Bistandens bivirkninger

Veien til varme land er oftest brolagt med gode forsetter. Slike veier bør man gå med varsomhet, og det er særlig viktig i et politikkfelt der de som berøres, er utenlands og mange av dem i et avhengighetsforhold til oss. Da kan man ikke stole på politikkens viktigste kvalitetssikring i et demokrati, nemlig at man blir satt på plass av de berørte om man gjør noe dumt. Feil valg kan bli stående ukorrigert alt for lenge, og det er desto viktigere at politikkutøverne vet hva de holder på med, og tar spesielt ansvar for å unngå å gjøre noe dumt.

Nettopp derfor er det skremmende hvor lite bistandsapparatet har jobbet systematisk med negative virkninger av hva de holder på med. Tenk deg et helseforetak som ikke forteller om bivirkninger, eller et oljeselskap som ikke jobber med å identifisere miljøskader av egen virksomhet (og de finnes det jo noen av). Ville du stolt på dem? Selvsagt ikke.

Bistand har også negative effekter. Man kan vanskelig gjennomføre de dramatiske økonomiske og sosiale endringer som kreves for utvikling uten at noe går tapt på veien. Alle faser i norsk utvikling hadde også negative konsekvenser, og hvert eneste politiske initiativ i Norge i dag har antakelig negative sider. Dette er i seg selv ingen skandale. Men det er skremmende at så få snakker om dem når det gjelder bistand.

Vi vet en del om bivirkninger, sånn rent generelt. Eksisterende institusjoner og lokalt eierskap svekkes når ambisiøse bistandsfolk tar over ansvaret. I land der mangel på fagfolk er en avgjørende flaskehals og bistand rekrutterer nasjonalt (som oftest er den beste løsningen), er det nesten garantert at bistand vil legge beslag på fagfolk som ellers kunne bidratt til bedre offentlige tjenester eller næringsutvikling. Offentlige reformer har nesten alltid bivirkninger, også når de støttes av bistand. Noen studier tyder på at bistand kan svekke økonomisk vekst. Om bistandspenger kanaliseres inn i korrupte systemer, kan problemene forsterkes, og bistand vil kunne styrke posisjonen til dårlige ledere både nasjonalt og lokalt. Flere studier antyder en rekke andre negative virkninger på politisk utvikling, demokrati og godt styresett (i all beskjedenhet: Min egen doktorgradsavhandling avdekker flere eksempler på sistnevnte. Skal skrive mer om det en gang jeg får tid).

Dette er bivirkninger som kan forventes i nesten alle typer bistand. I tillegg kommer bivirkninger i spesielle sektorer og tiltak. Noe bistand har innlysende miljøkonsekvenser, og bistand i konfliktområder kan forverre konflikt. Gratis grunnutdanning for alle fører til at kvaliteten går ned på grunn av flere elever per lærer. Støtte til bedre miljøpolitikk skje på bekostning av næringsutvikling, eller omvendt. Et studium viser at menneskerettighetsagendaen har hatt uønskede effekter som i praksis truer de fattiges mulighet til å kjempe for sine rettigheter lokalt. Helsebistand er vel unødvendig å nevne: praktisk talt alle helseintervensjoner har bivirkninger.

Vi kunne fortsette lista. Jeg tror det er riktig å si at all bistand, uten unntak, har negative effekter. Når dette i seg selv ikke er særlig problematisk, er det fordi nettoeffekten normalt er positiv og det er derfor vanligvis verdt å fortsette. Bivirkningene er noen ganger neglisjerbare, andre ganger alvorlige, men kanskje likevel ikke ille nok til å oppveie de positive sidene. I en del tilfeller er de så alvorlige at bistanden bør stanses. Dessuten kan det tenkes aggregerte negative effekter av mye bistand, uten at ett enkelt tiltak har skylda alene. Hadde vi visst mer om bivirkningene, kunne vi blitt mye flinkere til å gjøre slike vurderinger. Den bistanden vi valgte å videreføre, ville ha blitt mye bedre fordi kunnskap om bivirkninger gjør det lettere å redusere dem. Kunnskap om negative effekter av bistand er kanskje den mest effektive måten å forbedre bistand på, fordi det er kunnskap som går direkte inn på forbedringspotensialene.

Men tro det eller ei: I dag skjer veldig lite systematisk innhenting av informasjon om bivirkninger av bistand. Det skjer spredte studier av enkeltprosjekter, noen generelle studier på makronivå (for eksempel om virkninger av bistand på økonomisk vekst), og en del uavhengig forskning (men slikt er det lite av) som peker på negative sider. Noen spesielle typer prosjekter blir grundig utredet: Det gjelder de som angår miljøet, og i noen større tiltak blir også negative sosiale konsekvenser vurdert. De beste i klassen er likevel de som jobber med bistand i konfliktsituasjoner, der "do no harm"-prinsippet gjelder. "Do no harm" er selvsagt en utopi: Det vil nesten helt sikkert være negative konsekvenser uansett hvor mye man gjør for å unngå dem, men man kan redusere dem dramatisk.

For bistand som ikke går inn i disse kategoriene,viser bistandsorganisasjonene viser liten interesse. Riktignok skal negative konsekvenser i prinsippet vurderes gjennom en såkalt risikovurdering, som alle bistandstiltak må gjennom. Risiko er definert på to diametralt forskjellige måter: risiko for at eksterne forhold kan svekke måloppnåelsen i selve bistandsprosjektet, og risiko for negativ påvirkning av bistandsprosjektet på omgivelsene. Oftest legges mest vekt på førstnevnte. Det er som om et oljeselskap skulle avgrense miljørisiko til de miljøproblemer som kan true deres egen økonomi. Siste del av risikovurderingen sløyfes ofte, og om den gjennomføres, er det oftest som en enkel skrivebordsøvelse hos en ansatt i forvaltningen eller en innleid konsulent. Og om man glemmer en vurdering av denne type risiko, slipper man ofte unna, for det er ikke særlig bevissthet om dette i forvaltningen. Dermed skapes ikke oppmerksomhet om spørsmålet, og man bygger ikke systematisk kompetanse. Det faktum at negative effekter definieres under "risiko", sier også litt om hvordan det forstås: som noe som kanskje kan komme til å skje. Men mange negative effekter er forutsigbare og kan neste regnes som sikre.

Nesten alle som jobber med bistand, har som oppgave å skape og kommunisere positive resultater. I Norad alene fins en hel haug mennesker som investerer det meste av arbeidstiden sin i å dokumentere de positive resultatene. Legger vi til Utenriksdepartementet og bistandsorganisasjonene, har vi antakelig hundrevis som jobber med de positive sidene ved bistand. Men om vi ser bort fra de som jobber med miljøkonsekvenser og "do no harm" - som bruker mye tid på bivirkninger, men bare på en liten del av den totale totale bistanden - er det ingen i norsk bistandsforvaltning, såvidt jeg vet, som jobber fulltid med å identifisere negative effekter av bistand eller å etablere systemer som har som mål å avdekke slike.

Hva med de uavhengige evalueringene, da? Jeg har lest hundrevis av evalueringsoppdrag (ToR) og utført en del av dem selv. Det hender at evaluatorene blir bedt eksplisitt om å se på negative konsekvenser, men det er fortsatt ikke vanlig. I de senere år har hovedfokuset for evalueringer vært å dokumentere (positive) resultater, eller eventuelt fraværet av disse. Da er det mindre naturlig å spørre etter negative konsekvenser enn om evalueringen i større grad hadde vært innrettet mot læring og forbedring.

Det hender likevel at evaluatorene påpeker negative effekter, enten de er bedt om det eller ikke. Om dette blir for framtredende i rapporten, hender det at prosjektet defineres som "dårlig" og blir avskrevet som et feilsteg. Det første norske bistandsprosjektet, Kerala-prosjektet, er typisk i så måte: Grundige evalueringer påpekte en haug med ting som gikk galt, og prosjektet ble beskrevet som mislykket. Men prosjektet la også grunnlaget for vekst, sosial utvikling og en fiske-industri som i ettertid har vært mer bærekraftig enn veldig mange andre fiskerier i verden. Slik sett er ikke Kerala et typisk "dårlig" prosjekt. Det er snarere et typisk bistandsprosjekt fordi det har både positive og negative sider. Men bistandshistorieskrivingen ser ikke ut til å ha klart de to tankene på en gang, og det samme gjelder dagens bistandsretorikk: Et prosjekt bør helst defineres som enten "godt" eller "dårlig", ikke begge deler samtidig.

Etter hva jeg har forstått, var helsesektoren nølende til å snakke offentlig om bivirkninger av medisinsk behandling helt fram til for noen tiår siden. Legene visste nok om dem, men snakket ikke høyt om det med pasientene eller i offentligheten. Det var ikke særlig tillitsvekkende. Nå gis bivirkningene nesten større oppmerksomhet enn de positive sidene, i alle fall i utvikling av nye behandlingsmåter. I min hjemby Stavanger var oljeselskapene lenge motvillige til å snakke om miljøspørsmål og sikkerhetsrisiko. I dag nærmest skryter de av hvor flinke de er til å finne sikkerhetsbrudd og miljøproblemer i egen virksomhet. Det betyr ikke at de er flinke nok til å håndtere slike, men de har tydeligvis forstått at de oppnår tillit ved å erkjenne at de finnes og å fortelle at har et aktivt forhold til det. Når skal bistandsorganisasjonene komme etter?