Nygammel retorikk om fordeling

Noen stusser kanskje over at jeg hevder på VG Nett at stortingsmeldingen om fordeling er ny retorikk fra SV. For er det noe som kjennetegner SV-retorikk, er det vel nettopp krav om bedre fordeling. De korte tekstene på VG Nett gir ikke anledning til å nyansere. Derfor er det så fint med en egenredigert blogg som gir plass til å skrive så mye man ønsker om saken. Da er det også lov å minne om lange linjer: 

Sist gang fordeling var nesten høyest på agendaen i utviklingspolitikken, var tidlig på 70-tallet. Da var det et tydelig skille mellom to parter i internasjonal debatt. Noen insisterte på radikale grep for mer global fordeling (mellom land), som etterhvert ble formulert som et krav om en ny økonomisk verdensordning. Det var fattige lands stater som stod sterkest på denne linja - blant annet gjennom grupper som non-aligned movement og G77, og FN-organisasjoner orientert mot fattige land, som UNCTAD. Men det var venstresiden, inkludert det som ble til SV i Norge på omtrent samme tid, som var de ivrigste fanebærere for slike krav i Nord.  

Andre insisterte mer på at fattige land måtte bli mye bedre til å fordele internt, og gikk langt i å si at de ikke fortjente vestlig bistand hvis de ikke skjerpet seg på det området. Altså et budskap til forveksling likt det Heikki Holmås fremmer for tiden. Men den gangen kom dette budskapet fra Washington og særlig fra en av datidens fremste eksponenter for nesten alt venstresiden var imot: Robert McNamara, president i Verdensbanken (men du husker ham kanskje best fra Vietnamkrigen). Hans tale i Nairobi i 1973 er mest kjent fordi den er regnet som startskuddet til en ny bistandsstrategi som etterhvert ble kalt integrated rural development, men den formulerer også tydelig en ny tilnærming til intern fordeling. Den gangen handlet det mer om landbruk og landreform enn om skattereform og andre grep som fremmes i dag, men essensen er den samme: En kombinasjon av krav til at fattige land tar radikale politiske grep for bedre fordeling, bistand til å hjelpe dem med disse fordelingsgrepene, og direkte støtte til de fattigste. Talen er et glitrende stykke retorikk og vel verdt å lese i sin helhet, men jeg limer inn noen utdrag nedenfor. Kanskje kan de være til inspirasjon for taleskriverne i UD når Holmås skal presentere regjeringens nye strategi i utlandet. Det er nærmest bare å oppdatere noen tall og fakta og skrive om det som spesifikt handler om landbrukspolitikk, så kan den brukes praktisk talt i sin helhet. 

Noen år senere svingte utviklingsdebatten over i et nytt spor, med mye vekt på spørsmålet om hvorvidt bistand bør knyttes opp til krav om politisk endring. Her var det også intens diskusjon og nok en gang stod Washington mot venstresiden, hvor sistnevnte insisterte på at kondisjonalitet var uakseptabelt. Motivasjonen var nok nok mer at de var imot innholdet i kondisjonaliteten enn det prinsippielle spørsmålet om hvorvidt dette er legitim bruk av bistand, men likevel. 

Washington ga opp denne type kondisjonalitet mot slutten av 1990-tallet (mer fordi de fant ut at det ikke virket, enn fordi de syntes det var galt) og erstattet det med selektivitet, altså at bistand burde gis til de land som allerede førte god politikk (proffene sier fra ex-post til ex-ante kondisjonalitet. Eller omvendt, jeg husker ikke helt). Men da hadde venstresiden allerede overtatt Washingtons ide om at bistand burde brukes til å gjennomføre store politiske reformer i mottakerlandet. Selv om man ikke kalte det kondisjonalitet, var det et syn på bistand og politikk som var veldig likt det som venstresiden hadde vært kritisk til da det ble fremmet fra Washington og høyresiden: Mottakeren måtte forplikte seg til politiske og administrative endringer, og akseptere en horde vestlige eksperter til å hjelpe dem med å gjennomføre dem. Men nå hadde denne form for politisk bruk av bistand tverrpolitisk støtte og andre politiske fortegn - som demokrati, menneskerettigheter, likestilling og miljøvern, og fattigdomsbekjempelse.

Fattigdomsstrategiene som ble utviklet i denne perioden var påfallende like og de la lite vekt på intern fordeling. De handlet mest om vekst (som i hovedsak ble delegert til privat sektor) og effektive offentlige tjenester (hvor bistand fant sin viktigste rolle). Jeg kan nesten ikke huske at noen fra venstresiden krevde mer skatt og økt fordeling når disse strategiene ble diskutert: oftest var kravet bare at vestlig-finansierte frivillige organisasjoner måtte være med i utarbeidelsen av strategiene. Det var i det hele tatt vanskelig å se forskjell på høyre- og venstresiden både når det gjaldt synet på bruk av bistand til å kreve og forsøksvis gjennomføre radikale politiske endringer, og innholdet i de faktiske utviklingsstrategiene som ble promotert innenfor hvert enkelt fattige land gjennom utviklingsstrategiene som ble framforhandlet med mottakerne. Det siste er egentlig ganske ufattelig, ettersom det ikke fins ett eneste donorland hvor høyre- og venstresiden er enige om hvordan man bekjemper fattigdom. 

Men det var bistandspolitikken. Det var stor forskjell i synet på internasjonal politikk for øvrig. Her var var SV (og deler av kristensegmentet, best representert ved Kirkens Nødhjelp) fortsatt den fremste fanebærer for en aktiv norsk og vestlig politikk på internasjonal fordeling, altså mellom land. Det gjaldt for eksempel i spørsmål om handelsregler og WTO, gjeld, og enkelte deler av globaliseringskritikken. 

Vektleggingen av nasjonal fordeling framfor internasjonal fordeling som hovedsatsingsområde i utviklingspolitikken er altså helt nye toner fra SV (helt hvor nytt det er, er litt vanskelig for meg å si, for jeg synes det er vanskelig å tolke SV-retorikk de siste seks årene før Holmås, ettersom jeg har hørt at det hersker litt uenighet om hvorvidt Erik Solheim var en god representant for slikt). Dette er en endring som er vanskelig å forklare med endringer i verden. Tross alt er det mye større forskjell på rike og fattige land nå enn på 1970-tallet da venstresiden valgte en annen strategi. Og selv om en håndfull land har karret seg et godt stykke oppover, er det fortsatt veldig mange land som er så fattige at de ikke har noen sjanse til å avskaffe fattigdommen gjennom omfordeling (i en ideell verden, der lik fordeling er mulig, kan vi si at tallet er 36, nemlig antallet land med en økonomi tilsvarende ca 15 kr pr dag per innbygger. Om vi antar at full omfordeling ikke er mulig og at det trengs et skattbart overskudd for å finansiere en god stat, kan vi si at det gjelder de 90 land - omtrent halvparten av alle verdens land - som har mindre enn noen-og-seksti kroner pr innbygger pr dag). Så skiftet av oppmerksomhet fra internasjonal til nasjonal fordeling må kanskje forklares som en politisk endring, ikke bare som en tilpasning til nye forhold.

Det var kanskje litt dårlig gjort av meg å antyde i VG at dette skiftet i SV-retorikk må være komfortabelt når man sitter i en regjering som har ansvar for at Norge skaper økte forskjeller i verden hver eneste dag. Bakgrunnen er at vi forvalter Statens Pensjonsfond Utland på en måte som effektivt skaper vekst og velstand i land som allerede er rike (og som antakelig også gjør at en del av de rikeste menneskene i disse landene blir enda rikere). Vårt samlede bidrag til økt ulikhet er derfor ganske sikkert langt større enn utviklingspolitikkens bidrag til økt likhet. Holmås har ikke skylda for dette, men regjeringsdeltakelsen gir ham likevel litt av ansvaret. Jeg tror ikke et øyeblikk at fokuset på intern fordeling er en bevisst avledningsmanøver. Jeg sier det bare for å minne om at selv om stortingsmeldingen er et skritt i riktig retning, er den absolutt viktigste jobben i Norges politikk for bedre fordeling knapt påbegynt. Men det er kanskje litt slemt å si til en mann som helt sikkert føler tungt på det samme. 

Nedenfor følger noen utdrag fra McNamaras tale. Hele talen fins i sin helhet her (og her i original med litt mer om årsmøtet der talen ble holdt). Se bort fra tekniske spørsmål og data som er utdatert, og tenk på landbruksreform og landreform som en parallell til nåtidens skattereform, så finner du et politisk innhold som i essens er omtrent det samme som i dag. Her er som sagt også en del retorisk snacks som kan inspirere Holmås og hans taleskrivere. Og til med noen ganske nyttige forslag som UD kanskje burde ha vurdert i arbeidet med meldingen.

Jeg skulle forresten likt å se reaksjonen om noen hadde sagt til nystiftede SV i 1975 at en framtidig statsråd fra deres parti kanskje kunne ha holdt en tale nesten helt likt talen til en av deres erkefiender dengang. Huff, nå var jeg litt slem igjen. Til SVs forsvar kan jeg legge til at utviklingspolitikken aldri har vært særlig godt forankret i hjemlig politikk. Og selv om det ikke er tema for dette blogginnlegget, vil jeg bare nevne at etter en lynrask skumlesing av stortingsmeldingen synes jeg den virker veldig fin, selv om mine reservasjoner gjelder fortsatt.

-----

Robert McNamara, address to the board of governors, the World Bank, Nairobi, 1973: 

Reorienting Development Policy
The need to reorient development policies in order to provide a more equitable distribution of the benefits of economic growth is beginning to be widely discussed. But very few countries have actually made serious moves in this direction. And I should stress that unless national governments redirect their policies toward better distribution, there is very little that international agencies such as the World Bank can do to accomplish this objective.

Without intruding into matters that are the proper concern of individual governments, I would like to discuss an important first step that could lead to a more rapid acceptance of the required policy changes. This step would be to redefine the objectives and measurement of development in more operational terms. While most countries have broadened the statements of their development goals to include references to reducing unemployment and increasing the income of the poor -as well as emphasizing traditional growth in output-they still measure progress toward these complex objectives with a single measuring rod: the growth of GNP.

But the fact is that we can no more measure the achievement of multiple development objectives by the GNP alone than we can describe the quality of life in a city exclusively by its size. The Gross National product is an index of the total value of goods and services produced by an economy; it was never intended to be a measure of their distribution.

It is important to remember that indices of the increase in gross national product implicitly weight the growth of each income group according to its existing share of total national income. Since in the developing countries the upper 40% of the population typically receive 75% of all income, the growth of GNP is essentially an index of the welfare of these upper income groups. It is quite insensitive to what happens to the poorest 40%, who collectively receive only 10-15% of the total national income.

Were we to fashion a new index which gave at least the same weight to a 1 % increase in the incomes of the poorest groups in society as it gave to a 1 % increase in the incomes of the well- to-do, we would get a much different picture of development in the past decade. The growth of total income in several of the largest countries in Latin America and Asia, for example, would be significantly lower than the growth as measured by the GNP.

But, in a number of cases - including for instance, Sri Lanka and Colombia - the opposite would be true. In these countries, giving equal weight to the growth of income of each citizen, regardless of his income level, would result in a more accurate assessment of development performance than does GNP because it would give credit for some redistribution of the benefits of growth toward the lower income groups.

Adopting this kind of a socially oriented measure of economic performance would be an important step in the redesign of development policies. It would require governments, and their planning and finance ministries, to look at the allocation of resources in a much more comprehensive way. For they would have to consider not only the total output of an investment but also how the benefits would be distributed. This would give practical, operational significance to the rhetorical statements of social objectives now embodied in most development plans. And it would insure that important questions of equity became an integral part of project evaluation procedures both within the developing countries and the lending agencies. We are, in fact, beginning to develop this approach in the World Bank.

(...)

Summary and Conclusions    

Let me now summarize and conclude the central points I have made this morning. 
If we look objectively at the world today, we must agree that it is characterized by a massive degree of inequality. 
The difference in living standards between the rich nations and the poor nations is a gap of gigantic proportions. 
The industrial base of the wealthy nations is so great, their technological capacity so advanced, and their consequent advantages so immense that it is unrealistic to expect that the gap will narrow by the end of the century. Every indication is that it will continue to grow. 
Nothing we can do is likely to prevent this.

But what we can do is begin to move now to insure that absolute poverty - utter degradation - is ended. 
We can contribute to this by expanding the wholly inadequate flow of Official Development Assistance. 
The flow of ODA can be increased, by 1980, to the target of .7% of GNP - a target originally accepted within the United Nations for completion by 1975. 
This is feasible, but it will require renewed efforts by many nations, particularly the very richest. 


Further, we must recognize that a high degree of inequality exists not only between developed and developing nations but within the developing nations themselves. Studies in the Bank during this past year reinforce the preliminary conclusions I indicated to you last year: income distribution patterns are severely skewed within developing countries-more so than within developed countries-and the problem requires accelerated action by the governments of virtually all developing nations.

A minimum objective should be that the distortion in income distribution within these nations should at least stop increasing by 1975, and begin to narrow within the last half of the decade.

A major part of the program to accomplish this objective must be designed to attack the absolute poverty which exists to a totally unacceptable degree in almost all of our developing member countries: a poverty so extreme that it degrades the lives of individuals below the minimal norms of human decency. The absolute poor are not merely a tiny minority of unfortunates - a miscellaneous collection of the losers in life-a regrettable but insignificant exception to the rule. On the contrary, they constitute roughly 40% of the nearly two billion individuals living in the developing nations.

Some of the absolute poor are in urban slums, but the vast bulk of them are in the rural areas. And it is there - in the countryside - that we must confront their poverty.

We should strive to eradicate absolute poverty by the end of this century. That means in practice the elimination of malnutrition and illiteracy, the reduction of infant mortality, and the raising of life-expectancy standards to those of the developed nations.

Essential to the accomplishment of this objective is an increase in the productivity of small-scale agriculture.

Is it a realistic goal?

The answer is yes, if governments in the developing countries are prepared to exercise the requisite political will to make it realistic.

It is they who must decide.

As for the Bank, increased productivity of the small, subsistence farmer will be a major goal of our program of expanded activity in the FY1974-78 period.

But no amount of outside assistance can substitute for the developing member governments' resolve to take on the task.

It will call for immense courage, for political risk is involved. The politically privileged among the landed elite are rarely enthusiastic over the steps necessary to' advance rural development. This is shortsighted, of course, for in the long term they, as well as the poor, can benefit.

But if the governments of the developing world-who must measure the risks of reform against the risks of revolution-are prepared to exercise the requisite political will to assault the problem of poverty in the countryside, then the governments of the wealthy nations must display equal courage. They must be prepared to help them by removing discriminatory trade barriers and by substantially expanding Official Development Assistance.

What is at stake in these decisions is the fundamental decency of the lives of 40% of the people in the 100 developing nations which are members of this institution. We must hope that the decisions will be the courageous ones.

If they are not, the outlook is dark. But if the courageous decisions are made, then the pace of development can accelerate.

I believe it will. I believe it will because I believe that during the remainder of this century people everywhere will become increasingly intolerant of the inhuman inequalities which exist today.

All of the great religions teach the value of each human life. In a way that was never true in the past, we now have the power to create a decent life for all men and women. Should we not make the moral precept our guide to action? The extremes of privilege and deprivation are simply no longer acceptable.

It is development's task to deal with them.
You and I - and all of us in the international community share that responsibility.

Godhet eller grådighet?

I den langvarige stillingskampen mellom de ideelle og de kommersielle aktørene i utviklingspolitikken står det for tiden omtrent likt mellom godhet og grådighet. Det er slik det bør være. 

At NGO-siden nå har gitt ut en rapport om bedrifter i bistand, er ikke oppsiktsvekkende. Slikt har de gjort lenge. Det er en del av stillingskampen mellom de to. Men innholdet i rapporten viser at dynamikken endrer seg. Med en litt vennligsinnet lesning av rapporten (jeg har bare lest omtale og konklusjon) avviser den ikke at bedrifter har en plass i bistanden, men etterlyser bedre dokumentasjon på at de bidrar til utvikling. Den sier nesten ikke engang at bedriftene skal skjerpe seg, bare at de skal dokumentere bedre. For en ti-femten år siden ville kanskje den samme paraplyorganisasjonen (Forum for Utvikling og Miljø) sagt at bedrifter måtte skjerpe seg kraftig og helst burde ut av bistanden, fordi de nærmest var en trussel mot utvikling.

Den skepsisen var et stykke på vei forståelig ut fra de fleste NGO-enes prioriteringer (som også var prioriteringene til mange fattige, om ikke de fleste): under nyliberalisme og globalisering var det vanskelig å se hvordan vestlige bedrifters virksomhet var til nytte for de fattige. Og en del av datidens bistandsfinansierte "utvikling" innebar i praksis avvikling av lokalsamfunn eller økosystemer. For tiden er det mye større optimisme (med god grunn) rundt næringslivets rolle for de fattige, og det går ikke mye bistandsmidler til virksomheter med stor skade på miljø og lokalsamfunn.

Når det fortsatt er en konflikt, kan den langt på vei forstås ut fra at man har helt forskjellig forståelse av hva "utvikling"er. Bedriftssiden mener oftest at dette er noenlunde synonymt med vekst, mens NGO-er oftest synes det er ganske naivt. I det siste har for øvrig mange andre sluttet seg til NGO-enes syn, ved å insistere på å spesifisere vekst - inclusive eller pro-poor - når man snakker om utvikling.

Dette er nok et argument for å avvikle begrepet utvikling, og heller snakke mer spesifikt om de ulike (og til dels motstridende) politiske målene som er integrert i dette begrepet. Da blir det så mye lettere å forstå bistandsdebatten.

En gang for lenge siden betød "utvikling" det samme som økonomisk vekst drevet fram av industrialisering og infrastruktur, med tung statlig hånd på rattet. Da var bedriftene selvsagt helt sentrale, de var motoren bak utvikling. Siden staten var så sentral, var det ikke så viktig hva som var bedriftene motivasjon. Det var egentlig ikke bedriftene, men staten som bestemte uansett.

Men etterhvert ble utviklingsbegrepet utvidet med en hel haug forskjellige politiske formål. Økonomisk vekst var ikke lenger høyest prioritert. Bedriftene hadde en mye mer perifer rolle i mylderet av nye utviklingsmål som basisbehov for de aller fattigste, demokratisering, likestilling og miljø. Samtidig ble de, i tråd med nyliberale strømninger, tillagt en mer selvstendig rolle i økonomisk utvikling. Metaforisk: Mens de før hadde vært sett som motoren bak vekst, fikk de nå en hånd på rattet. Da ble spørsmålet om bedriftenes motivasjon viktigere. Noen mente at vi kan ikke delegere en viktig rolle i fattigdomsbekjempelse til aktører som bare var interessert i profitt. Andre synes det var håpløst å kreve noe mer fra bedriftene, for det var jo dette som var bedriftenes rolle, og Adam Smiths usynlige hånd ville sørge for at profittjaget likevel ble til alles beste. Men disse tapte etterhvert stilling i bistand (og mye tyder på at deres tiltro til den usynlige hånd hadde vært sterkt overdrevet), og grådighet ble sett på som noe skummelt.

Bedriftene var altså både marginale for de nye utviklingspolitiske målene, og samtidig litt skumle fordi de representerte grådighet. De ideelle overtok hegemoniet i bistand.

Men så kom Terje Tvedt. Hans påstander om "godhetsregimet" rammet de ideelle motivasjoner midt i mellomgulvet. Det falt i nyttig synergi med folk på helt motsatt side av det politiske spekteret, som hadde fått nok av statlige subsidier til det de mente var venstreradikal (selv)godhet. Resultatet var at godheten ble sett på som et problem. I en bransje som i flere tiår hadde hentet legitimitet ved å presentere seg som uttrykk for godhet, selv om dette alltid hadde vært bare en av flere motivasjoner, var dette alvorlig, og det rammet NGO-ene sterkest.

Ekstra tøft ble det kanskje for mange da mannen som hadde blitt sett som nærmest symbolet på venstresidens statssubsidierte godhet, Erik Solheim, aktivt flørtet med bedriftene og i praksis etterlyste mer grådighet i bistand, samtidig som han framsnakket middelklassen i fattige land. Selv om det ikke ble sagt eksplisitt (ingen politikere tør si slikt høyt), lå det mellom linjene at han syntes de ideelle organisasjonene hadde vært litt for bråkjekke en periode og fått litt for mye av kaka, og at det var på tide å ønske bedriftene inn i varmen.

For ordens skyld: Jeg sier "godhet" og "grådighet" fordi det er et godt retorisk ordpar, ikke fordi det er gode beskrivelser. Det fins grådighet i ideelle organisasjoner, og en hel masse idealisme i norske bedrifter engasjert i utviklingsland. Konflikten mellom dem er heller ikke reell. Selvsagt er det slik at fattigfolk heller vil hjelpes ut av fattigdom av en anstendig bedrift enn av snille hjelpere. Det har noe med respekt og selvrespekt å gjøre. Slik sett er det ideelt gjennom næringsvirksomhet at fattigdommen bør utryddes. Men det er også slik at det fins knapt en eneste norsk bedrift som gir jobb eller strøm eller annet viktig til de aller fattigste i et land (i beste fall indirekte). Og det fins knapt en norsk frivillig organisasjon som jobber etter en troverdig strategi for hvordan de skal bidra til at et fattig land skal kunne klare seg uten bistand på sikt (i beste fall indirekte).

For øyeblikket er vel stillingen omtrent likt mellom godhet og grådighet. Vi går spennende tider i møte. Her fra utsiden (dvs, som bistandskonsulent er jeg vel på den grådige siden, jeg også) er det bare å håpe at det blir plass til begge parter. Det er fordi de verken overlapper eller er i konflikt med hverandre, men gir helt forskjellige bidrag til utvikling der ingen av partene kan erstatte den andre. Dessuten er det på høy tid å ta oppmerksomheten bort fra aktørenes motivasjon. Ideelle organisasjoner har ikke noe mindre oppmerksomhet på bunnlinjen enn bedrifter har på profitt, og den praktiske konsekvensen er omtrent det samme. Og de ideelle og kommersielle er omtrent akkurat like mye markedsstyrt. Det ene markedet består av donorer og givere, det andre av investorer og kunder.

Men når begge parter først er inne i bistanden, bør kravene være omtrent de samme. Her er den ovenfor nevnte rapporten inne på noe. De ideelle organisasjonene forventes i dag å dokumentere ringvirkninger på nær sagt alle nivå, mens kravene til dokumentasjon fra Norfund og bedrifter er enklere. Likebehandling bør være målet. Men framfor å skjerpe kravene til dokumentasjon fra bedrifter (som  rapporten synes å kreve), kan man senke kravene til organisasjoner. Alle bør pålegges strenge krav til dokumentasjon av hva de faktisk gjør og oppnår med statlig støtte (outcome på stammespråket). Men dokumentasjonen av virkning (impact) bør ikke delegeres til den enkelte aktør.

Bedriftene og Norfund bør avkreves at de skaper jobber, infrastruktur, varer eller tjenester i fattige land. Dette er utvilsomt et gode og utvilsomt verdt offentlig støtte i seg (selv selv om det oftest ikke er de fattigste som har best nytte av det). Kanskje kan bedriftene avkreves mer sofistikert dokumentasjon, og myndighetene kan kreve at noe mer går til de som trenger det mest eller til prioriterte politiske formål. Men som fagperson på området vil jeg ha meg frabedt at bedriftene blir delegert ansvar for å dokumentere ringvirkningene av sin virksomhet utover slike konkrete resultater. Med all respekt: De har ikke kompetanse på området, og det er egentlig ingen rasjonell grunn til at de skal gjøre slikt selv.

Det samme gjelder egentlig for ideelle organisasjoner. De bør avkreves at de gjør det de skryter av å gjøre, enten det er å få fattigfolk opp fra grøfta, styrke tjenestetilbud til de fattige eller deres organisasjoner, gi noen innspill til politiske prosesser, eller hva det nå måtte være de får støtte til. Men i dag forventes de også å si mye om samlede ringvirkninger (impact). Det må de gjerne også gjøre, men i hovedsak er dette en vurdering som ikke bør delegeres den enkelte organisasjon. Det er delvis fordi det ofte ikke er mulig å dokumentere den samlede virkning og derfor urimelig å gjøre tilskudd avhengig av hva man sier om dette. Delvis er det fordi de uansett er bedre at slik vurdering skjer av bevilgende myndigheter. Det vil være mer kostnadseffektivt, gi større læringseffekt (fordi kunnskapen er til mye mer nytte om den produseres i forvaltningen enn om den forblir i den enkelte organisasjon) og vi unngår bukken og havresekken.

I bistands-språket betyr det at alle som mottar bistandstilskudd må dokumentere outcome, men at bevilgende myndigheter må gjøre selvstendige vurderinger av sannsynlig impact. Da blir det mulig for ideelle organisasjoner og bedrifter å holde på med det de kan best, og forvaltningen kan investere i det de bør bli flinkere på, og som ikke bør overlates til bukken med havresekken, nemlig å dokumentere hvordan offentlig støtte bidrar til utviklingspolitiske mål.

Bistandskonspirasjonen

Aftenposten valgte å trykke en av de mest spenstige konspirasjonsteorier vi har sett om noen del av offentlig sektor i Norge, bare overgått av klimadebatten og hos de aller mest ytterliggående deltakere i innvandringsdebatten. Men de ønsker visst ikke debatt om det. I alle fall kom dette innlegget i retur etter tjue minutter.

Bistandskonspirasjonen

Det er mye kritisk å si om bistand. Men når Anne Welle-Strand mer enn antyder at bistandsarbeidere  gjør bistanden resultatløs for å beholde godt betalte jobber og privilegier, blir det for dumt. Det er en konspirasjonsteori på et nivå som vi sjelden opplever fra professorhold. Vi trenger en bedre bistandsdebatt enn dette.

Som alle andre konspirasjonsteorier er nok også denne immun mot motforestillinger, så jeg tror ikke det er noe vits i å kommentere den. Men hun innleder med to spørsmål som det er mulig å svare fornuftig på. Spørsmålene forklarer kanskje hvorfor det går galt med resonnementet. For når utgangspunktet er som galest, blir resultatet originalest.

Hvorfor mangler resultater? Fordi man leter på feil nivå. Det fins nemlig ikke tvil om at bistand virker på ett nivå: Den skaper velferd for fattige og oppnår en rekke andre konkrete utviklingsmål på kort og mellomlang sikt. Norsk bistand alene hjelper millioner av fattige mennesker hvert år. Om vi vil, kan bistand kan også styrke et lands økonomi ved for eksempel å investere i infrastruktur eller næringsliv. Påstanden om at den samlede bistanden gir liten effekt på vekst, må sees i lys av at bare en brøkdel av bistanden har dette som formål.

Men for bistanden er ikke vekst og velferd nok. De fleste bistandsorganisasjoner tar sikte på storstilte endringer i stat og politikk, samfunn og kultur på nesten alle nivå. Selv om bistand gir konkrete resultater, er resultatene på dette høyere nivået mye mer usikkert. Her har bistanden et stort problem, men det skyldes urealistiske ambisjoner både til måloppnåelse og måling, ikke at resultater mangler.

Mangler interesse for å vite? Nei. Få andre offentlige sektorer investerer mer i kunnskap. En hel vitenskap – utviklingsstudier - er utviklet for formålet og langt på vei finansiert av bistand (en del av denne forskningen, men alt for lite, er også uavhengig av bistandsfinansiering). Innenfor bistandsapparatet jobber jobber hundrevis av mennesker bare i Norge med å måle og dokumentere resultater av bistand. Welle-Strand kan velge å vise mistillit til det de gjør, men å mene at man ikke er interessert i å vite, er helt feil. Og som samfunnsforsker burde hun nevnt at på det nivået av samfunnsendring som bistand tar sikte på, er det usikkert om det i det hele tatt er mulig å framfrive den ”faktakunnskap om måloppnåelse” som hun krever, nesten uansett hvor mye man investerer i kunnskap. Det er fordi vi ikke vet hvordan samfunnet ville vært uten bistand.

Der er mye å si om hvorfor bistandens kunnskapsproduksjon ikke er optimal. Et stykke på vei er den selvbekreftende og dårlig til å tilpasse seg erfaringer som ikke passer inn i bistandens logikk. Det fins mye kritisk forskning som prøver å forstå hvorfor. Noe leder til konklusjoner som langt på vei sammenfaller med nesten alle de kritiske påstandene Welle-Strand presenterer – men selvsagt fins også forskning som viser andre konklusjoner.

Forskjellen er at forskningen er basert på virkelighet og logiske resonnementer som kan etterprøves, ikke konspirasjonsteorier. Når Welle-Strand skriver under sin kronikk med professortittel, synes jeg hun burde hatt ambisjoner om det samme.



(ps. Jeg ser på twitter at noen har tatt til orde for at dette burde ha kommet på trykk. Jeg setter pris på det, og er selvsagt enig. Men for rettferdighets skyld må jeg si at jeg rettet en trykkfeil eller to og skrev om noen litt klønete formuleringer. Det manuset Aftenposten fikk presentert, var altså ikke helt samme kvalitet som den versjonen du ser ovenfor. Men det var fullt på høyde med Welle-Strands kronikk...).

Bistandens evangelium

Jeg har foreløpig bestemt meg for ikke å kommentere NRK-serien "den gode viljen". Det er fordi mine sterkeste meninger om serien handler om journalistikk og ikke mitt eget fagfelt bistand. Men når en episode handlet om eksport av verdier, ga det meg anledning til å poste gammelt nytt. Dette er en lett omskriving av en tekst som var på trykk i Morgenbladet for flere år siden, men kanskje enda mer aktuell enn dengang: 


Bistandens evangelium

Det er lett å se det problematiske i at bistand brukes til å fremme spesielle verdier, når man ikke selv deler verdiene. Derfor får kristen misjon mye pepper. Men i virkeligheten er misjonsorganisasjonene - fordi de har vært presset til det - flinkest til å håndtere det vanskelige dilemmaene i å levere sårt trengt materiell bistand og spesielle vestlige verdier samtidig. Det kan være nyttig å se på øvrig bistand med samme blikk som vi bruker på misjonen. Norsk bistand i dag knyttes direkte til eksport av viktige verdivalg i enorm skala, på måter som aldri ville blitt akseptert om en norsk misjonær hadde gjort det selv i liten skala. Den vesentlige forskjellen er at avsenderen mener at det ene verdisettet er universelt, det andre ikke. Den forskjellen er ikke like lett å se for mottaker.

Det er lett å se dilemmaet i at samme institusjon formidler sårt trengt materiell hjelp og en religiøs ideologi samtidig. Risikoen er at mottaker kan få inntrykk av at omvendelse vil gi tilgang til materiell hjelp, helt uavhengig av hva avsenderen sier om denne koblingen. Det er antakelig grunnen til at det har vært skepsis til å gi offentlig støtte til misjonsorganisasjoners bistandsarbeid (i virkeligheten får de en veldig liten del av bistandsbudsjettet). Samtidig er det liten tvil om at nettopp den offentlige støtten har bidratt til at misjonsorganisasjonene er veldig ryddige på dette området. Norad har presset dem hardt  på å skille mellom bistand og evangelisering, og alle store misjonsselskapene er i dag veldig ryddige på området.

Derfor er det interessant at norske myndigheter i dag eksporterer verdier i langt større skala og med en mer direkte kopling til materiell hjelp enn noe norsk misjonsselskap har gjort på mange tiår. Det finnes knapt en setning i strategiene for menneskerettigheter, likestilling, godt styresett og fattigdomsbekjempelse som ikke også kan leses som uttrykk for norske eller vestlige verdier, og nesten ikke et eneste bistandstiltak som ikke er gjennomsyret av slike. Men dette blir ikke gjenstand for samme kritikk som misjon. Forklaringen er sannsynligvis at norsk bistand eksporterer verdier som deles av de fleste i Norge, mens bare et mindretall synes evangeliet er verdt å eksportere. Misjon har også en sterk historisk assosiasjon til tidligere tiders imperialisme, som vi nå har tatt avstand til, mens andre verdier som eksporteres gjennom bistand blir sett på som moderne og nesten det motsatte av imperialisme. Menneskerettigheter handler jo om frihet og kan derfor umulig ha noe å gjøre med vestlige stormakters forsøk på å styre fattige land. 

Det er selvsagt rimelig å legge hjemlig oppslutning til grunn når det gjelder prioritering mellom politiske og ideologiske orienteringer. Men hvis hjemlig oppslutning også bestemmer hvilke typer bistand som vurderes mest kritisk på med tanke på de store og små dilemmaer knyttet til sammenkobling mellom materiell bistand og verdieksport, er det problematisk. Ikke minst fordi mottaker kanskje ser omvendt på hva som er "universelt" og hva som er "vestlig": I størstedelen av Afrika og Latin-Amerika er evangeliet langt mindre kontroversielt enn mange av av bistandens verdivalg. Selv i mange land i Asia er de sekulære ideene fra Nord-Europa vanskeligere å svelge enn et kristent budskap, og de vil nok se på sekularisme som minst like "vestlig" som kristendom. Og det er antakelig bare ut fra enkelte politiske og filosofiske orienteringer som har best fotfeste i Nord-Europa og noen segmenter i USA, at man mener det er en kvalitativ forskjell på et religiøst verdensbilde og andre verdensbilder som gjør at det ene må håndteres med mye mer forsiktighet enn det andre. 

Jeg vil ikke argumentere verken for eller mot misjon her - bortsett fra å nevne at min erfaring tyder på at norske misjonsorganisasjoner er mye bedre enn sitt rykte når det gjelder profesjonalitet på dette området. Men jeg mener at øvrig bistand har mer felles med misjon enn de fleste involverte liker å innrømme. Dersom man mener det er en kvalitativ forskjell mellom misjon og de verdiene som eksporteres i bistand, går man glipp av en mulighet til å se kritisk på, og dermed bli bedre til å håndtere dilemmaene involvert i all bistand. Hvis vi heller legger til side spørsmålet om hvilke verdier som eksporteres, kan vi kanskje jobbe mer med spørsmålet om hvordan det gjøres. Og her har nær sagt hele det norske bistandsapparatet en utfordring som er er ganske lik misjonærenes. Akkurat som i kristen misjon er man også i bistanden overbevist om at budskapet som formidles, er universelt, og man blir lett så blendet av hvor riktig og viktig budskapet er, at vi glemmer å se kritisk på hvordan de formidles.

Mye bistand har som formål å endre grunnleggende sider ved enkeltmennesker, samfunn og stater etter vårt bilde. Vi ønsker en omvendelse til nye verdier og virkelighetsoppfatninger, og knytter det direkte til materiell bistand. Den nye virkeligheten er mer radikal enn "bare" å utjevne makt og innføre like rettigheter. Den sier for eksempel at hvert menneske er autonomt og må gjøre sine egne valg (og stå til ansvar for dem) framfor å tilpasse seg sine nære sosiale omgivelser eller kanskje utenomfysiske krefter. Dette er mer radikalt enn for eksempel "bare" å gi kvinner makt eller fattige inntekt, fordi det griper inn i nær sagt alle sider ved synet på individ og samfunn, og verden for øvrig. 

Like radikalt er vår iver etter å endre politikk og offentlig sektor. Hvert enkelt bistandsmål er resultat av et verdivalg gjort i Vesten. "Godt styresett" er i realiteten en helt bestemt type statsform som bare har eksistert i en relativt liten gruppe vestlige land i noen få tiår. Den spesielle arbeidsfordelingen mellom stat og marked som foreskrives i bistand, er omtrent like sjelden som "godt styresett". Og det blir litt umusikalsk når vi ofte ikke har klart å gjøre det samme i våre egne hjemland engang (nevnte jeg rettferdig fordeling og miljømessig bærekraftig vekst? Ingen rike land har vært særlig flinke på slikt i det siste). Umusikalsk er det selvsagt også når vi fordømmer statsråder og politikere som beriker seg selv mens vi krever aksept for en annen overklasse ved pragmatiske begrunnelser for at vestlige bistandsarbeidere må leve i trygge luksuseiendommer og kjøre flotte nye biler som de flasher i nær sagt hver eneste landsby over det ganske land. Jeg forstår de pragmatiske begrunnelsene, men fra andre siden forstås nok dette som verdivalg og ikke bare pragmatikk.

Summen av alle slike valg, enten de tilsiktet og utilsiktet, pragmatisk eller prinsipielt begrunnet, gjør at bistand fra mottakersiden kan sees som en storstilt, offentlig subsidiert eksport av vestlige verdier som er langt mer radikale og mer kontroversielle enn den de kristne misjonærene forkynner. De fleste nordmenn vil forsvare bistandens verdivalg som viktige og riktige, og det gjør det legitimt å fremme slike verdier. Men det gjør det ikke likegyldig hvordan det skjer. Og det at verdiene framstår som ukontroversielle og universelle på giversiden, gjør det fristende å ta lett på det spørsmålet. Derfor er det greit å minne om at mottakersiden er verdiene som formidles gjennom bistand minst like kontroversielle i mottakerlandene som det kristne evangeliet.

En viktig forskjell er kanskje at misjon viser til en guddommelig autoritet, og derfor er vanskeligere å argumentere mot på rasjonelt grunnlag? Nåvel. For folk som er vokst opp utenfor den lille, sekulariserte enklaven i Nord-Europa er det ikke nødvendigvis en avgjørende forskjell på guddommelig autoritet og pengemakt. For ikke snakke om donormakt. Fattige lands ledere viser til donorer, Verdensbanken og IMF like ofte som USAs president viser til Gud. 

Jeg er ikke uenig i at våre politiske ideer og verdivalg er verdt å eksportere, de har jo vist seg å fungere ganske bra. Jeg er ganske tvilende til muligheten for å eksportere en del av dem, men det er en annen sak. Her vil jeg bare nevne at vi pusher politikk og verdier som bare kanskje bare forstås som universelle i en liten enklave i Nord-Europa og USA, og vi gjør det i en enorm skala, ubeskjedent og med en så direkte kobling mellom materiell bistand og "omvendelse" at vi aldri hadde akseptert det om en misjonær hadde gjort det samme i mye mindre skala.

Vi bruker milliarder av kroner hvert år på å pushe vestlige verdivalg innen alt fra politisk filosofi og ideologi, til grunnleggende syn på menneske og samfunn. Og vi har blitt mye mer ambisiøse over tid i slike ambisjoner. For noen tiår siden var bistand organisert i enkeltprosjekter, der verdivalgene ble forsøkt gjennomført i prosjektene. Det er ikke lenger nok: Nå legger vi strategier for å påvirke verdivalg langt utover de aktivitetene som finansieres av Norge. Det skjer gjennom å bruke bistand som gulrot og pisk overfor regjeringer gjennom direkte bytte mellom politiske verdivalg og bistand, og raskt true med å trekke bistand om mottakerland ikke følger våre veier. Vi bruker også vår posisjon som donor når vi snakker med myndighetene om prioriteringer i helsesektoren, næringspolitikk, landsbrukspolitikk og andre politikkområder, og går ofte detaljert inn på omfattende reformer i offentlige tjenester. Mange av disse reformene ville vært svært kontroversielle om implementert i Norge.

En ekstra påvirkningseffekt ligger kanskje i at når bistandsorganisasjoner er mer lukrative enn nasjonale arbeidsgivere, endres ambisjoner og karriereplaner hos millioner av unge, skoleflinke mennesker. De vil identifisere seg med verdivalgene til sine antatt framtidige arbeidsgivere, selv om det bare er noen tusen av dem som får jobb i disse organisasjonene. Det kan være en forklaring på at donorers verdiformuleringer overraskende raskt overtas av et stort antall velutdannede, ressurssterke mennesker i fattige land. Slik påvirkning – hvis den er reell – er ”skjult” for både donor og mottaker.

Når vi til vanlig ikke ser noe særlig problematisk med slik eksport av verdier, er nok fordi vi er så overbevist om at vi eksporterer riktige, viktige og universelle verdier at effekt blir viktigere enn etikk. Vi trenger ikke slutte med slikt, men det kan være nyttig å minne hverandre om hva vi holder på med. Det kan vanskelig forstås som noe annet enn en videreføring av en god gammel tradisjon for misjon, men med et noe annet evangelium. Kanskje bør vi ”teste” bistandens eksport av verdier ved å forestille seg at verdier vi ikke liker, ble formidlet gjennom samme metoder. Misjons-skeptikere kan forestille seg misjon, USA-skeptikere kan tenke på om USA hadde forsøkt å påvirke norske verdivalg på samme måte. Få ville akseptert det.

Konklusjonen er ikke at vi skal slutte å eksportere verdier i bistand. Men vi beveger oss i et vanskelig etisk grenseland der det kan virke som om målet overskygger metoden. Det er et etisk dilemma om man bruker sin makt som rik til å påvirke andres verdivalg. Og det er prinsipielt problematisk at myndighetene i et land gjør viktige politiske valg gjennom hestehandler med donorer framfor med sine egne folkevalgte og politisk opposisjon - og dette er også rent pragmatisk ganske skummelt, fordi vi risikerer at de folkevalgte mister legitimitet. Det er dessuten risikabelt for oss på sikt. Framtiden vil garantert prioritere andre verdivalg enn nåtiden, og da vil man nok se tilbake på bistanden med andre øyne. Kanskje vil vi se tilbake på bistand slik vi i dag ser på gamle dagers misjonsvirksomhet. La oss fortsette å eksportere verdivalg, men se kritisk på hva vi holder på med. I første omgang bør vi erkjenne at mange av verdivalgene bare er universelle i egne øyne (og våre utvalgte likesinnede i andre land), og insistere på at uansett hvor viktige og riktige verdivalg vi formidler, må det ikke hindre oss i å tenke kritisk på hva vi holder på med.