Hva blir Heikkis utviklingspolitikk?

Dette gikk fort, gitt. For bare en uke siden var det slutt på utviklingspolitikk as we know it (dvs Erik Solheims politikk) og en liten del av verden var i sjokk. Nå har jeg inntrykk av at folk har blitt vant til tanken, og Heikki Holmås har startet på den eneste riktige måten: han erkjenner sin begrensede erfaring og faglige kompetanse, lener seg på embedsverket og inviterer bredt til innspill. 

Det kan være greit å minne om at Heikki ikke har noe dårligere utgangspunkt enn en rekke bistands-/utviklingsministere før seg. Hilde Frafjord Johnsen og Erik Solheim er unntaket fra en tradisjon for å ikke vektlegge kompetanse i denne post i regjeringen. Og uansett har ikke Holmås tid nok fram til neste valg til å gjøre særlig endringer. Historien kommer nok først og fremst til å huske den rødgrønne utviklingspolitikken for den kunnskapsrike, engasjerte, dristige Solheim, og ikke Holmås. Men betyr ikke at det ikke er viktig hva Holmås gjør.

Det er farlig å spå om nær framtid, men noe kan vi si med rimelig sikkerhet. Holmås har allerede varslet at han vil møte de frivillige organisasjonene og ta i mot innspill. Det er selvsagt lurt, men dessverre er jeg ikke overbevist om at han vil få særlig hjelp av dem. Jeg vet hva det handler om, jeg har nemlig vært med på mange slike møter (på krav-siden, altså). Alle organisasjonene legger ut sine krav, og de fleste snakker mest om mer bistand til sine egne hjertesaker. Det betyr i praksis at de snakker bare om en liten brøkdel av bistanden og enda mindre om utviklingspolitikk.

Riktignok er det etterhvert en solid håndfull organisasjoner som snakker bredere om norsk utviklingspolitikk, mange av dem med tyngde og kompetanse. Men selv disse snakker ofte om sine egne hjertesaker sier ofte lite om hva de vil med innretningen av hele den norske utviklingspolitikken. Hver av dem snakker egentlig bare om de enkeltdeler av utviklingspolitikken som angår dem, kanskje med unntak av Kirkens Nødhjelp (som på sin side ikke snakker spesielt bredt om selve bistanden, utover det som er relevant for dem). Kommer for eksempel noen av organisasjonene til å gi noen generelle råd av relevans for den kommende stortingsmeldingen om Norges forhold til FN, som kanaliserer enorme deler av bistandsbudsjettet og med masse dilemmaer involvert?

Men disse konsultasjonene er unnagjort i løpet av få uker. Deretter er det mer spennende hva som skjer. På bakgrunn av min relativte korte erfaring med bistand (litt i overkant av et tiår, og tre statsråder) tillater jeg meg å gjette litt om prosessen. Ikke les dette som en spådom, men som et scenario: Statsrådens åpne, brede, lyttende tilnærming varer ganske kort. Det er kanskje fornuftig om jeg har rett i at organisasjonene representerer egeninteresser eller særinteresser, og det er få andre der ute i offentligheten som engasjerer seg (bortsett fra en håndfull forskere som sjelden inviteres til Victoria Terrasse for annet enn å skrive under på ferdigformulerte utredningsoppdrag, hint hint). 

Deretter hører vi ikke så mye før vi i løpet av noen måneder begynner å se tegn til utforming av en politisk retning, som oftest innebærer noen nye retoriske grep og et lite antall hjertesaker. Ved å finansiere hjertesakene gjennom veksten i bistandsbudsjettet er det mulig å holde andre budsjettlinjer omtrent på stedet hvil og dermed unngå protest. Videre konsultasjon med frivillige organisasjoner skjer med de få som er utvalgt til å ha en plass i noen av hjertesakene.  

Normalt blir den nye politiske retningen deretter presentert for Stortinget, men oftest så lenge etter at politikken allerede er tydelig formulert fra statsråden sin side at man kan mistenke formålet å være å få godkjenning fra Stortinget framfor konsultasjon. Siden det antakelig ikke er tid til nye stortingsmeldinger før valget utover de som allerede er planlagt, er det tvilsomt om det sittende Stortinget vil få noe særlig å si på Holmås sin utviklingspolitikk. Da skjer politikkutviklingen, etter noen korte uker med "bred" konsultasjon (dvs med frivillige organisasjoner) i samspillet mellom statsråden,  embedsverket og de organisasjoner som har en spesiell plass i statsrådens hjertesaker.

Nok om prosessene. Hva med politikken? Grovt sett har han to veivalg. Han kan velge å videreføre den politiske retningen til Solheim, muligens med noe endret retorikk for å vise at han husker sin tilknytning til SV. Eller han kan demonstrere noe nytt, kanskje sette et sterkere SV-stempel på deler av utviklingspolitikken. 

Men Holmås starter ikke med blanke ark. Han overtar etter en statsråd som har satt i gang en rekke store, ambisiøse utviklingsprosjekter. Solheim pekte først og fremst ut en retning, og gikk noen steg på veien, men det tar flere år før vi er i mål med disse. Embedsverket har ikke alltid klart å holde følge med de mange initiativene (noe som ikke er det minste rart). I virkeligheten ligger det aller meste av arbeidet foran oss, både når det gjelder det rent politiske arbeidet - f eks å håndtere alle dilemmaene som dukker opp når det viser seg at norske ambisjoner og lokal virkelighet ikke passer som hånd i hanske - og det forvaltningsmessige. Samtidig drev Solheim, uten like mye oppmerksomhet, med utvidelse av det tradisjonelle bistandsarbeidet til mange nye land og tema uten å redusere særlig av den eksisterende bistanden. Når vi legger til at bistandsforvaltningen samtidig fikk mye større budsjetter uten særlig økt kapasitet, og gikk gjennom ganske radikal omlegging på mange måter, er resultatet et system som er strukket til det ytterste når det gjelder kapasitet. Fra utsiden høres det ut som om det knaker litt i sammenføyningene. Dette kjenner jeg ikke til i detalj, men om jeg har rett, innebærer det betydelig risiko for at flere av Solheims initiativer (ingen nevnt, ingen glemt) ikke vil leve opp til forventningene. Med forvaltningen som svakt ledd vil de nok bli gjennomført med lavere kvalitet enn hva som ellers ville vært mulig, gi mindre varig virkning og kanskje ha noen uheldige bivirkninger f eks på institusjoner i fattige land. Kanskje ser vi en forvaltningsskandale eller tre i framtiden. 

Dette er viktig for handlingsrommet til Holmås. Uansett hvor mye han (og forsåvidt også jeg, uten at det betyr noe her) skulle ønske en endret politikk, er kanskje det mest ansvarlige å sitte helt stille rent politisk, mens han legge all sin innsats i embedsverket og forvaltningsapparatet. Det må jo være veldig kjedelig for en entusiast som Holmås (og for oss observatører på utsiden) å fokusere på forvaltning og ikke politikkutvikling. Men forvaltning av 28 milliarder i bistand er tross alt fortsatt den viktigste del av norsk utviklingspolitikk. Noe av det viktigste Holmås kan gjøre både for de fattige og for norske skattebetalere, er å sikre at de blir forvaltet forsvarlig. Dette er et arbeidsfelt som Solheim nærmest ignorerte (utover å peke på hva bistanden skulle gå til), selv om bistanden gikk gjennom massive økninger i perioden uten at forvaltningskapasiteten holdt følge. Dette er det store hull i Solheims politikk, og nettopp der det viktigste hans etterfølger kan ta tak i.

Holmås kan selvsagt også prioritere noe av det han kan mest, nemlig å bidra til mer entusiasme for politikken her hjemme. Og det er vel og bra, men hvor viktig er det? Alle meningsmålinger viser massiv støtte til norsk bistand (den siste undersøkelsen fra SSB endte på 87 prosent), og de utviklingspolitiske grepene utover bistanden har ikke møtt særlig politisk motstand, heller. Det betyr at Holmås og framtidige progressive utviklingspolitikere har et ganske sterkt mandat til å gjøre nesten hva de vil, i alle fall så lenge de holder seg innenfor rundt 1 prosent av BNI og ikke forstyrrer norsk landbruk. Så selv om entusiasme og engasjement er viktig, spørs det hvor mye betydning det har i praksis.

Kanskje Holmås bør vurdere å bare sitte helt stille i båten, lytte godt etter hvor det knaker i sammenføyningene, snakke med hele mannskapet sitt og sørge for at de er i stand til å holde farten uten risiko for å krenge, og i beste fall bare gjøre små endringer av retningen. Jeg sier "kanskje", for jeg vet ikke om det er lurt eller riktig - og selv er jeg uenig med flere sider av Solheims politikk og kunne godt tenke meg en håndfull nye politiske grep - men kanskje det ikke er tiden for ny politikk akkurat nå.

Nålestikkbistand uten debatt

(Kronikk i Ny Tid i forrige uke. Føler du det er noe kjent med dette, ikke gidd å lese videre. Det er nemlig bare gjenbruk av et tidligere blogginnlegg, men forhåpentlig litt klarere formulert. Her har jeg også rettet opp en klønete og litt misvisende formulering i Ny Tid-kronikken).

I satsingen på global helse har de rødgrønne skiftet politisk farge og driver det som på godt norsk heter høyrepolitikk. Det skjer nesten uten debatt her hjemme. 

I det offentlige ordskiftet om utviklingspolitikk er det liten sammenheng mellom hjemlig ideologi og utviklingspolitisk tenking. Partiene er riktignok gjenkjennelige i symbolsaker som handelsliberalisering og privatisering. Men i de mange prinsipielle avveiningene som gjøres i den praktiske innretningen av bistanden, det ikke enkelt å finne en tydelig høyre/venstre-akse. 

Det betyr at bistandspolitikken mister noe av det viktigste elementet i hjemlig politisk praksis: et kritisk, offentlig ordskifte der partier og myndigheter stadig blir stilt til ansvar for hvordan deres politikk henger sammen med både ideologi og praksis. I stedet er politiske veivalg overlatt til noen ganske få tusen mennesker som er aktivt involvert i bistand. Disse tillates å legge politikk til side i en prosess der de fleste spørsmål blir oversatt til faglige og byråkratiske problemstillinger, ofte uttrykt i "resultater".

Regjeringens politikk på global helse er et godt eksempel. En stortingsmelding om global helse ble presentert i februar, og møtt med et politisk gjesp. Her vil jeg ikke diskutere hva som er best politikk for global helse, men å vise at Norge har gått gjennom ganske radikale politiske endringer, nesten uten debatt her hjemme.

Bondevik-regjeringen prioriterte ikke helse i særlig grad, men når den gjorde det, var det som ivrige pådrivere for å støtte offentlige helsesystemer i fattige land. Fokuset var nasjonal respons på HIV/AIDS-krisen og andre utfordringer, med vekt på direkte støtte til å bygge en robust offentlig sektor. Private aktører var velkommen, men skulle underlegges nasjonal offentlig styring. Den regjeringen var kritisk til den kommersialisering av helsebistanden som den internasjonale vaksinealliansen GAVI representerer. GAVI er inspirert av en økonomisk rasjonalitet som inspirert fra privat sektor, og private aktører er også med på styrenivå. Modellen er etablert nesten uten noen interesse for offentlige helsesystemer i land der folk skal vaksineres, selv om GAVI har vist noe mer interesse for dette etterhvert.

Nettopp GAVI er blitt varemerket på den rødgrønne satsingen på global helse. Dette er «nålestikkbistand» i mer enn en betydning. For GAVI er en «vertikal» bistandsmodell: målrettet satsing på en bestemt intervensjon etter internasjonalt standardiserte prosedyrer og med liten tilpasning til det enkelte lands helsevesen. Denne tenkingen gjør liten forskjell på private eller offentlige aktører så lenge de leverer resultater, og reflekterer tilsynelatende ingen klar tenking om hva slags helsesystem man bidrar til å utvikle, og hva slags roller ulike institusjoner skal ha. Sammenlignet med en «horisontal» modell som satser bredt på styrking av helsevesenet, er dette en modell som er godt egnet til å gi resultater, og det er bevist at den virker. Men det er en modell som i regjeringspartiene er bedre kjent som høyrepolitikk. Jeg skulle tro de rødgrønne partiene ville protestert kraftig om det samme skulle ligge til grunn for norsk helsevesen.

Men GAVI er en god representant for regjeringens politikk i utlandet. Direkte støtte til fattige lands offentlige tjenester er nesten tatt av plakaten: størstedelen av midlene går til et konglomerat av store globale institusjoner, mange av dem er offentlig-private samarbeid som tenker utpreget «kommersielt». Det legges stor vekt på privat og frivillig sektor – en interessant kontrast til den rødgrønne skepsisen til disse aktørenes posisjon i helse- og sosialtjenester hjemme.

Regjeringen viser riktignok også noe interesse for å styrke fattige lands offentlige helsevesen og forsøker å påvirke disse globale institusjonene i så måte. Men et av de viktigste verktøyene til å styrke offentlige helsetjenester er støtte til Verdensbankens arbeid med helsefinansieringsordninger, som i praksis handler om å legge til rette for mer effektive incentiver og økt resultatfokus. Med tanke på hvor skeptisk venstresiden er til Bankens syn på finansiering av offentlig sektor, og den nærmest kategoriske avvisning av norsk støtte til Verdensbanken i den første Soria Moria-erklæringen: hvem skulle trodd at et av Norges viktigste bidrag til bedre offentlige helsetjenester i fattige land nå går gjennom banken? 

Om vi leser stortingsmeldingen med hjemlige politiske briller, kan vi også spore en generell tendens til en retorikk som normalt særpreger høyresiden. Nesten alt som skal gjøres for å støtte fattige land handler om å forandre dem. Meldingen lister opp en rekke endringer som fattige land må gjøre med helsesektoren. Det gjelder endring i styring (resultatorientering), bekjempelse av korrupsjon samt en masse endringer i policy og praksis i forhold til norske bistandspolitiske interesser. 

Ved å fokusere på reform gjør stortingsmeldingen et viktig politisk veivalg: Den flytter ansvaret for dårlig helse på landets myndigheter framfor å se det i en kontekst. Dette er et speilbilde av hva vi kjenner igjen som borgerlig retorikk helt siden tidlig industrialisering, da borgerskapet tenderte til å si at de fattige stort sett kan skylde seg selv (riktignok uttrykt på mer sofistikerte måter) mens sosialistene sa at det skyldes deres kontekst (kapitalismen). Et lignende skille så vi i utviklingsdebatten inntil for et tiår siden: Da pekte venstresiden på internasjonale forhold som årsak til fattigdom, mens høyresiden pekte på nasjonalt vanstyre. Men i regjeringens arbeid for global helse er fokuset på nasjonal reform.

Alle de foreslåtte reformene er viktige og uten tvil riktige, men det er en elefant i rommet: fattigdom og ressursmangel. Mange fattige land har så svak økonomi og så lite helsefaglige ressurser at ingen reform av helsevesenet vil hjelpe uten at det også tilføres massivt med ressurser. Som et minimum kan nevnes de 35 lavinntektsland med en inntekt på rundt tusen dollar per person i året: Om de rent hypotetisk skulle fordelt inntekten sin helt likt, ville hele befolkningen levd like over fattigdomsgrensen uten et skattbart overskudd til å finansiere helsevesenet. Her trengs ikke først og fremst reform og resultatfokus, men ressurser. Norskdrevne reformer og «vertikale» helsesatsinger kan i verste fall svekke disse helsesystemene ved å legge beslag på politisk oppmerksomhet, folk og ressurser - selv om de samtidig «virker» på de isolerte helsetiltakene de retter seg inn mot, som vaksinasjon.

Det er gode pragmatiske grunner til endringene som er skjedd i utviklingspolitikken – og den rødgrønne helsebistanden ser ut til å virke. Det er dessuten lett å forstå noe av «høyrepolitikken» når man kjenner de statsrådene som er mest involvert – Stoltenberg, Støre og Solheim – som ikke akkurat hører til venstresiden i sine egne partier. Problemet er ikke deres veivalg, men at de kan presentere det som venstresiden ville kalt "høyrepolitikk" og bruke store summer på en politikk som muligens vrir fattige land i samme retning, nesten uten å få pepper fra sine egne. Det viser hvordan utviklingspolitikken er løsrevet fra det øvrige politiske landskapet og fra øvrig politisk debatt.

Hadde global helse blitt gjenstand for samme oppmerksomhet som tilsvarende politikk for Norge, ville de blitt ansvarliggjort av sine egne i forhold til egen politiske ideologi. Opposisjonen ville ledd når regjeringspartiene møtte seg selv i døra – og vært på hugget dersom enkelte strategivalg lukter av å være innrettet for å styrke en statsråds personlige omdømme internasjonalt. Fagfolk ville kanskje påpekt at den strategi som produserer mest resultater i 2015, ikke nødvendigvis er den som gir best helse i fattige land i 2020. Men alle sider av det politiske spekteret svikter ved å la utviklingspolitikken slippe det samme kritiske søkelys som annen politikk.

MUL-import: per definisjon liten effekt

Noen av mine dyktige kolleger har sett på norsk handel med fattige land, og konkludert med at norsk "nulltoll" ikke har ført til særlig økt handel med disse landene. Dette er omtalt og diskutert i flere medier, ettersom funnene var litt pinlige for norsk utviklingspolitikk. Jeg kan ikke noe særlig om handel og har ikke noe å si om årsakene til at det går trått med handelen; der har mine kolleger den beste ekspertisen. Men jeg synes det er en god anledning til å minne om en selvmotsigelse i norsk og europeisk tollfritak overfor de fattigste landene.

Helt siden 1970-tallet har Norge gitt særvilkår til de såkalte minst utviklede land (MUL), og de har fått fullt tollfritak i omtrent ti år. I 2008 ble ordningen utvidet med 14 utvalgte lavinntektsland. Regjeringen fortjener skryt for denne utvidelsen, men med en økonomi som tilsvarer rundt 15 kr per person per dag er det ikke mye disse landene kan tilby krevende norske markeder. Ordningen er fortsatt kjent som MUL-import.

Definisjonen på et MUL-land er at landet 1) er fattig, 2) scorer svakt på helse, utdanning og slike ting og 3) har sårbar økonomi (tallknusere kan se her for en mer teknisk versjon av definisjonen). Punkt 3 er igjen forklart med åtte kriterier. Og her er poenget: Fem av de åtte kriteriene sier direkte eller indirekte at landet ikke har en eksportindustri som er konkurransedyktig på verdensmarkedet, og heller ikke vil få det på kort sikt.

Med andre ord: et av det mest omtalte norske bidrag til utvikling i fattige land bortsett fra bistand, er at vi gir tollfritak til land som pr. definisjon har dårlige muligheter til å utnytte det. Om noen er overrasket over at MUL-importen virker dårlig, er det kanskje fordi de har trodd at MUL-land er det samme som fattige land. Men det er det ikke. Det er fattige land som per definisjon ikke vil ha særlig nytte av tollfritak. Genialt, hva?

En rimeligere ordning ville vært om Norge hadde gitt tollfritak til alle fattige land. Det er jo en definisjonssak, men vi kunne for eksempel, som NUPI-rapporten foreslår, inkludere de som kalles "lower-middle-income economies" i Verdensbankens klassifisering. Disse landene har mer enn halvparten av verdens fattige, og i motsetning til MUL-landene har mange av dem faktisk også en god del handel med omverdenen.

Så hva venter vi på? Landbruksnæringens samtykke, antakelig. For det er selvsagt smertefullt å slippe flittige, fattige bønder til på våre egne markeder, dersom vi ikke avgrenser oss til bønder som bor i land som per definisjon ikke er konkurransedyktige. Det er en politisk avveining som må taes på alvor. Men det er en avveining politikere flest har kunnet slippe billig unna, nettopp fordi de i mange tiår har gitt inntrykk av at "MUL-importen" er et viktig tiltak for utvikling og rettferdighet og at Norge derfor har gjort nok på dette feltet.

Det har vært mulig fordi mediene og andre aktører i samfunnsdebatten ikke har tatt seg bryet med å sette seg inn i spørsmålet og påpekt at keiseren ikke har klær: Vi er generøse mot land som pr definisjon vanskelig kan gjøre nytte av norsk generøsitet.  



Ps. NUPI-rapporten handler om veldig mye annet som både er viktig og interessant om fattige land og handel. Klikk og les!