Bistandskonspirasjonen

Aftenposten valgte å trykke en av de mest spenstige konspirasjonsteorier vi har sett om noen del av offentlig sektor i Norge, bare overgått av klimadebatten og hos de aller mest ytterliggående deltakere i innvandringsdebatten. Men de ønsker visst ikke debatt om det. I alle fall kom dette innlegget i retur etter tjue minutter.

Bistandskonspirasjonen

Det er mye kritisk å si om bistand. Men når Anne Welle-Strand mer enn antyder at bistandsarbeidere  gjør bistanden resultatløs for å beholde godt betalte jobber og privilegier, blir det for dumt. Det er en konspirasjonsteori på et nivå som vi sjelden opplever fra professorhold. Vi trenger en bedre bistandsdebatt enn dette.

Som alle andre konspirasjonsteorier er nok også denne immun mot motforestillinger, så jeg tror ikke det er noe vits i å kommentere den. Men hun innleder med to spørsmål som det er mulig å svare fornuftig på. Spørsmålene forklarer kanskje hvorfor det går galt med resonnementet. For når utgangspunktet er som galest, blir resultatet originalest.

Hvorfor mangler resultater? Fordi man leter på feil nivå. Det fins nemlig ikke tvil om at bistand virker på ett nivå: Den skaper velferd for fattige og oppnår en rekke andre konkrete utviklingsmål på kort og mellomlang sikt. Norsk bistand alene hjelper millioner av fattige mennesker hvert år. Om vi vil, kan bistand kan også styrke et lands økonomi ved for eksempel å investere i infrastruktur eller næringsliv. Påstanden om at den samlede bistanden gir liten effekt på vekst, må sees i lys av at bare en brøkdel av bistanden har dette som formål.

Men for bistanden er ikke vekst og velferd nok. De fleste bistandsorganisasjoner tar sikte på storstilte endringer i stat og politikk, samfunn og kultur på nesten alle nivå. Selv om bistand gir konkrete resultater, er resultatene på dette høyere nivået mye mer usikkert. Her har bistanden et stort problem, men det skyldes urealistiske ambisjoner både til måloppnåelse og måling, ikke at resultater mangler.

Mangler interesse for å vite? Nei. Få andre offentlige sektorer investerer mer i kunnskap. En hel vitenskap – utviklingsstudier - er utviklet for formålet og langt på vei finansiert av bistand (en del av denne forskningen, men alt for lite, er også uavhengig av bistandsfinansiering). Innenfor bistandsapparatet jobber jobber hundrevis av mennesker bare i Norge med å måle og dokumentere resultater av bistand. Welle-Strand kan velge å vise mistillit til det de gjør, men å mene at man ikke er interessert i å vite, er helt feil. Og som samfunnsforsker burde hun nevnt at på det nivået av samfunnsendring som bistand tar sikte på, er det usikkert om det i det hele tatt er mulig å framfrive den ”faktakunnskap om måloppnåelse” som hun krever, nesten uansett hvor mye man investerer i kunnskap. Det er fordi vi ikke vet hvordan samfunnet ville vært uten bistand.

Der er mye å si om hvorfor bistandens kunnskapsproduksjon ikke er optimal. Et stykke på vei er den selvbekreftende og dårlig til å tilpasse seg erfaringer som ikke passer inn i bistandens logikk. Det fins mye kritisk forskning som prøver å forstå hvorfor. Noe leder til konklusjoner som langt på vei sammenfaller med nesten alle de kritiske påstandene Welle-Strand presenterer – men selvsagt fins også forskning som viser andre konklusjoner.

Forskjellen er at forskningen er basert på virkelighet og logiske resonnementer som kan etterprøves, ikke konspirasjonsteorier. Når Welle-Strand skriver under sin kronikk med professortittel, synes jeg hun burde hatt ambisjoner om det samme.



(ps. Jeg ser på twitter at noen har tatt til orde for at dette burde ha kommet på trykk. Jeg setter pris på det, og er selvsagt enig. Men for rettferdighets skyld må jeg si at jeg rettet en trykkfeil eller to og skrev om noen litt klønete formuleringer. Det manuset Aftenposten fikk presentert, var altså ikke helt samme kvalitet som den versjonen du ser ovenfor. Men det var fullt på høyde med Welle-Strands kronikk...).

Bistandens evangelium

Jeg har foreløpig bestemt meg for ikke å kommentere NRK-serien "den gode viljen". Det er fordi mine sterkeste meninger om serien handler om journalistikk og ikke mitt eget fagfelt bistand. Men når en episode handlet om eksport av verdier, ga det meg anledning til å poste gammelt nytt. Dette er en lett omskriving av en tekst som var på trykk i Morgenbladet for flere år siden, men kanskje enda mer aktuell enn dengang: 


Bistandens evangelium

Det er lett å se det problematiske i at bistand brukes til å fremme spesielle verdier, når man ikke selv deler verdiene. Derfor får kristen misjon mye pepper. Men i virkeligheten er misjonsorganisasjonene - fordi de har vært presset til det - flinkest til å håndtere det vanskelige dilemmaene i å levere sårt trengt materiell bistand og spesielle vestlige verdier samtidig. Det kan være nyttig å se på øvrig bistand med samme blikk som vi bruker på misjonen. Norsk bistand i dag knyttes direkte til eksport av viktige verdivalg i enorm skala, på måter som aldri ville blitt akseptert om en norsk misjonær hadde gjort det selv i liten skala. Den vesentlige forskjellen er at avsenderen mener at det ene verdisettet er universelt, det andre ikke. Den forskjellen er ikke like lett å se for mottaker.

Det er lett å se dilemmaet i at samme institusjon formidler sårt trengt materiell hjelp og en religiøs ideologi samtidig. Risikoen er at mottaker kan få inntrykk av at omvendelse vil gi tilgang til materiell hjelp, helt uavhengig av hva avsenderen sier om denne koblingen. Det er antakelig grunnen til at det har vært skepsis til å gi offentlig støtte til misjonsorganisasjoners bistandsarbeid (i virkeligheten får de en veldig liten del av bistandsbudsjettet). Samtidig er det liten tvil om at nettopp den offentlige støtten har bidratt til at misjonsorganisasjonene er veldig ryddige på dette området. Norad har presset dem hardt  på å skille mellom bistand og evangelisering, og alle store misjonsselskapene er i dag veldig ryddige på området.

Derfor er det interessant at norske myndigheter i dag eksporterer verdier i langt større skala og med en mer direkte kopling til materiell hjelp enn noe norsk misjonsselskap har gjort på mange tiår. Det finnes knapt en setning i strategiene for menneskerettigheter, likestilling, godt styresett og fattigdomsbekjempelse som ikke også kan leses som uttrykk for norske eller vestlige verdier, og nesten ikke et eneste bistandstiltak som ikke er gjennomsyret av slike. Men dette blir ikke gjenstand for samme kritikk som misjon. Forklaringen er sannsynligvis at norsk bistand eksporterer verdier som deles av de fleste i Norge, mens bare et mindretall synes evangeliet er verdt å eksportere. Misjon har også en sterk historisk assosiasjon til tidligere tiders imperialisme, som vi nå har tatt avstand til, mens andre verdier som eksporteres gjennom bistand blir sett på som moderne og nesten det motsatte av imperialisme. Menneskerettigheter handler jo om frihet og kan derfor umulig ha noe å gjøre med vestlige stormakters forsøk på å styre fattige land. 

Det er selvsagt rimelig å legge hjemlig oppslutning til grunn når det gjelder prioritering mellom politiske og ideologiske orienteringer. Men hvis hjemlig oppslutning også bestemmer hvilke typer bistand som vurderes mest kritisk på med tanke på de store og små dilemmaer knyttet til sammenkobling mellom materiell bistand og verdieksport, er det problematisk. Ikke minst fordi mottaker kanskje ser omvendt på hva som er "universelt" og hva som er "vestlig": I størstedelen av Afrika og Latin-Amerika er evangeliet langt mindre kontroversielt enn mange av av bistandens verdivalg. Selv i mange land i Asia er de sekulære ideene fra Nord-Europa vanskeligere å svelge enn et kristent budskap, og de vil nok se på sekularisme som minst like "vestlig" som kristendom. Og det er antakelig bare ut fra enkelte politiske og filosofiske orienteringer som har best fotfeste i Nord-Europa og noen segmenter i USA, at man mener det er en kvalitativ forskjell på et religiøst verdensbilde og andre verdensbilder som gjør at det ene må håndteres med mye mer forsiktighet enn det andre. 

Jeg vil ikke argumentere verken for eller mot misjon her - bortsett fra å nevne at min erfaring tyder på at norske misjonsorganisasjoner er mye bedre enn sitt rykte når det gjelder profesjonalitet på dette området. Men jeg mener at øvrig bistand har mer felles med misjon enn de fleste involverte liker å innrømme. Dersom man mener det er en kvalitativ forskjell mellom misjon og de verdiene som eksporteres i bistand, går man glipp av en mulighet til å se kritisk på, og dermed bli bedre til å håndtere dilemmaene involvert i all bistand. Hvis vi heller legger til side spørsmålet om hvilke verdier som eksporteres, kan vi kanskje jobbe mer med spørsmålet om hvordan det gjøres. Og her har nær sagt hele det norske bistandsapparatet en utfordring som er er ganske lik misjonærenes. Akkurat som i kristen misjon er man også i bistanden overbevist om at budskapet som formidles, er universelt, og man blir lett så blendet av hvor riktig og viktig budskapet er, at vi glemmer å se kritisk på hvordan de formidles.

Mye bistand har som formål å endre grunnleggende sider ved enkeltmennesker, samfunn og stater etter vårt bilde. Vi ønsker en omvendelse til nye verdier og virkelighetsoppfatninger, og knytter det direkte til materiell bistand. Den nye virkeligheten er mer radikal enn "bare" å utjevne makt og innføre like rettigheter. Den sier for eksempel at hvert menneske er autonomt og må gjøre sine egne valg (og stå til ansvar for dem) framfor å tilpasse seg sine nære sosiale omgivelser eller kanskje utenomfysiske krefter. Dette er mer radikalt enn for eksempel "bare" å gi kvinner makt eller fattige inntekt, fordi det griper inn i nær sagt alle sider ved synet på individ og samfunn, og verden for øvrig. 

Like radikalt er vår iver etter å endre politikk og offentlig sektor. Hvert enkelt bistandsmål er resultat av et verdivalg gjort i Vesten. "Godt styresett" er i realiteten en helt bestemt type statsform som bare har eksistert i en relativt liten gruppe vestlige land i noen få tiår. Den spesielle arbeidsfordelingen mellom stat og marked som foreskrives i bistand, er omtrent like sjelden som "godt styresett". Og det blir litt umusikalsk når vi ofte ikke har klart å gjøre det samme i våre egne hjemland engang (nevnte jeg rettferdig fordeling og miljømessig bærekraftig vekst? Ingen rike land har vært særlig flinke på slikt i det siste). Umusikalsk er det selvsagt også når vi fordømmer statsråder og politikere som beriker seg selv mens vi krever aksept for en annen overklasse ved pragmatiske begrunnelser for at vestlige bistandsarbeidere må leve i trygge luksuseiendommer og kjøre flotte nye biler som de flasher i nær sagt hver eneste landsby over det ganske land. Jeg forstår de pragmatiske begrunnelsene, men fra andre siden forstås nok dette som verdivalg og ikke bare pragmatikk.

Summen av alle slike valg, enten de tilsiktet og utilsiktet, pragmatisk eller prinsipielt begrunnet, gjør at bistand fra mottakersiden kan sees som en storstilt, offentlig subsidiert eksport av vestlige verdier som er langt mer radikale og mer kontroversielle enn den de kristne misjonærene forkynner. De fleste nordmenn vil forsvare bistandens verdivalg som viktige og riktige, og det gjør det legitimt å fremme slike verdier. Men det gjør det ikke likegyldig hvordan det skjer. Og det at verdiene framstår som ukontroversielle og universelle på giversiden, gjør det fristende å ta lett på det spørsmålet. Derfor er det greit å minne om at mottakersiden er verdiene som formidles gjennom bistand minst like kontroversielle i mottakerlandene som det kristne evangeliet.

En viktig forskjell er kanskje at misjon viser til en guddommelig autoritet, og derfor er vanskeligere å argumentere mot på rasjonelt grunnlag? Nåvel. For folk som er vokst opp utenfor den lille, sekulariserte enklaven i Nord-Europa er det ikke nødvendigvis en avgjørende forskjell på guddommelig autoritet og pengemakt. For ikke snakke om donormakt. Fattige lands ledere viser til donorer, Verdensbanken og IMF like ofte som USAs president viser til Gud. 

Jeg er ikke uenig i at våre politiske ideer og verdivalg er verdt å eksportere, de har jo vist seg å fungere ganske bra. Jeg er ganske tvilende til muligheten for å eksportere en del av dem, men det er en annen sak. Her vil jeg bare nevne at vi pusher politikk og verdier som bare kanskje bare forstås som universelle i en liten enklave i Nord-Europa og USA, og vi gjør det i en enorm skala, ubeskjedent og med en så direkte kobling mellom materiell bistand og "omvendelse" at vi aldri hadde akseptert det om en misjonær hadde gjort det samme i mye mindre skala.

Vi bruker milliarder av kroner hvert år på å pushe vestlige verdivalg innen alt fra politisk filosofi og ideologi, til grunnleggende syn på menneske og samfunn. Og vi har blitt mye mer ambisiøse over tid i slike ambisjoner. For noen tiår siden var bistand organisert i enkeltprosjekter, der verdivalgene ble forsøkt gjennomført i prosjektene. Det er ikke lenger nok: Nå legger vi strategier for å påvirke verdivalg langt utover de aktivitetene som finansieres av Norge. Det skjer gjennom å bruke bistand som gulrot og pisk overfor regjeringer gjennom direkte bytte mellom politiske verdivalg og bistand, og raskt true med å trekke bistand om mottakerland ikke følger våre veier. Vi bruker også vår posisjon som donor når vi snakker med myndighetene om prioriteringer i helsesektoren, næringspolitikk, landsbrukspolitikk og andre politikkområder, og går ofte detaljert inn på omfattende reformer i offentlige tjenester. Mange av disse reformene ville vært svært kontroversielle om implementert i Norge.

En ekstra påvirkningseffekt ligger kanskje i at når bistandsorganisasjoner er mer lukrative enn nasjonale arbeidsgivere, endres ambisjoner og karriereplaner hos millioner av unge, skoleflinke mennesker. De vil identifisere seg med verdivalgene til sine antatt framtidige arbeidsgivere, selv om det bare er noen tusen av dem som får jobb i disse organisasjonene. Det kan være en forklaring på at donorers verdiformuleringer overraskende raskt overtas av et stort antall velutdannede, ressurssterke mennesker i fattige land. Slik påvirkning – hvis den er reell – er ”skjult” for både donor og mottaker.

Når vi til vanlig ikke ser noe særlig problematisk med slik eksport av verdier, er nok fordi vi er så overbevist om at vi eksporterer riktige, viktige og universelle verdier at effekt blir viktigere enn etikk. Vi trenger ikke slutte med slikt, men det kan være nyttig å minne hverandre om hva vi holder på med. Det kan vanskelig forstås som noe annet enn en videreføring av en god gammel tradisjon for misjon, men med et noe annet evangelium. Kanskje bør vi ”teste” bistandens eksport av verdier ved å forestille seg at verdier vi ikke liker, ble formidlet gjennom samme metoder. Misjons-skeptikere kan forestille seg misjon, USA-skeptikere kan tenke på om USA hadde forsøkt å påvirke norske verdivalg på samme måte. Få ville akseptert det.

Konklusjonen er ikke at vi skal slutte å eksportere verdier i bistand. Men vi beveger oss i et vanskelig etisk grenseland der det kan virke som om målet overskygger metoden. Det er et etisk dilemma om man bruker sin makt som rik til å påvirke andres verdivalg. Og det er prinsipielt problematisk at myndighetene i et land gjør viktige politiske valg gjennom hestehandler med donorer framfor med sine egne folkevalgte og politisk opposisjon - og dette er også rent pragmatisk ganske skummelt, fordi vi risikerer at de folkevalgte mister legitimitet. Det er dessuten risikabelt for oss på sikt. Framtiden vil garantert prioritere andre verdivalg enn nåtiden, og da vil man nok se tilbake på bistanden med andre øyne. Kanskje vil vi se tilbake på bistand slik vi i dag ser på gamle dagers misjonsvirksomhet. La oss fortsette å eksportere verdivalg, men se kritisk på hva vi holder på med. I første omgang bør vi erkjenne at mange av verdivalgene bare er universelle i egne øyne (og våre utvalgte likesinnede i andre land), og insistere på at uansett hvor viktige og riktige verdivalg vi formidler, må det ikke hindre oss i å tenke kritisk på hva vi holder på med. 

Bistand eller utviklingspolitikk? Nei takk

De er ikke særlig radikalt å si at det er meningsløst å peke på bare ett sett av virkemidler, for eksempel bistand, i møtet med fattigdom og andre av klodens utfordringer. Noen hevder til og med at bistand ikke er en del av løsningen, og finner støtte for det i noen gode og mange dårlige argumenter. Men noen av våre flinkeste utviklingspolitiske tenkere ser ut til å ha valgt en egen posisjon. De sier (og mener) at bistand er viktig, men gir i praksis uttrykk for at bistand ikke fortjener særlig oppmerksomhet fra de mest progressive, kritiske og radikale politiske tenkere, som bør bruke sin intellektuelle kapasitet på andre deler av utviklingspolitikken.

Jeg har ikke sett forskjellen presist definert, men hvis bistand i hovedsak handler om å finansiere en eller annen aktivitet i det landet man ønsker å hjelpe, tar utviklingspolitikk også sikte på politiske endringer andre steder, for eksempel i Norge og andre rike land, eller i det mellomstatlige samarbeidet. Bistand er altså bare ett av flere virkemidler, mens utviklingspolitikk omfatter hele verktøykassen. Gråsonene er så mange at det er umulig å trekke klare linjer i praksis, men det er iallefall prinsippet.

I praksis ser det imidlertid ut til at mange som snakker om "bredere" eller "samstemt" eller "helhetlig"  "utviklingspolitikk", snakker mest om alle de delene av verktøykassen som ikke er bistand. Selv forstår jeg ikke hvordan man kan kalle det "helhetlig" etter at det aller største verktøyet er lagt til side. Men det regnes nå som litt mer radikalt og progressivt å snakke mest om alt annet enn bistand. Høyre fikk litt applaus nylig (den druknet riktignok i protestene mot deres trussel om å kutte i informasjonsstøtte til frivillige organisasjoner) da de nylig presenterte sin politikk for utvikling, ikke bistand. I praksis var det ikke så veldig mye nytt i politikken de presenterte utover at den ble presentert i ett dokument under stikkordet "utvikling" - altså en samlet utviklingspolitikk, i motsetning til tidligere presentasjon av omtrent den samme politikken under overskrifter som "bistand", "handel" og så videre. Kapitlet om bistand fylte mindre enn en av 27 sider i dokumentet, mens det faktum at ordet "bistand" ga mer enn hundre treff, viser at det i praksis var mye bistand i de øvrige kapitlene.

At mange mener utviklingspolitikk er viktigere enn bistand, er greit nok. Det er et politisk standpunkt som det er all grunn til å være enig i, i alle fall rent prinsipielt (og et stykke på vei i praksis). Og det er uansett riktig at bistand alene er alt for snevert og et helt feil svar utfordringer i verden anno 2012 (og anno 1970 for den saks skyld, men det er litt sent å gjøre noe med nå). Men det betyr ikke at at det trenger være en kvalitativ forskjell på bistand og utviklingspolitikk når det gjelder virkemidlenes politiske status. Imidlertid ser det ut til at noen mener at det første er en slags tradisjonelt hjelpearbeid, mens det siste er en mer politisk progressiv øvelse som tar sikte på store, ganske radikale og helst globale endringer, og ergo trenger mer politisk oppmerksomhet.

Det ville vært uproblematisk om det ikke var fordi det har gitt seg praktisk utslag i en bestemt arbeidsdeling. Det skjer på to plan. Rent intellektuelt skjer en arbeidsdeling ved at bistand er delegert til faglige eksperter innenfor ganske rigide forvaltningsprosedyrer, mens utviklingspolitikken får mer oppmerksomhet fra ambisiøse politikere og de fleste av våre beste utviklingspolitiske tenkere under forventning om mer dynamikk og helst litt radikale grep (at disse tenkerne også er finansiert av bistandsbudsjettet, er en annen diskusjon). Et eksempel er at Erik Solheim, vår antakelig beste utviklingspolitiker noensinne, tilsynelatende brukte bare en liten del av sin enorme kapasitet til å tenke på bistand utover hvordan han kunne bruke den til å få gjennomslag for sine egne politiske ideer.

Det skjer også en forvaltningsmessig arbeidsdeling, uttrykt i arbeidsdelingen mellom Norad og UD. Norad skal jobbe med "fag" mens UD skal jobbe med "politikk" - og noen later til å mene at Norad skal håndtere det meste av tilskuddsforvaltningen, mens UD skal jobbe mer med det politiske (det initiativet er riktignok lagt på is nylig). Om et slikt synspunkt er begrunnet med at Norad er flinkere på tilskuddsforvaltning, er det greit nok. Men det er bekymringsfullt om det er uttrykk for at noen mener at tilskuddsforvaltning (=bistand) i bunn og grunn er noe "faglig" i motsetning til utviklingspolitikk som er "politisk", og at det første kan overlates til teknokratene mens det andre tilhører diplomatene.

Jeg synes vi må se likt på all utviklingspolitikk.

For det første fordi bistand er like politisk krevende som noen andre deler av utviklingspolitikken. De fleste bistandstiltak tar egentlig sikte på ganske radikale endringer i stat og samfunn, som uunngåelig er politiske. Ta "godt styresett", "fattigdomsbekjempelse" eller effektiv oppnåelse av helse- og utdanningsmål. Hva dette innebærer og hvordan det gjøres, kan ikke vurderes uten å komme innom mange av de største og vanskeligste spørsmål i langt over hundre års politisk kamp i Norge og andre industriland. Og det er bekymringsverdig at mens politisk kamp har ført til ulike løsninger i alle industriland, presenterer bistanden omtrent akkurat de samme løsningene for mer enn hundre land. Og det er bare å gå videre på lista over bistandsmål: Det finnes ingenting i strategiene for likestilling, menneskerettigheter, miljø eller naturressursforvaltning som ikke er politisk radikalt der de skal implementeres.Og ingen av disse kan implementeres på samme måte overalt. Hvordan de implementeres, er langt på vei politiske spørsmål.

Det betyr at bistand krever minst like mye politisk dømmekraft som de store utviklingspolitiske initiativene, om de skal lykkes. Og omvendt: en bistandsaktør som mener at dette er rent faglige øvelser, vil  mislykkes. Dette handler selvsagt ikke om yrke og posisjon: fagfolk (f eks i Norad) kan ha like god politisk dømmekraft som politikere. Men det handler om å vite hva man holder på med, nemlig veldig ambisiøse forsøk på politisk radikale endringer av stat og samfunn i andre land. Fagfolka kan håndtere det meste av dette, men det er etiske og politiske problemstillinger involvert som krever politisk avklaring og derfor ikke kan delegeres til byråkratiet. Skillet mellom "fag" og "politikk" er selvsagt noe karikert her: i praksis er de umulige å trekke i praksis, men du forstår sånn omtrent hva jeg snakker om. Men uansett om det er politikk eller fag, fortjener bistandsforvaltningen mer politisk oppmerksomhet enn det den får i dag. Mer om det her.

For det andre fordi nesten all utviklingspolitikk også er bistand, eller helt avhengig av bistand. Det følger bistandsbudsjetter på kjøpet med de fleste utviklingspolitiske initiativ. Det er ikke fordi Norge har så gode argumenter at vi blir lyttet til i Geneve, Washington og New York, men fordi vi er en raus donor (vi har mange gode argumenter også, og mange gode diplomater. Men det er antakelig sjelden avgjørende). Mye tyder dessuten på at det stort sett er bistandsmidler som gjør at vedtak i FN og andre multilaterale institusjoner er effektive: Det er ofte vanskelig å se at de normer og prioriteringer som vedtas, påvirker interne politiske prioriteringer i hvert enkelt land utover at de til en viss grad bidrar til å styre bistandsflyten.

Den delen av utviklingspolitikken som ikke er avhengig av bistand, er den som kan gjennomføres her hjemme. Forvaltning av Statens Pensjonsfond Utland, landbrukspolitikken og en tøffere hånd på norske selskaper i utlandet (vi kan jo starte med de statseide), er gode kandidater til god utviklingspolitikk. Så det er bare å sette i gang for de som mener at bistand er gammeldags og at utviklingspolitikk ikke er bistand. Men når interessen for å gjøre noe med disse sakene er lunken, er det nok fordi vi foretrekker den utviklingspolitikken som kan finansieres med bistand. Det er enklest slik.

For det tredje vil det utviklingspolitiske engasjementet ha godt av å smake på pisken som smeller over bistanden. Bistanden blir utsatt for en hel haug med påstander: som at bistand ikke virker eller i det minste ikke er effektiv, at den framstår som en moralsk øvelse som styres mer av egne idealer enn av pragmatiske hensyn, at den ikke forstår diversitet og isteden presenterer universalløsninger som oftest ikke er effektive i møte med nasjonale reelle behov, eller at den er uttrykk for et vestlig postkolonialt formynderskap som innebærer umyndiggjøring av de man forsøker å hjelpe. Selv er jeg helt uenig i første påstand, og i økende grad enig med de andre, men det er ikke poenget her: Enten påstandene er riktige eller ikke, tror jeg det er sunt å la seg plage av dem (men bare sånn passe mye, slik at det virker skjerpende og korrigerende, ikke demotiverende). Dersom noen tillater seg å tenke at kritikken av bistand ikke gjelder for dem fordi "vi driver utviklingspolitikk, ikke bistand", har de gitt fra seg muligheten til å bli bedre ved å tygge på slik kritikk.

For det fjerde har størrelsen betydning. Den delen av utviklingspolitikken som ikke omhandler bistand, inkluderer lite penger og sysselsetter et ganske begrenset antall mennesker i stat og frivillig sektor. Bistand sysselsetter veldig mange flere, og utgjør langt over tjue milliarder kroner (jeg gidder ikke forholde meg til definisjonene som sier at tallet er rundt tredve). Man kan godt mene at mer menneskelige og økonomiske ressurser burde gått til andre deler av utviklingspolitikken enn bistand - og jeg er helt enig. Men så lenge fordelingen er slik den er, kan det være gode grunner til å rette oppmerksomheten mot det som er størst, fordi her er det større mulighet til å gjøre en forskjell for gode politikere og andre tenkere. Det betyr ikke at man skal være mindre ambisiøs om utviklingspolitikken, og det politiske presset i den retning må gjerne økes. Men for tiden er det bistand som trenger mest politisk og intellektuell oppmerksomhet simpelthen fordi det er her det er størst mulighet til å gjøre nytte, og - ikke minst - for å gjøre skade. Ikke fordi bistanden er viktigst, men fordi den er størst.

Og a propos det å gjøre en forskjell. Påstanden om at bistand ikke virker, er lett å tilbakevise. Men hva med utviklingspolitikk? Mye utviklingspolitisk engasjement tar sikte på politiske endringer som kan være vanskelige å oppnå, og som kanskje ikke engang har sikker effekt selv om man skulle lykkes i det ønskede politiske vedtaket. Det gjelder særlig når man jobber for å oppnå politiske vedtak i det mellomstatlige systemet. Mange politiske seire som feires i New York, Geneve eller Washington blir der. Jeg vil ikke nevne noe spesielt politikkområde, men synes det er verdt å stille spørsmålet: virker det? Svaret er ikke at utviklingspolitikken ikke er effektiv (for eksempel tror jeg at gjeldssletting la grunnlaget for en del av framgangen vi ser i fattige land i dag - kjempesuksess!). Men spørsmålet hjelper oss til å gjøre det rette og bruke ressursene riktig.

Jeg tror for eksempel at hvis Norge skulle innført en effektiv utviklingspolitikk som garantert gjorde forskjell, trenger vi ikke dra til Geneve eller Washington. Det holder å dra til Bankplassen 2 i Oslo. Tidenes mest effektive norske utviklingspolitiske grep kan skje der. Men et slikt grep forutsetter et vedtak i Akersgata 40, så det er kanskje like greit å dra rett dit. Det vil også være praktisk, for nøkkelen til flere andre utviklingspolitiske grep - og til bedre bistand av den mer tradisjonelle sorten - ligger også på samme adresse. Så mens bistandsforvalterne med fordel kunne tilbragt mer tid i andre land, er det er ingen grunn til å reise langt om man tar sikte på en effektiv, resultatorientert utviklingspolitikk.

Radiator Aid? No, thanks!

(Norwegians: Here is the original in Norwegian language)


Øyvind Eggen, PhD, Development Studies
Halvard Leira, PhD, International Relations
Norwegian Institute for International Affairs

The relief aid initiative Radi-Aid, asking Africans to donate their old radiators to shivering Norwegians, has received a lot of publicity lately (www.africafornorway.no). As Norwegians, we appreciate that Africans finally give some attention to the long-standing Norwegian heat-deficiency, in our view one of the forgotten crises of the world. Nonetheless, it is our duty as researchers to point out a number of problematic aspects. In fact, there are so many weaknesses in this this project that, for a while we were not even sure whether it was to be taken seriously.

One obvious problem is targeting. How to ensure that the heat is given to those Norwegians who need it most? We have not seen good baseline studies to guide the selection of beneficiaries and to ensure that the heat from each single radiator is utilized optimally. The project is also alarmingly weak in terms of gender sensitivity. We have all seen and heard of cases of men sitting near the radiator while the women work in colder areas of the house. Moreover, we doubt whether the Africans have sufficient knowledge of local contexts. Indeed, in Western parts of the country many Norwegians are more in need of an umbrella than a radiator during winter time. These problems are good examples why aid should be channeled through African NGOs with good knowledge of local conditions in Norway.

Governance matters
Even though Norwegians certainly do shiver at this time of the year we are not convinced whether Norway is the country that will benefit most from this project. Why has not Iceland been selected for the project? Once again, we have not seen good studies, but we assume this may be because Iceland has not demonstrated good governance lately. Inflation rates in Iceland recently reached almost 20 percent, and we often see that IMF discourages aid to countries with inflation rates well below that level. It is well known that aid is most effective if provided to countries with good macroeconomic performance. Indeed, to make sure aid is well utilized, it should preferably be given to countries with an economy as good as Norway’s or better. 

However, donors have long ago broadened their concern for governance into a much broader approach than merely economic performance. And there are certainly governance issues to be considered in Norway. Africans seem to have missed the fact that the current Prime Minister is the son of a former Foreign Minister, and he has already announced that he is seeking a third term in office. Africans, who benefit from modern constitutions, may find it surprising that this is generally accepted by local media and NGOs. But after all, the Norwegian constitution is almost 200 years old and has not been much modernized. Even its language is old fashioned. 

Since in this case we are discussing aid to the energy sector, it must also be mentioned that the sector is dominated by two large, powerful, parastatal corporations – one depending on fossil fuels, the other on hydroelectric energy (including a very controversial dam that involved forced relocation of indigenous people). The two seem to dominate the sector, at the cost of more development-friendly sources of energy. In such a context, we find it quite naïve to simply ship radiators into the country while not addressing governance issues and applying a broader approach to energy sector policy issues.

The importance of ownership

We are also concerned about the local ownership in this project. Without it, the likelihood of long-term results is weak. Imagine rusty radiators littering parks and road ditches throughout the country in only a year or two. Maybe they will be used as ski racks? The project may cause increased dependence on further aid, by strengthening a culture (of which we already see ample evidence) where Norwegians are too lazy to generate heat for themselves. Instead of helping, the project may make Norwegians depend on fresh radiators every winter instead of utilizing local heat resources. Once again, this calls for African and local NGOs to secure ownership and mobilize local resources. 

Ownership is of particular relevance in terms of marginalized groups. In international forums, Norway takes pride in their population of indigenous peoples. We do not believe it is coincidental that these are banished to the coldest areas of the country. Thus, radiator aid is of particular relevance to these population groups. And indeed, we view radiators as a very relevant form of aid, as it will help integrating the Saami in modern society, and make them less dependent upon environmentally destructive practice of burning local firewood. Any visitor to the highland plains in Northern Norway cannot avoid noticing that there are almost no trees left. Still, although radiators are potentially relevant, we have not seen that the Saami people have been participated in the planning of the project.

Good intentions, but poor results?
We would like to stress that heat aid aims at satisfying a need that is indeed real, and we appreciate the initiative to giving ordinary Africans a possibility to act in solidarity with Norwegians. Nonetheless, we see Radi-Aid as primarily rooted in an African charity regime where satisfying the donors seems more important than making sure that aid leads to sustainable development among the recipients. Perhaps will the project primarily serve as a door-opener for individuals seeking future top positions in international heat organizations in addition to generating increased sales for concerned artists.

One of the problems appears to be associated to the rigid UN goal of allocating 0.7 per cent of African heat as aid to colder countries. This worked well until a few years ago, when heat from Africa was primarily provided in the form of exotic dances and henna dye. With global warming we may see that the 0.7-percent-goal will lead to a rapid increase in heat aid that is not accompanied by increased capacity to plan and manage the heat flows. In that situation we may see more projects like this, well intended but poor planned. We fear that African heat aid may hinder more long-term, sustainable domestic heat development.

A broader approach

Awaiting more baseline studies and improved systems for planning, monitoring and evaluation, we must recommend a pause to Radi-Aid. We suggest instead a broader approach to the Norwegian heat deficiency. Africans see Norwegians shivering, but they do not ask why they shiver. The structural lack of heat is not fixed with radiators, but calls for fundamental strategies of fighting the cold. 

As a start, one cannot simply provide gifts. African donors must also build local capacity. Give a man a radiator, and he is warm until the next power cut. Teach a man to chop wood, and he is warm all winter.

Africa should also take a greater interest in governance and policy issues. This includes, in particular, the energy sector with a market that suffers from strong state dominance and heavy regulation, inequality in terms of economic and political resources, and dependence on non-renewable energy sources. But one should also consider broader governance issues, including democratization. In African countries, donors often threaten to reduce or withdraw aid if the head of state seeks a third period in office. We feel that African donors should consider the same ahead of the 2013 elections in Norway. Moreover, the soundness of the national economy, massively depending on the export of natural resources, should also be addressed.

Finally, heat aid should be seen as only a part of a more comprehensive African development policy towards Norway that goes beyond aid. Trade is also important. For instance, in a country where the government – tempted by huge profits from its own oil company – exports most of the oil instead of sharing scarce heat resources with its own freezing population, we expect that the rapidly growing African economies will show solidarity with the people of Norway by not buying Norwegian oil.

Kritikk? Ja! Mer! Mer!

Nå forstår jeg bedre hva de snakker om, de som snakker i Se og Hør om tiden før og etter at de var i rampelyset. Kollega Halvard og jeg har nemlig hatt vår tid. Den varte noen dager, og er nå over. «Skal vi danse»-folka er kanskje ikke imponert over tallene, men i vår bransje – der vi bruker tre år på en tekst (doktorgraden) som kanskje leses av en ti-femten mennesker – er dette stort: Bortimot tjuetusen Facebook-anbefalinger og tusenvis av tweets på en kronikk. Et øyeblikk kunne vi se Thomas Hylland Eriksen i bakspeilet (han var opptatt i lille Morgenbladet den uka) og jeg syntes jeg skimtet ryggen til Hans Rosling langt der framme. 

Hva skjedde? Og hva kan vi lære av det? For det første er det litt å lære for forskningen. Både Halvard og jeg har brukt månedsvis på lange, kompliserte og (i all beskjedenhet) veldig gode tekster, som er blitt publisert i noen av de mest anerkjente internasjonale tidsskriftene. Men disse er så små og sære at de ikke engang tør offentliggjøre sine egne opplagstall. Gjennomslaget kom altså i form av en spøk som vi brukte to-tre timer på – riktignok med veldig god hjelp (takk!) fra gode venner på Facebook (og de har ikke engang doktorgrad. Tenke seg til). Det ville kanskje ikke skjedd om vi ikke først hadde produsert de lange tekstene, men likevel gir det grunn til å tenke nytt om forskningskommunikasjon.

For det andre kan vi lære litt om bistandsfolket. En ting er at de faktisk har humor, selv om de oftest snakker om alvorlige ting med stort engasjement. Det visste jeg egentlig allerede, for jeg kjenner en del av dem (og av hensyn til de det gjelder og deres pårørende, nevner jeg ikke navn på de som i første omgang ikke forstod at vi drev med satire). Men nå er det på en måte bevist. 

Likevel er det verdt å merke seg at de likte denne form for humor. For det som egentlig skjedde, rent humorteknisk, var at vi satte opp et speil. Radi-Aid-kampanjen var bistandsfolkas satire over de andre: mediene, pengeinnsamlerne i egne organisasjoner, de naive idealistene, men også folk flest som lar seg bruke i slike kampanjer. De er fulle av gode intensjoner, men har ikke helt forstått, og bistandsfolket synes de burde tenke mer sofistikert. Skal vi karikere det på en litt slem måte, var Radi-Aid egentlig en slags elitenes harsellas over folket. Men det var en harsellas over folket i det rike nord, til forsvar for fattigfolk som har blitt umyndiggjort av rikfolks velvilje, så da er det vel greit.

Vår satire-på-satire var derimot en kritikk av at bistandsfolk tenker bistand en måte som egentlig det motsatte av den banaliseringen som Radi-Aid harsellerte over. Bistandsfolket synes det er litt for enkelt og naivt bare å bidra til å løse et problem (for eksempel kulde) i et annet land med et enkelt virkemiddel (for eksempel radiatorer). Det har de selvsagt rett i, men de gir seg ikke bare i kast med å finne bedre måter å løse det aktuelle problemet på. I stedet kompliserer de bistanden nesten til det absurde. De ser det både som en rett og en plikt å bruke ethvert bistandstiltak til et verktøy for å ta ansvar for nesten alle sider av et annet lands utvikling langt utover det opprinnelige problemet som skulle løses. Jeg har skrevet om dette på ikke-satiriske måter i mange tidligere blogginnlegg, blant annet her og her. Paradoksalt nok har dette omtrent den samme effekten for fattigfolk i Afrika, nemlig umyndiggjøring. Så her har altså naive idealister og proffe bistandsfolk noe felles. Ved å bruke en helt vanlig bistandsretorikk på tilfellet Norge, og å gjøre gamle radiatorer til et verktøy for en bred politisk agenda for endring av stat og samfunn på et annet kontinent, demonstrerte vi hvor absurd dette kan oppfattes i mottakerlandet. 

Fordi bistandsfolka lo så godt, kan man nesten bli usikker på om de egentlig følte seg truffet av denne kritiske brodden mot dem selv. Men jeg tror mange følte seg truffet, og likte det. Det er fordi dette passer godt med mine øvrige erfaringer med bistandsfolk. De elsker nemlig kritikk. Selv mine mest kritiske utsagn har tidligere ført til jubel i bransjen, etterfulgt av invitasjoner til å komme og snakke for bistandsorganisasjoner, med tydelig beskjed om «å være kritisk». Jeg svinger villig den verbale pisken over dem, og de elsker det, krymper seg og sier «ja! ja! mer! mer!». Det finnes kanskje en diagnose for folk med slike personlighetstrekk, men for meg er det nok å konkludere med at veien inn til bistandsfolkenes hjerter er å skjelle dem ut (og, som et hint til andre forskere og konsulenter, dette er også en god vei til deres budsjetter, for det har ført til flere interessante oppdrag). Jeg snakker selvsagt ikke om alle bistandsfolk, noen synes kritikk er en uting. Men det er mange, og jeg har fått så mye positiv respons på min kitikk at jeg tror det er noe spesielt med denne bransjen.

Og jeg tror jeg forstår litt av bakgrunnen. Kritikk er, i likhet med mye annet, en ressurs man først ser nytten av når man ikke har det. Da tenker jeg på god kritikk, som faktisk kan brukes til noe – for eksempel å bli bedre, eller å stille folk til ansvar. Dette er mangelvare i bistand. Ved første tanke kan det kanskje høres ganske komfortabelt ut for en bistandsarbeider å slippe kritikk, men jeg tror mange ikke føler det slik. 

Bistandsfolk er antakelig de mest bistandskritiske vi har i dette landet. Det er helt naturlig, fordi de kjenner problemene best – slik er det vel i de fleste bransjer. Bistandsfolkene vet også at bistanden gjør fantastisk mye bra og derfor er drivverdig på tross av alle de problematiske sidene (og etter noen år med forskning på bistandens effekter, mener jeg meg kvalifisert til å bekrefte at det er en godt begrunnet posisjon. Og det er veldig vanskelig å begrunne den motsatte posisjon med forskningsbasert empiri). Men dette er et faktum som ikke løser noen av problemene involvert i bistand. De problemene løses heller ikke ved ikke å snakke om dem. Derimot kan noen av problemene (ikke alle) kanskje løses et stykke på vei nettopp ved å snakke mer om dem.

I de fleste organisasjonene involvert i bistand, både offentlige og private, virker som om det er lite rom for å snakke åpent om de mer grunnleggende kritiske sidene ved bistand (jeg har bare kjennskap til et mindretall av organisasjonene, og selv blant dem er det unntak, så ikke les dette som en generell påstand). Man kommer ofte med kritiske kommentar, gjerne uformelt mellom kolleger, men slik kritikk virker ofte mer demotiverende enn skjerpende. Noe helt annet er om organisasjonen ser kritikk som en anledning til forbedring, og legger til rette for det. Det er sjeldent. Det skyldes, tror jeg, at mange ledere virker mest opptatt av at deres overordnede, bevilgende myndigheter eller private givere skal tro at de er flinke. Og de tror at det gjøres best ved å snakke fint om det de holder på med. Kanskje tror de også at medarbeidere blir mer motivert av å snakke fint om hva de holder på med, uansett hva de føler om det. Tell, don’t show, liksom. Gjerne i formen «det nytter». Eller gjennom fyldige rapporter som sier at bistanden virker, men har noen problemer som skyldes mangel på kapasitet hos mottakeren (i bistandsspråket er «kapasitet» en samlebetegnelse for kunnskap, holdninger, verdier, vilje, organisasjon og ledelse, infrastruktur og en hel rekke annet), altså at det ikke er selve bistanden det er problem med, men mottakeren.

Det gjaldt intern kritikk. Eksternt finnes det noen rimelige gode grunner til å være forsiktig med kritikk. Det offentlige ordskiftet om bistand er mye mer ensporet enn de fleste andre politikkområder. Så vidt jeg vet, er det sjelden noen tar til orde for å legge ned helsesektoren, Forsvaret, grunnskolen, kulturdepartementet eller NAV hver gang disse får kritikk i pressen. Kanskje vil man legge ned et tiltak, men ikke hele sektoren. Men sies noe kritisk om bistand, kommer noen alltid på banen med påstander om at bistand ikke virker og bør reduseres eller kanskje avvikles. I et slikt ordskifte er det forståelig at det er fristende for bistandsfolk å sitte stille.

Jeg er likevel usikker på om det er en fornuftig strategi på sikt. Kanskje er offentlighetens interesse for bistand noenlunde konstant, slik at jo mindre bistandsfolkene sier, dess mer plass blir det til meningsbærere uten erfaring og uten særlig empirisk forskning om hva bistanden gjør i mottakerlandet, men derimot sterke meninger om norsk politikk (jeg nevner ikke navnet på tre forskere og et parti her). Resultatet har blitt en kritikk om hva bistand gjør i og med Norge, og hva man antar at den ikke gjør i utlandet (altså å gi resultater). Dette er ikke uviktige spørsmål, men det ville jo vært hyggelig med mer fokus, gjerne kritisk, på hva bistand faktisk gjør i utlandet, både på godt og vondt. Og skal man først få kritikk, er det vanligvis nyttigst med den som kommer fra folk som kjenner feltet. Dette tror jeg er årsaken til at min kritikk er populær. Ikke fordi den er spesielt god (selv er jeg ikke helt fornøyd, for jeg ser at den er vanskelig å bruke til noe konstruktivt), men fordi den er basert på både erfaring og empirisk forskning. 

Det forklarer riktignok ikke direkte hvorfor vår satire ble populær, for den hadde dårlig forankring i empiri (vi fikk blant annet pepper for det vi skrev om Island). Snarere er det kanskje et uttrykk for at en bransje sulteforet på kritikk, tar imot nesten hva som helst med begeistring, og at satire-formen ble sett på som en god måte å formidle det vanskelige på. Det er jo i tråd med en gammel erkjennelse (uttrykt ved hoffnarren) for at den vanskeligste kritikken, som rammer makta (bistand er selvsagt makt), best uttrykkes gjennom humor. Jeg tror dessuten satiren traff litt godt på en grunnleggende nerve som mange føler på og mener det er på tide å hente fram i lyset. Her er det verdt å merke seg at vår satire fikk oppmerksomhet langt utover bransjen. Det viser nok at folk utenfor bistandsapparatet har forstått at bistanden har utviklet en tenkemåte som er velegnet til satire. Kanskje er det dette, og ikke resultatdokumentasjon, man bør tenke på når man skal sikre legitimitet til framtidens bistand.

Det er selvsagt en annen mulig, og nesten motsatt forklaring på at kronikken vår slo så godt an. Den var jo egentlig uten retning, uten noe samlende argument, og uten krav til noen, men snarere en usortert liste av kritiske blikk mot alt og alle innenfor sektoren. I så fall var den egentlig ikke kritisk, men bare en spøk. Som kona mi sa det, hun har en egen evne til å formidle kritikk som ros: «Hvis du sparker og slår i absolutt alle retninger samtidig, treffer du egentlig ingenting. Men det blir en ganske morsom dans».