Heikki Holmås skal lage stortingsmelding om rettferdig fordeling, og ber om innspill. Et annet sted skrev jeg at det er stilig å koble utviklingspolitikken til hjemlig politikk. Og få er vel uenig i at rettferdig fordeling er den viktigste utfordringen ikke bare i utviklingspolitikken, men på kloden generelt. Såvidt jeg har forstått, vil Holmås legge til rette for rettferdig fordeling internt i land, fortrinnsvis mellominntektsland (fordi det er her de fleste fattige i verden etterhvert vil bo), og med hovedvekt på skattlegging. Dette er utvilsomt et ytterst viktig anliggende.
Men i et politikkfelt som litt for ofte har blitt drevet fram av gode ideer og store ambisjoner framfor kritisk, realistisk vurdering av hva som er mulig, er det viktig å minne om noen ganske banale forutsetninger. Ikke fordi jeg ikke tror at andre er klar over dem, men fordi det er i møtet mellom store politiske vyer og banale forutsetninger at god politikk lages. Dette blir et langt innlegg, for det er mye å si, men sørg for å få med siste punkt, det er viktigst.
For det første. Det er egentlig likegyldig for norsk utviklingspolitikk hvor de fleste fattige i verden bor. Et stykke på vei er det også uinteressant for Norge at urettferdig fordeling er det største problemet i verden. I et politikkfelt som ofte styres mer av idealer enn av en kritisk, realistisk vurdering av hva som er mulig å få til, er det greit å minne om at god utviklingspolitikk bør legge vekt på hvor og hvordan Norge kan bidra mest, ikke hva det er mest behov for. Til tider har utviklingspolitikken handlet om å beskrive hva som er utviklingslandenes største problemer, og nærmest automatisk konvertere dette til norske prioriteringer. Det er en for rask vei fra analyse til politikk.
Problemet er at Norge ikke kan gjøre noe med de fleste problemene. Og, i all beskjedenhet: Vi kan ikke få slutt på urettferdigheten i verden. Det revolusjonære potensialet i utviklingspolitikken er ganske begrenset. Vi kan heller ikke hjelpe flertallet av verdens fattige. Men vi kan hjelpe noen millioner av dem om vi bruker ressursene våre riktig. Og i noen helt spesielle situasjoner kan vi gi noen politiske dytt i riktig retning. Spørsmålet er hvor og når. Det er så mye urettferdighet og fattigdom i verden at vi har ikke råd til å bruke ressurser på annet enn de områdene der vi kan bidra.
For det andre. Alle kaker bør selvsagt fordeles best mulig, men det er først når kaka når en viss størrelse at fordeling vil bidra vesentlig for de fattige. Mange land er så fattige at om inntektene skulle bli fordelt helt likt, ville alle innbyggerne levd nær fattigdomsgrensen uten et skattbart overskudd til å finansiere offentlig sektor. Dette gjelder helt sikkert de 36 landene («low income countries») som har omtrent femten kroner per person per dag å rutte med, de fleste i Afrika (og minst halvparten har rimelig godt og demokratisk styresett og det er grunn til å tro at vekst vil komme mange til gode, mye avhengig av hvilken sektor veksten skjer i). Og vi må nok langt over dette nivået før fordeling er nok til å sikre velferd og gode stater. Det er ikke urimelig å hevde at for alle de 90 landene - omtrent halvparten av alle verdens stater - som har en inntekt på mindre enn noen og seksti kroner per person per dag (USD 4035/innb/år) er vekst mye viktigere enn fordeling som hovedstrategi ut av fattigdom. I alle disse landene fins selvsagt rikfolk og bedrifter som burde betalt mer i skatt, og politikere som burde tjent mindre. Og det er all grunn til å bli opprørt over dette, men det betyr ikke at bedre fordeling vil utrydde fattigdom eller finansiere velferdsstaten. Den samlede økonomien er simpelthen for liten. Ingen land, verken under sosialisme eller kapitalisme, har klart det med så svak økonomi. Vi snakker om et bruttonasjonalprodukt som Norge hadde i 1920-åra.
Disse landene har heller ikke en haug med skjulte inntekter og formuer rundtomkring som bare venter på å bli oppdaget og tappet til fellesskapets beste. De fins, men de store summene er konsentert på få steder. Langt størsteparten av kapitalflukten fra Afrika kommer fra noen veldig få land. Dette vet UD godt, for det står i studiene de ofte viser til når de sier at det strømmer mer penger ut av Afrika enn det som kommer inn i form av bistand. Påstanden er formelt riktig, men gir bare mening om man betrakter Afrika som en og samme økonomi - noe som klinger litt hult i en region som kjennetegnes nettopp av lite økonomisk samarbeid. For de fleste land i Afrika er kamp mot kapitalflukt i beste fall et veldig lite skritt i kampen mot fattigdom - men ikke uviktig av den grunn.
For det tredje. Vekst avhjelper fattigdom. Det drypper nesten alltid litt (men aldri nok) på de fattige når økonomien vokser, både gjennom arbeidsplasser, skatt, etterspørsel etter lokale varer og en haug med uformelle mekanismer. Forskning tyder på at vekst fordeles bedre i Afrika enn i andre regioner, og dårligst i USA, som ironisk nok er trickle down-teoriens hjemland (altså den teorien som sier at det drypper på klokkeren). Trickle down-teorien ble for øvrig aldri egentlig motbevist, den ble bare upopulær i bistandspolitiske strømninger siden 1970-tallet og utover.
Det er paradoksalt at alle donorland, som allerede var ganske rike, beholdt ideen om at vekst var det viktigste virkemidlet for å oppnå nesten alle politiske målsetninger (inkludert fattigdomsbekjempelse) i eget land, mens de samme landenes bistands- og utviklingspolitikk i en periode nedprioriterte dette som en strategi for fattige land. Og enkelte segmenter i norsk utviklingsdebatt (nå tenker jeg ikke på UD) har gått så langt som til å mene at vekst ikke er en særlig viktig strategi for å redusere fattigdom. Og jeg tror kanskje ikke det er tilfeldig at mange av disse er politisk sosialisert i Latin-Amerika, som antakelig er dårligst i klassen når det gjelder fordeling. Afrika er derimot blant de bedre i klassen: Her er det en del som tyder på at når kaka blir større, blir det også færre fattige nesten automatisk. Det vil også bli flere rike, så rettferdig fordeling blir ikke mindre relevant når et land opplever vekst. Men som strategi i kampen mot fattigdom (om ikke mot forskjeller) er vekst en velprøvd og effektiv strategi (i parantes: oljedrevet vekst er et eget kapittel. Ikke bra. Men det gjelder bare et mindretall av de fattige landene).
For det fjerde. Fordeling står allerede på den politiske dagsorden i alle land. Dette er selve essensen i politisk konflikt, men det har en mengde ulike uttrykk: klassekamp, etnisk konflikt, organisert og uorganisert kriminalitet, og mye av det som kalles korrupsjon. De fleste statslederes overlevelsesstrategier - både i demokratier og diktaturer - inkluderer fordelingsspørsmål. Fordelingsspørsmålet har også utslag som kan være vanskelig å forstå med vestlige øyne. For eksempel er "witchcraft", som vi gjerne ser på som overtro, også en viktig fordelingsmekanisme i mange afrikanske land. Kall det gjerne progressiv beskatning: i flere land er det slik at enhver rik person, enten det er i landsbyen eller en nasjonal politiker, vet at beskyldninger om witchcraft kan ødelegge karrieren, og at slike beskyldninger oftest kommer når man ikke deler tilstrekkelig med naboer, slektninger, politiske støttespillere eller motstandere.
Dette er ikke gode fordelingsmekanismer, og de betyr ikke at ressursene fordeles godt. Kampen ender vanligvis med at de svakeste taper og de rikeste vinner (akkurat som i de fleste rike land). Mitt poeng er bare å vise at kampen for fordeling er høyt på dagsorden nesten hele tiden. Det betyr slett ikke at politikerne egentlig ønsker å fordele best mulig (de fleste vil jo ha mest til seg og sine egne), men at de er klar over at en viss grad av fordeling er viktig for deres overlevelse.
Jeg synes det er verdt å nevne, fordi jeg av og til har fått inntrykk av at UD har tenkt å fortelle andre lands myndigheter hvor viktig det er med fordeling. Noen ganger har jeg hørt at Norge skal "bevisstgjøre" andre land på dette, til og med i fattige land i Afrika. Jeg skulle tro det oppleves som en ganske provoserende at en av verdens rikeste stater skal "bevisstgjøre" lederne for noen av de fattigste statene om at løsningen ligger i fordeling framfor vekst. Det lukter formynderskap basert på en pinlig dårlig forståelse av hvor svak økonomien i mange av disse landene er, og/eller dårlig forståelse av at alle politiske ledere allerede er klar over at den kampen er viktig. Det er selvsagt ikke noe i veien i å snakke om fordeling og at vi synes de skal fordele bedre. Men det er ikke noe nytt som politikere trenger "bevisstgjøring" på. De hører det hver dag, på mange ulike måter, fra sine egne.
(litt på siden: Det er for øvrig heller ingen vesentlig forskjell her hjemme når det gjelder synet på at fordeling i mellominntektsland er viktig. Selv om SV sier det høyest, er nok hele det politiske spekteret med. Ta med deg en tilfeldig FrP-sympatisør på en halvtimes sightseeing i utvalgte bydeler av Mumbai eller Lima, så er hun også ombord. Den politiske forskjellen i Norge handler ikke om hvor opprørt man blir over forskjeller, men i synet på hva vi har med det å gjøre).
Bevisstgjøring er altså ikke greia for Norge. Kan vi påvirke faktiske politiske prioriteringer? Tja. Ved krav om bedre fordeling inntar vi samme posisjon som mange nasjonale politiske krefter som drar i samme retning, og spørsmålet er om det gjør noen forskjell om vi sier det samme "fra utsiden". Derfor:
For det femte. Vi vet veldig lite om i hvilken grad det er mulig å påvirke de store veivalgene i andre lands politikk, og eventuelt hvordan. Dette er egentlig et sunt tegn, gitt at de fleste fattige land er demokratiske og strengt tatt ikke bør la seg styre av rike land i andre deler av verden. Samtidig har størstedelen av norsk bistand de siste tjue årene hatt som forutsetning at vi kan påvirke andre lands politikk (godt styresett, fattigdomsorientering, etc), og spørsmålet er derfor påtrengende: er det mulig? Spørsmålet kan ikke besvares kategorisk, men det synes klart at potensialene er kraftig overvurdert i Norge.
De ulike strategiene kan grovt sett sorteres som støtte til interesse- og opposisjonsgrupper, direkte arbeid overfor myndighetene, og arbeid gjennom det internasjonale systemet. "Interessegruppesporet" overvurderes delvis fordi de ofte involverer frivillige organisasjoner som er veldig flinke til å fortelle hvor stor innflytelse de har. "Myndighetssporet" overvurderes fordi bistandsmottakere vet å tilpasse seg det de til en hver tid tror er rike donorers interesser – men det har oftest vært formell tilpasning og ikke reell endring. Norske diplomater i godt lune kan da fristes til å tro at de har endret landets politikk. Derfor må det være sunt at UD nylig har fått inn friske krefter fra et parti som etter sju år i regjering vet godt hvor vanskelig det er å endre politisk retning selv i eget land, og følgelig hvor uhyre mye mer vanskelig det må være å endre andre lands politikk.
Det internasjonale sporet er et område der Norge tradisjonelt har hatt veldig stor tillit til muligheten for å påvirke normer i det multilaterale systemet, særlig FN. Den muligheten fins. Brundtland-kommisjonen er en stolt del av vår historie, og Norge har hatt nøkkelroller i normutvikling på mange andre felt. Vi kan endre prioriteringer blant annet gjennom selektiv bruk av vår bistandsstøtte til de multilaterale organisasjonene, men i spesielle tilfeller også med gode argumenter og dyktig diplomati. Men i all hovedsak handler dette om å sette ting på den internasjonale dagsorden. Vi vet veldig lite om i hvilken grad internasjonale normer sprer seg "ned" til nasjonalt nivå, altså om interne politiske prioriteringer i andre land påvirkes av den internasjonale dagsorden. Dette er en "trickle down"-teori som er mye, mye mindre evidensbasert enn den mer kjente (økonomiske) teorien. Det meste som vedtas i New York, Washington og Geneve, blir der. Muligheten for at slike vedtak bidrar til endrede normer internt i andre land skal ikke avvises, men jeg har ikke funnet mange studier som tyder på dette, utover at bistandsmidler kan endre balansen mellom ulike politiske interesser i fattige land (men da på grunn av endret finansiering, ikke prioritering).
Alt i alt virker det sannsynlig at muligheten for at vi fra utsiden - enten direkte eller via det internasjonale systemet - kan påvirke intern politisk påvirkning, er sterkt overdrevet. Det betyr ikke at muligheten bør avskrives helt. Et problem for forskere er at det er veldig vanskelig å vite hvordan man skal finne ut av dette, rent metodisk. Men i utgangspunktet tror jeg det er sunt med skepsis til hva som er mulig på dette området. Og det er selvsagt ekstra grunn til når det gjelder fordeling, ettersom spørsmålet allerede er i sentrum av politisk dynamikk i de fleste land, og vi kan anta at påvirkningsmulighetene er mindre i mellominntektsland som har råd til å ikke lytte spesielt nøye til en donor Norge eller til multilaterale institusjoner.
For det sjette. Om den politiske dynamikken i et land åpner for mer rettferdig fordeling, vil det være avgjørende at det skjer gjennom gode mekanismer. Grovt sett er det to instrumenter som utmerker seg. Det ene er gjennom skatt, som enkelt sagt kan sies å ta fra de rike og gi til de fattige. Å ta fra de rike er den enkleste del av jobben - det handler mest om hvor høy skattesats man tør innføre. Å gi til de fattige er verre, særlig om det skal skje på andre måter enn sysselsetting. Veldig mange former for direkte overføring av statlige ressurser til fattige innebærer en del uheldige sider, som umyndiggjøring, vilkårlighet, mulighet for statlig maktmisbruk ogsåvidere. Indirekte kan man gi mye til de fattige gjennom for eksempel offentlige tjenester og infrastruktur. Men de fleste fattige ønsker nok aller helst penger i hånda, og for arbeidsføre er den andre fordelingsmekanismen, sysselsetting, den foretrukne. Offentlige arbeidsplasser vil selvsagt bidra litt, men å øke offentlig sektor med det formål å skape offentlige arbeidsplasser, har en del uheldige sider. Derimot skapes arbeidsplasser gjennom tilrettelegging for, og investering i sunn næringsvirksomhet.
For å skissere en slags status så langt, fortsatt ganske banalt: I balansen mellom vekst og fordeling synes det klart at vekst er viktigste for fattige land og fordeling er viktigst i rikere land. Fordeling handler delvis om politiske prioriteringer, delvis om effektive instrumenter som omfordeling via skatt, og sysselsetting.
Hvor kan Norge bidra? Hvis jeg har rett i at vi har små muligheter til å påvirke normer og prioriteringer i andre land, er det kanskje ikke veien å gå. Jeg synes i alle fall UD bør vise med troverdighet at de har en mulighet til å lykkes, før de investerer mye i det sporet. Derimot kan vi kanskje bidra til bedre instrumenter. Men hva har vi egentlig å tilby?
På ett område har vi unike, gode erfaringer, nemlig skattlegging av oljevirksomhet. Det gjør vi allerede. Kanskje kan vi til og med utvide til skattlegging av lignende sektorer, som gruvevirksomhet (her har Norge hatt suksess med bistand til Zambia). I de fleste land er disse sektorene så små at fordeling krever mer enn det. Det kreves skattlegging av de rike mer generelt, gjennom personskatt, avgifter eller generell bedriftsbeskatning. Også her har Norge rimelig gode erfaringer. Vi har relativt høye skattesatser som har ganske god legitimitet i befolkningen. Noen norske økonomer (søk på Kalle Moene) har fortalt hvordan dette også henger sammen med at vi har stor grad av likhet i Norge, altså høna og egget i lykkelig synergi, og en fin fortelling å vise andre. Men disse analysene handler om en helt spesiell historisk kontekst, med et spesielt samfunn, dyktige politikere, og ganske fornuftige parter i arbeidslivet over flere tiår. Dette kan ikke uten videre eksporteres.
Da står vi igjen med at det Norge har på skattesiden som er eksporterbart, er høye skattesatser. Men det er i seg selv ikke noe vanskelig å få til, i alle fall i mellominntektslandene hvor det fins velutviklede systemer for skatteinnkreving allerede. Her mangler egentlig ikke vilje heller. De fleste politikere og statsledere i hele verden vil si ja takk til høyere skattesatser, fordi det vil gjøre det mulig å gjennomføre flere politiske ambisjoner. Grunnen til at de ikke gjør det, er at oftest at skatteøkning ikke har tilstrekkelig legitimitet. Utfordringen er derfor ikke å innføre norske prosentsatser, men å gjøre skatteøkning legitimt. Og her har Norge en spesiell historie som ikke kan eksporteres. Å gjøre økt skatt legitimt er et viktig og utrolig vanskelig spørsmål. Det krever kompetanse på den lokale politiske kontekst og ikke norsk historie.
Når det gjelder den andre delen av fordeling gjennom skatt, nemlig å gi til de fattige, har Norge også en viss erfaring som er rimelig god. Men når det gjelder direkte overføring til de fattige via andre mekanismer enn sysselsetting, er det vanskelig å se hvordan våre hjemlige erfaringer er spesielt interessante i andre land. NAV-modellen er nok ikke vår mest attraktive eksportartikkel. India, som har jobbet med direkte overføring til de fattige i lang tid, er et godt eksempel på hvor ekstremt vanskelig slikt er, hvor mye maktmisbruk og politisk kontrovers som er involvert, og hvor lite de norske erfaringene kan brukes. Selv vil jeg tro at India har mye mer å lære av Brasil, og til en viss grad omvendt, enn noen av dem har å lære av Norge.
Jeg synes derfor det virker ganske vanskelig se hvordan vi kan bidra til bedre fordeling i mellominntektsland gjennom skatt, utover noen bistandsfinansierte skattetekniske rådgivningstjenester til dem som måtte ønske det. Jeg er ingen ekspert, og er kanskje for pessimistisk, men tror det er sunt med en viss skepsis til å gjøre dette til et hovedspor i fordelingsagendaen. Men for all del: i de tilfellene hvor det er troverdig at vi kan gjøre en forskjell, synes jeg det er verdt å sette i gang.
Norge har forresten også noen gode erfaringer på en annen fordelingsmekanisme, nemlig tariffavtaler og et godt arbeidsliv. Dette kan være en nyttig inspirasjon for noen andre land, selv om den norske modellen antakelig krever en spesiell type samfunn som er ganske sjeldent, og som antakelig bare fins under helt spesielle historiske forutsetninger (homogene samfunn der de fleste viktige aktørene har en felles forståelse av å være i samme økonomisk båt). Men dette er jo mest for folk i arbeid, da. De fleste fattige har ikke jobb. Så dette er bare relevant i kjølvannet av sysselsetting.
Og det er innen sysselsetting som er det viktigste området der Norge kan bidra til fordeling. Den viktigste fordelingsmekanisme i de fleste moderne økonomier innebærer at fattige folk produserer eller leverer noen som de rike vil ha, og får litt penger for det. Riktignok gir det ikke alene rettferdig fordeling, for de fattige vil fortsatt være fattige og underbetalte (men ha fast inntekt), og de rike vil nok bli rikere. Men det er nok heller ingen andre norske utviklingsinitiativ har potensial til å unngå det scenariet, om vi skal være ærlig.
Norge vet ikke særlig mer enn andre land om sysselsetting (selv om vi har en historie for industripolitikk som kan tjene til inspirasjon), men vi har det viktigste verktøyet: kapital. Kapital investert på fornuftige måter er et velprøvd utviklingspolitisk virkemiddel med mye større sikkerhet for resultater enn de fleste andre virkemidler. Antakelig er det også mulig å styre investeringene i en slik retning at man i hovedsak investerer i bedrifter som driver arbeidsintensiv virksomhet og i hovedsak ansetter fattigfolk, helst i virksomheter som leverer noe til de rike og dermed "tapper" de rike for penger. Det vil være et bra bidrag til bedre fordeling. Det vil fungere både i mellominntektsland og lavinntektsland (i alle fall den drøye halvparten av lavinntektslandene som er fredelige og rimelig godt styrt, slik at næringsutvikling er mulig), men det er selvsagt ekstra hyggelig i lavinntektsland. Sysselsettingssporet hindrer oss selvsagt ikke fra også å gjøre andre ting, som å prøve å bidra til bedre skattesystemer og andre fordelingsmekanismer. Men mens disse andre initiativene er områder der det er høyst usikkert at Norge kan gjøre en forskjell, er investering i arbeidsintensiv næringsvirksomhet en ganske sikker vinner.
Norge gjør dette allerede, så det er ikke noe radikalt. Andelen av bistanden som investeres for å fremme vekst, kan gjerne bli større. Og vi kan godt være litt mer ambisiøse i å styre investeringene i retning av sektorer som skaper mest mulig sysselsetting eller på andre måter hjelper de fattige mest (landbruk er en vinner her). Men bistanden er bare litt av bildet. Vi har et verktøy som er mye mer effektivt. Statens Pensjonsfond Utland skaper vekst, velstand og arbeidsplasser der det investeres. I dag er nesten hele fondet plassert i rike land, noe som heller ikke gir særlig god avkastning for tiden. Vi kan skape mer vekst i fattige land ved å flytte større deler av fondet sørover. Da vil vi antakelig også tjene mer penger selv.
Og det er det viktigste punktet i fordelingsagendaen. For det sjuende. Om Norge først skal engasjere seg i rettferdig fordeling, ville det vært mer naturlig å se nærmere på rettferdig fordeling mellom land, enn rettferdig fordeling innenfor andre land som ligger langt borte fra oss og hvor vi ikke har stemmerett. Dette er fordi Norge (ja, under den rødgrønne regjeringen) skaper økte forskjeller mellom land i verden hver eneste dag. Vi er antakelig verdens mest attraktive investor, og vi skaper vekst og velstand i andre land hver eneste dag gjennom våre investeringer. I dag investeres fondet praktisk bare i land som allerede er rike. Noen få prosent går til mellominntektsland, bare promiller går til Afrika, og såvidt jeg vet går ikke en krone til noen av de fattigste landene. Det er umulig å beregne den samlede effekten, men jeg er helt sikker på at SPUs bidrag til økte forskjeller i verden langt overgår Norges bidrag til fordeling gjennom utviklingspolitikken.
Denne innretningen av SPU skyldes ikke bare fondets (og Norges) krav til god avkastning og akseptabel risiko. Det skyldes også begrensninger (både geografiske og markedsrelaterte) på fondets investeringsstrategi som gjør at Norges Bank Investment Management ikke får lov til å utforske alle mulighetene til å investere i fattigere land selv når det kunne gitt god avkastning for Norge og samtidig bidratt til å avskaffe fattigdommen. Svaret på dette utrolige paradokset i et land som skryter av samstemt utviklingspolitikk, fins dels i noen spesielle politiske føringer (som er utgått på dato), dels i en fryktelig konservativ holdning i Finansdepartementet. Prinsippet virker å være at det er tryggest å investere slik man alltid har gjort, og at det er tryggest å vente til alle andre investorer har flyttet til nye markeder og nye investeringsområder før man gjør det selv. Dette gjør at vi er massivt overeksponert i et synkende Europa og et kriserammet USA, mens Kina og India posisjonerer seg til å høste gevinsten av veksten i Afrika.
På denne bakgrunn kommer det i et litt annet lys at Holmås engasjerer seg i rettferdig fordeling innenfor hvert enkelt land. Jeg mistenker ikke ham for å drive en bevisst avledningsmanøver fra Norges store utviklingspolitiske utfordringer, og han kan ikke stilles til ansvar for SPUs investeringer (det må til og med innrømmes at hans tidligere partileder flyttet SPU flere centimeter i riktig retning da hun var finansminister). Men fra fattigere land i verden - hvor man er mer interessert i de norske oljepengene enn i bistandsmidlene - må det framstå en smule ustemt at vi er mer interessert i intern fordeling enn global fordeling.
Men i et politikkfelt som litt for ofte har blitt drevet fram av gode ideer og store ambisjoner framfor kritisk, realistisk vurdering av hva som er mulig, er det viktig å minne om noen ganske banale forutsetninger. Ikke fordi jeg ikke tror at andre er klar over dem, men fordi det er i møtet mellom store politiske vyer og banale forutsetninger at god politikk lages. Dette blir et langt innlegg, for det er mye å si, men sørg for å få med siste punkt, det er viktigst.
For det første. Det er egentlig likegyldig for norsk utviklingspolitikk hvor de fleste fattige i verden bor. Et stykke på vei er det også uinteressant for Norge at urettferdig fordeling er det største problemet i verden. I et politikkfelt som ofte styres mer av idealer enn av en kritisk, realistisk vurdering av hva som er mulig å få til, er det greit å minne om at god utviklingspolitikk bør legge vekt på hvor og hvordan Norge kan bidra mest, ikke hva det er mest behov for. Til tider har utviklingspolitikken handlet om å beskrive hva som er utviklingslandenes største problemer, og nærmest automatisk konvertere dette til norske prioriteringer. Det er en for rask vei fra analyse til politikk.
Problemet er at Norge ikke kan gjøre noe med de fleste problemene. Og, i all beskjedenhet: Vi kan ikke få slutt på urettferdigheten i verden. Det revolusjonære potensialet i utviklingspolitikken er ganske begrenset. Vi kan heller ikke hjelpe flertallet av verdens fattige. Men vi kan hjelpe noen millioner av dem om vi bruker ressursene våre riktig. Og i noen helt spesielle situasjoner kan vi gi noen politiske dytt i riktig retning. Spørsmålet er hvor og når. Det er så mye urettferdighet og fattigdom i verden at vi har ikke råd til å bruke ressurser på annet enn de områdene der vi kan bidra.
For det andre. Alle kaker bør selvsagt fordeles best mulig, men det er først når kaka når en viss størrelse at fordeling vil bidra vesentlig for de fattige. Mange land er så fattige at om inntektene skulle bli fordelt helt likt, ville alle innbyggerne levd nær fattigdomsgrensen uten et skattbart overskudd til å finansiere offentlig sektor. Dette gjelder helt sikkert de 36 landene («low income countries») som har omtrent femten kroner per person per dag å rutte med, de fleste i Afrika (og minst halvparten har rimelig godt og demokratisk styresett og det er grunn til å tro at vekst vil komme mange til gode, mye avhengig av hvilken sektor veksten skjer i). Og vi må nok langt over dette nivået før fordeling er nok til å sikre velferd og gode stater. Det er ikke urimelig å hevde at for alle de 90 landene - omtrent halvparten av alle verdens stater - som har en inntekt på mindre enn noen og seksti kroner per person per dag (USD 4035/innb/år) er vekst mye viktigere enn fordeling som hovedstrategi ut av fattigdom. I alle disse landene fins selvsagt rikfolk og bedrifter som burde betalt mer i skatt, og politikere som burde tjent mindre. Og det er all grunn til å bli opprørt over dette, men det betyr ikke at bedre fordeling vil utrydde fattigdom eller finansiere velferdsstaten. Den samlede økonomien er simpelthen for liten. Ingen land, verken under sosialisme eller kapitalisme, har klart det med så svak økonomi. Vi snakker om et bruttonasjonalprodukt som Norge hadde i 1920-åra.
Disse landene har heller ikke en haug med skjulte inntekter og formuer rundtomkring som bare venter på å bli oppdaget og tappet til fellesskapets beste. De fins, men de store summene er konsentert på få steder. Langt størsteparten av kapitalflukten fra Afrika kommer fra noen veldig få land. Dette vet UD godt, for det står i studiene de ofte viser til når de sier at det strømmer mer penger ut av Afrika enn det som kommer inn i form av bistand. Påstanden er formelt riktig, men gir bare mening om man betrakter Afrika som en og samme økonomi - noe som klinger litt hult i en region som kjennetegnes nettopp av lite økonomisk samarbeid. For de fleste land i Afrika er kamp mot kapitalflukt i beste fall et veldig lite skritt i kampen mot fattigdom - men ikke uviktig av den grunn.
For det tredje. Vekst avhjelper fattigdom. Det drypper nesten alltid litt (men aldri nok) på de fattige når økonomien vokser, både gjennom arbeidsplasser, skatt, etterspørsel etter lokale varer og en haug med uformelle mekanismer. Forskning tyder på at vekst fordeles bedre i Afrika enn i andre regioner, og dårligst i USA, som ironisk nok er trickle down-teoriens hjemland (altså den teorien som sier at det drypper på klokkeren). Trickle down-teorien ble for øvrig aldri egentlig motbevist, den ble bare upopulær i bistandspolitiske strømninger siden 1970-tallet og utover.
Det er paradoksalt at alle donorland, som allerede var ganske rike, beholdt ideen om at vekst var det viktigste virkemidlet for å oppnå nesten alle politiske målsetninger (inkludert fattigdomsbekjempelse) i eget land, mens de samme landenes bistands- og utviklingspolitikk i en periode nedprioriterte dette som en strategi for fattige land. Og enkelte segmenter i norsk utviklingsdebatt (nå tenker jeg ikke på UD) har gått så langt som til å mene at vekst ikke er en særlig viktig strategi for å redusere fattigdom. Og jeg tror kanskje ikke det er tilfeldig at mange av disse er politisk sosialisert i Latin-Amerika, som antakelig er dårligst i klassen når det gjelder fordeling. Afrika er derimot blant de bedre i klassen: Her er det en del som tyder på at når kaka blir større, blir det også færre fattige nesten automatisk. Det vil også bli flere rike, så rettferdig fordeling blir ikke mindre relevant når et land opplever vekst. Men som strategi i kampen mot fattigdom (om ikke mot forskjeller) er vekst en velprøvd og effektiv strategi (i parantes: oljedrevet vekst er et eget kapittel. Ikke bra. Men det gjelder bare et mindretall av de fattige landene).
For det fjerde. Fordeling står allerede på den politiske dagsorden i alle land. Dette er selve essensen i politisk konflikt, men det har en mengde ulike uttrykk: klassekamp, etnisk konflikt, organisert og uorganisert kriminalitet, og mye av det som kalles korrupsjon. De fleste statslederes overlevelsesstrategier - både i demokratier og diktaturer - inkluderer fordelingsspørsmål. Fordelingsspørsmålet har også utslag som kan være vanskelig å forstå med vestlige øyne. For eksempel er "witchcraft", som vi gjerne ser på som overtro, også en viktig fordelingsmekanisme i mange afrikanske land. Kall det gjerne progressiv beskatning: i flere land er det slik at enhver rik person, enten det er i landsbyen eller en nasjonal politiker, vet at beskyldninger om witchcraft kan ødelegge karrieren, og at slike beskyldninger oftest kommer når man ikke deler tilstrekkelig med naboer, slektninger, politiske støttespillere eller motstandere.
Dette er ikke gode fordelingsmekanismer, og de betyr ikke at ressursene fordeles godt. Kampen ender vanligvis med at de svakeste taper og de rikeste vinner (akkurat som i de fleste rike land). Mitt poeng er bare å vise at kampen for fordeling er høyt på dagsorden nesten hele tiden. Det betyr slett ikke at politikerne egentlig ønsker å fordele best mulig (de fleste vil jo ha mest til seg og sine egne), men at de er klar over at en viss grad av fordeling er viktig for deres overlevelse.
Jeg synes det er verdt å nevne, fordi jeg av og til har fått inntrykk av at UD har tenkt å fortelle andre lands myndigheter hvor viktig det er med fordeling. Noen ganger har jeg hørt at Norge skal "bevisstgjøre" andre land på dette, til og med i fattige land i Afrika. Jeg skulle tro det oppleves som en ganske provoserende at en av verdens rikeste stater skal "bevisstgjøre" lederne for noen av de fattigste statene om at løsningen ligger i fordeling framfor vekst. Det lukter formynderskap basert på en pinlig dårlig forståelse av hvor svak økonomien i mange av disse landene er, og/eller dårlig forståelse av at alle politiske ledere allerede er klar over at den kampen er viktig. Det er selvsagt ikke noe i veien i å snakke om fordeling og at vi synes de skal fordele bedre. Men det er ikke noe nytt som politikere trenger "bevisstgjøring" på. De hører det hver dag, på mange ulike måter, fra sine egne.
(litt på siden: Det er for øvrig heller ingen vesentlig forskjell her hjemme når det gjelder synet på at fordeling i mellominntektsland er viktig. Selv om SV sier det høyest, er nok hele det politiske spekteret med. Ta med deg en tilfeldig FrP-sympatisør på en halvtimes sightseeing i utvalgte bydeler av Mumbai eller Lima, så er hun også ombord. Den politiske forskjellen i Norge handler ikke om hvor opprørt man blir over forskjeller, men i synet på hva vi har med det å gjøre).
Bevisstgjøring er altså ikke greia for Norge. Kan vi påvirke faktiske politiske prioriteringer? Tja. Ved krav om bedre fordeling inntar vi samme posisjon som mange nasjonale politiske krefter som drar i samme retning, og spørsmålet er om det gjør noen forskjell om vi sier det samme "fra utsiden". Derfor:
For det femte. Vi vet veldig lite om i hvilken grad det er mulig å påvirke de store veivalgene i andre lands politikk, og eventuelt hvordan. Dette er egentlig et sunt tegn, gitt at de fleste fattige land er demokratiske og strengt tatt ikke bør la seg styre av rike land i andre deler av verden. Samtidig har størstedelen av norsk bistand de siste tjue årene hatt som forutsetning at vi kan påvirke andre lands politikk (godt styresett, fattigdomsorientering, etc), og spørsmålet er derfor påtrengende: er det mulig? Spørsmålet kan ikke besvares kategorisk, men det synes klart at potensialene er kraftig overvurdert i Norge.
De ulike strategiene kan grovt sett sorteres som støtte til interesse- og opposisjonsgrupper, direkte arbeid overfor myndighetene, og arbeid gjennom det internasjonale systemet. "Interessegruppesporet" overvurderes delvis fordi de ofte involverer frivillige organisasjoner som er veldig flinke til å fortelle hvor stor innflytelse de har. "Myndighetssporet" overvurderes fordi bistandsmottakere vet å tilpasse seg det de til en hver tid tror er rike donorers interesser – men det har oftest vært formell tilpasning og ikke reell endring. Norske diplomater i godt lune kan da fristes til å tro at de har endret landets politikk. Derfor må det være sunt at UD nylig har fått inn friske krefter fra et parti som etter sju år i regjering vet godt hvor vanskelig det er å endre politisk retning selv i eget land, og følgelig hvor uhyre mye mer vanskelig det må være å endre andre lands politikk.
Det internasjonale sporet er et område der Norge tradisjonelt har hatt veldig stor tillit til muligheten for å påvirke normer i det multilaterale systemet, særlig FN. Den muligheten fins. Brundtland-kommisjonen er en stolt del av vår historie, og Norge har hatt nøkkelroller i normutvikling på mange andre felt. Vi kan endre prioriteringer blant annet gjennom selektiv bruk av vår bistandsstøtte til de multilaterale organisasjonene, men i spesielle tilfeller også med gode argumenter og dyktig diplomati. Men i all hovedsak handler dette om å sette ting på den internasjonale dagsorden. Vi vet veldig lite om i hvilken grad internasjonale normer sprer seg "ned" til nasjonalt nivå, altså om interne politiske prioriteringer i andre land påvirkes av den internasjonale dagsorden. Dette er en "trickle down"-teori som er mye, mye mindre evidensbasert enn den mer kjente (økonomiske) teorien. Det meste som vedtas i New York, Washington og Geneve, blir der. Muligheten for at slike vedtak bidrar til endrede normer internt i andre land skal ikke avvises, men jeg har ikke funnet mange studier som tyder på dette, utover at bistandsmidler kan endre balansen mellom ulike politiske interesser i fattige land (men da på grunn av endret finansiering, ikke prioritering).
Alt i alt virker det sannsynlig at muligheten for at vi fra utsiden - enten direkte eller via det internasjonale systemet - kan påvirke intern politisk påvirkning, er sterkt overdrevet. Det betyr ikke at muligheten bør avskrives helt. Et problem for forskere er at det er veldig vanskelig å vite hvordan man skal finne ut av dette, rent metodisk. Men i utgangspunktet tror jeg det er sunt med skepsis til hva som er mulig på dette området. Og det er selvsagt ekstra grunn til når det gjelder fordeling, ettersom spørsmålet allerede er i sentrum av politisk dynamikk i de fleste land, og vi kan anta at påvirkningsmulighetene er mindre i mellominntektsland som har råd til å ikke lytte spesielt nøye til en donor Norge eller til multilaterale institusjoner.
For det sjette. Om den politiske dynamikken i et land åpner for mer rettferdig fordeling, vil det være avgjørende at det skjer gjennom gode mekanismer. Grovt sett er det to instrumenter som utmerker seg. Det ene er gjennom skatt, som enkelt sagt kan sies å ta fra de rike og gi til de fattige. Å ta fra de rike er den enkleste del av jobben - det handler mest om hvor høy skattesats man tør innføre. Å gi til de fattige er verre, særlig om det skal skje på andre måter enn sysselsetting. Veldig mange former for direkte overføring av statlige ressurser til fattige innebærer en del uheldige sider, som umyndiggjøring, vilkårlighet, mulighet for statlig maktmisbruk ogsåvidere. Indirekte kan man gi mye til de fattige gjennom for eksempel offentlige tjenester og infrastruktur. Men de fleste fattige ønsker nok aller helst penger i hånda, og for arbeidsføre er den andre fordelingsmekanismen, sysselsetting, den foretrukne. Offentlige arbeidsplasser vil selvsagt bidra litt, men å øke offentlig sektor med det formål å skape offentlige arbeidsplasser, har en del uheldige sider. Derimot skapes arbeidsplasser gjennom tilrettelegging for, og investering i sunn næringsvirksomhet.
For å skissere en slags status så langt, fortsatt ganske banalt: I balansen mellom vekst og fordeling synes det klart at vekst er viktigste for fattige land og fordeling er viktigst i rikere land. Fordeling handler delvis om politiske prioriteringer, delvis om effektive instrumenter som omfordeling via skatt, og sysselsetting.
Hvor kan Norge bidra? Hvis jeg har rett i at vi har små muligheter til å påvirke normer og prioriteringer i andre land, er det kanskje ikke veien å gå. Jeg synes i alle fall UD bør vise med troverdighet at de har en mulighet til å lykkes, før de investerer mye i det sporet. Derimot kan vi kanskje bidra til bedre instrumenter. Men hva har vi egentlig å tilby?
På ett område har vi unike, gode erfaringer, nemlig skattlegging av oljevirksomhet. Det gjør vi allerede. Kanskje kan vi til og med utvide til skattlegging av lignende sektorer, som gruvevirksomhet (her har Norge hatt suksess med bistand til Zambia). I de fleste land er disse sektorene så små at fordeling krever mer enn det. Det kreves skattlegging av de rike mer generelt, gjennom personskatt, avgifter eller generell bedriftsbeskatning. Også her har Norge rimelig gode erfaringer. Vi har relativt høye skattesatser som har ganske god legitimitet i befolkningen. Noen norske økonomer (søk på Kalle Moene) har fortalt hvordan dette også henger sammen med at vi har stor grad av likhet i Norge, altså høna og egget i lykkelig synergi, og en fin fortelling å vise andre. Men disse analysene handler om en helt spesiell historisk kontekst, med et spesielt samfunn, dyktige politikere, og ganske fornuftige parter i arbeidslivet over flere tiår. Dette kan ikke uten videre eksporteres.
Da står vi igjen med at det Norge har på skattesiden som er eksporterbart, er høye skattesatser. Men det er i seg selv ikke noe vanskelig å få til, i alle fall i mellominntektslandene hvor det fins velutviklede systemer for skatteinnkreving allerede. Her mangler egentlig ikke vilje heller. De fleste politikere og statsledere i hele verden vil si ja takk til høyere skattesatser, fordi det vil gjøre det mulig å gjennomføre flere politiske ambisjoner. Grunnen til at de ikke gjør det, er at oftest at skatteøkning ikke har tilstrekkelig legitimitet. Utfordringen er derfor ikke å innføre norske prosentsatser, men å gjøre skatteøkning legitimt. Og her har Norge en spesiell historie som ikke kan eksporteres. Å gjøre økt skatt legitimt er et viktig og utrolig vanskelig spørsmål. Det krever kompetanse på den lokale politiske kontekst og ikke norsk historie.
Når det gjelder den andre delen av fordeling gjennom skatt, nemlig å gi til de fattige, har Norge også en viss erfaring som er rimelig god. Men når det gjelder direkte overføring til de fattige via andre mekanismer enn sysselsetting, er det vanskelig å se hvordan våre hjemlige erfaringer er spesielt interessante i andre land. NAV-modellen er nok ikke vår mest attraktive eksportartikkel. India, som har jobbet med direkte overføring til de fattige i lang tid, er et godt eksempel på hvor ekstremt vanskelig slikt er, hvor mye maktmisbruk og politisk kontrovers som er involvert, og hvor lite de norske erfaringene kan brukes. Selv vil jeg tro at India har mye mer å lære av Brasil, og til en viss grad omvendt, enn noen av dem har å lære av Norge.
Jeg synes derfor det virker ganske vanskelig se hvordan vi kan bidra til bedre fordeling i mellominntektsland gjennom skatt, utover noen bistandsfinansierte skattetekniske rådgivningstjenester til dem som måtte ønske det. Jeg er ingen ekspert, og er kanskje for pessimistisk, men tror det er sunt med en viss skepsis til å gjøre dette til et hovedspor i fordelingsagendaen. Men for all del: i de tilfellene hvor det er troverdig at vi kan gjøre en forskjell, synes jeg det er verdt å sette i gang.
Norge har forresten også noen gode erfaringer på en annen fordelingsmekanisme, nemlig tariffavtaler og et godt arbeidsliv. Dette kan være en nyttig inspirasjon for noen andre land, selv om den norske modellen antakelig krever en spesiell type samfunn som er ganske sjeldent, og som antakelig bare fins under helt spesielle historiske forutsetninger (homogene samfunn der de fleste viktige aktørene har en felles forståelse av å være i samme økonomisk båt). Men dette er jo mest for folk i arbeid, da. De fleste fattige har ikke jobb. Så dette er bare relevant i kjølvannet av sysselsetting.
Og det er innen sysselsetting som er det viktigste området der Norge kan bidra til fordeling. Den viktigste fordelingsmekanisme i de fleste moderne økonomier innebærer at fattige folk produserer eller leverer noen som de rike vil ha, og får litt penger for det. Riktignok gir det ikke alene rettferdig fordeling, for de fattige vil fortsatt være fattige og underbetalte (men ha fast inntekt), og de rike vil nok bli rikere. Men det er nok heller ingen andre norske utviklingsinitiativ har potensial til å unngå det scenariet, om vi skal være ærlig.
Norge vet ikke særlig mer enn andre land om sysselsetting (selv om vi har en historie for industripolitikk som kan tjene til inspirasjon), men vi har det viktigste verktøyet: kapital. Kapital investert på fornuftige måter er et velprøvd utviklingspolitisk virkemiddel med mye større sikkerhet for resultater enn de fleste andre virkemidler. Antakelig er det også mulig å styre investeringene i en slik retning at man i hovedsak investerer i bedrifter som driver arbeidsintensiv virksomhet og i hovedsak ansetter fattigfolk, helst i virksomheter som leverer noe til de rike og dermed "tapper" de rike for penger. Det vil være et bra bidrag til bedre fordeling. Det vil fungere både i mellominntektsland og lavinntektsland (i alle fall den drøye halvparten av lavinntektslandene som er fredelige og rimelig godt styrt, slik at næringsutvikling er mulig), men det er selvsagt ekstra hyggelig i lavinntektsland. Sysselsettingssporet hindrer oss selvsagt ikke fra også å gjøre andre ting, som å prøve å bidra til bedre skattesystemer og andre fordelingsmekanismer. Men mens disse andre initiativene er områder der det er høyst usikkert at Norge kan gjøre en forskjell, er investering i arbeidsintensiv næringsvirksomhet en ganske sikker vinner.
Norge gjør dette allerede, så det er ikke noe radikalt. Andelen av bistanden som investeres for å fremme vekst, kan gjerne bli større. Og vi kan godt være litt mer ambisiøse i å styre investeringene i retning av sektorer som skaper mest mulig sysselsetting eller på andre måter hjelper de fattige mest (landbruk er en vinner her). Men bistanden er bare litt av bildet. Vi har et verktøy som er mye mer effektivt. Statens Pensjonsfond Utland skaper vekst, velstand og arbeidsplasser der det investeres. I dag er nesten hele fondet plassert i rike land, noe som heller ikke gir særlig god avkastning for tiden. Vi kan skape mer vekst i fattige land ved å flytte større deler av fondet sørover. Da vil vi antakelig også tjene mer penger selv.
Og det er det viktigste punktet i fordelingsagendaen. For det sjuende. Om Norge først skal engasjere seg i rettferdig fordeling, ville det vært mer naturlig å se nærmere på rettferdig fordeling mellom land, enn rettferdig fordeling innenfor andre land som ligger langt borte fra oss og hvor vi ikke har stemmerett. Dette er fordi Norge (ja, under den rødgrønne regjeringen) skaper økte forskjeller mellom land i verden hver eneste dag. Vi er antakelig verdens mest attraktive investor, og vi skaper vekst og velstand i andre land hver eneste dag gjennom våre investeringer. I dag investeres fondet praktisk bare i land som allerede er rike. Noen få prosent går til mellominntektsland, bare promiller går til Afrika, og såvidt jeg vet går ikke en krone til noen av de fattigste landene. Det er umulig å beregne den samlede effekten, men jeg er helt sikker på at SPUs bidrag til økte forskjeller i verden langt overgår Norges bidrag til fordeling gjennom utviklingspolitikken.
Denne innretningen av SPU skyldes ikke bare fondets (og Norges) krav til god avkastning og akseptabel risiko. Det skyldes også begrensninger (både geografiske og markedsrelaterte) på fondets investeringsstrategi som gjør at Norges Bank Investment Management ikke får lov til å utforske alle mulighetene til å investere i fattigere land selv når det kunne gitt god avkastning for Norge og samtidig bidratt til å avskaffe fattigdommen. Svaret på dette utrolige paradokset i et land som skryter av samstemt utviklingspolitikk, fins dels i noen spesielle politiske føringer (som er utgått på dato), dels i en fryktelig konservativ holdning i Finansdepartementet. Prinsippet virker å være at det er tryggest å investere slik man alltid har gjort, og at det er tryggest å vente til alle andre investorer har flyttet til nye markeder og nye investeringsområder før man gjør det selv. Dette gjør at vi er massivt overeksponert i et synkende Europa og et kriserammet USA, mens Kina og India posisjonerer seg til å høste gevinsten av veksten i Afrika.
På denne bakgrunn kommer det i et litt annet lys at Holmås engasjerer seg i rettferdig fordeling innenfor hvert enkelt land. Jeg mistenker ikke ham for å drive en bevisst avledningsmanøver fra Norges store utviklingspolitiske utfordringer, og han kan ikke stilles til ansvar for SPUs investeringer (det må til og med innrømmes at hans tidligere partileder flyttet SPU flere centimeter i riktig retning da hun var finansminister). Men fra fattigere land i verden - hvor man er mer interessert i de norske oljepengene enn i bistandsmidlene - må det framstå en smule ustemt at vi er mer interessert i intern fordeling enn global fordeling.
1 kommentar:
En kommentar til dette innlegg er lagt ut på Bistandsaktuelt.no: http://www.bistandsaktuelt.no/kommentar/arkiv-kommentarer/kan-norge-fremme-rettferdig-fordeling
Øystein Bakke og Tord Steiro
FORUT
Legg inn en kommentar