Ansvarliggjøring i utenrikspolitikken

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som tidligere utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.

Etter noen uker med noen tøffe tak i media for de som har ansvar for utviklingspolitikk, kan det være greit å minne om at det pleier ikke være slik. I en tidligere jobb som forsker var jeg ansvarlig for en studie av hvordan politikere med ansvar for utenrikspolitikk blir møtt av media. Den akademiske kverna maler langsomt og resultatene ble ikke publisert før nå i sommer. Det ble publisert i Norsk medietidsskrift, men jeg synes resultatene er viktige også for andre enn de som leser slike tidsskrifter. Dette handler nemlig ikke bare om medier og det offentlige ordskiftet, men om et særtrekk ved utenriks- og utviklingspolitikken av mer generell relevans.

I undersøkelsen (som raust nok var finansiert av UD) tok vi for oss et utvalg Dagsnytt 18-sendinger, avisreportasjer, kronikker og debattinnlegg med tanke på hvordan statsrådene med ansvar for utenrikspolitikk møtes i media sammenlignet med andre statsråder. Medieviter Katrine Ziesler analyserte hvert enkelt innslag før vi sammen analyserte resultatene statistisk. Resultatene var overbevisende: Statsråder med ansvar for utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) kommer mye oftere i media enn sine kolleger, og har det mer komfortabelt når det skjer. De får i større grad sette dagsorden selv, de slipper ofte kritiske motspørsmål fra journalister, og må sjeldnere møte kritikere eller opposisjonspolitikere. Og de får nyte et privilegium som svært få politikere noen gang får oppleve: De kan presentere sine egne analyser uimotsagt slik at de framstår som ekspertkommentar snarere enn som meningsbærer i en sak. Slik kan de innta en rolle som nærmest hevet over politikken, med den autoritet det innebærer.

Hvorfor er dette viktig? Ikke bare fordi det betyr at utenrikspolitikken ikke får den debatten dette politikkområdets viktighet fortjener, men også fordi det er en del av et større bilde. Dette er nemlig bare ett av flere særtrekk ved utenrikspolitikken. Hver for seg er de ikke er så dramatiske, men samlet sett gjør de at utenrikspolitikk skiller seg fra annen politikk når det gjelder i hvor stor grad de ansvarlige blir utfordret, ansvarliggjort og følgelig korrigert i sitt arbeid.

Dette gjelder både utenriks- og utviklingspolitikk, men her vil jeg bare snakke om særtrekk ved sistnevnte, som er min hovedinteresse.

Et åpenbart skille er rent strukturelt: Utviklingspolitikken har en egenskap som skiller den fra all annen politikk ved at den demokratiets viktigste form for ansvarliggjøring ikke trer i funksjon: De som er tiltenkt å ha nytte av utviklingspolitikken (fattige i andre land) stemmer ikke ved norske valg og kan ikke kaste en politiker som ikke leverer - og i praksis har de heller ikke nevneverdig tilgang til norske velgere gjennom norske media. Vi kan legge til at stortingspolitikerne står demokratisk ansvarlig overfor sine egne hjemfylker og (selvsagt) ikke overfor folk i utlandet som berøres av norsk politikk.

Videre er det utenrikspolitiske ordskiftet (inklusive utviklingspolitikken) gjenstand for en egen historisk tradisjon med nær allmenn enighet om at dette politikkområdet bør være «hevet over» hjemlig politisk debatt og helst (med noen viktige unntak) bør preges av konsensus. Dette er godt beskrevet av medforfatter Halvard Leira i den nevnte artikkelen.

I tillegg lider det utviklingspolitiske ordskiftet av at de mest aktive deltakerne representerer et svært smalt spekter av politikkområdet. Feltet domineres av frivillige organisasjoner som er mest opptatt av egne inntekter eller nøye utvalgte politiske markeringssaker og lite mer. Disse viser for eksempel nærmest null interesse for hvordan størstedelen av bistandsbudsjettet blir brukt, så lenge de selv og/eller deres hjertesaker får tilgang til dette budsjettet eller deres politiske markeringssaker får oppmerksomhet. Disse kan nok være plagsomme (noe de siste ukene har demonstrert), men de er altså smalspektret og bidrar i liten grad til bred ansvarliggjøring for hvordan politikkområdet forvaltes.

Vi har også en liten håndfull av forskere og synsere som uttaler seg. De mest kritiske av disse ytrer seg ofte om det utviklingspolitiske prosjektet generelt, ofte på tynt empirisk grunnlag. I debatt er slik generell kritikk ganske enkelt å håndtere av de ansvarlige statsråder, som kan diskutere på mer normativt grunnlag uten å måtte forsvare hvordan de selv forvalter politikkområdet. Slik kritikk er uansett ingen trussel for statsrådene, som vet at de har Stortinget med seg og at det tross synkende tillit til forvaltningen er massiv og langvarig støtte i folket til det utviklingspolitiske prosjektet.

Det kan tenkes at det offentlige ordskiftet er i ferd med å endre seg etter at Civita har kommet på banen med mer bredsprektret kritikk av hvordan det utviklingspolitiske prosjektet forvaltes. Agenda følger etter med lovende problemstillinger, foreløpig i form av viktige og velformulerte spørsmål som er for generelle til at de på kort sikt vil kunne bidra til ansvarliggjøring. Disse to kan være en game changer i offentlig debatt om utviklingspolitikk, men det gjenstår å se. Det kan forresten godt tenkes at jeg overdriver forskjellen mellom utviklingspolitikk og andre politikkområder i det offentlige ordskiftet, for andre felt er nok også preget av smale interesser, men det er altså bare ett av flere brikker i et større bilde.

En annen del av dette bildet er rent organisatorisk. Utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) er nemlig fra et forvaltningsmessig synspunkt mer sentralisert og mer isolert enn annen politikk. De fleste departementer er relativt små, men gjerne omgitt av underliggende etater med spesifikke forvaltningsoppgaver, rådgivende funksjoner, tilsynsfunksjoner eller annet. De har gjerne også direkte relasjon til en mengde andre offentlige institusjoner, kommuner, private eller offentlige bedrifter eller andre som de er helt avhengig av for å lykkes og derfor må forholde seg til i et noenlunde gjensidig styrkeforhold. Ingen av disse andre aktørene har selvsagt mandat til å kontrollere eller kvalitetssikre departementets arbeid (det er det bare Stortinget som har, direkte og via Riksrevisjonen), men samlet betyr det likevel at departementet ikke kan utforme, tolke eller gjennomføre politikk uforstyrret av andre som har kompetanse og interesser på samme felt. Departementet må forholde seg til interesser, normer og faglige vurderinger hos disse andre aktørene, som også vil korrigere om departementet over tid skulle utvikle et virkelighetsbilde som stemmer dårlig med det som fins hos praktikerne og forskerne i feltet. Og journalister har innsyn i korrespondansen med disse.

UD er til gjengjeld en mye større organisasjon enn de andre departementene og gjør det meste av jobben innomhus (da regner jeg ambassadene som «innomhus»). Det må derfor i mindre grad forholde seg til andre aktører som kan utfordre virkelighetsbilder, kritisere beslutninger eller på andre måter korrigere politikken. På kort sikt er det derfor mindre avhengig av at andre er enige med dem for at de skal få gjort jobben sin. Det plages ikke i samme grad av kommuner som sier at «dette går ikke», bedrifter som sier at «under slike forutsetninger gidder vi ikke», berørte parter som roper om feilprioritering (bortsett fra de nevnte særinteressegruppene) eller fagmiljøer og tilsyn som over tid setter nye standarder som også departementet må forholde seg til – bare en mengde tilskuddsmottakere som stort sett tar det de får av tilskudd og aksepterer de føringer som måtte komme på kjøpet.

For all del: Vi har jo Norad, som gjør en viktig jobb på dette området og kan fungere som et korrektiv. Norad har som formelt mandat blant annet å «bistå Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene i arbeidet med kvalitetssikring av norsk utviklingssamarbeid». Men dette skjer stort sett bare på bestilling fra departementet eller ambassadene. Fagdirektoratet tar altså bare del i kvalitetssikring av bistand når dette blir etterspurt av de som har ansvar for det som skal kvalitetssikres. Det er også de samme som bestemmer hvorvidt Norads råd skal følges. Størstedelen av utviklingspolitikken utformes og implementeres uten at noen må ta hensyn til Norad.

Ved siden av disse eksterne forholdene kan det også være interessant å se på den interne dynamikken en statsråd må forholde seg til. Mange har pekt på en tendens til at departementene i økende grad ser på sin viktigste rolle som å være et sekretariat for sin politiske ledelse, og dette er mer eller mindre allment akseptert. Dette kan gå på bekostning av departementenes rolle som fagmiljøer med egentyngde, gjerne med ambisjoner om å kvalitetssikre og om nødvendig korrigere sin egen politiske ledelse, kanskje nærmest å «disiplinere» dem så de ikke slipper sine egne politiske ambisjoner helt løs (Finansdepartementet er et eksempel på en slik rolle). Hvor UD er plassert på denne «skalaen» har noe å si for intern dynamikk, og hvis UD ser på sin primære rolle som et politisk sekretariat (som i så fall er Norges største) har det betydning hvordan departementet vurderer hva som er et sekretariats oppgave. På en eller flere indirekte måter har det kanskje også betydning at UD er det eneste departementet som systematisk utdanner (og dermed sosialiserer) størsteparten av sine egne framtidige ledere gjennom aspirantkurset.

Et unntak fra bildet ovenfor er Norads evalueringsarbeid, som jeg jobber med. Vi har en egen instruks som tillater oss å evaluere en hvilken som helst del av norsk bistand på eget initiativ, og ett av våre uttalte mål er ansvarliggjøring. I tillegg gjør Riksrevisjonen godt arbeid innenfor sine rammer.

Men disse to institusjonene – Evalueringsavdelingen og Riksrevisjonen – er nærmest alene i arbeidet med å bidra til mer bredspektret ansvarliggjøring og eventuelt korrigering av de som gjør beslutninger om bruk av bistandsmidler. Som nevnt får vi forhåpentligvis selskap av tenketankene etterhvert.

Jeg kan ikke snakke om Riksrevisjonen, men når det gjelder evalueringsarbeidet syns jeg vi tidvis har lykkes godt med det. Men dette arbeidet preges av sterke begrensninger. Evalueringer er veldig dyre, og budsjettet er begrenset (i fjor brukte vi 12,5 millioner kroner til å evaluere den delen av bistanden som UD er ansvarlig for). Dessuten er evalueringer oftest tilbakeskuende og det tar lang tid å gjøre ordentlig evalueringsarbeid, så vi kan oftest ikke være på banen når det gjelder: Det kan ofte ta flere år fra et vedtak skjer til en evaluering kan bidra til ansvarliggjøring. Dessuten er evalueringene begrenset til det som kan slås fast med ganske stor sikkerhet: For å bevare vår troverdighet kan vi bare snakke om det som er basert på gode data og holdbare metoder – et hensyn som andre institusjoner, og særlig journalister og velgere, ikke lar seg affisere av når de holder andre departementer ansvarlig for sin politikk.

Med andre ord: Selv om vi (og Riksrevisjonen) gjør et viktig arbeid, og selv om vi løser jobben vår godt med de ressurser vi har, er det ikke i nærheten av å kunne balansere den form for ansvarliggjøring og korrektiv som representeres av den kombinasjonen av institusjoner og fagmiljøer, journalister og til syvende og sist velgere som de ansvarlige i andre departementer må forholde seg til.

Utenrikspolitikken er fortsatt preget av svakere forutsetninger for ansvarliggjøring og dermed korrigering av politikkens utforming og gjennomføring enn andre politikkområder. Det privilegiet som vi dokumenterte at utenrikspolitikerne har i Dagsnytt 18, gjelder altså til en viss grad for andre deler av deres arbeidsdag, sammenlignet med arbeidsdagen til de fleste av deres kolleger i andre departementer. Og ja, jeg vet at dette er et litt umusikalsk tidspunkt å snakke om dette på, gitt at vi i det siste har hatt mer bråk i mediene om utviklingspolitikk enn på mange år. Men det er altså nettopp derfor det kan være greit å nevne det. De siste ukene er sannsynligvis et unntak og ikke regelen.

Ps. Ikke glem å lese selve artikkelen!

Ytringer og lojalitetsplikt - igjen

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.



Det ble mer oppmerksomhet om et tidligere innlegg enn jeg syntes var behagelig, så jeg tok en liten pause for å unngå å bli enda mer involvert i debatten mellom norske frivillige organisasjoner og UD. Men nå er budsjettstormen over og jeg kan fortsette. Dette innlegget handler om å ytre seg som offentlig ansatt, og er for spesielt interesserte (se også dette innlegget). For de som er mer interessert i utviklingspolitikk anbefaler jeg andre innlegg.

Frie ytringer er en risikosport når man ikke vet hvordan de blir sitert og videreformidlet, og i skjæringspunktet mellom en offentlig ansatts ytringsfrihet og lojalitetsplikt er det mange gråsoner. Derfor var jeg ganske nervøs for hvordan innlegget om Prop 1 S Tillegg 1 ville bli mottatt og brukt. Pussig, forresten, hva det gjør med en å jobbe i byråkratiet: Man blir så fort nervøs, særlig i møte med gråsoner, eller i det hele tatt om man gjør noe uvanlig som mange har meninger om. Det er litt uforståelig, siden vi norske statsansatte har bortimot verdens tryggeste jobber, og i mitt tilfelle gjorde jeg ikke annet enn å utøve en grunnlovsfestet rettighet som attpåtil er ønsket av myndighetene.

På den bakgrunn, delvis som et slags terapeutisk øvelse for meg, delvis fordi det har vært ulike meninger om saken og delvis fordi det kanskje kan være til nytte for andre statsansatte som vurderer frie ytringer men kjenner på nervøsiteten, tillater jeg meg noen vurderinger nå i etterpåklokskapens lys. Var det riktig å ytre seg?

At det aktuelle innlegget hadde offentlig interesse er allerede bekreftet av all omtalen og de mange delinger. Det er i seg selv en god nok grunn til å ytre seg – særlig når det dreier seg om hvordan man gjør beslutninger om skattepenger, hvor folk flest har legitim interesse. At innlegget i noen tilfeller ble tatt til inntekt for argumenter som ikke direkte kunne utledes fra mine blogginnlegg, er et klart minus. Men slik risiko er uunngåelig (særlig når det er opportunt for enkelte aktører å «misforstå» en ytring i en bestemt retning), og bør bare unntaksvis lede til at man holder kjeft.

Likevel er det ikke alt som har offentlig interesse som kan ytres av offentlig ansatte. Vi er bundet av lojalitetsplikten. Den er såkalt ulovfestet og derfor ikke særlig godt spesifisert, noe jeg egentlig synes er uheldig - og en mulig grunn til at så få offentlig ansatte ytrer seg offentlig: i møtet med gråsoner har offentlig ansatte en tendens til å velge sikreste løsning, som oftest er å sitte ganske stille.

Men noen prinsipper er i det minste klart uttalt. Det viktigste gjelder ytringer som skader eller kan skade arbeidsgivers interesse på en unødvendig måte, og det presiseres at man snakker om legitime interesser. Jeg klarer ikke se at min arbeidsgiver Norad kom dårlig ut av noen omtaler av blogginnlegget – og det gjelder heller ikke av noen av de tilfellet der blogginnlegget ble «misforstått» i en pågående politisk debatt.

Snarere tvert om: De siste ukene har det vært større oppmerksomhet om behovet for faglige vurderinger i prioritering av bistandsmidler enn kanskje noen gang tidligere. For et fagdirektorat er dette godt nytt. Det ble til og med oppmerksomhet rundt hvorvidt Norad hadde blitt tatt med på råd, noe som kanskje kan fungere som et incentiv til å rådspørre Norad i større grad ved en senere anledning og dermed øke Norads innflytelse. Dette kan selvsagt ikke tilskrives mitt blogginnlegg, men kanskje har jeg bidratt litt. I så fall har mine private ytringer ikke bare ikke vært til skade, men faktisk til nytte for min arbeidsgivers legitime interesser. Check.

Det mest uheldige med blogginnlegget var at det kan ha skapt noe forlegenhet og ekstraarbeid i Utenriksdepartementet. Det er høyst beklagelig, og et stykke på vei ufortjent med tanke på alle de enormt kompetente og dedikerte arbeidshestene som hadde jobbet hardt og lenge i forkant av mediestormen. Jeg er faktisk usikker på i hvilken grad lojalitetsplikten til ansatte også skal innebære hensyn til «eierens» interesser (hvis noen jurister eller andre eksperter har synspunkter på det, så bruk kommentarfeltet). Uansett: det er vanskelig å se for seg at oppmerksomheten kan sies å ha skadet UDs legitime interesser. Og om så skulle ha skjedd, kan det hevdes at lojalitetsplikten bare gjelder om ytringer unødvendig skader arbeidsgivers interesser, og i dette tilfellet ser jeg det som umulig å fremme de aktuelle argumentene uten at det ble litt ukomfortabelt i departementet.

Departementets komfort er uansett ikke i min arbeidsgivers (Norad) legitime interesse. Snarere tvert imot: litt av ideen med å ha direktorater er jo nettopp å ha litt avstand til departementet, noe som ofte vil være uforenlig med å ta hensyn til departementets komfort. Så vidt jeg har sett, finnes ingenting i Norads formelle oppdrag (da tenker jeg i hovedsak på instruksen og tildelingsbrevene) som kan tolkes som at vi skal ta hensyn til departementets komfort. Og et direktorat kan selvsagt ikke la seg styre etter uformelle signaler eller forventninger fra departementet (det skulle ha tatt seg ut).

Jeg mener altså at jeg foreløpig har holdt meg innenfor lojalitetsplikten. Kanskje var det litt flaks, for dette er som sagt et risikoaktivitet. Men i møte med risiko er det oftest ikke riktig å ikke gjøre noe som kan framstå litt risikabelt. For mangel på offentlig debatt (eller nesten like ille: en debatt preget av en liten gruppe aktører med smale interesser) ville tross alt vært verre.

Bare nevner det

På bakgrunn av enkelte henvisninger til et tidligere blogginnlegg tenkte jeg bare å nevne at rent generelt ser jeg ikke gode faglige grunner for å beskytte bistand via sivilsamfunnet om det skal kuttes i bistandsbudsjettet. Jeg sa bare at det var vanskelig å finne generelle faglige grunner for det motsatte: å kutte vesentlig mer i denne "kanalen" enn i andre deler av budsjettet. Om noen skulle ha forstått blogginnlegget i en annen retning, er det en misforståelse - i beste fall. 

Når vi først er i gang, så er det lett å finne gode faglige argumenter for å opprettholde en høy andel støtte til multilaterale organisasjoner. Og jeg ser strengt tatt ikke særlig gode bistandsfaglige argumenter for å binde deler av den norske bistanden til norske sivilsamfunnsorganisasjoner i det hele tatt, for den saks skyld (den øvrige bistanden er jo stort sett avbundet). Faglige argumenter kan føres i flere retninger.

Dette høres kanskje ut som faglig ansvarsfraskrivelse. Det er det ikke, det er bare uttrykk for en ryddig arbeidsdeling: En sammenligning mellom "kanaler" for bistand kan ikke gjøres fra bar bakke. Det kan bare gjøres med referanse til en eller annen form for standard i form av en ide for hva man vil med bistanden, og det må formuleres spesifikt nok til at fagfolk kan gjøre sine vurderinger. Hva man vil med bistanden er et politisk og ikke faglig spørsmål som jeg ikke har noe med (noe jeg er glad for, for det er mye vanskeligere enn det umiddelbart høres ut som). Når målene er gitt, kan fagfolk sammenligne. Det vil fortsatt være veldig vanskelig fordi de ulike "kanalene" har veldig ulik natur og tjener forskjellige funksjoner, og enhver sammenligning vil også innebære mye usikkerhet og vil aldri yte full rettferdighet overfor hver enkelt organisasjons særtrekk. Det blir ikke mindre faglig av den grunn, men det gjør at det (gitt de siste dagers begivenheter) er greit å minne om at vi aldri vil komme helt i mål med en endelig "faglig fasit" - noe som ikke endrer det faktum at faglige vurderinger vil kunne være nyttige som grunnlag for og supplement til andre vurderinger.

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.