Etterhvert som vi nærmer oss tidsfristen for tusenårsmålene, har en mengde gode krefter kastet seg inn i debatten om nye, store, globale mål for utvikling. I en slik prosess er det lett å fokusere mer på store mål enn realistiske strategier. Dette er et iboende problem i utviklingspolitikk, som forsterkes i forkant av store møter mellom verdens ledere. Store mål er selvsagt ikke noe problem, så lenge de følges opp av realistiske strategier. Men det krever et nøkternt forhold til virkemidler.
Bistand vil antakelig være det viktigste virkemidlet også i framtidig utviklingspolitikk, selv om mange av våre mest progressive tenkere og politikere er mest opptatt av andre virkemidler (det er en prioritering jeg synes er riktig, men den har en veldig høy pris: Det betyr tapte muligheter til å ta viktige grep for å forbedre bistanden og sikre at den brukes best mulig, med risiko for at mange milliarder bistandskroner brukes suboptimalt og ineffektivt). Første steg er et bevisst forhold til hva bistand faktisk kan brukes til. Jeg har ingen svar, men vil tenke litt høyt.
Tidligere har jeg delt inn bistanden i ulike klasser av grunnleggende politiske målsetninger. Tre av dem er:
- Fremme økonomisk utvikling, oftest målbart i vekst
- Direkte innsats for å hjelpe de fattige eller andre svake befolkningsgrupper
- Reform av staten, samfunnet eller enkeltpersoner som mottar bistand
Her har jeg sett bort fra bistand til globale fellesgoder som miljø, sikkerhet, global styring og slikt, og jeg ser bort nasjonale egeninteresser og giverens selvbilde og slikt, som selvsagt også er viktig.
Inndelingen er grovkornet og upresis og ikke nyttig for noen praktiske formål, men det er en grei måte å tenke på, om jeg skal driste meg inn på spørsmålet som de fleste forskerne skyr: Virker bistand? (her er noen grunner til at vi skyr spørsmålet. Og her noen flere. Og enda noen her). Jeg vil skrive litt om og spørre: Hva kan bistand best brukes til? Dette blir nødvendigvis en smule skjematisk, forenklet og spissformulert, noe jeg håper forskere, bistandsfolk og andre eksperter vil tilgi meg.
Bistand til å fremme vekst. En av de påstandene om bistand som har etablert seg sterkest det siste tiåret, er at "bistand fremmer ikke vekst". På ett vis er påstanden nesten sann, så fremt det ikke brukes synonymt med at "bistand virker ikke". En rekke studier viser nemlig at det er liten sammenheng mellom bistand og vekst. Noen studier rundt årtusenskiftet konkluderte med at bistand hadde negativ effekt på økonomisk vekst, men disse har blitt supplert med andre som konkluderer med ingen effekt eller positiv effekt - de studiene ser ut til å helle i retning av svak positiv effekt av bistand på vekst (forskjellen skyldes både litt forskjellige land og tidsperioder, og hvilke metoder de bruker).
Men disse studiene tar ikke høyde for en ting: Bare en brøkdel av bistanden har som mål å fremme vekst. Litt avhengig av definisjoner er det bare rundt 20 prosent av den vestlige bistanden som har dette som mål. Hoveddelen av bistanden har av helt naturlige grunner liten eller kanskje negativ effekt på vekst. Du kan doble inntekten til de fattigste i et land, og det utgjør så lite at det knapt nok er målbart på bruttonasjonalproduktet. Og mye bistand kan virke negativt på vekst, uten at det dermed er mindre meningsfullt. For eksempel er det sannsynligvis negativt for økonomien å redde livet til et fattig barn - siden økonomien måles i bruttonasjonalprodukt per innbygger, betyr det bare flere fattige hoder å dele inntekten på.
Påstanden om at bistand ikke virker på vekst, faller altså helt på sin egen urimelighet, ettersom størstedelen av bistanden ikke engang forsøker på dette. Derimot er det all grunn til å tro at bistand som faktisk er innrettet mot å fremme vekst, har alle forutsetninger for å virke på vekst. Det kan være investering i forskjellige typer infrastruktur eller direkte i bedrifter, støtte til utvikling av gode rammevilkår for bedrifter (lovgivning, byråkrati og slikt), utvikling og tilrettelegging av markeder og mye annet. De fleste virkemidler er godt kjent, og vi vet en god del om hva som virker og ikke virker, og de fleste utviklingsland har bedre forutsetninger for å gjøre nytte av slik bistand enn kanskje noensinne.
Direkte hjelp til fattige eller andre svake befolkningsgrupper. Til dette formålet er det liten tvil om at bistand virker, i alle fall på kort og mellomlang sikt. Dette er oftest godt dokumentert av bistandsorganisasjonene selv, og det fins tilstrekkelig med muligheter til ekstern verifisering til å vite at selv om bistandsorganisasjonene gjerne overdriver sine egne resultater, er det ingen tvil om at resultatene oftest er klart positive. Det kan selvsagt alltid gjøres bedre (og billigere), men likevel er det ikke tvil om at norsk bistand alene gjør livet vesentlig bedre for mange millioner fattige mennesker hvert eneste år. Det er vanskelig å si noe om de langsiktige effektene, og det er et skrikende behov for mer kunnskap om en hel rekke mulige negative effekter av bistanden (slike negative effekter er selvsagt ikke nødvendigvis grunn til å stanse bistanden i seg selv, ettersom nettoeffekten kan være positiv. Men mer kunnskap ville gjort det lettere å redusere dem).
Reform av mottakeren. Som sagt i tidligere nevnte innlegg, har bistanden de siste par-tre tiårene løftet ambisjonene om å reformere mottakeren, delvis på bekostning av ambisjonen om å fremme vekst. Reform-ambisjonene er blitt integrert i nesten all bistand, slik at bistand presenteres som en "pakkeløsning" der ressursoverføringer (penger, teknologi, kompetanse) knyttes tett opp mot en målsetning om å forandre mottakeren. Det kan være reform av stater til godt styresett, endring av samfunn til en bestemt type arbeidsdeling mellom marked, stat og sivilsamfunn, eller reform av enkeltmennesker som skal bli mer politisk bevisste, liberale og økonomisk selvgående.
Dette er antakelig den form for bistand som har mest tvilsom effekt. Dette er litt paradoksalt, ettersom det helt klart er i slike prosjekter at de fleste bistandsaktører - fra små frivillige organisasjoner til FN og Verdensbanken - legger mest prestisje og stolthet. De fleste vil regne det som ganske naivt bare å drive hjelpearbeid, om ikke som en del av et større prosjekt som tar sikte på å forme mottakerne etter givers ideer om hva slags stat, samfunn og borgere som trengs for å fremme utvikling.
Men resultatene er tvilsomme. En ting er at resultatene er vanskelige å måles - oftest kan de "reelle" resultatene ikke måles, men man finner noen formelle indikatorer som er målbare («godt styresett» har for eksempel hundrevis av indikatorer). Om det skjer målbare endringer, kan det være praktisk talt umulig å si noe fornuftig om hvorvidt det var bistand som førte til endringer. Men om vi skal dømme etter en hel haug med studier av effektene av vestlige forsøk på å reformere mottakere (ikke minst i antropologi), så er hele reformprosjektet ytterst tvilsomt (selv om dette er et forskningsfelt der det ikke er mulig å konkludere på et generelt nivå, fordi resultatene vanskelig kan aggregeres). Mange endringer man tror man skjer, er egentlig bare pro forma endringer uten reell endring i maktforhold og praksis.
De fleste bistandsarbeidere vet slikt, og virker ofte veldig frustrerte over at ting ikke går som de ønsker. Oftest skylder de på at mottakeren har for lite "kapasitet" (en samlebetegnelse for både ressurser, kunnskap, holdninger og motivasjon). Men det er kanskje grunn til å spørre om årsaken egentlig ligger et annet sted, kanskje hele den grunnleggende ideen om å bruke bistand til å forandre folk etter vårt bilde, har dårlig mulighet til å lykkes. I tillegg kommer selvsagt de etiske sidene i å bruke vår pengemakt til å forandre andre – et dilemma som bistanden har arvet etter sin forgjenger, misjonen, uten å ha kommet noe lenger i en avklaring.
Og om dette har vært vanskelig nok hittil, blir det nesten umulig etter de siste års endringer i verden. Det skyldes at det er slutt på det vestlige hegemoniet vi opplevde i tiåret etter den kalde krigens slutt (og når de fleste av disse reformambisjonene ble utviklet), at den liberale, demokratiske modellen som har blitt fremmet gjennom bistand har vist seg å ikke gi hva den lovet (blant annet vekst), og at framvoksende stater truer vestens "monopol" på bistand, som gjør at pakkeløsningen av ressursoverføring og reform ikke lenger er effektiv (jeg har skrevet om det her).
For all del: Bistand er antakelig effektivt til å støtte opp om reformere mottakeren, men bare dersom dette er reformer som mottakeren allerede ønsker, og kanskje bare for reformer som allerede er i gang, uavhengig av bistand. Ved å tilføre ressurser kan bistand bidra til å akselere slike prosesser. Et problem er at man fort tar feil om reformprosesser som man tror er i gang, fordi det i alle land er stor forskjell på uttalte ønsker om å forandre på noe, og de faktiske drivkrefter involvert. Det vet alle vi som har vært med på organisasjonsendringer i Norge. Dette forsterkes selvsagt når mottakere vet at et uttalt ønske om reform er inngangsbillett til å få bistand (det er nødvendig for at donor kan krysse av for eierskap og mottakerorientering).
Ut fra en slik skjematisk, og derfor noe upresis oversikt, sitter vi igjen med at bistand er effektivt til å skape økonomisk vekst, og til å hjelpe fattige og andre svake grupper. For skattebetalere og givere er dette antakelig godt nok – det er nok dette folk flest forbinder med bistand. Men kanskje er det ikke godt nok for bistandspolitikere og bistandsarbeidere, som gjerne vil se bistanden sin inn i et stort reformprosjekt som handler om noe mer og større.
Når det gjelder reformer i fattige land, er det vanskeligere. Reform er selvsagt absolutt nødvendig, på nær sagt alle nivå, og kanskje den viktigste forutsetning for mange utviklingsmål. Det er riktig selv om reformbehovet ofte overdrives innenfor bistand: De fleste land som går bra for tiden, er ikke i nærheten av å nå opp til de ambisjonene vi har for fattige mottakerland i Afrika. Og mange norske handelspartnere har enda større behov for reform i retning menneskerettigheter, likestilling eller korrupsjonsbekjempelse enn den vanlige bistandsmottaker, uten at Norge lar seg plage nevneverdig av det.
Men selv om det er all grunn til å engasjere seg i reform, er det uklart om bistand er velegnet til formålet. Dette må selvsagt vurderes fra sak til sak - men med et kritisk blikk, og ikke basert på bistandsbyråkratiets produksjon av "resultater" som kanskje legger vekt på pro forma og ikke reelle endringer. Og hvis svaret er nei, må vi slutte. Ellers vil vi ikke bare ha kastet bort penger, men kanskje ødelagt en del underveis. I verste fall har vi undergravet muligheten for at andre – for eksempel folk og politikere i fattige land – kan drive fram tilsvarende (eller helt andre) reformer. Hvis det er riktig, er det i så fall en høy pris for at bistandsarbeiderne skal ha følelsen av være med på noe stort og meningsfullt framfor «bare» støtte næringsvirksomhet eller å hjelpe de fattige.
Bistand vil antakelig være det viktigste virkemidlet også i framtidig utviklingspolitikk, selv om mange av våre mest progressive tenkere og politikere er mest opptatt av andre virkemidler (det er en prioritering jeg synes er riktig, men den har en veldig høy pris: Det betyr tapte muligheter til å ta viktige grep for å forbedre bistanden og sikre at den brukes best mulig, med risiko for at mange milliarder bistandskroner brukes suboptimalt og ineffektivt). Første steg er et bevisst forhold til hva bistand faktisk kan brukes til. Jeg har ingen svar, men vil tenke litt høyt.
Tidligere har jeg delt inn bistanden i ulike klasser av grunnleggende politiske målsetninger. Tre av dem er:
- Fremme økonomisk utvikling, oftest målbart i vekst
- Direkte innsats for å hjelpe de fattige eller andre svake befolkningsgrupper
- Reform av staten, samfunnet eller enkeltpersoner som mottar bistand
Her har jeg sett bort fra bistand til globale fellesgoder som miljø, sikkerhet, global styring og slikt, og jeg ser bort nasjonale egeninteresser og giverens selvbilde og slikt, som selvsagt også er viktig.
Inndelingen er grovkornet og upresis og ikke nyttig for noen praktiske formål, men det er en grei måte å tenke på, om jeg skal driste meg inn på spørsmålet som de fleste forskerne skyr: Virker bistand? (her er noen grunner til at vi skyr spørsmålet. Og her noen flere. Og enda noen her). Jeg vil skrive litt om og spørre: Hva kan bistand best brukes til? Dette blir nødvendigvis en smule skjematisk, forenklet og spissformulert, noe jeg håper forskere, bistandsfolk og andre eksperter vil tilgi meg.
Bistand til å fremme vekst. En av de påstandene om bistand som har etablert seg sterkest det siste tiåret, er at "bistand fremmer ikke vekst". På ett vis er påstanden nesten sann, så fremt det ikke brukes synonymt med at "bistand virker ikke". En rekke studier viser nemlig at det er liten sammenheng mellom bistand og vekst. Noen studier rundt årtusenskiftet konkluderte med at bistand hadde negativ effekt på økonomisk vekst, men disse har blitt supplert med andre som konkluderer med ingen effekt eller positiv effekt - de studiene ser ut til å helle i retning av svak positiv effekt av bistand på vekst (forskjellen skyldes både litt forskjellige land og tidsperioder, og hvilke metoder de bruker).
Men disse studiene tar ikke høyde for en ting: Bare en brøkdel av bistanden har som mål å fremme vekst. Litt avhengig av definisjoner er det bare rundt 20 prosent av den vestlige bistanden som har dette som mål. Hoveddelen av bistanden har av helt naturlige grunner liten eller kanskje negativ effekt på vekst. Du kan doble inntekten til de fattigste i et land, og det utgjør så lite at det knapt nok er målbart på bruttonasjonalproduktet. Og mye bistand kan virke negativt på vekst, uten at det dermed er mindre meningsfullt. For eksempel er det sannsynligvis negativt for økonomien å redde livet til et fattig barn - siden økonomien måles i bruttonasjonalprodukt per innbygger, betyr det bare flere fattige hoder å dele inntekten på.
Påstanden om at bistand ikke virker på vekst, faller altså helt på sin egen urimelighet, ettersom størstedelen av bistanden ikke engang forsøker på dette. Derimot er det all grunn til å tro at bistand som faktisk er innrettet mot å fremme vekst, har alle forutsetninger for å virke på vekst. Det kan være investering i forskjellige typer infrastruktur eller direkte i bedrifter, støtte til utvikling av gode rammevilkår for bedrifter (lovgivning, byråkrati og slikt), utvikling og tilrettelegging av markeder og mye annet. De fleste virkemidler er godt kjent, og vi vet en god del om hva som virker og ikke virker, og de fleste utviklingsland har bedre forutsetninger for å gjøre nytte av slik bistand enn kanskje noensinne.
Direkte hjelp til fattige eller andre svake befolkningsgrupper. Til dette formålet er det liten tvil om at bistand virker, i alle fall på kort og mellomlang sikt. Dette er oftest godt dokumentert av bistandsorganisasjonene selv, og det fins tilstrekkelig med muligheter til ekstern verifisering til å vite at selv om bistandsorganisasjonene gjerne overdriver sine egne resultater, er det ingen tvil om at resultatene oftest er klart positive. Det kan selvsagt alltid gjøres bedre (og billigere), men likevel er det ikke tvil om at norsk bistand alene gjør livet vesentlig bedre for mange millioner fattige mennesker hvert eneste år. Det er vanskelig å si noe om de langsiktige effektene, og det er et skrikende behov for mer kunnskap om en hel rekke mulige negative effekter av bistanden (slike negative effekter er selvsagt ikke nødvendigvis grunn til å stanse bistanden i seg selv, ettersom nettoeffekten kan være positiv. Men mer kunnskap ville gjort det lettere å redusere dem).
Reform av mottakeren. Som sagt i tidligere nevnte innlegg, har bistanden de siste par-tre tiårene løftet ambisjonene om å reformere mottakeren, delvis på bekostning av ambisjonen om å fremme vekst. Reform-ambisjonene er blitt integrert i nesten all bistand, slik at bistand presenteres som en "pakkeløsning" der ressursoverføringer (penger, teknologi, kompetanse) knyttes tett opp mot en målsetning om å forandre mottakeren. Det kan være reform av stater til godt styresett, endring av samfunn til en bestemt type arbeidsdeling mellom marked, stat og sivilsamfunn, eller reform av enkeltmennesker som skal bli mer politisk bevisste, liberale og økonomisk selvgående.
Dette er antakelig den form for bistand som har mest tvilsom effekt. Dette er litt paradoksalt, ettersom det helt klart er i slike prosjekter at de fleste bistandsaktører - fra små frivillige organisasjoner til FN og Verdensbanken - legger mest prestisje og stolthet. De fleste vil regne det som ganske naivt bare å drive hjelpearbeid, om ikke som en del av et større prosjekt som tar sikte på å forme mottakerne etter givers ideer om hva slags stat, samfunn og borgere som trengs for å fremme utvikling.
Men resultatene er tvilsomme. En ting er at resultatene er vanskelige å måles - oftest kan de "reelle" resultatene ikke måles, men man finner noen formelle indikatorer som er målbare («godt styresett» har for eksempel hundrevis av indikatorer). Om det skjer målbare endringer, kan det være praktisk talt umulig å si noe fornuftig om hvorvidt det var bistand som førte til endringer. Men om vi skal dømme etter en hel haug med studier av effektene av vestlige forsøk på å reformere mottakere (ikke minst i antropologi), så er hele reformprosjektet ytterst tvilsomt (selv om dette er et forskningsfelt der det ikke er mulig å konkludere på et generelt nivå, fordi resultatene vanskelig kan aggregeres). Mange endringer man tror man skjer, er egentlig bare pro forma endringer uten reell endring i maktforhold og praksis.
De fleste bistandsarbeidere vet slikt, og virker ofte veldig frustrerte over at ting ikke går som de ønsker. Oftest skylder de på at mottakeren har for lite "kapasitet" (en samlebetegnelse for både ressurser, kunnskap, holdninger og motivasjon). Men det er kanskje grunn til å spørre om årsaken egentlig ligger et annet sted, kanskje hele den grunnleggende ideen om å bruke bistand til å forandre folk etter vårt bilde, har dårlig mulighet til å lykkes. I tillegg kommer selvsagt de etiske sidene i å bruke vår pengemakt til å forandre andre – et dilemma som bistanden har arvet etter sin forgjenger, misjonen, uten å ha kommet noe lenger i en avklaring.
Og om dette har vært vanskelig nok hittil, blir det nesten umulig etter de siste års endringer i verden. Det skyldes at det er slutt på det vestlige hegemoniet vi opplevde i tiåret etter den kalde krigens slutt (og når de fleste av disse reformambisjonene ble utviklet), at den liberale, demokratiske modellen som har blitt fremmet gjennom bistand har vist seg å ikke gi hva den lovet (blant annet vekst), og at framvoksende stater truer vestens "monopol" på bistand, som gjør at pakkeløsningen av ressursoverføring og reform ikke lenger er effektiv (jeg har skrevet om det her).
For all del: Bistand er antakelig effektivt til å støtte opp om reformere mottakeren, men bare dersom dette er reformer som mottakeren allerede ønsker, og kanskje bare for reformer som allerede er i gang, uavhengig av bistand. Ved å tilføre ressurser kan bistand bidra til å akselere slike prosesser. Et problem er at man fort tar feil om reformprosesser som man tror er i gang, fordi det i alle land er stor forskjell på uttalte ønsker om å forandre på noe, og de faktiske drivkrefter involvert. Det vet alle vi som har vært med på organisasjonsendringer i Norge. Dette forsterkes selvsagt når mottakere vet at et uttalt ønske om reform er inngangsbillett til å få bistand (det er nødvendig for at donor kan krysse av for eierskap og mottakerorientering).
Ut fra en slik skjematisk, og derfor noe upresis oversikt, sitter vi igjen med at bistand er effektivt til å skape økonomisk vekst, og til å hjelpe fattige og andre svake grupper. For skattebetalere og givere er dette antakelig godt nok – det er nok dette folk flest forbinder med bistand. Men kanskje er det ikke godt nok for bistandspolitikere og bistandsarbeidere, som gjerne vil se bistanden sin inn i et stort reformprosjekt som handler om noe mer og større.
Når det gjelder reformer i fattige land, er det vanskeligere. Reform er selvsagt absolutt nødvendig, på nær sagt alle nivå, og kanskje den viktigste forutsetning for mange utviklingsmål. Det er riktig selv om reformbehovet ofte overdrives innenfor bistand: De fleste land som går bra for tiden, er ikke i nærheten av å nå opp til de ambisjonene vi har for fattige mottakerland i Afrika. Og mange norske handelspartnere har enda større behov for reform i retning menneskerettigheter, likestilling eller korrupsjonsbekjempelse enn den vanlige bistandsmottaker, uten at Norge lar seg plage nevneverdig av det.
Men selv om det er all grunn til å engasjere seg i reform, er det uklart om bistand er velegnet til formålet. Dette må selvsagt vurderes fra sak til sak - men med et kritisk blikk, og ikke basert på bistandsbyråkratiets produksjon av "resultater" som kanskje legger vekt på pro forma og ikke reelle endringer. Og hvis svaret er nei, må vi slutte. Ellers vil vi ikke bare ha kastet bort penger, men kanskje ødelagt en del underveis. I verste fall har vi undergravet muligheten for at andre – for eksempel folk og politikere i fattige land – kan drive fram tilsvarende (eller helt andre) reformer. Hvis det er riktig, er det i så fall en høy pris for at bistandsarbeiderne skal ha følelsen av være med på noe stort og meningsfullt framfor «bare» støtte næringsvirksomhet eller å hjelpe de fattige.
