjerne med ulike sektorer i samme land og bygget derfor stadig opp sin kompetanse på lokale forhold. De var i direkte kontakt med mer eller mindre "vanlige folk" som ikke var en del av bistandsapparatet. Det er verdt å merke seg at nesten ingen var ekspert på "bistand" eller "utvikling": slike fagfelt fantes nesten ikke.
I dag er bistand en egen profesjon. Ikke på linje med de veletablerte norske profesjoner, som har basis i en grunnutdanning som gjerne har et kritisk blikk på egen profesjonen (utviklingsstudiene er ofte mer opptatt av bredere utviklingsspørsmål enn av bistand som praksis, og er derfor ikke velegnet som profesjonsstudium). Bistand er først og fremst en praktisk kompetanse innenfor bistandens faglig-administrative metodikk, med sin egen logikk (LFA/RBM), styringsverktøy (PM&E, indikatorer) og institusjonelle særegenheter. Det er ikke utpreget vanskelig når man jobber med det på fulltid, men virker ganske fremmed for folk som er engasjert i bistand på korttid eller deltid.
I dag domineres kunnskapen i bistand av bistandseksperter som samtidig er generalister. Den typiske bistandsarbeider har jobbet i flere forskjellige land, men oftest på korte opphold og sjelden mer enn en tre-fire år. De bor i nabolaget til diplomatene, og flytter raskt videre til nye land. De eksterne konsulentene består i hovedsak av en gruppe konsulenter som bare jobber med bistand. De har nok bakgrunn eller i det minste utdanning i et eget fagfelt, men praktiserer det ikke lenger, men er i stedet fulltids engasjert på stadig nye, korte bistandsoppdrag. Idealet er å ha jobbet i mange land, til man etterhvert får en CV som generell bistandsekspert innenfor en sektor. Da er man kvalifisert til å jobbe med nesten hvilkensomhelst intervensjon innenfor denne sektoren i praktisk talt alle verdens lav- og mellominntektsland.
Vi har altså en kunnskapsbase i bistand som i mindre grad involverer ekspertise verken på land eller sektor. Hovedpersonene er generalister, enten de jobber i en bistandsorganisasjon eller som konsulent. De reiser verden rundt med mer eller mindre standardiserte løsninger på utfordringer i land som ikke har noe som helst annet felles enn at de har relativt svak økonomi og mottar bistand. Og oppholdene i disse landene er så korte at de bare får tid til å møte folk i bistandsapparatet, eventuelt nøye regisserte møter med representanter for mottakerne eller andre interessenter som oftest også er innenfor loopen. På et toukers besøk blir det ikke tid til mer.
Med andre ord: selv om de på sett og vis får et bredere erfaringsgrunnlag gjennom kontakt med mye flere bistandstiltak i mange land, blir de stort sett innenfor loopen hele tiden. Det er den rake motsetning til den tradisjonelle eksperten som ble konfrontert med andre virkeligheter, enten fordi hun bodde i bistandslandet der de bodde eller hos kolleger i et fag som også ble praktisert i Norge.
Dette bildet er noe karikert slik at beskrivelsen av både fortid og nåtid blir noe upresis, for å markere forskjellen. Dessuten er det litt urettferdig, fordi jeg bare snakker om kunnskap på donorsiden. Bistand bygger selvsagt på kunnskap i hele verdikjeden fra donor til mottaker og tilbake igjen, og bare noe av kunnskapen bør forvaltes på donorsiden. Noe av det beste som har skjedd i bistand, er at donorene har trukket seg litt tilbake, overlatt mer til nasjonale myndigheter og lokale eksperter. Det var i alle fall ambisjonen. Men donorsiden er fortsatt viktig fordi det er her ambisjonene og strategiene (dvs utviklingspolitikken) utvikles, og det er her den eventuelt kan korrigeres. Nasjonale og lokale eksperter har sjelden tilgang til å realitetsorientere og påvirke de grunnleggende ambisjonene og strategiene som legges i Norge. Dessuten blir det fort slik at lokale fagfolk som rekrutteres til bistand, bruker mer tid og bygger mer kompetanse på bistandsmetodikken enn på sitt fagfelt. De blir de også en del av loopen.
Den generelle endringen over har noen mer konkrete, institusjonelle utslag i bistandsforvaltningen. En periode var "Norgesaksen" viktig. Det innebar tett samarbeid i en bred norsk kompetansebase med kompetansemiljøer (hvorav de fleste ikke ellers drev med bistand) både i Norge og mottakerland. Denne har langt på vei forvitret. Dessuten er store ansvarsområder overført fra Norad til UD; førstnevnte er kjent for spisskompetanse og en viss landkompetanse, mens sistnevnte aktivt dyrker fram generalister. Samtidig kan det nevnes at Norad i mye større grad hører til innenfor loopen, mens deler av UD kan regnes som utenfor, så jeg vet ikke hva som egentlig er konsekvensen av dette.
UD og Norad virker mer lukket enn tidligere, og ganske lunken til eksterne fagmiljøer utover den lille kompetansebasen av andre statlige institusjoner og spesialiserte bistandskonsulenter som er fulltids engasjert i bistand og derfor inne i loopen. Kontakten med forskere og andre eksperter er i hovedsak basert på ferdigformulerte oppdrag som egentlig ikke utgjør en gjensidig interaksjon, men er en ren levering av kunnskap inn i loopen.
I det siste har jeg sett et konkret uttrykk for at man i forvaltningen ser som selvsagt at ekstern kompetanse først og fremst skal hentes blant folk som jobber fulltid med bistand og altså er innenfor loopen (og for de som ikke allerede har fått en mistanke, blir det nå tydelig for alle at dette innlegget også handler om min syke mor): Utredningsoppdrag skjer gjennom detaljerte anbudsutlysninger som spesifiserer hva slags kompetanse som kreves av den gjøre jobben. I det siste har det dukket opp et krav om et visst antall tilsvarende oppdrag gjennomført siste tre år. For en fulltids bistandskonsulent er dette uproblematisk. Men de fleste som har en annen jobb, uansett hvor relevant, har ikke anledning til mer enn maks ett bistandsoppdrag i året. Da blir man diskvalifisert på formelt grunnlag, i praksis fordi man ikke er inne i loopen på fulltid. For å ta et tilfeldig eksempel, meg selv: Jeg har tidligere erfaring med bistandsoppdrag, men de siste fire årene har jeg brukt på forskning om nettopp bistand, hvorav et års feltarbeid i et utviklingsland. Men det var fri forskning og ikke et bistandsoppdrag. Det betyr at jeg ikke har hatt nok kortvarige bistandsoppdrag - innenfor loopen - de siste tre årene, og er dermed diskvalifisert fra å gjøre oppdrag for bistandsforvaltningen. De fleste utlysninger er rigide på kvalifikasjoner og gir ingen tilleggspoeng for forskning eller annen erfaring utover rene bistandsoppdrag.
Det er mange grunner til denne utviklingen. Krav til effektivitet og relativt raske resultater krever en strømlinjeforming av bistanden som enklest sikres av generalister som jobber med slikt på fulltid. "Spesialister", enten det er på land eller fagfelt, regnes som vanskeligere å jobbe med og de aksepterer ikke uten videre bistandens premisser. Det kan være riktig gode grunner til å være "vanskelig", men når kravet er strømlinjeforming og effektivitet, kan ikke slike folk brukes. I tillegg kommer andre årsaker, noen av dem lite gjennomtenkt, andre fornuftige og/eller nødvendige.
Uansett årsak synes jeg det er på sin plass med en bekymringsmelding og en påminning om at kunnskap ikke bare er kunnskap: Det viktigste spørsmålet i bistand er kanskje ikke først og fremst om man har "nok" kompetanse, men hva slags kompetanse man tar i bruk. Et nyttig testspørsmål her er hvor kunnskapen produseres. Hvis nesten all kunnskap produseres i den samme loopen, risikerer man reproduksjon framfor nyproduksjon, man mister mulighet til forbedring gjennom å bli utfordret, og risikoen er stor for at ambisjoner, strategier og praksis bygges på dårlig informert grunnlag.
Et av utviklingspolitikkens største utfordringer er at man lager ambisjoner og legger strategier basert på kunnskap produsert i et ganske lite sosialt felt. Det består i hovedsak av bistandsapparatet, noen spesielt interesserte politikere og idealister i Norge og andre rike land, deres nøye utvalgte meningsfeller i fattige land, store deler av FN og det multilaterale systemet, og et stort antall konsulenter eller forskere (for ordens skyld: jeg er langt på vei en del av dette feltet selv. Når jeg likevel mener meg meningsberettighet, er det fordi svakheter i en konstruksjon, for eksempel et glasshus, sees best om man sjekker nøye både fra innsiden og utsiden).
I dette sosiale feltet blir kunnskap om de fattige, deres utfordringer og mulige løsninger stadig reprodusert i en loop som er ganske lukket. Da er det stor fare for at man utvikler urealistiske ambisjoner og kanskje uheldige strategier, og det er vanskelig å ta inn over seg ny kunnskap. En slik loop blir også ganske immun mot erfaring. Det skyldes blant annet at man alltid kan analysere et problem på måter som ikke krever vesentlig endring i egen virksomhet, uten å bli utfordret. For eksempel forklares mange problemer med mottakerlandets politikk eller kapasitet framfor en dårlig bistandsstrategi.
Den beste måten å redusere den risikoen på, er å åpne loopen slik at man stadig blir konfrontert med kvalitatitivt annerledes kunnskap, fortrinnsvis utviklet i andre sosiale felt. Og bistand har alltid forholdt seg til ekstern ekspertise. Tradisjonelt var dette oftest eksperter i ett eller annet fagfelt som de jobbet med til daglig i Norge: ingeniører, leger, agronomer og slikt. De var med på korte oppdrag, men gjerne på flere års opphold i utlandet om anledningen bød seg. I tillegg kom land-ekspertene, som hadde jobbet i mange år i et land og derfor kjente landet bedre enn de fleste. Ekstra stas var det med folk som hadde god kontakt med bodd med "vanlige folk", helst på bygda. I NGO-kretser ble det snakket nedsettende om diplomatene som bodde bak murer og flyttet fra land til land før de hadde gjort seg kjent med forholdene. Det ble spøkt med at dette var bevisst strategi i UD, fordi folk begynte å gjøre seg vanskelige straks de ble kjent med et land og forstod hva de holdt på med.
Erfaringene med slike "eksperter" var varierende, og mange burde kanskje blitt hjemme. Men de var uttrykk for en erkjennelse av behovet for spisset kompetanse, enten på et bestemt fagfelt eller et spesielt land. Det var dessuten en ordning som sikret stadig utfordring utenfor loopen. Fag-ekspertene jobbet i Norge til daglig og fikk dermed påfyll utenfor bistandens lille sosiale nettverk. Land-ekspertene jobbet gjerne med ulike sektorer i samme land og bygget derfor stadig opp sin kompetanse på lokale forhold. De var i direkte kontakt med mer eller mindre "vanlige folk" som ikke var en del av bistandsapparatet. Det er verdt å merke seg at nesten ingen var ekspert på "bistand" eller "utvikling": slike fagfelt fantes nesten ikke.
I dag er bistand en egen profesjon. Ikke på linje med de veletablerte norske profesjoner, som har basis i en grunnutdanning som gjerne har et kritisk blikk på egen profesjonen (utviklingsstudiene er ofte mer opptatt av bredere utviklingsspørsmål enn av bistand som praksis, og er derfor ikke velegnet som profesjonsstudium). Bistand er først og fremst en praktisk kompetanse innenfor bistandens faglig-administrative metodikk, med sin egen logikk (LFA/RBM), styringsverktøy (PM&E, indikatorer) og institusjonelle særegenheter. Det er ikke utpreget vanskelig når man jobber med det på fulltid, men virker ganske fremmed for folk som er engasjert i bistand på korttid eller deltid.
I dag domineres kunnskapen i bistand av bistandseksperter som samtidig er generalister. Den typiske bistandsarbeider har jobbet i flere forskjellige land, men oftest på korte opphold og sjelden mer enn en tre-fire år. De bor i nabolaget til diplomatene, og flytter raskt videre til nye land. De eksterne konsulentene består i hovedsak av en gruppe konsulenter som bare jobber med bistand. De har nok bakgrunn eller i det minste utdanning i et eget fagfelt, men praktiserer det ikke lenger, men er i stedet fulltids engasjert på stadig nye, korte bistandsoppdrag. Idealet er å ha jobbet i mange land, til man etterhvert får en CV som generell bistandsekspert innenfor en sektor. Da er man kvalifisert til å jobbe med nesten hvilkensomhelst intervensjon innenfor denne sektoren i praktisk talt alle verdens lav- og mellominntektsland.
Vi har altså en kunnskapsbase i bistand som i mindre grad involverer ekspertise verken på land eller sektor. Hovedpersonene er generalister, enten de jobber i en bistandsorganisasjon eller som konsulent. De reiser verden rundt med mer eller mindre standardiserte løsninger på utfordringer i land som ikke har noe som helst annet felles enn at de har relativt svak økonomi og mottar bistand. Og oppholdene i disse landene er så korte at de bare får tid til å møte folk i bistandsapparatet, eventuelt nøye regisserte møter med representanter for mottakerne eller andre interessenter som oftest også er innenfor loopen. På et toukers besøk blir det ikke tid til mer.
Med andre ord: selv om de på sett og vis får et bredere erfaringsgrunnlag gjennom kontakt med mye flere bistandstiltak i mange land, blir de stort sett innenfor loopen hele tiden. Det er den rake motsetning til den tradisjonelle eksperten som ble konfrontert med andre virkeligheter, enten fordi hun bodde i bistandslandet der de bodde eller hos kolleger i et fag som også ble praktisert i Norge.
Dette bildet er noe karikert slik at beskrivelsen av både fortid og nåtid blir noe upresis, for å markere forskjellen. Dessuten er det litt urettferdig, fordi jeg bare snakker om kunnskap på donorsiden. Bistand bygger selvsagt på kunnskap i hele verdikjeden fra donor til mottaker og tilbake igjen, og bare noe av kunnskapen bør forvaltes på donorsiden. Noe av det beste som har skjedd i bistand, er at donorene har trukket seg litt tilbake, overlatt mer til nasjonale myndigheter og lokale eksperter. Det var i alle fall ambisjonen. Men donorsiden er fortsatt viktig fordi det er her ambisjonene og strategiene (dvs utviklingspolitikken) utvikles, og det er her den eventuelt kan korrigeres. Nasjonale og lokale eksperter har sjelden tilgang til å realitetsorientere og påvirke de grunnleggende ambisjonene og strategiene som legges i Norge. Dessuten blir det fort slik at lokale fagfolk som rekrutteres til bistand, bruker mer tid og bygger mer kompetanse på bistandsmetodikken enn på sitt fagfelt. De blir de også en del av loopen.
Den generelle endringen over har noen mer konkrete, institusjonelle utslag i bistandsforvaltningen. En periode var "Norgesaksen" viktig. Det innebar tett samarbeid i en bred norsk kompetansebase med kompetansemiljøer (hvorav de fleste ikke ellers drev med bistand) både i Norge og mottakerland. Denne har langt på vei forvitret. Dessuten er store ansvarsområder overført fra Norad til UD; førstnevnte er kjent for spisskompetanse og en viss landkompetanse, mens sistnevnte aktivt dyrker fram generalister. Samtidig kan det nevnes at Norad i mye større grad hører til innenfor loopen, mens deler av UD kan regnes som utenfor, så jeg vet ikke hva som egentlig er konsekvensen av dette.
UD og Norad virker mer lukket enn tidligere, og ganske lunken til eksterne fagmiljøer utover den lille kompetansebasen av andre statlige institusjoner og spesialiserte bistandskonsulenter som er fulltids engasjert i bistand og derfor inne i loopen. Kontakten med forskere og andre eksperter er i hovedsak basert på ferdigformulerte oppdrag som egentlig ikke utgjør en gjensidig interaksjon, men er en ren levering av kunnskap inn i loopen.
I det siste har jeg sett et konkret uttrykk for at man i forvaltningen ser som selvsagt at ekstern kompetanse først og fremst skal hentes blant folk som jobber fulltid med bistand og altså er innenfor loopen (og for de som ikke allerede har fått en mistanke, blir det nå tydelig for alle at dette innlegget også handler om min syke mor): Utredningsoppdrag skjer gjennom detaljerte anbudsutlysninger som spesifiserer hva slags kompetanse som kreves av den gjøre jobben. I det siste har det dukket opp et krav om et visst antall tilsvarende oppdrag gjennomført siste tre år. For en fulltids bistandskonsulent er dette uproblematisk. Men de fleste som har en annen jobb, uansett hvor relevant, har ikke anledning til mer enn maks ett bistandsoppdrag i året. Da blir man diskvalifisert på formelt grunnlag, i praksis fordi man ikke er inne i loopen på fulltid. For å ta et tilfeldig eksempel, meg selv: Jeg har tidligere erfaring med bistandsoppdrag, men de siste fire årene har jeg brukt på forskning om nettopp bistand, hvorav et års feltarbeid i et utviklingsland. Men det var fri forskning og ikke et bistandsoppdrag. Det betyr at jeg ikke har hatt nok kortvarige bistandsoppdrag - innenfor loopen - de siste tre årene, og er dermed diskvalifisert fra å gjøre oppdrag for bistandsforvaltningen. De fleste utlysninger er rigide på kvalifikasjoner og gir ingen tilleggspoeng for forskning eller annen erfaring utover rene bistandsoppdrag.
Det er mange grunner til denne utviklingen. Krav til effektivitet og relativt raske resultater krever en strømlinjeforming av bistanden som enklest sikres av generalister som jobber med slikt på fulltid. "Spesialister", enten det er på land eller fagfelt, regnes som vanskeligere å jobbe med og de aksepterer ikke uten videre bistandens premisser. Det kan være riktig gode grunner til å være "vanskelig", men når kravet er strømlinjeforming og effektivitet, kan ikke slike folk brukes. I tillegg kommer andre årsaker, noen av dem lite gjennomtenkt, andre fornuftige og/eller nødvendige.
Uansett årsak synes jeg det er på sin plass med en bekymringsmelding og en påminning om at kunnskap ikke bare er kunnskap: Det viktigste spørsmålet i bistand er kanskje ikke først og fremst om man har "nok" kompetanse, men hva slags kompetanse man tar i bruk. Et nyttig testspørsmål her er hvor kunnskapen produseres. Hvis nesten all kunnskap produseres i den samme loopen, risikerer man reproduksjon framfor nyproduksjon, man mister mulighet til forbedring gjennom å bli utfordret, og risikoen er stor for at ambisjoner, strategier og praksis bygges på dårlig informert grunnlag.
3 kommentarer:
Vel skrevet, Øyvind. Og humor har du også ("for å ta et tilfeldig eksempel, meg selv") :-)
Velskrevet og viktig - som alltid - men savner at du går mer inn på spørsmålet om hva slags kompetanse man trenger og tar i bruk. Kompetanse på å forstå verden - eller på å forandre verden? Spesialist - men på hva? Det som stadig forundrer meg i innenfor bistandsbusiness er den stadige rekruttering av såkalte utviklingsstudenter/utdannede og teknokrater innenfor logistikk og styring av kompliserte (teknologiske) prosesser - men hvor de med endringskompetanse er fraværende. For hvilken faggruppe har den viktigste endringskompetansen Norge?
Det er det lærerne - pedagogene - som har. De kan planlegge, de kan gjennomføre, de kan evaluere. De vet dessuten fra egen erfaring hvordan mennesker lærer, endrer atferd og utvikler seg. Samt hvordan menneskelige samfunn, fra små til større, opplyses og endres gjennom arbeid med kunnskap, holdning og handling.
Dessuten vet lærerne - samt kulturarbeidere i mange konstellasjoner - hva kultur, inkludert religion, betyr for identitet, utvikling og endring. hvor er kulturkompetansen i bistanden? Hvem stiller krav om kulturperspektiv og -kunnskap ved tildeling av midler og evaluering av prosjekter.
Fortsetter gjerne en dialog med både øyvind og andre om dette.
mvh
Morten Eriksen
meriksen@wwf.no
Godt poeng, det med lærere/pedagoger. Jeg er ikke det minste uenig i at de nok er de viktigste og flinkeste på dette feltet - og lærere som også har et arbeidsliv i Norge, vil jo bidra til å åpne den lukkede sirkelen av "bistandskunnskap". Samtidig illustrerer lærerne godt et viktig spørsmål i bistand: hva slags endring er det egentlig vi er ute etter. For pedagogene er jo først og fremst spesialister på utvikling og forming av enkeltmennesker (og grupper av enkeltmennesker), som er et ganske ambisiøst bistandsprosjekt. En alternativ tilnærming (ikke nødvendigvis bedre, men for illustrasjonens skyld) er å si at slikt har vi ingenting med, men vi kan hjelpe et annet land med vei og jernbane og næringslivsinvesteringer og kanskje litt budsjettstøtte, uten å engasjere oss i å forme (og reformere) enkeltmenneskene i landet. Da slipper vi også enklere unna en del av kulturutfordringene du nevner.
Legg inn en kommentar