Årets nye bistandsmetaforer

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige.


Bistandsfolk er glade i metaforer, og når vi først har funnet en metafor som uttrykker noe meningsfullt bruker vi den ivrig, gjerne i flere tiår. De mister gjerne litt verdi etterhvert som forbindelsen mellom ordets egentlige betydning og det som forsøkes uttrykt, forsvinner fra bevisstheten. Hvis det noengang har vært en heldig forbindelse mellom disse, da (hvor ofte har du ikke hørt ambisjonen om å plassere mottakeren i førersetet? Enhver som har reist i et fattig land, vet at det oftest ikke er personen i førersetet som bestemmer. Det er det gjerne den hvite bistandsarbeideren i baksetet som gjør. Førerens rolle er å føre kjøretøyet i den retning baksetepassasjeren ønsker, og å ta skylda hvis det går galt).


Av den grunn har 2015 vært et oppløftende år, med to helt nye og svært lovende metaforer i norsk bistandsdebatt. Begge er i mine øyne presise uttrykk for noe essensielt i bistand. Begge har også en forbindelse til Civita. Om det er tilfeldig, vet jeg ikke, men kanskje det er uttrykk for at språklig nytenking har bedre kår utenfor godhetsregimet enn innenfor. Begge metaforene har dessuten også kulinarisk opphav, uten at jeg vet hvordan jeg skal tolke akkurat det.


Det startet på en Civita-frokost i april, med forsker Rune Jansen Hagen som introduserte uttrykket betasuppe, til umiddelbar applaus fra bistandskjennere i salen. "Norsk bistandspolitikk er som en betasuppe som har stått og kokt i lengre tid. Stadig nye ingredienser kastes inn. Vi har endt opp med en oppskrift som ingen kokk ville satt inn i en oppskriftsbok", sa Hagen i følge Bistandsaktuelt.


Senere kom Civitas egen bistands-skribent Nikolai Hegertun - som er fjorårets suverent viktigste nykommer i norsk bistandsdebatt - på metaforbanen. Han kalte bistand for en politisk godtepose. Det er en godtepose som enhver statsråd med tilgang til bistandsbudsjettet kan forsyne seg av, nesten uten motstand (så lenge man ikke tar for mye om gangen) for å gjøre noen nyttige politiske markeringer, smøre arbeidet for viktige diplomatiske ambisjoner og/eller tilfredsstille ulike interessegrupper og organisasjoner i nær sagt alle sektorer med midler og meningsfullt internasjonalt engasjement (dette er min tolkning, ikke Hegertuns ord). I kombinasjon med stadig nye ambisjoner, hundrevis av ulike mål og mangelen på en overordnet strategi har det i følge Hegertun resultert i en ekstremt fragmentert bistand.


Hegertun introduserte forresten enda en metafor da han sa at at godteposen ble til en verkebyll i fjor høst. Sistnevnte er også interessant, men den når ikke opp som generell beskrivelse for bistand før vi ser om høstens budsjettbråk er en engangshendelse eller en ny tradisjon kommet for å bli. Dessuten synes jeg at den brå overgangen fra den kulinariske til den medisinske sfære var uheldig rent estetisk.


Prisen for årets nykommer blant bistandsmetaforer deles altså mellom "betasuppe" og "godtepose". Ingen av dem kan sies å være i gourmet-divisjonen rent kulinarisk, men som metaforer for helt grunnleggende egenskaper ved norsk bistand mener jeg de er av ypperste klasse. På en elegant måte klarer de to ting på samme tid: De sier noe viktig som mange bistandskjennere umiddelbart kjenner seg igjen i, men som de hittil ikke har hatt gode ord for, samtidig som det er intuitivt enkelt for utenforstående å forstå hva som menes.


Eller hva mener du? Er metaforene dekkende? Har jeg glemt andre nye metaforer som fortjener honnør? Bruk kommentarfeltet!

Bistand er viktigere enn før

Du hører påstanden nærmest ukentlig for tiden: «Bistand er mindre viktig enn før». Påstanden begrunnes med tall eller grafer som viser at bistand utgjør en lavere andel av utenlandsk kapitalflyt til utviklingsland, og/eller lavere andel av landets bruttonasjonalprodukt. Og bak ordene høres ekkoet av et nostalgisk savn etter gamle dager, da det var vi som var løsningen på fattige lands utvikling fordi ingen andre var på banen.

Men selv om begrunnelsen – at bistand utgjør en stadig mindre del av økonomiflyten til og i et land – er sann, er resonnementet uholdbart og konklusjonen feil. Det er fordi det er noen implisitte forutsetninger i resonnementet som ikke holder mål.

For det første forutsettes det nødvendigvis at bistand var viktig før. Sammenhengen gjør det naturlig å tolke «viktig» som at bistand kan endre et helt lands politiske eller økonomiske utvikling. Altså at bistand var viktig for et lands utvikling.

Det er den ikke. Det vil si, bistand har nok gitt viktige bidrag til en del lands utvikling, men bare unntaksvis og i liten grad. Erfaring og forskning over flere tiår tyder på at bistand har marginal (og ikke nødvendigvis positiv) betydning for politisk, institusjonell eller økonomisk utvikling. Politikere og giverorganisasjoner har riktignok ikke helt tatt dette inn over seg og lager fortsatt politikk og strategier som om bistand kan «skape utvikling» i et land. De om det.

Under visse forutsetninger kan bistand riktignok bidra til bestemte politiske eller institusjonelle endringer. Hvilke forutsetninger som må være til stede er under debatt, men i kortversjon er det elegant formulert av Verdensbanken for lenge siden: When there is movement for change. Men det er altså å regne for unntak fra hovedregel.

Derimot forteller erfaring og forskning at bistand har gjort og kan gjøre mye for å bidra til bedre velstand og velferd for enkelte grupper i et land (fortrinnsvis de fattigste). Her tyder alt på at bistand har hatt enorm betydning for veldig mange mennesker, iallfall på kort og mellomlang sikt. I tillegg kan bistand ha stor betydning for enkelte institusjoner og ganske mange lokalsamfunn. Bistand har altså vært – og er fortsatt – svært viktig for millioner av mennesker, selv om den bare unntaksvis er viktig for et lands utvikling.  

En annen forutsetning for påstanden er at bistandens eventuelle betydning for et lands utvikling er avhengig av dens relative andel av enten bruttonasjonalproduktet eller av de samlede kapitalstrømmer til (og evt fra) et land.

Det er feil på to måter. For det første vet vi (og vi har visst i flere tiår) at penger alene gjør liten forskjell. Det er i mye høyere grad politiske og institusjonelle forhold som avgjør om bistand utgjør en forskjell. Det er godt demonstrert av at den gangen mange bistandsmottakerland var nærmest fullfinansiert av bistand, gikk utviklingen ofte i feil retning. Selv den gang gjorde bistanden også veldig mye bra for sine målgrupper og for utvalgte formål, men den endret altså ikke et lands utvikling i den retningen som giverne hadde lagt til grunn.

Den andre grunnen til at det er feil, er at det forutsetter at bistandens (positive) betydning er en funksjon av dens volum, altså at mer penger gjør større forskjell enn mindre penger. Men faktisk tyder forskning på at det faktisk kan være motsatt. Flere studier viser at bistand har avtakende grensenytte, og grensenytten kan bli negativ ved mye bistand. Det betyr i klartekst at de første bistandspengene gjør større nytte enn alle de påfølgende, og etter hvert - om et land får spesielt mye bistand - kan hver ekstra krone gjøre mer skade enn gagn. Jeg er ikke oppdatert på litteraturen her, men mange studier peker i denne retningen, for eksempel denne og denne, og det har blitt antydet at grensenytten «tipper» ved bistand på omtrent 20 prosent av BNP (men jeg må innrømme at jeg husker verken eksakt tall eller kilde på dette, så ikke siter meg på det).

De nevnte studiene er økonometriske (statistiske) analyser, som sier lite om hvorfor det er slik. Men vi har mye annen forskning som peker i retning av noen forklaringer. En opplagt årsak er at jo fattigere et land er, dess dårligere er forutsetningene for at bistand skal kunne gi gode resultater: Gode institusjoner, fungerende næringsliv ogsåvidere. Dessuten er det slik at mange av bistandens negative effekter – både økonomisk, politisk, institusjonelt – er avhengig av volum. De er ikke plass til å gå inn på det her, men de mest kjente negative effektene av bistand er makroøkonomiske effekter (inkludert varianter av «hollandsk syke»), politiske effekter (man forstyrrer ansvarliggjøring av myndighetene overfor egen befolkning – og jo større andel bistand av BNP, dess mer ødeleggende for den ønskede «kontrakt» mellom folk og stat og for incentivene til å skattlegge egen befolkning) og institusjonelle effekter (på sitt enkleste knyttet til de enorme praktiske kostnadene involvert i å håndtere store mengder bistand, i tillegg til andre effekter på institusjoner). Men kritikerne av bistand blir kanskje skuffet over at bistandens negative betydning på et lands utvikling ofte også er overvurdert, iallfall i bistandskritiske kretser. Forskning viser relativt beskjedne effekter også her.

Når disse forutsetningene faller, er det egentlig ikke noe igjen av påstanden om at bistand er mindre viktig enn før. Om bistandens betydning skal vurderes opp mot dens evne til å endre et lands utvikling, har den nemlig aldri vært viktig. Og at den utgjør en mindre andel av et lands økonomi enn før, er ikke et argument for at dens viktighet blir redusert.

Derimot er det mulig å dra et annet resonnement.

All tilgjengelig evidens tyder nemlig på at bistand er mer effektiv nå enn før. Det er budskapet fra såkalte syntese- eller metastudier av enkeltprosjekter (det mest omfattende forsøk på å samle slike er gjort av Roger Riddel, og en kortversjon fins her), og det samme bildet framkommer i mange statistiske studier av de aggregerte effekten på makronivå. Da tenker jeg mest på at studier som ser på velferdsindikatorer som helse, utdanning og fattigdomsindikatorer – som mest presist reflekter hovedmålet med størstedelen av bistanden – som stort sett konkluderer positivt, og mange viser at effekten er bedre nå enn før. De mange studiene av effektene av bistand på vekst legger jeg litt mindre vekt på siden vekst ikke har vært et hovedmål for størstedelen av bistanden på flere tiår – men også disse peker på at effekten er mer positiv nå enn før.

Det er mange sannsynlige grunner til det: Forhåpentligvis har giverne lært av erfaring slik at bistanden er blitt bedre med tiden. Like viktig er det nok at institusjonene på mottakersiden er enormt mye bedre enn de var for noen tiår siden, og bistanden kan derfor tas i bruk av flere høyt kompetente folk og effektive institusjoner enn noen gang før, slik at den brukes bedre. Jeg tror den siste forklaringen er viktigst, altså at det er mottakersiden som er blitt bedre til å bruke ressurser godt, ikke at vi på giversiden er blitt bedre. Men dette er strengt tatt ikke viktig for andre enn oss og vårt selvbilde: Hovedsaken er at bistand - hvorav størstedelen alltid har virket - sannsynligvis virker bedre enn noensinne.

Paradoksalt nok er dette antakelig også et resultat av bistandens lavere relative betydning i et lands økonomi, fordi det er så mange andre ting som skjer i et land i vekst at bistanden lettere kan inngå i positive «spiraler» som kan føre til bredere og mer langsiktige resultater. På sitt enkleste: Jenta som får bistandsfinansiert utdanning har mye større sjanse for å få seg jobb nå enn før. Det har selvsagt alt å si for hvor mye positiv endring bistanden kan skape.

Bistandens evne til å endre et lands institusjonelle, politiske eller økonomiske utvikling er vanskeligere å vurdere (og som sagt har den evnen alltid vært svært begrenset), og vurderingene vil nok sprike i alle retninger avhengig av hvilket land og hvilken politisk interesse man ser på. Men det finnes ingen erfaring som tilsier at bistandens evne til å endre en stats utvikling er en funksjon av bistand volum relativt til andre økonomiske størrelser. Politiske og institusjonelle endringer kan ikke kjøpes, men kan muligens skje om bistand spiller i samme retning som andre prosesser i landet. Og slike prosesser er det mye flere av nå – og de liberale, demokratiske idealene og de politiske interessene som forsøkes fremmet gjennom bistand har også bedre grobunn i mange land enn tidligere. Så mulighetene er absolutt tilstede for at også disse formål med bistand har større sannsynlighet for suksess.

Med andre ord: Bistand er viktigere enn noensinne, om vi tenker på dens effektivitet som virkemiddel for å redusere fattigdom eller oppnå andre av de utviklingspolitiske mål som er satt for bistanden. I tillegg er risikoen for de mest kjente negative effektene av bistand lavere enn tidligere.

Altså er bistanden viktigere enn før for millioner av mennesker, og omtrent like uviktig for staters utvikling som den alltid har vært – men muligens med noe større sjanse for å lykkes i sistnevnte ambisjon enn før. Og argumentet for denne påstanden er altså de samme tallene som tidvis blir brukt som argument for det motsatte.

Så slutt å si at bistand er mindre viktig. Hvis du absolutt vil snakke ned bistanden, så fins det mange bedre resonnementer å dra. Det er mye kritisk å si om bistand, men ikke at den er uviktig – om du med «viktig» mener dens evne til å nå de målene som er satt for bistand. At den er uviktig for et lands utvikling i store trekk, er ingen nyhet.

Riktignok kan det hende at det er en annen implisitt forutsetning i påstanden om at bistand er mindre viktig, nemlig at tradisjonell bistand er mindre viktig enn før. Men det argumentet faller på sin egen irrelevans. For det første er det så selvfølgelig at det nærmer seg en tautologi: Det meste av det som er tradisjonelt mister jo sin betydning når verden forandrer seg. Dampmaskinen er mindre viktig enn før, men ikke jernbane. For det andre er det ingen som er det minste uenig i påstanden, så det er ikke vits i å se det. Praktisk talt alle som uttaler seg om bistand sier jo noe lignende (selv har jeg skrevet bok om saken). Problemet er det fins hundrevis av forskjellige forståelser av hva «tradisjonell» betyr og hva den nye bistanden skal innebære, men så langt kommer vi sjelden i denne debatten – og derfor er påstanden om «tradisjonell» versus «moderne» bistand i seg selv ganske verdiløs, om man ikke spesifiserer nærmere.

Noen later for øvrig til å mene at det er ordet «bistand» som er tradisjonelt og bør ut. Det er et legitimt synspunkt, men har i første omgang mest språklig relevans: vi snakker uansett om bruk av midler på et mandat fra Stortinget som fortsatt kaller det Internasjonal Bistand. Uansett hva du selv ville ønske å kalle de pengene, har altså forutsetningene aldri vært bedre for at de skal kunne gjøre den jobben de er satt til. Slik forstått har bistand aldri vært viktigere enn nå.

Ps. Et helt annet spørsmål er om behovet for bistand er mindre enn før. Det er det ikke. Det er i dag flere fattige enn det fantes innbyggere i de fattigste landene da vi begynte med bistand (i 1960 var den samlede befolkningen i de såkalte «less developed countries» på 2.1 milliarder. Om vi ikke avgrenser oss til de desperat fattige, men tar i betraktning de som «bare» er fattige, f eks har mindre enn to dollar om dagen, er antallet større i dag). Det er også mye større forskjell på fattig og rik enn den gang. Og som sagt er bistanden dokumentert mer effektiv enn den gang. Med andre ord: Om det var grunn til å begynne med bistand, er det grunn til å fortsette med bistand i dag. Ingen av de opprinnelige forutsetningene har endret i bistandens disfavør. Så om vi skulle slutte med bistand nå, må det være fordi vi har endret oss, ikke fordi verden er i endring.

Ansvarliggjøring i utenrikspolitikken

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som tidligere utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.

Etter noen uker med noen tøffe tak i media for de som har ansvar for utviklingspolitikk, kan det være greit å minne om at det pleier ikke være slik. I en tidligere jobb som forsker var jeg ansvarlig for en studie av hvordan politikere med ansvar for utenrikspolitikk blir møtt av media. Den akademiske kverna maler langsomt og resultatene ble ikke publisert før nå i sommer. Det ble publisert i Norsk medietidsskrift, men jeg synes resultatene er viktige også for andre enn de som leser slike tidsskrifter. Dette handler nemlig ikke bare om medier og det offentlige ordskiftet, men om et særtrekk ved utenriks- og utviklingspolitikken av mer generell relevans.

I undersøkelsen (som raust nok var finansiert av UD) tok vi for oss et utvalg Dagsnytt 18-sendinger, avisreportasjer, kronikker og debattinnlegg med tanke på hvordan statsrådene med ansvar for utenrikspolitikk møtes i media sammenlignet med andre statsråder. Medieviter Katrine Ziesler analyserte hvert enkelt innslag før vi sammen analyserte resultatene statistisk. Resultatene var overbevisende: Statsråder med ansvar for utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) kommer mye oftere i media enn sine kolleger, og har det mer komfortabelt når det skjer. De får i større grad sette dagsorden selv, de slipper ofte kritiske motspørsmål fra journalister, og må sjeldnere møte kritikere eller opposisjonspolitikere. Og de får nyte et privilegium som svært få politikere noen gang får oppleve: De kan presentere sine egne analyser uimotsagt slik at de framstår som ekspertkommentar snarere enn som meningsbærer i en sak. Slik kan de innta en rolle som nærmest hevet over politikken, med den autoritet det innebærer.

Hvorfor er dette viktig? Ikke bare fordi det betyr at utenrikspolitikken ikke får den debatten dette politikkområdets viktighet fortjener, men også fordi det er en del av et større bilde. Dette er nemlig bare ett av flere særtrekk ved utenrikspolitikken. Hver for seg er de ikke er så dramatiske, men samlet sett gjør de at utenrikspolitikk skiller seg fra annen politikk når det gjelder i hvor stor grad de ansvarlige blir utfordret, ansvarliggjort og følgelig korrigert i sitt arbeid.

Dette gjelder både utenriks- og utviklingspolitikk, men her vil jeg bare snakke om særtrekk ved sistnevnte, som er min hovedinteresse.

Et åpenbart skille er rent strukturelt: Utviklingspolitikken har en egenskap som skiller den fra all annen politikk ved at den demokratiets viktigste form for ansvarliggjøring ikke trer i funksjon: De som er tiltenkt å ha nytte av utviklingspolitikken (fattige i andre land) stemmer ikke ved norske valg og kan ikke kaste en politiker som ikke leverer - og i praksis har de heller ikke nevneverdig tilgang til norske velgere gjennom norske media. Vi kan legge til at stortingspolitikerne står demokratisk ansvarlig overfor sine egne hjemfylker og (selvsagt) ikke overfor folk i utlandet som berøres av norsk politikk.

Videre er det utenrikspolitiske ordskiftet (inklusive utviklingspolitikken) gjenstand for en egen historisk tradisjon med nær allmenn enighet om at dette politikkområdet bør være «hevet over» hjemlig politisk debatt og helst (med noen viktige unntak) bør preges av konsensus. Dette er godt beskrevet av medforfatter Halvard Leira i den nevnte artikkelen.

I tillegg lider det utviklingspolitiske ordskiftet av at de mest aktive deltakerne representerer et svært smalt spekter av politikkområdet. Feltet domineres av frivillige organisasjoner som er mest opptatt av egne inntekter eller nøye utvalgte politiske markeringssaker og lite mer. Disse viser for eksempel nærmest null interesse for hvordan størstedelen av bistandsbudsjettet blir brukt, så lenge de selv og/eller deres hjertesaker får tilgang til dette budsjettet eller deres politiske markeringssaker får oppmerksomhet. Disse kan nok være plagsomme (noe de siste ukene har demonstrert), men de er altså smalspektret og bidrar i liten grad til bred ansvarliggjøring for hvordan politikkområdet forvaltes.

Vi har også en liten håndfull av forskere og synsere som uttaler seg. De mest kritiske av disse ytrer seg ofte om det utviklingspolitiske prosjektet generelt, ofte på tynt empirisk grunnlag. I debatt er slik generell kritikk ganske enkelt å håndtere av de ansvarlige statsråder, som kan diskutere på mer normativt grunnlag uten å måtte forsvare hvordan de selv forvalter politikkområdet. Slik kritikk er uansett ingen trussel for statsrådene, som vet at de har Stortinget med seg og at det tross synkende tillit til forvaltningen er massiv og langvarig støtte i folket til det utviklingspolitiske prosjektet.

Det kan tenkes at det offentlige ordskiftet er i ferd med å endre seg etter at Civita har kommet på banen med mer bredsprektret kritikk av hvordan det utviklingspolitiske prosjektet forvaltes. Agenda følger etter med lovende problemstillinger, foreløpig i form av viktige og velformulerte spørsmål som er for generelle til at de på kort sikt vil kunne bidra til ansvarliggjøring. Disse to kan være en game changer i offentlig debatt om utviklingspolitikk, men det gjenstår å se. Det kan forresten godt tenkes at jeg overdriver forskjellen mellom utviklingspolitikk og andre politikkområder i det offentlige ordskiftet, for andre felt er nok også preget av smale interesser, men det er altså bare ett av flere brikker i et større bilde.

En annen del av dette bildet er rent organisatorisk. Utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) er nemlig fra et forvaltningsmessig synspunkt mer sentralisert og mer isolert enn annen politikk. De fleste departementer er relativt små, men gjerne omgitt av underliggende etater med spesifikke forvaltningsoppgaver, rådgivende funksjoner, tilsynsfunksjoner eller annet. De har gjerne også direkte relasjon til en mengde andre offentlige institusjoner, kommuner, private eller offentlige bedrifter eller andre som de er helt avhengig av for å lykkes og derfor må forholde seg til i et noenlunde gjensidig styrkeforhold. Ingen av disse andre aktørene har selvsagt mandat til å kontrollere eller kvalitetssikre departementets arbeid (det er det bare Stortinget som har, direkte og via Riksrevisjonen), men samlet betyr det likevel at departementet ikke kan utforme, tolke eller gjennomføre politikk uforstyrret av andre som har kompetanse og interesser på samme felt. Departementet må forholde seg til interesser, normer og faglige vurderinger hos disse andre aktørene, som også vil korrigere om departementet over tid skulle utvikle et virkelighetsbilde som stemmer dårlig med det som fins hos praktikerne og forskerne i feltet. Og journalister har innsyn i korrespondansen med disse.

UD er til gjengjeld en mye større organisasjon enn de andre departementene og gjør det meste av jobben innomhus (da regner jeg ambassadene som «innomhus»). Det må derfor i mindre grad forholde seg til andre aktører som kan utfordre virkelighetsbilder, kritisere beslutninger eller på andre måter korrigere politikken. På kort sikt er det derfor mindre avhengig av at andre er enige med dem for at de skal få gjort jobben sin. Det plages ikke i samme grad av kommuner som sier at «dette går ikke», bedrifter som sier at «under slike forutsetninger gidder vi ikke», berørte parter som roper om feilprioritering (bortsett fra de nevnte særinteressegruppene) eller fagmiljøer og tilsyn som over tid setter nye standarder som også departementet må forholde seg til – bare en mengde tilskuddsmottakere som stort sett tar det de får av tilskudd og aksepterer de føringer som måtte komme på kjøpet.

For all del: Vi har jo Norad, som gjør en viktig jobb på dette området og kan fungere som et korrektiv. Norad har som formelt mandat blant annet å «bistå Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene i arbeidet med kvalitetssikring av norsk utviklingssamarbeid». Men dette skjer stort sett bare på bestilling fra departementet eller ambassadene. Fagdirektoratet tar altså bare del i kvalitetssikring av bistand når dette blir etterspurt av de som har ansvar for det som skal kvalitetssikres. Det er også de samme som bestemmer hvorvidt Norads råd skal følges. Størstedelen av utviklingspolitikken utformes og implementeres uten at noen må ta hensyn til Norad.

Ved siden av disse eksterne forholdene kan det også være interessant å se på den interne dynamikken en statsråd må forholde seg til. Mange har pekt på en tendens til at departementene i økende grad ser på sin viktigste rolle som å være et sekretariat for sin politiske ledelse, og dette er mer eller mindre allment akseptert. Dette kan gå på bekostning av departementenes rolle som fagmiljøer med egentyngde, gjerne med ambisjoner om å kvalitetssikre og om nødvendig korrigere sin egen politiske ledelse, kanskje nærmest å «disiplinere» dem så de ikke slipper sine egne politiske ambisjoner helt løs (Finansdepartementet er et eksempel på en slik rolle). Hvor UD er plassert på denne «skalaen» har noe å si for intern dynamikk, og hvis UD ser på sin primære rolle som et politisk sekretariat (som i så fall er Norges største) har det betydning hvordan departementet vurderer hva som er et sekretariats oppgave. På en eller flere indirekte måter har det kanskje også betydning at UD er det eneste departementet som systematisk utdanner (og dermed sosialiserer) størsteparten av sine egne framtidige ledere gjennom aspirantkurset.

Et unntak fra bildet ovenfor er Norads evalueringsarbeid, som jeg jobber med. Vi har en egen instruks som tillater oss å evaluere en hvilken som helst del av norsk bistand på eget initiativ, og ett av våre uttalte mål er ansvarliggjøring. I tillegg gjør Riksrevisjonen godt arbeid innenfor sine rammer.

Men disse to institusjonene – Evalueringsavdelingen og Riksrevisjonen – er nærmest alene i arbeidet med å bidra til mer bredspektret ansvarliggjøring og eventuelt korrigering av de som gjør beslutninger om bruk av bistandsmidler. Som nevnt får vi forhåpentligvis selskap av tenketankene etterhvert.

Jeg kan ikke snakke om Riksrevisjonen, men når det gjelder evalueringsarbeidet syns jeg vi tidvis har lykkes godt med det. Men dette arbeidet preges av sterke begrensninger. Evalueringer er veldig dyre, og budsjettet er begrenset (i fjor brukte vi 12,5 millioner kroner til å evaluere den delen av bistanden som UD er ansvarlig for). Dessuten er evalueringer oftest tilbakeskuende og det tar lang tid å gjøre ordentlig evalueringsarbeid, så vi kan oftest ikke være på banen når det gjelder: Det kan ofte ta flere år fra et vedtak skjer til en evaluering kan bidra til ansvarliggjøring. Dessuten er evalueringene begrenset til det som kan slås fast med ganske stor sikkerhet: For å bevare vår troverdighet kan vi bare snakke om det som er basert på gode data og holdbare metoder – et hensyn som andre institusjoner, og særlig journalister og velgere, ikke lar seg affisere av når de holder andre departementer ansvarlig for sin politikk.

Med andre ord: Selv om vi (og Riksrevisjonen) gjør et viktig arbeid, og selv om vi løser jobben vår godt med de ressurser vi har, er det ikke i nærheten av å kunne balansere den form for ansvarliggjøring og korrektiv som representeres av den kombinasjonen av institusjoner og fagmiljøer, journalister og til syvende og sist velgere som de ansvarlige i andre departementer må forholde seg til.

Utenrikspolitikken er fortsatt preget av svakere forutsetninger for ansvarliggjøring og dermed korrigering av politikkens utforming og gjennomføring enn andre politikkområder. Det privilegiet som vi dokumenterte at utenrikspolitikerne har i Dagsnytt 18, gjelder altså til en viss grad for andre deler av deres arbeidsdag, sammenlignet med arbeidsdagen til de fleste av deres kolleger i andre departementer. Og ja, jeg vet at dette er et litt umusikalsk tidspunkt å snakke om dette på, gitt at vi i det siste har hatt mer bråk i mediene om utviklingspolitikk enn på mange år. Men det er altså nettopp derfor det kan være greit å nevne det. De siste ukene er sannsynligvis et unntak og ikke regelen.

Ps. Ikke glem å lese selve artikkelen!

Ytringer og lojalitetsplikt - igjen

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.



Det ble mer oppmerksomhet om et tidligere innlegg enn jeg syntes var behagelig, så jeg tok en liten pause for å unngå å bli enda mer involvert i debatten mellom norske frivillige organisasjoner og UD. Men nå er budsjettstormen over og jeg kan fortsette. Dette innlegget handler om å ytre seg som offentlig ansatt, og er for spesielt interesserte (se også dette innlegget). For de som er mer interessert i utviklingspolitikk anbefaler jeg andre innlegg.

Frie ytringer er en risikosport når man ikke vet hvordan de blir sitert og videreformidlet, og i skjæringspunktet mellom en offentlig ansatts ytringsfrihet og lojalitetsplikt er det mange gråsoner. Derfor var jeg ganske nervøs for hvordan innlegget om Prop 1 S Tillegg 1 ville bli mottatt og brukt. Pussig, forresten, hva det gjør med en å jobbe i byråkratiet: Man blir så fort nervøs, særlig i møte med gråsoner, eller i det hele tatt om man gjør noe uvanlig som mange har meninger om. Det er litt uforståelig, siden vi norske statsansatte har bortimot verdens tryggeste jobber, og i mitt tilfelle gjorde jeg ikke annet enn å utøve en grunnlovsfestet rettighet som attpåtil er ønsket av myndighetene.

På den bakgrunn, delvis som et slags terapeutisk øvelse for meg, delvis fordi det har vært ulike meninger om saken og delvis fordi det kanskje kan være til nytte for andre statsansatte som vurderer frie ytringer men kjenner på nervøsiteten, tillater jeg meg noen vurderinger nå i etterpåklokskapens lys. Var det riktig å ytre seg?

At det aktuelle innlegget hadde offentlig interesse er allerede bekreftet av all omtalen og de mange delinger. Det er i seg selv en god nok grunn til å ytre seg – særlig når det dreier seg om hvordan man gjør beslutninger om skattepenger, hvor folk flest har legitim interesse. At innlegget i noen tilfeller ble tatt til inntekt for argumenter som ikke direkte kunne utledes fra mine blogginnlegg, er et klart minus. Men slik risiko er uunngåelig (særlig når det er opportunt for enkelte aktører å «misforstå» en ytring i en bestemt retning), og bør bare unntaksvis lede til at man holder kjeft.

Likevel er det ikke alt som har offentlig interesse som kan ytres av offentlig ansatte. Vi er bundet av lojalitetsplikten. Den er såkalt ulovfestet og derfor ikke særlig godt spesifisert, noe jeg egentlig synes er uheldig - og en mulig grunn til at så få offentlig ansatte ytrer seg offentlig: i møtet med gråsoner har offentlig ansatte en tendens til å velge sikreste løsning, som oftest er å sitte ganske stille.

Men noen prinsipper er i det minste klart uttalt. Det viktigste gjelder ytringer som skader eller kan skade arbeidsgivers interesse på en unødvendig måte, og det presiseres at man snakker om legitime interesser. Jeg klarer ikke se at min arbeidsgiver Norad kom dårlig ut av noen omtaler av blogginnlegget – og det gjelder heller ikke av noen av de tilfellet der blogginnlegget ble «misforstått» i en pågående politisk debatt.

Snarere tvert om: De siste ukene har det vært større oppmerksomhet om behovet for faglige vurderinger i prioritering av bistandsmidler enn kanskje noen gang tidligere. For et fagdirektorat er dette godt nytt. Det ble til og med oppmerksomhet rundt hvorvidt Norad hadde blitt tatt med på råd, noe som kanskje kan fungere som et incentiv til å rådspørre Norad i større grad ved en senere anledning og dermed øke Norads innflytelse. Dette kan selvsagt ikke tilskrives mitt blogginnlegg, men kanskje har jeg bidratt litt. I så fall har mine private ytringer ikke bare ikke vært til skade, men faktisk til nytte for min arbeidsgivers legitime interesser. Check.

Det mest uheldige med blogginnlegget var at det kan ha skapt noe forlegenhet og ekstraarbeid i Utenriksdepartementet. Det er høyst beklagelig, og et stykke på vei ufortjent med tanke på alle de enormt kompetente og dedikerte arbeidshestene som hadde jobbet hardt og lenge i forkant av mediestormen. Jeg er faktisk usikker på i hvilken grad lojalitetsplikten til ansatte også skal innebære hensyn til «eierens» interesser (hvis noen jurister eller andre eksperter har synspunkter på det, så bruk kommentarfeltet). Uansett: det er vanskelig å se for seg at oppmerksomheten kan sies å ha skadet UDs legitime interesser. Og om så skulle ha skjedd, kan det hevdes at lojalitetsplikten bare gjelder om ytringer unødvendig skader arbeidsgivers interesser, og i dette tilfellet ser jeg det som umulig å fremme de aktuelle argumentene uten at det ble litt ukomfortabelt i departementet.

Departementets komfort er uansett ikke i min arbeidsgivers (Norad) legitime interesse. Snarere tvert imot: litt av ideen med å ha direktorater er jo nettopp å ha litt avstand til departementet, noe som ofte vil være uforenlig med å ta hensyn til departementets komfort. Så vidt jeg har sett, finnes ingenting i Norads formelle oppdrag (da tenker jeg i hovedsak på instruksen og tildelingsbrevene) som kan tolkes som at vi skal ta hensyn til departementets komfort. Og et direktorat kan selvsagt ikke la seg styre etter uformelle signaler eller forventninger fra departementet (det skulle ha tatt seg ut).

Jeg mener altså at jeg foreløpig har holdt meg innenfor lojalitetsplikten. Kanskje var det litt flaks, for dette er som sagt et risikoaktivitet. Men i møte med risiko er det oftest ikke riktig å ikke gjøre noe som kan framstå litt risikabelt. For mangel på offentlig debatt (eller nesten like ille: en debatt preget av en liten gruppe aktører med smale interesser) ville tross alt vært verre.

Bare nevner det

På bakgrunn av enkelte henvisninger til et tidligere blogginnlegg tenkte jeg bare å nevne at rent generelt ser jeg ikke gode faglige grunner for å beskytte bistand via sivilsamfunnet om det skal kuttes i bistandsbudsjettet. Jeg sa bare at det var vanskelig å finne generelle faglige grunner for det motsatte: å kutte vesentlig mer i denne "kanalen" enn i andre deler av budsjettet. Om noen skulle ha forstått blogginnlegget i en annen retning, er det en misforståelse - i beste fall. 

Når vi først er i gang, så er det lett å finne gode faglige argumenter for å opprettholde en høy andel støtte til multilaterale organisasjoner. Og jeg ser strengt tatt ikke særlig gode bistandsfaglige argumenter for å binde deler av den norske bistanden til norske sivilsamfunnsorganisasjoner i det hele tatt, for den saks skyld (den øvrige bistanden er jo stort sett avbundet). Faglige argumenter kan føres i flere retninger.

Dette høres kanskje ut som faglig ansvarsfraskrivelse. Det er det ikke, det er bare uttrykk for en ryddig arbeidsdeling: En sammenligning mellom "kanaler" for bistand kan ikke gjøres fra bar bakke. Det kan bare gjøres med referanse til en eller annen form for standard i form av en ide for hva man vil med bistanden, og det må formuleres spesifikt nok til at fagfolk kan gjøre sine vurderinger. Hva man vil med bistanden er et politisk og ikke faglig spørsmål som jeg ikke har noe med (noe jeg er glad for, for det er mye vanskeligere enn det umiddelbart høres ut som). Når målene er gitt, kan fagfolk sammenligne. Det vil fortsatt være veldig vanskelig fordi de ulike "kanalene" har veldig ulik natur og tjener forskjellige funksjoner, og enhver sammenligning vil også innebære mye usikkerhet og vil aldri yte full rettferdighet overfor hver enkelt organisasjons særtrekk. Det blir ikke mindre faglig av den grunn, men det gjør at det (gitt de siste dagers begivenheter) er greit å minne om at vi aldri vil komme helt i mål med en endelig "faglig fasit" - noe som ikke endrer det faktum at faglige vurderinger vil kunne være nyttige som grunnlag for og supplement til andre vurderinger.

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.

Prop. 1 S Tillegg 1

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.


Det holder hardt å holde tilbake enkelte meningsytringer om prioriteringene som er foreslått i tillegget til statsbudsjettet, men ambisjonen med denne bloggen er å dele faglige vurderinger (sett med forvaltningen som utkikkspunkt) og ikke politiske ytringer. 

Slik sett burde dette innlegget ideelt sett ha vært en kommentar til det faglige grunnlaget for prioriteringene. Men de er det dessverre ikke så mye å si om, for endringsforslagene i tilleggsproposisjonen er ikke begrunnet. Vi vet derfor ikke hva slags beveggrunner UD måtte ha for sine forslag.

På generelt grunnlag vet vi imidlertid at det faglige grunnlaget for å gjøre prioriteringer i bistand er ganske begrenset, om «faglig» skal innebære vurderinger av kvaliteten og effektiviteten på ulike deler av bistanden. Som forklart i et annet innlegg står det ikke spesielt godt til med kunnskapen om slikt i norsk bistand, og ifølge en rapport skyldes det blant annet at informasjon om bistandens effekter i praksis ikke har vært særlig høyt etterspurt fra høyere hold.

I stedet for å diskutere de faglige begrunnelsene, vil jeg derfor forsøke å si litt om i hvilken grad de foreslåtte endringer forholder seg til den generelle faglig innsikten vi har innenfor bistand.

Det mest påfallende er kanskje de sterke kuttene i støtten til frivillige organisasjoner, sammenlignet med støtte til de multilaterale organisasjonene. Den prioriteringen fins det ingen generelle faglige argumenter for. Så vidt jeg har sett, har ingen studier konkludert med at bistand via FN eller utviklingsbankene holder bedre kvalitet eller er mer effektiv enn støtte via profesjonelle frivillige organisasjoner (og fordi de har så ulik natur ville det vært vanskelig å gjøre en slik sammenligning). Mitt inntrykk er uansett at norsk støtte via de frivillige organisasjonene generelt er gjenstand for mer systematiske faglige vurderinger enn støtte via multilaterale kanaler (særlig om vi regner "per krone"), og de frivillige organisasjonenes virksomhet virker å være under strengere kontroll (uten tvil om vi regner "per krone") med tanke på effektivitet, resultatoppnåelse, korrupsjonssikring og slikt (og de har generelt kommet ut av slike kontroller med ståkarakter). Riktignok har Norad også gjort et solid stykke arbeid med å vurdere de største FN-organisasjonene, og vi må selvsagt legge til grunn at dette arbeidet er grundig hensyntatt i budsjettprioriteringene. For det er jo derfor vi har et fagdirektorat?

På noen områder kan det paradoksalt nok faktisk virke som prioriteringene har skjedd på tvers av faglige råd. For eksempel er de to organisasjonene som har vært gjenstand for de desidert mest kritiske evalueringene fra Norads side i år (i ett tilfelle handlet det om at store deler av virksomheten samsvarte dårlig med norske utviklingspolitiske prioriteringer, og i det andre tilfellet handlet det om svak kvalitetssikring), nærmest for budsjettvinnere å regne selv etter tilleggsproposisjonen. En av dem slapp helt unna ostehøvelen på tross av at den representerer den kanskje største enkeltbevilgning på hele budsjettet. Den andre fikk et nærmest symbolsk kutt. Forstå det den som kan.

I mangel av et tydelig faglig grunnlag for prioriteringene kan det være fristende å søke etter hvilke andre kriterier som ligger til grunn. Jeg vil ikke spekulere i disse, men jeg synes det er i offentlig interesse å få vite.

Uavhengig av hva som er kriterier og motivasjon for å kutte, kan vi i alle fall slå fast noen mulige konsekvenser. Jeg går ikke inn på konsekvensene av kutt i hvert enkelt tilskudd (det har jeg ingen forutsetninger for å si noe om), men på overordnet nivå.

Først en ikke-konsekvens: Kuttene vil ikke bidra i særlig grad til målet om konsentrasjon av bistanden. Man har kuttet litt her og der med en ujevn ostehøvel, tilsynelatende uten å kutte ut noen satsinger helt. Her ser det ut som om UD kan ha gått glipp av en sjeldent god mulighet til å demonstrere evne til å følge opp sine egne ambisjoner om konsentrasjon. Departementet fikk på en måte muligheten til å avlegge svenneprøven i en av bistandens vanskeligste oppgaver, men synes ikke å ha vært helt heldig med resultatet og vi får et bistandsbudsjett neste år som er omtrent like spredt som i år.

En mulig konsekvens av kuttene (om de blir vedtatt) vil imidlertid kunne merkes i UD, som kanskje vil få en enklere jobb neste gang det må kuttes. Ikke fordi man har investert i et bedre faglig grunnlag for prioritering av bistand i framtiden, som jeg tok til orde for i et annet innlegg (spissformulert: med gode faglige vurderinger kunne budsjettreduksjonen ha ført til at den samlede bistanden ble bedre, ved å kutte i «daukjøttet»). Nei da. UD vil få det enklere av en annen grunn: De som ser ut til å få de tøffeste kuttene er tilskudd de samme aktørene som typisk vil kunne uttale seg kritisk om UDs prioriteringer – uavhengig forskning, frivillige organisasjoner og nå sist fagbladet Bistandsaktuelt. Så istedenfor å investere i bedre faglig grunnlag for neste runde med budsjettkutt, kan man sies å ha «investert» i litt mer arbeidsro neste gang. Det er da noe.

(Ps. På bakgrunn av hvordan dette innlegget er blitt brukt til inntekt for påstander om at støtte til frivillige organisasjoner er bedre bruk av bistand enn f eks støtte til multilaterale organisasjoner vil jeg presisere at det har jeg ikke sagt noe om og dette innlegget kan ikke brukes til inntekt for en slik påstand. Jeg sier bare at jeg ikke finner faglig grunnlag for den motsatte påstand. Som antydet er en sammenligning vanskelig og sammenligningen er til en viss grad avhengig av hvilke mål og prioriteringer man har for bistand, altså politiske avveininger. Først når de politiske avveiningene er avklart, kan man forsøke å sammenligne).

(Ps II. Liten endring: jeg har fjernet en setning (som etterlyste begrunnelse for kuttforslagene) på bakgrunn av noen twitter-meldinger som brukte den setningen på en måte som ufrivillig gjorde meg til aktør i en debatt med Utenriksministeren, noe som ikke er min rolle). 

På 'an igjen

Etter to og et halvt års hvile er det på tide å dra i gang denne bloggen igjen. Nedenfor vil jeg forsøke å forklare hvorfor den gjenoppstår. Det handler mer om å være offentlig ansatt enn om bistand, så om du er mer interessert i bistandsdebatt kan du heller sjekke andre innlegg på samme blogg, for eksempel dette siste om å prioritere i nedgangstider.

Da jeg begynte i ny jobb som fagdirektør i Evalueringsavdelingen i Norad, tenkte jeg det ikke var naturlig å drive en fagblogg med lignende tematikk som jeg skulle jobbe med. Det var to grunner til det.

Den første er at offentlig ansatte (og ansatte i utenrikstjenesten spesielt) ikke forventes å dele egne vurderinger og synspunkter med offentligheten, iallfall ikke om disse av og til kan bli oppfattet som kritiske til den virksomheten man jobber i. Det regnes som en del av det å være lojal og å ha ryddig rolleforståelse.

Den andre er at jeg tenkte at min nye posisjon ga så mange muligheter til å være med på å påvirke norsk utviklingssamarbeid at det fikk være nok. Jeg jobber jo i fagdirektoratet og burde derfor ha gode nok muligheter til å være med på å forme norsk bistand uten å drive privat debattvirksomhet i tillegg.

Så feil kan man ta. Jeg lærte etter hvert at muligheten til å nå fram til beslutningstakere med faglige innspill til norsk utviklingspolitikk er ganske begrenset om man jobber i fagdirektoratet Norad.

Hoveddelen av norsk bistand forvaltes av Utenriksdepartementet (inkludert ambassadene) og nesten alle viktige beslutninger tas der. Avstanden til UD fra Norad er riktignok bare drøye hundre meter, men den organisatoriske tjenestevei i begge organisasjoner er lang. Når faglige innspill skal gjennom flere organisatoriske ledd og enda flere organisatoriske hensyn tar ting tid. Det er nok uunngåelig i to store organisasjoner, men det er påfallende at når faglige vurderinger har en tendens til å endre seg underveis er det oftere som resultat av organisatorisk dynamikk enn som følge av faglige diskusjoner. Og når innspillene endelig kommer fram, er det UD som bestemmer om anbefalingene skal følges opp. Gang på gang har jeg sett demonstrert at det er en ganske frivillig sak.

Jeg opplever faktisk at jeg har mindre mulighet til å påvirke beslutninger i UD nå enn jeg hadde før jeg begynte i Norad. Både som forsker og som representant for frivillige organisasjoner hadde jeg mer direkte anledning til å gi råd til politikere og beslutningstakere på høyt nivå enn jeg har som fagdirektør i Norad.

Derfor begynte jeg å revurdere den første grunnen nevnt ovenfor til at jeg ikke ville dele synspunkter offentlig: At slikt ikke forventes av offentlig ansatte. Jeg begynte å lese litt, og fant ut at den forventningen ikke var nedfelt skriftlig noe sted utover det som naturlig følger av taushetsplikten og lojalitetsplikten. Tvert imot er det skrevet mye som går i motsatt retning, blant annet i Stortingsmelding nr 26 (2003-2004) om endring av Grunnlovens paragraf 100 om ytringsfrihet og i dokumentet «Etiske retningslinjer for statstjenesten».

Her står det ikke bare helt tydelig at offentlig ansatte har rett til å ytre seg på lik linje med andre, også på felter som har direkte tilknytning til virksomheten de arbeider i (men selvsagt begrenset av taushetsplikten og lojalitetsplikten). Det står også at de bør delta i offentlig debatt. For eksempel i de etiske retningslinjene (revidert 2012): «Av hensyn til allmennhetens krav på innsyn og informasjon, er det viktig at statsansatte med sin sakkunnskap har adgang til å formidle et kritisk og kompetent perspektiv i samfunnsdebatten. Innenfor taushetspliktens rammer har statsansatte anledning til å uttale seg på deres eget fagfelt, selv om lojalitetsplikten til virksomheten her kan sette snevrere grenser for ytringsfriheten. Kvaliteten på den offentlige debatten forringes når de som arbeider konkret med de aktuelle sakene ikke får, eller ikke ønsker å delta i debatten.»

Staten har altså lagt tydelige føringer for offentlig ansatte som skiller seg fra de forventningene de fleste offentlig ansatte vanligvis er gjenstand for fra egne ledere. Er ikke det rart?

Dette er bakgrunnen for at bloggen åpnes igjen. Blogg er et velegnet verktøy for en offentlig ansatts private ytringer av flere grunner. Det er enkelt å gjøre det tydelig at det er snakk om personlige ytringer. Ingenting på denne bloggen må oppfattes som et utsagn fra Norad. Og det er greit å ha alle ytringer dokumentert på et sted i tilfelle noen skulle ønske å diskutere ytringsfrihet med meg. Dessuten er det et greit prinsipp at jeg sier det samme til alle og at alle skal vite hva jeg har sagt offentlig (jeg er for eksempel medlem i et politisk parti hvor jeg er nøye med å ikke snakke om jobben min med noen av de som er involvert i arbeidet på Stortinget, for slikt regnes som uryddig. Det vil jeg fortsette med, men nå kan jeg iallfall be dem lese bloggen min).

Det er selvsagt mye jeg ikke vil skrive her. Både fordi ytringsfriheten er begrenset av taushetsplikten og lojalitetsplikten og fordi det er mye jeg ikke ser det som hensiktsmessig å formidle. Som hovedregel vil jeg bare dele informasjon som er offentlig tilgjengelig eller som vil kunne gjøres offentlig tilgjengelig på forespørsel, supplert med faglige vurderinger og egne erfaringer. Jeg vil prøve å unngå å diskutere politiske avveininger (for eksempel prioritering mellom forskjellige sektorer og formål for bistandsmidlene), ikke fortelle om organisatoriske forhold som ikke har allmenn interesse, ikke diskutere enkeltbeslutninger som allerede er fattet eller annet som det ikke har noen hensikt å ta ut i offentligheten. Innenfor disse begrensningene vil jeg peke på viktige forhold jeg synes det er viktig at offentligheten får kjennskap til.

Jeg har også et lite håp om at denne bloggen kan bidra litt mer generelt til å teste ut og demonstrere hvordan man kan engasjere seg i offentlig debatt som offentlig ansatt, kanskje til inspirasjon for andre. Da kan vi kanskje på sikt se at offentlig ansatte i større grad enn i dag tilfredsstiller forventningene om å engasjere seg i offentlig debatt innenfor deres eget fagfelt.

(Ps. Har gjort to små endringer som følge av tilbakemelding fra en kollega)

Om å prioritere i nedgangstider

Norsk bistandsforvaltning står ovenfor en utfordring vi ikke har hatt på lenge: Vi må kutte i budsjetter. Lenge har vi levd godt på at den årlige veksten i budsjettet har tillatt de til enhver tid sittende politikere å skaffe penger nok til egne hjertesaker uten å måtte kutte støtten til det som forgjengerne hadde prioritet, slik at de fleste budsjettlinjer kunne videreføres omtrent som året før. Selv om det strengt tatt var akkurat like viktig å prioritere da som nå, var det mer komfortabelt da.

Den tid er forbi. Riktignok økes budsjettet fortsatt, men nå skal det reallokeres kraftig blant annet for å få plass til mer hjelp til flyktninger. Dilemmaene involvert er åpenbare og jeg skal ikke snakke om dem her, men jeg må si at jeg ikke misunner de som nå må gjøre vanskelige valg som i praksis handler om å finansiere hjelp til noen nødstilte ved å kutte ut hjelp til andre som er i minst like stor nød.

Det dilemmaet gjelder selvsagt bare under en forutsetning: At bistanden som kuttes, faktisk brukes effektivt til å hjelpe andre fattige. Ryker den forutsetningen, blir logikken en helt annen.

Civita-leder Kristin Clemet sa det i sin kommentar til KrFs krav om økning av budsjettet: «Deler av bistandsbudsjettet har ingen effekt for de fattige, noe av den er skadelig» (Vårt Land 16.oktober). Man kan provoseres av uttalelsen (og den var del av et innlegg som jeg synes var ufint, inntil jeg så Clemet sin egen forklaring som tyder på at det iallfall et stykke på vei var et arbeidsuhell), men i prinsippet har hun selvsagt rett. Uansett hva man mener om bistand, vil alle fagfolk være enige i at av alle de mange aktivitetene som støttes av norsk bistand fins det noen som ikke har noen effekt for de fattige, og noen som er skadelige.

Jeg har lest mer enn de aller fleste om det spørsmålet og har grunn til å tro at den andelen er beskjeden – men antakelig mer enn stor nok til at vi kan finansiere hjelp til mange flyktninger eller andre gode formål om vi kutter den ut (det er egentlig en av de viktigste grunnene til at jeg ville jobbe med evaluering i Norad: Det er så mange gode formål å gi bistand til der ute, men det norske bistandsbudsjettet er for praktiske formål å regne for konstant fordi det er bundet til bruttonasjonalproduktet. Den beste muligheten til å finansiere mer god bistand er derfor å avslutte støtten til dårlig bistand, og jeg trodde at evaueringene kunne bidra til det).

I så fall er jo problemet løst: Det er bare å kutte ut den bistanden som ikke gir effekt eller som er skadelig, og bruke disse pengene til å hjelpe flyktninger. Just do it, liksom. Gjør vi de riktige valgene, vil vi faktisk kunne gjøre bistanden bedre gjennom slike dramatiske runder som vi går gjennom nå, fordi det gir oss en anledning til å kutte i «daukjøttet».

Problemet er at det klarer vi ikke, iallfall ikke på kort sikt. Norsk bistandsforvaltning er rett og slett ikke der at vi klarer å skille god bistand fra dårlig bistand.

I noen tilfeller er dette fordi det faktisk ikke er mulig å vite, fordi spørsmålet er for komplekst og det er for mye usikkerhet involvert (det er i seg selv ingen skandale. Heller ikke på børsen kan man noensinne vite med sikkerhet hva som er gode investeringer, og bistand er ekstremt mye mer komplekst enn aksjemarkedet. Og akkurat som i aksjemarkedet er det ingen god strategi å kutte den bistanden det er mest usikkerhet om, for det kan godt være her den største oppsiden ligger).

I andre tilfeller ville det vært mulig å vite mye mer om effekt, men norsk bistandsforvaltning har ikke gjort den jobben ennå. Evalueringsavdelingen ga ut en rapport for et par år siden som sier litt om hvorfor (en av de faktorene rapporten peker på er at slik informasjon i liten grad etterspørres fra høyere hold).

I atter andre tilfeller har bistandsforvaltningen faktisk gjort jobben med å vurdere effektivitet, men de som prioriterer har vektlagt andre hensyn. Om du lurer på mer, kan du bare spørre beslutningstakerne om hvilken begrunnelse de har for de kuttene som blir foreslått og gjøre din egen vurdering av den faglige holdbarheten.

Bistandsforvaltningen er derfor ikke i stand til å fortelle Kristin Clemet og bevilgende myndigheter hvilken del av bistand som kan sies å «har ingen effekt for de fattige» eller som er skadelig. Derfor kommer vi sannsynligvis til å kutte mye god bistand for å få råd til å hjelpe flyktninger. Det kan bety at folk som har minst like store behov som flyktningene, får mindre hjelp. Det betyr kanskje også at dårlig bistand videreføres, noe som er omtrent like ille som å kutte i god bistand, fordi det i praksis er omtrent det samme: enhver krone brukt på dårlig bistand er en krone mindre til god bistand.

Derfor er disse harde tider en påminning om viktigheten av at vi investerer i at bistandsforvaltningen i framtiden blir best mulig i stand til å skille god fra dårlig bistand. At vi aldri kommer helt i mål i den vurderingen, er ikke noen grunn til å ikke gjøre så godt som er mulig innenfor rimelighetens grenser. Jo mer vi kan vite om bistandens effekter, dess bedre beslutningsgrunnlag kan vi presentere neste gang det må kuttes i bistand. Det vil være til nytte for politikerne som til syvende og sist må gjøre beslutningene (for bistandsprioritering er selvsagt aldri et rent faglig spørsmål), og til syvende og sist vil det føre til at flere mennesker får mer nytte av den samlede norske bistand.

Skal vi klare det, er det flere ting som må på plass. Noen er av organisatorisk art, blant annet beskrevet i rapporten nevnt ovenfor. Men det kreves også økonomiske prioriteringer. Budsjettet må sikre kapasitet i de delene av bistandsforvaltningen som har til oppgave å gjøre faglige vurderinger av bistand, muliggjøre investering i produksjon av ny kunnskap (altså forskning), og det må finnes ressurser (=budsjettlinjer) som muliggjør at bistandsforvaltningen kan bruke den kunnskapen som blir produsert i forskningen (slik forvaltningen er organisert og slik forskningen er finansiert, er det ingen grunn til å tro at det skjer automatisk).

Så får vi bare håpe at budsjettprosessen ender på en måte som legger grunnlaget for at vi vil klare jobben enda bedre neste gang det må kuttes i bistandsbudsjettet.



Innlegg på denne bloggen er helt private ytringer om ikke annet er spesifisert. Ved sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.