Ny i jobben? Her er noen gode råd

Nikolai Astrup har regjeringens viktigste jobb. Da vurderer jeg «viktig» etter rent objektive kriterier, altså uten å favorisere et lands borgere over andre. Ingen annen norsk statsråd vil være i nærheten av å kunne påvirke like mange menneskers hverdagsliv på avgjørende måter i denne perioden.

Norsk bistand alene – som bare utgjør en del av utviklingspolitikken – redder titusenvis av menneskeliv, har vesentlig betydning for hverdagen til mange millioner fattige mennesker, påvirker flere hundre millioner på indirekte måter, bevarer økosystemer, bremser klimaendringer, og gir mange små dytt i retning bedre politikk i mange land. Astrup vil ganske sikkert få «mer velferd per krone» ut av statsbudsjettet enn noen annen statsråd, om vi vurderer det etter enhver annen målestokk enn de som setter norske borgere først. Det er selvfølgelig en urimelig sammenheng, fordi all annen bruk av det norske statsbudsjettet skal sette norske borgere først. Det forvaltes jo på vegne av norske borgere. Men derfor er det et privilegium for Astrup at han faktisk har mandat fra borgerne (faktisk ganske velvillig, ifølge meningsmålinger) til å bruke litt av deres skattepenger til noe annet, og større.

Men med privilegiet følger et tungt ansvar, blant annet fordi de samme borgerne (også ifølge meningsmålinger) i økende grad tviler på om pengene brukes effektivt. Det gjør jeg også. Om pengene ikke brukes effektivt (og jeg tror de fleste fagfolk er enig), overtar Astrup ikke bare ansvaret for bistandens suksesser, men også medansvar for at en hel masse fine ting ikke skjer – millioner av mennesker som ikke får hjelp, for å gni alvoret inn – som følge av norsk bistand, fordi den ikke er godt nok forvaltet. For ikke å nevne alle mulighetene til bedre nasjonal og internasjonal politikk som går tapt fordi den samlede norske utviklingspolitikken (ikke bare bistanden) ikke er optimalt innrettet – og slett ikke samstemt. For en Høyre-mann føles nok dette alvorlig ikke bare på vegne av de fattige, men også på vegne av norske borgere: Offentlige ressurser som ikke brukes best mulig, er sløsing.

Astrup er ikke ny i faget, for han har relevant utdanning og har jobbet med utviklingspolitikk i Høyre, men såvidt jeg vet har han ingen arbeidserfaring med norsk utviklingspolitikk. Han lærer nok fort, men som i alle andre nye jobber kan det nok være vanskelig å vite hva man skal ta fatt på den første tiden. Derfor: Her er noen tips til Astrups første arbeidsuker i ny jobb, inntil han selv begynner å finne utav ting.

Husk frosken i gryta

Om du legger en frosk i kaldt vann og varmer opp, svømmer den tilsynelatende lykkelig rundt uten å merke at det stadig blir verre, før den til slutt dør. Legger du den i varmt vann, hopper den panisk ut. Jeg vet ikke om dette er biologisk riktig (og jeg håper ikke denne teorien er testet på dyr), men det allmenne budskapet er: Om du havner i en «gryte» og opplever ubehag, ikke la deg lure av at andre svømmer bedagelig rundt uten å la seg affisere, i troen på at «de vet nok best, for de har vært her lenge». Om noe føles feil, er det ofte det.

I anledning Nikolai Astrups nye jobb tenker jeg det kan være nyttig å se på UD og bistandsforvaltningen som «gryta»: Om ting utvikler seg i feil retning, er de involverte kanskje de siste som merker det, fordi de venner seg til det over tid. La oss si, bare for diskusjonens skyld, at oppmerksomheten gradvis fjerner seg fra utviklingspolitikkens opprinnelige prosjekt (som en gang var å løse konkrete problemer i fattige land), at man i økende grad omgir seg med et lukket, selvbekreftende kunnskapsunivers (og konsulenter betalt for å bekrefte dette universets logikk), eller at byråkratiet blir stadig mer tidkrevende uten å bli mer funksjonelt – kanskje man blir mer slepphendt med de store og viktige spørsmålene til fordel for en stadig større papirmølle rundt de små ting. Eller at man i økende grad retter oppmerksomheten mot indre organisatorisk dynamikk framfor verden utenfor. Slikt kan være enklere å se om man havner i gryta når vannet allerede er lunkent og vel så det.

Så om Astrup stusser over en prosess han blir bedt om å ta stilling til, begrunnelsen i et beslutningsdokument, fraværet av en strategi for en viktig satsing, eller et uforståelig resultatrammeverk, er det derfor ingen grunn til å slå seg til ro med at folka rundt ser ut til å være komfortabel med situasjonen. Det er her nykommeren har en særlig kvalifikasjon, ved å stille spørsmål («Varfor gör de på detta viset?» er et godt standardspørsmål) og kreve et godt svar. Astrup kan gjerne også lese denne kapittel 2, 3 og 4 i denne boka, som forsøker å gi en historisk forklaring på hvorfor mange involverte ser ut til å være komfortable med utviklingen over tid.

Start reformarbeidet

Som skrevet flere ganger før (sist her, med kortversjon her), er det norske utviklingspolitiske systemet i trøbbel. Det går blant annet utover kunnskapsforvaltningen, evnen til å gjøre gode beslutninger, og muligheten til effektiv bruk av forvaltningens mange dyktige fagfolk. Her skal det ryddes, for det står i regjeringsplattformen, men jeg anbefaler å begynne på denne oppgaven aller først. Det er fordi det vil ta lang tid å sluttføre prosessen, og derfor må den starte nå om Astrup skal kunne høste fruktene av et mer strømlinjeformet system i siste del av perioden. Dette må han selvsagt gjøre sammen med Ine Eriksen Søreide.

Enkleste måte å gjøre dette på, er å sette jobben ut, helst til et offentlig utvalg, en slags kommisjon, eller en ekstern ekspertgruppe. Ikke bare vil det frigjøre statsrådens tid til å jobbe med andre viktige ting mens den eksterne prosessen pågår, men er antakelig også avgjørende for å lykkes. Flere statsråder før Søreide og Astrup har nemlig forsøkt å gjøre jobben innomhus, uten særlig suksess. Og det sier seg vel egentlig selv: Om UD skal vurdere sin egen organisering, vil det involvere så mange bukker og havresekker at det blir organisatorisk trafikkork ved hvert eneste veiskille. Og hva er egentlig sannsynligheten for at UD vil konkludere med at mer ansvar og penger bør delegeres til andre, enten til Norad eller til relevante fagdepartementer med sektorkompetanse ulike deler av bistanden? Jeg er slett ikke sikker på at det vil være en god løsning, men det er lurt å rigge prosessen på en slik måte at også slike spørsmål blir seriøst vurdert.

I dette arbeidet er det viktig å tenke bredt. Utfordringene løses ikke ved en omrokkering på organisasjonskartet og en ny liten forskyvning av sektoransvar mellom UD og Norad. Hele systemet må revurderes med vekt på både UDs, ambassadenes og etatenes rolle, samt spørsmål om ledelse, lederrekruttering og lederansvar. I tråd med regjeringens ambisjoner om kunnskapsbasert politikk er det naturlig å se spesielt på kunnskapsforvaltningen både internt og eksternt. Internt handler det om i hvilken grad UD (og Norad) rekrutterer og utvikler nødvendig kompetanse, og bruker riktige folk med riktig erfaring til riktige oppgaver på riktig nivå. Eksternt handler det om hvordan UD forholder seg til andre kunnskapskilder, som forskning, ideell sektor, folk med praktisk erfaring fra bistandsarbeid – og om man bruker konsulentuttalelser og evalueringer forvaltningen selv har bestilt. 

Jekk ned ambisjonene

Statsråder før Astrup, godt hjulpet av bistandsorganisasjoner som er avhengig av optimisme på vegne av bistanden, har i lang tid snakket om utviklingspolitikk på måter som har bidratt til helt urealistiske forventninger om hva Norge kan oppnå i andre land. Man har nærmest gitt inntrykk av at norsk utviklingspolitikk skal kunne transformere lutfattige, dysfunksjonelle stater til økonomisk selvgående liberale demokratier i løpet av få år, skape fred og stabilitet der det trengs, og løse en rekke globale problemer. Børge Brende supplerte med at bistanden også skulle løse norske innvandringspolitiske utfordringer, som er helt urealistisk. De siste årene har bistandsforvaltningen tatt rollen som predikant for visjonen om at en rekke problemer i verden skal være nesten løst i 2030. 

Med slik retorikk fører man borgerne bak lyset og legger grunnlaget for urealistiske og dermed ofte ineffektive strategier. Antakelig helt unødvendig: Jeg tror skattebetalere flest vil være fornøyd med at norsk utviklingspolitikk bidrar til at millioner av fattige får et bedre liv, at miljøet blir litt bedre ivaretatt, at enkelte lands statsadministrasjon blir litt bedre i stand til å løse sine oppgaver iallfall i en periode, og mye annet – selv om den ikke forandrer verden.

Astrup vil derfor gjøre ting enklere for seg selv og andre som jobber med utviklingspolitikk, om han jekker ned ambisjonene. Det vil gjøre det enklere å legge realistiske strategier, og vil gjøre det mye enklere å innfri forventningene i framtiden, antakelig uten å redusere borgernes motivasjonen for bistand.

En god start er å ta en ekstra runde med fagfolk (ikke først og fremst taleskrivere og desslike) før store ambisjoner om å forandre verden lanseres. Gjerne med en rutinemessig ekstra dobbeltsjekk før ordet «globalt lederskap» tas i bruk. Og når det gjelder fagfolk, vil det være nyttig om en rimelig stor andel av dem har praktisk erfaring fra utviklingsland (der ting er vanskelig), framfor å ha brukt størstedelen av karrieren på å formulere vyer i internasjonale organisasjoner (den enkleste del av jobben).

Definer «effektivitet»

Effektiv bistand er alles mantra, og har vært det lenge. Derfor kommer det kanskje som en overraskelse på Astrup at hans eget embetsverk ikke kan gi et godt svar på hva som er mest mulig effektiv bruk av bistand. Tiår med utvikling av ganske sofistikerte systemer for resultatdokumentasjon gjør at forvaltningen (i beste fall) kan fortelle i hvilken grad et bestemt bistandstiltak har blitt etterfulgt av de planlagte resultatene, altså om det har «virket». Men bistand som virker, er ikke nødvendigvis effektiv bistand, om penger kunne ha blitt brukt bedre på andre måter. Det finnes det ingen etablert metode for å vurdere. Astrup bør derfor etterspørre en definisjon av effektiv bistand, framfor å snakke om bistand som «virker». 

Bistandseffektivitet kan forstås på ulike måter. Hvordan det skal forstås i UD, er langt på vei et politisk spørsmål og altså noe som Astrup må ta ansvar for. Om han skaffer seg ryggdekning fra Stortinget for sin forståelse av effektivitet, vil det også være mye enklere for ham å forholde seg til Stortinget og Riksrevisjonen i framtiden.

Jeg skal ikke foregripe hva svaret hans bør være, men vil advare mot de enkleste og intuitivt riktige svarene. Det gjelder blant annet denne: «effektiv bistand er den bistand som gir best mulighet til å dokumentere (måle) gode resultater». Det er nemlig ingen nødvendig korrelasjon mellom målbarhet og effektivitet. Riktignok fins det mye bistand som skårer godt på begge to, men det finnes også effektiv bistand som ikke etterlater seg resultater som kan «måles» (dvs man finner alltid noe å måle, men kanskje ikke de viktige resultatene, iallfall ikke på kort sikt). Og det finnes mye bistand som gir målbare resultater, men som ikke er særlig effektiv. Det er faktisk ikke særlig vanskelig å skape målbare resultater med bistand – på sitt enkleste er det bare å bygge en skole – men ofte krever det en innretning av bistanden som vanskeliggjør best mulig samlet ressursbruk. Den bistanden som både er effektiv og målbar, er paradoksalt nok en type bistand hvor Norge antakelig gjør minst forskjell: Det er tiltak som med stor sannsynlighet vil bli finansiert av andre givere eller nasjonale myndigheter, om de ikke får norsk støtte.

Dessuten er det med bistand som med mye annet i livet: oppsiden er ofte størst der risikoen er størst. Å kreve at all bistand skal gi resultater er like dumt som å kreve at hver enkelt investering på børsen skal gi avkastning. Snarere bør man, som på børsen, sette sammen en god portefølje som kombinerer sikre investeringer med nesten garanterte resultater, og risikable investeringer som vil utgjøre enda større forskjell om de lykkes.

En annen og enda enklere variant av bistandseffektivitet, nemlig «pengene kommer fram [til mottaker]», bør også unngås som en generell regel, selv om det selvsagt er et uhyre viktig spørsmål der dette er et viktig suksesskritierium. Det er ikke nødvendigvis slik at penger som kommer helt fram til mottaker er best bruk av norske bistandsmidler. I mange tilfeller kan det godt tenkes at norske penger brukt av myndighetene i mottakerlandet, i internasjonale organisasjoner eller i viktige prossesser i Norge gir mer effekt. Og om man skulle bli så opptatt av at «pengene kommer fram» at man ikke setter av nok til god forvaltning og kvalitetssikring (noe som ofte skjer i Norge), er risikoen stor for at de ikke kommer fram til det sted og på den måten der de kan gjøre best nytte for seg. 

Introduser to nye ord

Veien til en felles forståelse av effektiv bistand er altså litt mer kronglete enn man skulle tro. Sant å si tviler jeg på at Astrup kommer i mål med en felles forståelse i forvaltningen, men øvelsen kan være nyttig uansett. I dette arbeidet kan det være nyttig å introdusere to nye ord: «Målkonflikt» og «alternativkostnad» (opportunity costs). Om Astrup nevner dette i et allmøte i UD, tipper jeg han vil se at noen begynner å søke på telefonene, for dette er begreper som sjelden brukes i UD. Det er påfallende, gitt at UD forvalter milliarder av offentlige midler, og det er vanskelig å se for seg at disse kan forvaltes effektivt uten å bruke de to begrepene. 

Målkonflikt er begrepet å ta i bruk for å sette ord på et altoverskyggende problem i bistandsforvaltningen, nemlig at utviklingspolitikken preges av ulike og til dels inkompatible mål og at bistandforsøkes tatt i bruk for å løse en mengde ulike oppgaver samtidig. I tillegg kommer at UD til stadighet balanserer mellom organisasjonens hovedmål (norske interesser) og bistandens hovedmål (andre lands interesser). Målkonflikter kan nok ikke unngås, men de bør håndteres med bevissthet om at de har en pris. Om UD for eksempel bruker bistand til å fremme norske interesser, fører det mest sannsynlig til mindre effektiv bistand. Astrup bør spørre Stortinget, som har bevilget midlene, om det er greit.

Alternativkostnad (opportunity costs) er anledningen til å stille det viktigste spørsmålet på veien til effektiv bistand: Ikke «virker det», men «kan ressursene brukes på bedre måter?». Det spørsmålet kan føre til en ganske annen tilnærming til bistandsforvaltning, om det tas på alvor.

Fokus på forarbeidet 

Er det noe bistandsforvaltningen kan godt, er det etterarbeid. Hundrevis av bistandsarbeidere og byråkrater jobber samvittighetsfullt med dokumentasjon, og når de har gjort jobben sin, venter horder av konsulenter på evalueringsoppdrag. Slikt er ikke uviktig, men heller ikke nok. Arbeidet for mer effektiv bistand må begynne i andre enden, nemlig ved vurderingene i forkant. For den sektor som er kanskje best i klassen på etterarbeid, er den kanskje dårligste, iallfall i statsforvaltningen, på forarbeid. Det er sikkert ikke tilfeldig.

For eksempel bruker man ikke Utredningsinstruksen, som ligger til grunn for større statlige tiltak i andre sektorer. Paradoksalt nok lages det det rimelig grundige beslutningsdokumenter for enkeltvedtak, mens beslutningsgrunnlaget for store satsinger er mye mer uklart.

Her ligger en lavthengende frukt for Astrup: Helt uavhengig av Utredningsinstruksens formelle status i UD (den vil uansett ikke gjelde for alle beslutninger), kan han stille krav om at de samme prinsippene som i Utredningsinstruksen, i forenklet form (med minstekravene gjengitt her), legges til grunn for alle beslutninger om nye satsninger og initiativ, og alle enkeltbevilgninger utover et minstebeløp. I tillegg må det selvsagt lages strategier for det som skal gjøres. Strategier er en påfallende sjelden dokumenttype i den ellers enorme mengden dokumenter som produseres av departementet. Om det gjøres på en måte som gjør at vi vanlige borgere kan få innsyn i, er vi også kommet et langt skritt nærmere at borgerne har reell mulighet til å holde departementet ansvarlig for hvordan de forvalter felles ressurser.

En god start er FN-systemet: Astrup kan be embetsverket late som om ingen norske FN-organisasjoner får noe norsk støtte, og be om en plan for hvordan de norske milliardene skal fordeles, der minstekravene i Utredningsinstruksen legges til grunn.

Husk bistandens bivirkninger

Forskere og praktikere har visst i mange tiår at bistand ofte gjør skade. Bistand kan under gitte forhold hemme økonomisk vekst, på ulike måter svekke offentlig sektor, undergrave nasjonale myndigheters ansvarliggjøring overfor egne borgere og dermed styrke diktaturer eller undergrave demokratier, for å nevne noe. Det skjer samtidig som bistanden gjør mye bra, så nettoeffekten er (litt avhengig av hvem man spør) nok oftest positiv. Men at nettoeffekten er positiv, gjør ikke arbeid med bistandens bivirkninger mindre viktig. Noen bivirkninger kan reduseres på relativt enkle måter, og om det ikke kan gjøres, er det viktig å vurdere om de kan være grunnlag for å legge om eller avslutte bistanden. Bistandsorganisasjonene og bistandsforvaltningen har imidlertid, med unntak for noen helt bestemte typer bivirkninger (deriblant miljøskader, konflikteskalering og korrupsjon), vært motvillige til å håndtere dette på en systematisk måte. Et problem er at bistanden styres etter en bestemt logikk (svært avhengig av forhåndsbestemte indikatorer) som gjør det vanskelig å håndtere de uventede bivirkningene.

Her er enda en lavthengende frukt for Nikolai Astrup. Det er i utgangspunktet rimelig enkel: Astrup kan simpelthen kreve at uheldige effekter av bistanden blir tatt hensyn til i planlegging og oppfølging av bistand, så finner nok forvaltningen en måte å gjøre det på. Dette står for øvrig også i Utredningsinstruksen, så om han bruker den, får han reduserte bivirkninger på kjøpet.

Ironien er at arbeidet for å hindre utilsiktede bieffekter i seg selv kan ha en utilsiktet bieffekt, nemlig enda mer byråkrati. Det er det siste bistanden trenger nå. Det gjelder for øvrig mye annet av det Nikolai Astrup må være fristet til å gjøre: Erfaringsvis er det ofte slik at nye politiske ambisjoner etterlater seg enda flere ting byråkratiet må forholde seg til, og stadig flere årsverk brukt til å skrive dokumenter, ofte på bekostning av tid brukt til å gjøre bistanden bedre. I tillegg til forskyvningen i tidsbruk, fører dette til en forskyvning av tyngdepunktet i forvaltningen fra kunnskapsbasert, faglig skjønn og til et dokumentbasert teknokrati. 

Jeg vet ikke helt hvordan det kan løses, men en god leveregel er: Det enkle er ofte det beste.