torsdag 16. september 2021

Til den det måtte angå

(langlesning. Les når du har tid eller scroll til de overskriftene du finner mest interessante)

Snart sjekker en gruppe politikere inn på hotell et idyllisk sted som ligger en drøy times kjøring fra Oslo og snart gir navn til en regjeringsplattform. Noe av det viktigste de kommer til å snakke om – hvis viktighet måles etter objektive kriterier, altså hvor mye det påvirker mange mennesker – ligger nok langt nede på lista: Utviklingspolitikk blir kanskje bare drøftet mellom noen rådgivere og spesielt interesserte politikere, før noen strekpunkter legges fram til beslutning.

Når plattformen er vedtatt, gjøres en enda viktigere beslutning. Hvem som får ansvar for utviklingspolitikken er nemlig et ekstra viktig valg for enhver regjering fordi historien viser at hvilken person som får ansvaret for utviklingspolitikken, har enormt stor betydning for hva slags politikk som føres. Alle statsråder siden 2001 har satt tydelig preg på feltet i kraft av profil, personlige preferanser og kompetansenivå, ikke alltid på måter som kunne leses ut av partiprogrammet på forhånd. Partier som har lyktes med å sette riktig person på jobben, har også fått mye igjen selv i form av positiv politisk oppmerksomhet. 

Nedenfor følger fem gode råd til neste statsråd i rekken. Siden vi ennå ikke vet hvem det er, har innlegget ingen adressat. Det skrives likevel nå fordi noen av de som skal forhandle om regjeringsplattformen (eller deres rådgivere) kan ha nytte av å ta en titt. Kanskje kan det inspirere til et strekpunkt eller to. 

Innlegget handler ikke om saker å prioritere. Det nytter ikke å nå fram i kakofonien av frivillige organisasjoner som krever oppmerksomhet og penger til egne hjertesaker. Deres budskap ka oppsummeres i MER. Dette innlegget har som mål å bidra til litt bedre bistand, som det er alt for lite oppmeksomhet om i det offentlige ordskiftet.

Riktignok er det svært mange som jobber og brenner for bedre bistand, ikke minst i Norad og UD. De har mye de gjerne skulle ha fortalt den nye statsråden, men har ikke samme tilgang som frivillige organisasjoner. Noen få av deres forslag vil være reflektert i en håndfull dokumenter («flak») som legges på statsrådens skrivebord første dag, nøye utvalgt av portvokterne nær toppen i UD. Erfaringsvis er det mye fornuftig også i de forslagene fra flinke folk i Norad og UD som ikke kommer så langt. Derfor er det superviktig at den nye statsråden har et aktivt forhold til egen organisasjon (og etater) framfor først og fremst å respondere på det som legges på bordet.


1. Prioritering = selvdisiplin og systematikk 

Norsk utviklingspolitikk kan oppsummeres slik: Alt godt, overalt. Norge gjør derfor mye bra, men ikke så mye skikkelig bra. Dette skyldes at UD i mange tiår ikke har klart å prioritere. I praksis skjer prioritering i utviklingspolitikken slik:

  • Enhver ny regjering velger en eller to flaggsaker
  • Enhver ny statsråd legger til en eller to av sine egne personlige hjertesaker
  • UD responderer på globale hendelser eller nye utviklingspolitiske trender ved å kaste penger på dem, enten norsk bistand er velegnet til formålet eller ikke
  • Resten av bistanden, inkludert alle tidligere regjeringers flaggsaker og hjertesaker, fortsetter som før under den politiske radaren. Bortsett fra hvis noen forsøker å kutte. Da blir det bråk med frivillige organisasjoner som sier at regjeringen svikter noen sårbare grupper. Det er klin umulig å nå fram med at når budsjettet dekker 2,5 prosent av hva som trengs for å avskaffe fattigdom (ifg et gammelt anslag fra superoptimisten Jeffrey Sachs), og man i tillegg bruker pengene til veldig mye annet enn å avskaffe fattigdom, må man "svikte" noe eller noen for å bruke penger best mulig.  

Jeg vet ikke veien ut av dette, men litt av svaret er selvdisiplin hos politisk ledelse når det gjelder nye initiativ. Utviklingspolitikk er for eksempel ikke et sted for personlige hjertesaker eller spontan respons på noe som føles viktig, om det ikke også er god grunn til å tro at Norge kan utgjøre en forskjell. I tillegg kreves politisk mot til å stå i støyen hvis man finner grunn til å kutte i deler av bistanden. 

En annen nøkkel er at UD sikrer at det ligger kunnskapsbaserte, systematiske utredninger til grunn for alle bistandssatsinger som legges fram for statsråden. 

Norsk bistand preges av en pussig kontrast: De enkelte bistandstilskudd er godt forberedt og beslutningene godt dokumentert, ofte med flere hundre sider dokumentasjon. Men når UD legger fram overordnede veivalg og store bistandssatsinger, er det nesten umulig å forstå hva slags vurderinger som er lagt til grunn. Konklusjonene presenteres for offentligheten i form av meldinger, strategier og handlingsplaner (noen ganger bare en pressemelding), men grunnlagsarbeidet er usystematisk og oftest utilgjengelig. Det fører til at vi vet mer om beslutningsgrunnlaget for nye krysningsspor på jernbanen enn hva som lå til grunn for Solbergregjeringens plan om å utdanne en million fattige jenter.

Her er et åpenbart forbedringsområde for den nye regjeringen. 

Litt av løsningen er enkel: Utredningsinstruksen er laget for å hjelpe departementer til å gjøre store veivalg på systematiske og etterprøvbare måter. Etter revisjon for noen år siden er den enkel å følge. Av uforståelige grunner har UD likevel klart å unndra seg denne instruksen. Den nye statsråden kan gjøre bedre beslutninger – og vi andre forstår beslutningene bedre – om en tilpasset og forenklet versjon av Utredningsinstruksen legges til grunn for alle store satsinger, reformer og endringer i utviklingspolitikken.

I tillegg bør statsråden introdusere noen nyord – det vil si, velbrukte ord nesten alle andre steder der det gjøres vanskelige beslutninger om mye penger, men de er knapt hørt i UD: «Målkonflikt» (trade-offs) og «alternativkostnad» (opportunity costs). Jeg skrev litt om det da Nikolai Astrup var ny i jobben.   


2. Bistand er ikke magi, men et verktøy som må brukes på riktig måte

Utviklingspolitikken tar i bruk en rekke virkemidler, ikke minst UDs diplomatiske apparat, og i prinsippet hele regjeringens virkemiddelapparat gjennom det som kalles samstemt politikk for utvikling (en fin ambisjon som aldri har funket særlig bra). Det viktigste instrumentet er likevel bistand, som er det eneste virkemiddel eksklusivt laget for utviklingspolitikk. Det er kanskje grunnen til at det ser ut til å herske en forestilling i utviklingspolitikken om bistand som et universalverktøy som kan brukes til alt. Av og til får jeg følelsen av at bistand er en slags magi: Tenk på et utviklingsproblem, kast bistandsmidler mot det samtidig som du bruker de rette trylleformlene (politisk retorikk), og så løser problemet seg.

Solbergregjeringen startet med flere tilfeller av slik overtro, for eksempel da Børge Brende ville stanse flyktningstrømmer mot Europa ved hjelp av bistand (spoiler alert: det går ikke). Støre-regjeringen risikerer å gjøre lignende feil med andre politiske fortegn: Når man brenner sterkt for en bedre verden og vil så gjerne skape forskjell i løpet av bare fire år, er det lett å tippe over i ønsketenking om at det eneste verktøyet man disponerer fullt ut – bistand – kan brukes til alt man gjerne vil oppnå.

Bistand er riktignok et godt virkemiddel som kan brukes til veldig mye, men man må vite hva verktøyet er best til, og ikke minst hvordan det kan brukes best til ulike formål. Jeg tror bistanden ville blitt bedre om den erkjennelsen hadde sunket inn.

Bistand er et velprøvd og effektivt virkemiddel som på mange forskjellige måter kan skape forbedringer for fattige og sårbare: Arbeidsplasser, inntekt, infrastruktur, mer lønnsomt landbruk, velferdstjenester og mye annet. Bistand har riktignok noen begrensninger, for eksempel er det enklere å få gjort noe ordentlig i mindre skala (lokalsamfunn, organisasjoner, bedrifter) enn i stor skala. Men også på samfunnsnivå kan bistand skape endring, blant annet gjennom  beskjedne, men viktige og varige bidrag til en bedre offentlig sektor, særlig om man har omtrent de samme politiske ambisjonene som landets myndigheter. Vi vet hvordan slikt gjøres: godt forarbeid basert på kunnskapsbaserte strategier og planer, samarbeidsorganisasjoner med solid gjennomføringsevne, evaluering og forbedring. God, gammeldags bistandsforvaltning, altså. Riktignok har selv vellykket bistand ofte uheldige bivirkninger, godt kjent fra bistandens historie, men de er mindre bekymringsverdige nå enn før – blant annet fordi mottakerlandenes institusjoner er sterkere enn før og bistanden utgjør en mindre andel av de fleste lands økonomi.

Bistand er også godt egnet til å gi noen dytt i riktig retning i det multilaterale samarbeidet, når man kombinerer penger med godt påvirkningsarbeid – i tillegg til at pengene i seg selv er viktige for det multilaterale systemet og hva det leverer.

Dessverre er det mye mer usikkerhet om bistandens evne til å levere det vi alle ønsker mest: Radikal, positiv samfunnsendring som bringer land varig ut av elendighet. Vi vil jo så gjerne se at bistanden har bidratt til politiske endringer og omlegging av offentlig sektor på måter som endrer styreform, politisk retning og samfunnskontrakten i andre land, i tillegg til langvarig, stabil, bærekraftig økonomisk vekst som først og fremst kommer de fattige til gode og iallfall ikke akkumuleres hos de rikeste. I praksis forventer vi ofte at bistand skal skape ganske radikale omveltninger i hodene til folk flest – nye tankesett basert på nye verdier og verdensoppfatning, opphevelse av kjønnsroller og andre tradisjonelle begrensninger, et helt nytt syn på staten og nye former for økonomisk rasjonalitet.

Dette er ambisjoner som høres ganske ville ut, men om du leser helt vanlige utviklingspolitiske strategier og bistandsprogrammer, vil du se at det står mellom linjene.

Jeg deler slike ambisjoner (tross en ubehagelig eim av postkolonialt formynderskap) og tror det er mulig å klare litt. Men strategien må starte med erkjennelsen av hvor vanskelig det er. Pussig nok er det politikere som tror mest på bistandens magiske evner. De burde vite bedre, for de har brukt store deler av livet på mer beskjedne endringsambisjoner i eget land. Straks de får tilgang til bistandsbudsjettet, later de til å tro at de er enklere å oppnå storstilt endring i andre land med relativt lite penger, enn å oppnå noe lignende hjemme med hele statsbudsjettet til rådighet.

I tillegg kommer ambisjonen om at bistand skal mobilisere enorme private ressurser og slik mangedoble effekten av bistand. Det kan selvsagt skje, men forventningene er hinsides hva som er realistisk («billions to trillions» er faktisk et vedtatt mål). Det er kanskje verdt å ta en telefon til Innovasjon Norge og spørre hva de får til på sitt beste, og sette det øvre ambisjonstak for bistanden der. Det er jo mye vanskeligere for bistanden enn for Innovasjon Norge: Bistanden har bredere ambisjoner og krever flere hensyn, og investeringene skjer oftest i mer komplekse kontekster. Den viktigste forskjellen er likevel at bistanden stort sett jobber i land, sektorer og markeder som ikke er kommersielt interessante. Indirekte er dette et definerende trekk ved bistand.

At det er vanskelig, betyr ikke at bistanden ikke kan levere slikt, og det bør prøves – iallfall så lenge størstedelen av bistanden brukes til å sikre gode resultater gjennom velprøvde, effektive metoder som vi vet avskaffer fattigdom. Historien viser at bistand noen ganger har lyktes med viktige, varige endringer eller å mobilisere store tilleggsressurser – det som i bistandssjargongen og bistandsfolkets dagdrømmer er transformativ eller katalytisk bistand. Forklaringen er ofte en eller annen variant av at man var «på riktig sted til riktig tid», og kunne gi riktige dytt med stor effekt der en endring allerede var på vei.

Slikt skjer gjerne som følge av gode relasjoner og høy kompetanse (som Norad og UD har mye av), og en stor porsjon flaks. Det skjer ikke som følge av detaljplanlegging i Victoria Terrasse, og det er meningsløst å skrive slike endringsprosesser inn i et detaljert resultatrammeverk med forhåndsbestemte indikatorer. Men Victoria Terrasse kan legge til rette for at det kan skje. Selv tror jeg at en viktig del av nøkkelen er folk med kompetanse, relasjoner, tydelig mandat og tilstrekkelig autonomi, særlig på ambassadene (og de må kjenne landet godt). Internasjonalt kan man legge til rette for de store endringene gjennom proaktivt, strategisk, langsiktig, kunnskapsbasert og innovativt påvirkningsarbeid overfor utvalgte internasjonale organisasjoner (global helse er det beste eksemplet på slikt arbeid. Men det var ikke billig. Det har kostet mange år med tunge, langsiktige investeringer i kunnskap, og nedprioritering av mye annen god helsebistand)

Når jeg tror dette er viktig for den nye statsråden, er det fordi en annen endringsteori er utbredt innen utviklingspolitikk: Mange ser ut til å forvente at de store, transformative og katalytiske endringene skal skje gjennom innovasjon, og da helst giverdrevet og radikal innovasjon. Det leder til store ord og budsjetter i håp om at noen i Nord skal finne nye, radikale løsninger på utviklingslands utfordringer. Den nye statsråden får nok snart slike ambisjoner på sitt bord. Innovasjon er viktig og nødvendig, men når man skal ta sikte på storstilt endring tror jeg likevel mer på det som står i forrige avsnitt. Bistanden må likevel satse på innovasjon – ikke nødvendigvis radikal, men inkrementell innovasjon i form av mange forbedringer som over tid gjør bistanden bedre i stand til å levere på oppdraget – men har nok begrenset evne til å fasilitere innovasjon hos andre. På kort og mellomlang sikt bør målet være å styrke evnen til å respondere når andres innovasjoner trenger drahjelp – krevende nok når man organiserer størsteparten av sin virksomhet gjennom forhåndsbestemte, flerårige indikatorer.

Uansett strategi er et godt tips å skrive ned at mulighetene til å lykkes med transformativ og katalytisk bistand er svært liten. Da blir det mye lettere å møte Riksrevisjonen om noen år.


3. Ikke la fattige ta kostnaden for de rikes velstandsfest

Enhver statsråd med ansvar for bistandsbudsjettet må forsvare budsjettet mot ønsket om å bruke det til andre formål enn det er tiltenkt. Det er en krevende nok jobb internt i UD, fordi UD har som hovedoppgave å sikre norske borgeres interesser, men bistandsbudsjettet er eksplisitt øremerket andre borgeres interesser. Det sier seg selv at UD gjerne vil ha "flere tanker i hodet på en gang" og bruke bistand til hele spekteret av sitt mandat (kanskje grunnen til at mange i UD ikke synes noe om å ha en egen utviklingsminister. Mye enklere hvis bistanden forvaltes av en politiker som også har UDs hovedoppgave – norske borgeres interesser – som sin jobb). Neste statsråd kommer i tillegg til å møte forventninger fra regjeringskollegene om å bruke mye av bistandsbudsjettet for å finansiere regjeringens ambisjoner på klimaområdet. Det kan bli krevende å si nei til.

Nederst kommer noen argumenter (talepunkter) som statsråden kan bruke i slike diskusjoner, men først litt om bakgrunnen: En av dagens trender i bistanden er dreining bort fra dens opprinnelige formål – å løse utfordringer knyttet til storstilt fattigdommen i lav- og mellominntektsland – til et nytt politisk prosjekt: Globale fellesgoder. 

Globale fellesgoder er et ytterst prisverdig mål, men det betyr ikke at det skal bistandsfinansieres. I så fall tar man fra de fattige for å finansiere noe som er bra for alle, også for oss rike. Det er i praksis omtrent det samme som regressiv skatt, altså at de fattige betaler mer enn de rike i skatt for å finansiere fellesskapsløsninger. Ikke særlig musikalsk for påtroppende regjering.

Det skjer fordi penger brukt til å finansiere globale fellesgoder betyr mindre penger til tiltak for å dekke spesifikke fattigdomsrelaterte utfordringer i lav- og mellominntektsland på mer direkte måter, som størstedelen av bistandsbudsjettet brukes til. Da blir det samlede bistandsbudsjettet, øremerket å fremme utviklingspolitiske formål (i hovedsak fattigdomsreduksjon) i utviklingsland, mindre effektivt til det formålet. Ergo er det fattige som tar kostnaden for å finansiere globale felleskostnader. Dette gjelder selv om globale fellesgodene også er til stor nytte for fattige: Når slike investeringer ikke er like effektive mot fattigdom som alternative måter å bruke bistandsmidler på, får verdens fattige mindre nytte av bistanden. 

Et unntak er når bistandsinvesteringer i et globalt fellesgode er blant de mest effektive (kostnadseffektive) bidrag til å oppnå utviklingspolitiske mål. De er sjeldne, for det er en lang omvei til sluttbruker. Det er både prinsipielt ulogisk og i praksis tvilsomt at penger brukt for å dekke alles behov er vanligvis ikke like bra for de fattige som penger brukt for å dekke de fattiges behov (dette er stedet der økonomer pleier hente fram ord som trade-offs og opportunity costs). Men selv når slike unntakstilfeller skulle finnes, er det gode argumenter for at slike fellesløsninger primært bør finansieres fra den mye større delene av statsbudsjettet øremerket et rikt lands borgere, enn den lille delen øremerket de fattige. Hvis ikke ligner det fælt på regressiv skatt. 

Når penger likevel tas fra bistandsbudsjettet, er det ikke fordi det på noen måte er det riktige, men fordi det er politiske gratispenger. Etter objektive kriterier – ingen annen del av statsbudsjettet gir mer velstand og velferd per krone – er det nok de dyreste pengene på statsbudsjettet, men for en politiker koster de nesten ingenting. Ingen norske borgere blir berørt, og de fattige som får mindre nytte av bistanden når aldri fram til norske media. Dette er, såvidt jeg ser, eneste logiske grunn til at globale fellesgoder belastes bistandsbudsjettet.

Denne lange generelle introduksjonen som bakgrunn for dagens mest aktuelle globale fellesgode:

Påtroppende regjering skal og bør investere mye penger i neste periode for for å løse vår tids viktigste utfordring: Å bremse klimaendringene. Her trengs et taktskifte, med mye penger. Av flere grunner bør mye av innsatsen skje i utviklingsland. Men det er ikke et argument for at det skal finansieres med bistandsmidler (i så fall burde man også sett på alle de bistandsmidlene som brukes i vestlige hovedsteder). Bistand er bare riktig fakturaadresse om det er effektiv ressursbruk sett i lys av mål satt for bistanden – forbedringer i lav- og mellominntektsland med vekt på fattigdomsrelaterte utfordringer.

Nytten av å bremse klimaendringer er mye høyere for fattige enn for rike. Det er heller ikke et argument for å bruke bistandsmidler. Kostnadseffektiviteten er nemlig hinsides dårlig om vi ser isolert på den fattigdomsreduserende effekt per tonn CO2 spart (marginaleffekten av litt saktere klimaendringer), sammenlignet med hvor mye fattigdomsreduksjon vi kunne ha fått om vi brukte de samme pengene på mer direkte tiltak. Annen bistand gir mye, mye mer nytte for fattige. Derfor finnes ingen måte å snakke seg bort fra at hver gang vi bruker bistand til dette, tar fattige kostnaden for å rydde opp etter vår velstandsfest, ved at de får mindre nytte av bistanden. 

Nå ser jeg bort fra at selve tiltakene for å bremse klimaendringer kan ha andre effekter mot fattigdom, for eksempel å skape arbeidsplasser eller bedre naturressursforvaltning. Men det er da en positiv bieffekt av noe som har klima som hovedmål. At man oppnår både klima og fattigdomsreduksjon samtidig, er ikke et argument for å bruke bistandsmidler. Selv en "vinn-vinn"-løsning er et tap for bistandens målgrupper, fattige, dersom pengene kunne ha blitt satt i arbeid på mer effektive måter til det de er tiltenkt, nemlig å redusere fattigdom. 

Rent logisk er det dessuten å sette vogna foran hesten: Skal man bruke bistandsmidler, bør man starte med tiltak som skal bidra til å redusere fattigdom, og så sørge for at denne bistanden utformes på en måte som støtter det grønne skiftet og bidrar til klimarobust lavutslippsutvikling. 

Det gjør man allerede i bistand, og Norad er i ferd med å styrke dette arbeidet kraftig (følg med i årene som kommer!). Det handler ikke om å bruke bistandsbudsjettet til noe annet enn hva det er tiltenkt, men om at alle sektorer må ta klimautfordringene på alvor og bidra til Parisavtalens mål, i tillegg til at Parisavtalen spesifikt sier at finansieringsstrømmer (også bistand) skal være forenlig med klimarobust lavutslippsutvikling. All bistand må ta langsiktige klimaendringer (klimarisiko) i betraktning og bidra til klimatilpasning der det er relevant. Bistand som påvirker et lands langsiktige utviklingsstrategier – energi, teknologi, infrastruktur, utdanning og mye annet – må ta aktivt sikte på overgang til lavutslippsutvikling så raskt det overhode kan gjøres uten å bremse en økonomisk utvikling det er desperat behov for, og iallfall ikke undergrave omstillingen. Og bistandsorganisasjonene må selvsagt kutte egne utslipp, når det kan gjøres uten å bli så dyrt at det gir dårligere (mindre kostnadseffektiv) bistand.

Alt dette det handler om klimaansvar i bistand som har til formål å fremme utvikling. Det jeg snakker om, og som ganske sikkert havner på den nye statsrådens bord, er det som skjer med omvendt fortegn: Den nye regjeringen vil bruke penger i utviklingsland som er primært motivert av ønsket om å bremse klimaendringer (et globalt fellesgode), og den vil ønske å fakturere bistandsbudsjettet for dette fordi det også bidrar (litt) til utvikling i lav- og mellominntektsland. Det er da det begynner å bli umusikalsk for en regjering som vil at de rike skal betale mer for fellesskapet på hjemmebane. 

Regjeringen kan selvsagt øke bistandsbudsjettet utover de forventede én prosent av BNI for å finansiere dette. Det løser problemet på kort sikt, men jeg tror ikke det er lurt. Da har mistet en anledning til å sette opp noen grenseposter, og får nye vanskelige runder i neste budsjettkamp. Det er mye bedre å slå fast straks (i regjeringsplattformen) at internasjonal innsats for å bremse klimaendringer skal finansieres utenfor bistandsbudsjettet. Det er ikke til hinder for at regjeringen kan bruke litt av disse pengene (det som tillates innenfor OECD-reglene) til å skryte av høy bistandsprosent, men det bør ikke styre hjemlig budsjettering.

Påtroppende statsråd har fått starthjelp fra avtroppende statsråd Ulstein, som satte ned en slags grensemarkering ved måten det nye klimafondet skal finansieres på (i hovedsak utenfor bistandsbudsjettet). Men klimafondet er bare ett av mange verktøy (effektivt, men smalt) som regjeringen må ta i bruk i klimakampen. Det trengs også andre verktøy, og resten av regjeringen vil ønske å bruke bistandsmidlene til det fordi det er de politisk billigste pengene.  

Da må utviklingsministeren være klar til å si nei. Det kan bli en tøff jobb, og derfor har jeg laget noen talepunkter til statsråden, til fri disposisjon:

  • Klimainvesteringer handler i bunn og grunn om å rydde opp etter en gigantisk velstandsfest som bare en del av verdens befolkning fikk ta del i. Det er hårreisende urimelig å sende regningen til de som ikke fikk være med på festen, ved å bruke bistandsmidler øremerket dem framfor den mye større delen av statsbudsjettet som er øremerket oss.
  • Å bruke bistandspenger til utslippsreduksjon er et åpenbart brudd på forurenser betaler-prinsippet. Vi er ferdige med den diskusjonen nå.
  • Før signering av Parisavtalen lovet rike land å delfinansiere utviklingslands kostnader til å håndtere klimautfordringer. Det var tallfestet til 100 milliarder dollar per år (minst), og tydelig sagt at det skulle komme i tillegg til vanlig bistand, selvsagt fordi man i utviklingsland fryktet at bistandsbudsjettene ville tappes. Dette løftet var ganske sikkert avgjørende for at mange utviklingsland skrev under avtalen. At tilleggspengene aldri kom, er Parisavtalens største løftebrudd hittil. Om vi i stedet tapper bistandsbudsjettene, akkurat som utviklingslandene fryktet, forsterker vi løftebruddet. Norge kan simpelthen ikke være med på slikt. Det kan også slå hardt tilbake på oss, fordi det antakelig svekker muligheten for å få alle med på framtidige oppjekkinger av ambisjonene i avtalen for alle land.
  • Bistandsbudsjettet er relativt lite og en av de få poster på statsbudsjettet der budsjettets størrelse i praksis er politisk forhåndsbestemt (1 prosent av BNI). Dette skaper et imaginært øvre tak som kan virke begrensende når man skal hente nye penger. For å muliggjøre gradvis opptrapping av klimafinansiering gjennom perioden, bør man derfor allerede nå slå fast at finansiering skal hentes utenfor bistandsbudsjettet. Ellers blir det stadig vanskeligere å øke innsatsen etterhvert som man nærmer seg "taket". 
  • Det kan forsvares å bruke litt bistandsmidler på relevante tiltak for utslippsreduksjon/karbonfangst. Men i Norge har vi har allerede har nådd grensen. Gjennom regnskogsatsingen og fornybar energi (blant annet gjennom Nordund) bruker vi allerede ganske mye på slikt. Dette er veldig gode satsinger, men i praksis koster det ikke norske borgere en krone. Neste oppjekking av ambisjonsnivået må være basert på forurenser betaler-prinsippet.  

Et siste argument er mer hypotetisk, men kan være relevant: La oss et øyeblikk tenke oss at det ikke fantes et bistandsbudsjett. Jeg er overbevist om at den nye regjeringen (og andre rike land) ville ha funnet penger til å finansiere utslippsreduksjon andre steder. Resten av statsbudsjettene er jo veldig mye større. Kanskje ville det til og med vært funnet mer penger, fordi man ikke må forholde seg til «taket» på en prosent av BNI. 

Hvis det er riktig, er det ikke slik at bistanden brukes til å realisere klimatiltak eller andre globale fellesgoder. De ville blitt finansiert likevel, kanskje med mer penger. Bistandens rolle er da redusert til å være fakturaadresse – og på sikt kan bistanden begrense muligheten til store løft.


4. Kaken må vokse

Den påtroppende regjeringen setter ulikhet og omfordeling høyt. Det er det gode grunner til. Utviklingspolitikk er mer eller mindre per definisjon global omfordeling, og må selvsagt suppleres med omfordeling internt i utviklingsland for å redusere fattigdom. Men det er likevel grunn til å minne om at nasjonal omfordeling aldri vil ta oss i mål, ikke engang i nærheten. 

I mange land er nasjonal omfordeling nok til å avskaffe fattigdom, men ikke de fleste norske samarbeidsland og naturlige bistandsmottakere (mellom en firedel og en tredel av alle verdens land, litt avhengig av hvor man trekker grensen). Den dominerende årsak til fattigdom i disse landene, er at hele nasjonen har så svak økonomi at om du fordelte inntektene perfekt (politisk og praktisk umulig) ville det ikke ha avskaffet fattigdom. Mange steder ville hele befolkningen ha vippet rundt grensen for ekstrem fattigdom, uten et overskudd til å finansiere offentlig sektor. Å stanse skatteflukt hjelper ganske mye, men det varierer sterkt mellom land og endrer oftest ikke konklusjonene.

Her er en beregning gjort for noen år siden: La oss si at vi skulle ha avskaffet ekstrem fattigdom ved å ilegge en tilleggsskatt på alle innbyggere som tjener mer enn ti dollar per dag, og gi de ekstremt fattige akkurat det de trenger for å nå «opp» til fattigdomsgrensen på 1,9 dollar. I Brasil måtte den ekstra skatten ha vært på en halv prosent, i Sør-Afrika halvannen prosent, og i Indonesia seks prosent. I India begynner det å bli svært vanskelig, med 23 prosent, og så er vi over i fantasiland: Nigeria 364 prosent, Malawi 490 prosent, og Kongo 4080 prosent. Dette er lek med tall og antakelig utdatert, men bildet er klart nok. 

Denne lista forklarer kanskje også myten at omfordeling vil kunne avskaffe fattigdom: Mange utviklingspolitisk engasjerte i Norge har nære relasjoner til mellominntektsland som Sør-Afrika og latinamerikanske land, mens det er de sistnevnte landene som er typiske kandidater norsk bistand.

Slik vil det for øvrig være i lang tid. For noen år siden beregnet jeg at hvis Malawi vokser fem prosent årlig (enormt optimistisk), blir landet et lavere mellominntektsland en gang rundt 2065. Det er rundt en prosent av Norges BNP og selv da vil ikke omfordeling være i nærheten av nok til å dekke grunnleggende behov for alle. Dette er et svært usikkert tall (ikke siter det), men det illustrerer noe viktig: Jo raskere lavinntektsland som Malawi vokser økonomisk, dess raskere kommer vi til det punktet da nasjonal omfordeling er nok til å avskaffe fattigdom. 

Det er ikke til hinder for å jobbe med omfordeling, heller ikke i lavinntektsland, allerede nå, og å prioritere det. Det er nemlig avgjørende mye lettere å få til omforeling om det kommer på plass før landets økonomi vokser. Men vi kan ikke tillate oss å tro at nasjonal omfordeling alene vil avskaffe fattigdom om det ikke også skjer vekst. Langvarig, kraftig vekst. Mange land klarer ikke det uten bistand.  

Selvsagt kan vi likevel si at Norge skal prioritere omfordeling, så kan andre bidra til vekst. Det er kanskje ingen dum ide. Men et slikt valg bør bygge på erkjennelsen at det antakelig er vanskeligere å bidra til omfordeling enn å bidra til vekst. Det finnes unntak, og det viktigste er der vi kan støtte et lands myndigheter med skattesystemer eller andre omfordelingstiltak der myndighetene allerede har ambisjoner og en politisk posisjon som gjør det mulig. Generelat har en giver veldig lite mulighet til å påvirke den politiske økonomien som ligger bak ulikhet i andre land. Derimot har vi mange velprøvde metoder for å bidra til vekst (selv om heller ikke det er noe enkelt). Jeg skrev litt mer om dette da Heikki Holmås satt ved roret, det mest er gyldig ennå.


5. Styrk bistandsforvaltningen – men ligg unna organisasjonskartet

Forrige regjering tok mål av seg å reformere bistandsforvaltningen. Det ligger heldigvis bak oss. Helt uavhengig av hva man mener om resultatet av den prosessen: Organisasjonskartet bør ikke røres i neste periode! 

Det gjenstår likevel litt før forbedringene i bistandsforvaltningen er i mål, altså når forvaltningen er godt nok konfigurert til å sette penger i arbeid på best mulige måter. Nedenfor noen enkle, men viktige forslag, og deretter litt mer tekst om en sak som krever mer forklaring:

  • Styrket kapasitet i forvaltningen. Bistandsbudsjettet er doblet på omtrent femten år uten at antallet ansatte har holdt følge (av flere grunner er det ikke lett å fastslå endringen presist, men det har bare skjedd en beskjeden økning). Det sier seg selv at det i lengden er uforenlig med å levere på forventningen om mest mulig effektiv bistand. Forvaltningen må derfor styrkes for iallfall delvis å gjenspeile økningen i bistandsbudsjettet de siste årene, og deretter holde tritt med videre budsjettvekst.
  • Sikre kunnskapsbasert utviklingspolitikk. Det krever god kunnskapsforvaltning der man tar i bruk "hele landet": UDs kompetanse på utenrikspolitikk og diplomati, det multilaterale systemet og enkeltland, Norads bistandskompetanse og sektorkompetanse, men også fagdepartementer og relevante direktorater som har både relevant sektorkompetanse og mye erfaring med bistand. Og det er avgjørende at alle kilder til kunnskap tas i bruk: I bistandsforvaltningen snakker man til stadighet om verdien av forskning og evaluering, samtidig som man i praksis støtter seg mest til lettvinte konsulentrapporter, mens man nesten ikke gjør noe for å høste lavthengende frukt ved å ta i bruk forvaltningens viktigste kilde til kunnskap – mange hundre menneskers praktiske erfaring – på mer systematiske måter.    
  • Bistandsforvaltningen er en god kandidat til regjeringens ambisjoner om en tillitsreform i forvaltningen. Bistand er underlagt et teknokratisk regime som svekker muligheten til å bruke penger på best mulige måter, og mye av det kan forklares med (manglende) tillit. Aktiviteter og budsjettposter er bundet opp i detaljerte rammeverk med forhåndsbestemte, flerårige indikatorer som i bunn og grunn er et utrykk for mistillit til at tilskuddsmottaker selv vet hva som er best ressursbruk. Responsen på relativt beskjedne økonomiske misligheter (ikke korrupsjon) er ofte uproporsjonal og har store kostnader som går direkte på bekostning av ressurser til formålet. 
  • Ansvarsfordeling mellom utviklings- og utenriksministeren synes dysfunksjonell sett fra utsiden. Jeg har ikke forutsetninger for å vite hva som er best, men tror den bør gjennomgås kritisk. Utviklingsministeren bør ikke uten videre akseptere det som foreslås av toppskiktet i UD, for her utgjør andre interesser enn utviklingspolitikk de dominerende omdreiningspunkt. Og jeg synes ikke utviklingsministeren skal gi seg lett i diskusjon med utenriksministeren om slikt, selv om sistnevnte har høyere status.

 Til sist en viktig og ganske akutt utfordring:

Accountability er blant de viktigste byggesteinene i god forvaltning. Tillitslandet Norge har ikke et ordentlig ord for det – «ansvarliggjøring» er bare nesten det samme og høres ikke like viktig og vakkert ut. I bistand har det til alle tider vært akseptert at man trenger noen ekstra grep for å sikre accountability, sammenlignet med annen offentlig forvaltning. Det har prinsipielle årsaker: Bistand er øremerket andre lands borgere, noe som hindrer ansvarliggjøring gjennom det norske offentlige ordskiftet og til syvende og sist gjennom valg. Men de praktiske grunner er viktigere: Bistand implementeres i områder der det er vanskelig for norske borgere, medier, eksperter og politikere å få oversikt over konsekvensene, både i form av positive resultater og negative virkninger. Derfor har alle store vestlige bistandsgivere etablert ordninger som bidrar til ansvarliggjøring utover hva som gjelder for annen offentlig forvaltning (som i Norge ivaretas av Riksrevisjonen).

Det skjer i form av evalueringer som har det doble formål å bidra til (intern) læring og samtidig holde folk (eksternt) ansvarlig for hvordan de disponerer bistandsbudsjettet, både i Norge og alle andre store giverland. Det er er helt avgjørende at evalueringsarbeidet er gjenstand for en viss uavhengighet. Det er også viktig for å sikre ekstern kredibilitet til bistanden, slått fast av OECD siden 1991. Denne funksjonen er faktisk det eneste som kan gi oss skattebetalere trygghet vi har for at noen ser beslutningstakere i kortene med faglig kompetanse og mandat til å stille de vanskelige spørsmålene.  

I Norge har dette siden 2004 vært organisert gjennom en evalueringsavdeling i Norad. Den representerer et skjørt og bare såvidt akseptabelt kompromiss mellom (ekstern) accountability og (interne) læringsfunksjoner. Strukturelt er dette en svak løsning, blant annet fordi Norads direktør (direkte underlagt beslutningstakerne i UD) bestemmer både hvem som blir evalueringsdirektør (oftest rekruttert fra bistandsforvaltningen), antallet årsverk og evalueringsbudsjettet. 

Evalueringsavdelingen har likevel i en årrekke vært det kanskje viktigste korrektiv til norsk utviklingspolitikk og bistand, og bidratt til en viktige forbedringer både på systemnivå og i et stort antall prosjekter. Slik jeg ser det, er dette på tross og ikke på grunn av det organisatoriske oppsettet. Det skjedde fordi ledelsen i Norad og i UD forstod verdien av uavhengige evalueringer (en verdi som ikke gir uttrykk i opplevd nytteverdi for de som holdes ansvarlig) og satte av ressurser til det. Det har skjedd ting det siste året som gjør at vi ikke lenger kan ta dette for gitt. Detaljene kan andre snakke om (jeg har bare hørt fra media og ansatte), men hvis det ikke skjer endring snart, kan vi ikke ta for gitt at de som utformer utviklingspolitiske strategier og forvalter bistand, blir sett i kortene av noen med faglig kompetanse og mandat til å stille kritiske spørsmål, og nok ressurser nok til å undersøke disse spørsmålene. Det betyr igjen at hvis det gjøres en feilvurdering i UD, om bistandsmidler disponeres uheldig eller forvaltes dårlig, eller i det hele tatt om det er relevante spørsmål å stille til bistand som noen synes er ukomfortable, er det slett ikke sikkert at slikt vil bli belyst av faglig kompetente personer med mandat til å vurdere det kritisk og fortelle det videre.

Det er i første omgang kritisk for norsk offentlighet og for Stortinget. I neste omgang slår det tilbake på forvaltningen: Selv om støtten til norsk bistand er høy, står det ikke så godt til med tilliten til bistandsforvaltningen. Da er det veldig, veldig dumt å bygge ned en mekanisme som er godt egnet til å gi slik tillit. En av de vanligste motsvar til påstander om dårlig bistandsforvaltningen er jo at «det skjer uavhengig evaluering av bistand». I siste omgang går det ut over kvaliteten på bistanden og bistandens målgrupper. Vi må ikke dit.

Dette er et spørsmål den nye statsråden må ta tak i snarest. Både av hensyn til skattebetalere og Stortinget, og bistandens målgrupper, men også for at statsråden selv skal være trygg på sitt eget embetsverk. For det er bra for en statsråd at noen kikker embetsverket i kortene med mandat til å stille kritiske spørsmål, og ikke særlig tillitsvekkende om statsrådens nærmeste i embetsverket aksepterer at denne funksjonen svekkes.

Men når man først setter accountability på dagsorden, er det en veldig god anledning til å tenke bredere. Evalueringer er viktige, men ikke særlig ressurseffektive: de er dyre og tar lang tid. De er dessuten oftest retrospektive og kommer så sent at de som skal holdes ansvarlig, oftest har ny jobb når en evaluering publiseres. Accountability kan sikres på andre måter som er raskere, mer framtidsrettet, kanskje mer effektivt og mye billigere. Og det er ingenting i veien for å gjøre flere ting samtidig, så gjør heller en vurdering av hele accountability-pakkenFlere andre giverland har kommisjoner eller ekspertutvalg, som gjerne rapporterer direkte til parlamentet, eller helt uavhengige evalueringsinstitusjoner. I sommer kom det forslag om en lov om bistand og utviklingspolitikk, som kan vurderes. Et tilleggsmandat og ressurser til Riksrevisjonen kan bidra mye (i dag har Riksrevisjonen verken mandat eller faglige ressurser til slikt, og deres tradisjonelle metoder er heller ikke særlig godt egnet). Eller, siden vi allerede har ganske god erfaring i Norge med en ordning etablert for å følge kritisk med på noen som forvalter andres penger: Noe som rent organisatorisk ligner på etikkrådet for SPU, men selvsagt med et helt annet mandat.

Her har den nye statsråden mulighet til å sette varige spor, som kanskje kan gi bedre bistand i tiår framover. Men denne oppgaven kan ikke løses ved å sende en bestilling til UD. Man kan ikke la folk selv bestemme hvordan de skal holdes ansvarlig. Det er en ideell oppgave å sette ut til andre, for å frigjøre tid til andre ting internt. Jeg argumenterte med noe lignende for da UD startet sin reformprosess i forrige periode, og i lys av erfaringene tror jeg enda mer i dag på at det er nødvendig.

Ingen kommentarer:

Legg inn en kommentar

Merk: Bare medlemmer av denne bloggen kan legge inn en kommentar.