Stortinget må ta ansvar for bistandsreform

Kronikk publisert i Minerva for litt siden. Bare legger den ut her også, for ordens skyld.

Etter at den ble skrevet, har Norad publisert en nyhetssak om enkelte forvaltningsmessige endringer. Ingen av endringene endrer grunnlaget for budskapet nedenfor. For øvrig var det interessant at begge topplederne brukte det lille de fikk av spalteplass til å skryte av sitt nære forhold til departementet (den ene snakket om å "komme tettere innpå departementenes politiske arbeid" - på tross av at fagmiljøets avstand til politikken er regnet blant direktoratenes viktigste fortrinn i andre politikkområder, den andre skrøt av at "departementet viser stor tillit".) Ingen av utsagnene er problematisk i seg selv, og Norad har legitim anledning til å posisjonere seg tett opp mot departementet, men sett i lys av enkelte andre tegn i tiden kan det tolkes som en bekreftelse på at fagdirektoratet ikke har ambisjoner om å bli en viktig del av løsningen på det problemet knyttet til ansvarliggjøring som kronikken nedenfor handler om. Om den rolleforståelsen hos Norad blir stående, må man finne på noe annet. Forslag?

For å gjøre det enkelt for meg selv kopierte jeg på en måte som ga noe formateringsrot og lenker forsvant - så jeg anbefaler heller å gå til originalen (tekstene er identiske). 


Statsråden disponerer bistandsbudsjettet uten i særlig grad å bli holdt ansvarlig for hvordan det brukes. Stortinget må derfor legge mer press bak ønsket om reform.

Et flertall på Stortinget uttalte nylig at det «ser behov for en reform av bistandsforvaltningen», men sa i samme vedtak at dette «er det opp til den til enhver tid sittende regjering å ta stilling til». Da kommer det antakelig ikke til å skje.

Bistanden er nemlig organisert på en måte som gjør bistand til en verdifull politisk ressurs som ingen statsråd vil være interessert i å gi fra seg, særlig ikke når selve reformen vil være svært krevende.

Dagens organisering ble innført i 2004, da størstedelen av ansvaret ble flyttet fra Norad til UD. Siden har den vært gjenstand for misnøye i begge organisasjoner.

UD har ikke den faglige kompetansen som trengs for å gjøre gode beslutninger om bistand, og har demonstrert manglende evne eller vilje til å følge opp når beslutningene er gjort, noe som blir bekreftet omtrent hver gang Riksrevisjonen vender blikket i den retning.

Fagdirektoratet Norad spiller i praksis ingen vesentlig rolle verken i viktige beslutninger om bistand eller i kvalitetssikring når beslutninger skal gjennomføres, utover den brøkdel av bistandsbudsjettet som direktoratet forvalter selv. På de områdene der Norad faktisk har en rolle å spille, er det ofte uklarhet om rolle og ansvar, til frustrasjon for begge parter.

På alle statsråders bord

En omorganisering har da også vært på bordet til alle statsråder i UD siden 2005, men ingen av dem har tatt initiativ til å endre dagens modell, bortsett fra å flytte litt på ansvaret for enkelte porteføljer. Norsk bistandsforvaltning står derfor på stedet hvil. I samme periode har de fleste sammenlignbare giverland gjennomført større organisatoriske reformer.

På denne bakgrunn er det helt på sin plass at et flertall i Stortinget nylig påpekte behovet for reform i bistandsforvaltningen. Det kom i en komitéinnstilling til et forslag fra Kristelig Folkeparti med en rekke krav til endring i norsk utviklingspolitikk. Men i spørsmålet om hvordan bistanden skal organiseres, sier komitéen at det er opp til regjeringen. Det er for så vidt et prinsipielt riktig standpunkt. Men i praksis er det omtrent det samme som å avlyse reformen.

Regjeringen Solberg har gjort det samme som regjeringen Stoltenberg: praktisk talt ingenting.

Bare dager etter innstillingen presenterte regjeringen en lenge varslet stortingsmelding om utviklingspolitikk. Den sa nesten ikke noe om forvaltningsmessige grep utover å nevne noen små endringer gjort tidligere i år. Med andre ord har regjeringen Solberg gjort det samme som regjeringen Stoltenberg i sine to perioder når det gjelder å svare på en lenge etterspurt reform av bistandsforvaltningen: praktisk talt ingenting.

Bistand som politisk ressurs

Og så lenge reform av bistandsforvaltningen delegeres til den til enhver tid sittende statsråd, er det ingen grunn til å tro at det vil skje i neste periode heller, uansett parti.

Det er flere grunner til det. En åpenbar forklaring er at alle organisatoriske reformer tar mye av en statsråds tid. UD og bistandsbransjen er nok blant de mindre reformvillige, så det er ingen fristende oppgave å gå løs på. En annen forklaring finnes i bistandens særtrekk som en politisk ressurs, som det kan bli vanskeligere å høste politisk gevinst av etter en forvaltningsreform.

Bistand kan nemlig brukes til nesten hva som helst, så lenge størstedelen brukes i utlandet og bruken kan begrunnes med et godt formål, og uten særlig innblanding i norsk offentlighet.

Den er hva min kollega Nikolai Hegertun og jeg har kalt Utenriksdepartementets «lommekniv»: Som lommekniven kan den brukes til å løse en mengde forskjellige oppgaver, selv om dens evne til å løse andre oppgaver enn den opprinnelige tiltenkte funksjon – i bistandens tilfelle, å redusere fattigdom – oftest er ganske begrenset.

Og som lommekniven er det slik at jo flere oppgaver bistanden er tenkt å løse, dess mer uhåndterlig blir den. UD tar den likevel i bruk til et bredt spekter av formål.

En politisk godtepose

Bistand er en svært verdifull ressurs for enhver regjering fordi den kan brukes til politisk profilering. På sitt enkleste skjer det ved å sikre oppmerksomhet knyttet til politiske utspill, viktige utenlandsbesøk eller internasjonale kriser. Et løfte om bistandsmidler er ofte alt som skal til for å sikre presseoppslag, normalt uten kritiske spørsmål.

Over litt tid bidrar det til å profilere ansvarlig statsråd eller statsministeren som en internasjonalt viktig person, og Norge som «global leder». Den rødgrønne regjeringen gjorde dette med helse og klimasatsing, mens Solberg-regjeringen valgte utdanning og humanitær bistand. Neste regjering kommer nok også til å gjøre noe lignende med et nytt tema.

Slik sett utgjør bistand det Nikolai Hegertun har kalt en politisk godtepose. Ingen politiker med tilgang til bistandsbudsjettet vil klare å motstå fristelsen til å forsyne seg av den. Og godteposen er mest verdt når muligheten for innsyn, etterprøving og ansvarliggjøring er begrenset.

Holdes ikke ansvarlig

Her er det en uunngåelig forskjell på bistand og annen offentlig pengebruk.

Annen offentlig pengebruk involverer et stort antall mennesker i Norge, enten i forvaltningen, på brukersiden eller som interesserte borgere og skattebetalere, som på ulike måter kan observere og gi tilbakemelding om hvordan penger brukes, og i ytterste instans varsle om kritikkverdige forhold.

Størstedelen av bistanden sendes til utlandet, oftest til FN, Verdensbanken, ideelle organisasjoner eller andre lands stater. De som har ansvar for å konvertere bistanden til resultater, har ikke samme anledning til å gi tilbakemelding om de opplever at penger brukes til feil formål eller på feil måte (bortsett fra plikten og muligheten til å melde fra ved mistanke om mislighold, som er godt ivaretatt).

Norske borgere og skattebetalere, hvorav mange både har kompetanse, interesse og meninger om bistand, har på sin side liten mulighet til å observere og erfare hvordan størstedelen av bistanden brukes. Og de som til syvende og sist er tenkt å ha nytte av bistanden, fattige mennesker i andre land, har ingen mulighet til å holde norske politikere ansvarlig.

Medier mangler på sin side både ressurser, kompetanse og kapasitet til å holde de ansvarlige i ørene, og forskning tyder på at statsråder med ansvar for utenriks- og utviklingspolitikk, mye sjeldnere blir konfrontert i media enn andre statsråder.

Vurderinger skjer innomhus

På den bakgrunn kunne man forvente at bistandsforvaltningen var organisert på en måte som kunne kompensere for fristelsen til å forsyne seg av bistand som politisk godtepose.

Men i praksis er det mindre mulighet til kvalitetssikring, innsyn og ansvarliggjøring når det gjelder bistand sammenlignet med øvrig offentlig pengebruk.

De fleste departementer er relativt små, men har underliggende etater der faglige og forvaltningsmessige spørsmål håndteres. Det bidrar til at viktige beslutninger kan bli kvalitetssikret av organisasjoner med relevant spisskompetanse, og styrker muligheten til offentlig innsyn, siden kontakten mellom ulike etater er sporbar i postjournalen.

Utenriksdepartementet er Norges desidert største departement og har følgelig størstedelen av sin kapasitet innomhus. Den kapasiteten skal brukes til å vurdere spørsmål innenfor en rekke forskjellige fagområder, uten mulighet til å utvikle spisskompetanse på alle. Det vanskeliggjør faglig kvalitetssikring og innsyn, men innebærer også en risiko for at interne prosesser blir dominert av intern organisatorisk og politisk dynamikk framfor faglig vurdering.

Norad blir bare involvert i viktige beslutninger om bistand dersom UD inviterer til det, og UD velger selv om Norads råd skal følges. I de fleste tilfeller er ingen andre fagmiljøer eller andre interessenter involvert i beslutninger om bruk av bistandsmidler før disse legges fram for Stortinget.

Lite dokumentasjon

Utenriksdepartementet har i tillegg etablert en praksis der store beslutninger og strategiske veivalg om bistand ofte gjøres uten systematisk dokumentasjon av vurderinger som er gjort, og slik blir det vanskelig å etterprøve dem. UD har til og med tolket regelverket på en måte som unntar størstedelen av bistanden fra de krav til forhåndsvurdering og dokumentasjon som gjelder for store offentlige investeringer gjennom den såkalte utredningsinstruksen. Derfor finnes det ofte få eller ingen offentlig tilgjengelige skriftlige spor av hvilke vurderinger som er gjort internt i forkant.

I en del tilfeller er pressemeldinger den første informasjon som gjøres tilgjengelig for offentligheten om hvordan en regjering har tenkt å disponere bistandsmidlene. Riktignok lages beslutningsdokumenter i forkant av de enkelte avtaleinngåelser, men det er ofte etter at de store avgjørelsene allerede er tatt.

Praksisen betyr at både fagfolk, skattebetalere og media nesten ikke har mulighet til å bli kjent med vurderingene som ligger til grunn for større strategiske veivalg og store investeringer, sammenlignet med hva som kreves av annen offentlig pengebruk. Stortinget har på sin side klaget, i sine årlige budsjettinnstillinger, over at budsjettet presenteres for dem på en måte som vanskeliggjør dets rolle i styring av bistanden.

Et område hvor det faktisk skjer veldig mye dokumentasjon, er resultatdokumentasjon og evalueringer, hvor bistand avstedkommer mer dokumentasjon (av varierende kvalitet) enn mye annen offentlig pengebruk. Men det skjer i etterkant av et bistandstiltak og er følgelig ikke egnet til kritisk ettersyn i og ansvarliggjøring av beslutningene om bruk av bistand. Og normalt skjer det tidligst i påfølgende stortingsperiode og er følgelig ikke egnet til ansvarliggjøring av de aktuelle politikere.

Uheldige konsekvenser av manglende reform

I praksis betyr dette at bistand kan brukes til det meste, så lenge pengebruken kan begrunnes med et godt formål. Muligheten til å holde en statsråd til ansvar for beslutninger om bistandsbudsjettet er begrenset – og resultatene er det neste regjering som blir stilt til ansvar for. Det gjør bistanden til en verdifull politisk ressurs som ingen statsråd vil ønske å gi fra seg.

Enhver reform av bistandsforvaltningen vil nemlig antakelig styrke mulighetene for kvalitetssikring, innsyn og ansvarliggjøring og dermed redusere verdien av denne politiske ressursen.

Stortinget har i praksis delegert til regjeringen å gi fra seg en «godtepose» på eget initiativ, gjennom en prosess som nødvendigvis vil kreve mye tid og brysomme organisatoriske prosesser, og med liten eller politisk gevinst å hente når man er i mål. En slik delegering gjør at den etterspurte forvaltningsreform antakelig ikke vil skje. Det vil være uheldig av flere grunner.

Først og fremst vil det sannsynligvis føre til mindre effektiv bistand, til mindre nytte for fattige mennesker som er tenkt å ha nytte av den.

Over tid vil det nok også svekke bistandens status hjemme. Det er i dag stor støtte til bistand, men den er under press, og tilliten til bistandsforvaltningen er svekket. Om det ikke blir tatt grep for reform, vil tilliten antakelig ytterligere svekkes, ikke minst i kjølvannet av stadig flere kritiske rapporter fra Riksrevisjonen. Da blir det enda vanskeligere å sikre fortsatt støtte til bistand, og det kan bli for sent å gjenreise en stolt del av norsk utenrikspolitikk – som også vil svekke framtidige regjeringers mulighet til å bruke bistand som utenrikspolitisk verktøy og til egenprofilering.

Veien til bedre bistand

Veien til bedre bistandsforvaltning kan ta flere retninger.

Det må føre til bedre rutiner for kvalitetssikring av og innsyn i beslutninger om hvordan bistand brukes, for å kompensere for fristelsen til å bruke bistand som politisk godtepose. Man må flytte oppmerksomheten fra evalueringer i etterkant til beslutninger i forkant og sikre offentlig innsyn i disse, gjerne i tråd med utredningsinstruksen som allerede gjelder for øvrig offentlig pengebruk.

I tillegg kreves en ryddigere arbeidsdeling mellom UD og Norad. Hele spekteret av muligheter, fra et sterkere og mer selvstendig direktorat til full innlemmelse av Norad i UD, kan vurderes. Begge ytterpunktene er kanskje bedre enn dagens ordning, fordi man i dag risikerer å gi offentligheten et misvisende inntrykk av at Norad kvalitetssikrer all bistand.

Uansett hvilken vei reformen vil ta, kan ikke initiativet og prosessen delegeres til sittende statsråd alene. Det fører antakelig ingensteds, iallfall ikke uten sterkere press fra Stortinget enn en generell uttalelse om behovet for reform. Stortinget bør selvsagt ikke detaljstyre hvordan forvaltningen bør organiseres, men bør ta en mer proaktiv rolle.

En mulighet er å nedsette et offentlig utvalg som ser på bistandsforvaltningen. Den kan bygge på arbeidet som allerede er gjort i interne komitéer i UD om de samme spørsmålene, men som hittil ikke har ført til noen konklusjon, og den bør ta et sideblikk på erfaringer fra det siste tiårets reformer i mange andre giverland. Stortinget kan etterlyse et slikt utvalg i sin behandling av stortingsmeldingen om utviklingspolitikk, som etter planen skal skje før sommeren

Det er avgjørende at et slikt utvalg legger fram sine vurderinger og anbefalinger offentlig, slik at de kan bli vurdert og debattert av andre enn de som i dag disponerer den politiske godteposen som bistanden utgjør under dagens bistandsforvaltning.