Høyttenking om Heikkis utviklingspolitiske veivalg

Noen reaksjoner på et tidligere blogginnlegg, der jeg spurte om ikke Heikki Holmås burde vurdere å sitte helt stille i båten og uten å gjøre særlig store grep i utviklingspolitikken, tyder på at det kan ha blitt oppfattet som en oppfordring til å ikke gjøre noe. Det var ikke ment slik, tvert imot: Det er en hel masse å ta tak i, som krever mye arbeid og som haster. Og etter noen hint om at det ville vært på sin plass å si litt om hva Holmås faktisk kan gjøre framfor bare å advare om hva han bør ligge unna, kommer her noen ord. Ikke alt er like velfundert i fag og forskning, langt mindre i kunnskap til interne prosesser i UD og Norad, men bør leses som høyttenkning fra en nerd på utsiden. Og siden nerders tanker nok er mer ordrike, men ikke spesielt velformulert eller bedre organisert enn andres tanker, så er nok dette et blogginnlegg for spesielt interesserte.

Først en presisering av hovedbudskapet i forrige blogginnlegg: Under Erik Solheim er det tatt mange gode, radikale og viktige politiske grep. Tilsammen utgjør de i mine øyne det beste som har skjedd norsk utviklingspolitikk noensinne. Men ikke ett eneste av disse initiativene er i mål ennå. De fleste har ennå ikke begynt å produsere noen praktiske resultater som er i nærheten av forventningene som er skapt (det er ikke uventet, for gode resultater tar tid). Jobb nummer en må være å få disse initiativene på skinner. Ikke minst fordi Solheim ikke gjorde (ferdig) jobben sin med å forsikre seg om at embedsverket og bistandsforvaltningen vil være i stand til å følge opp og videreføre initiativene. 

Det står mye på spill: Om jeg har rett i at UD og Norad har alt for lite kapasitet i forhold til hvor mye politikk og penger de er satt til å forvalte, vil nye initiativer kunne redusere deres evne til å få Solheims initiativer på skinner. Det er reell risiko for at noen av dem renner ut i sand, mislykkes, eller blir assosiert til forvaltningsmessige eller politiske skandaler i de land der de skal gjennomføres. Dette er en risiko vi rett og slett ikke har råd til. Ikke først og fremst med tanke på de aktuelle initiativene, men av hensyn til framtidig norsk engasjement for utvikling. Se for deg et et tilbakeslag av den typen som vi ser i forhold til deler av den norske fredsinnsatsen ("fine ord, mye selvgodhet og skattebetalt presonlig prestisje, men lite resultater") - men nå med brodd mot hele spekteret av brede utviklingspolitisk grep som er tatt de siste ordene. Med Solheims navn assosiert til begge, står døra vid åpen. Vi risikerer at en utviklingspolitikk som det i dag er bortimot tverrpolitisk støtte til (som det også var rundt norsk fredsinnsats på 90-tallet), i framtiden blir sett på som en selvgod og urealistisk øvelse som først og fremst bygger selvbildet til de som er involvert. Politiske partier som i dag støtter nesten alle Solheims initiativ, vil kanskje bytte dem ut med mer tradisjonell bistand når de en gang kommer i regjering. Derfor er det viktig å videreføre Solheims initiativer selv om Holmås kanskje ikke er enig i prioriteringene.

Dette er en fulltids jobb. Det handler om å forankre den politiske tenkingen, avklare dilemmaene som oppstår underveis når norske idealer møter kompliserte virkeligheter, og justere ambisjonene og kursen når nødvendig (det vil være dårlig gjort å overlate viktige dilemmaer til embedsverket). Og det handler om å sikre at initiativene forvaltes på en god måte. Her vil jeg bare si litt om bistandsforvaltningen, som er nærmest mitt fagfelt (og som utgjør bare en del, men dog en viktig del av utviklingspolitikken). Fragmentering, mange nye oppgaver, enorme økninger i bistandsvolumet i kombinasjon med manglende politisk interesse har ført til at denne delen av norsk utviklingspolitikk er i en kritisk fase.

Det viktigste, og vanskeligste, er prioriteringer. Det er den vanskeligste oppgaven i bistand - fordi ethvert prioriteringsgrep innebærer at noen ildsjeler vil peke på sultne barn som ikke lenger får hjelp, og de har ofte rett - og noe ingen norske politikere har klart. De store politiske valg (av typen "globale fellesgoder versus støtte de fattigste landene" eller "demokrati versus matsikkerhet") lar jeg ligge. Her tenker jeg mer på det faglige og forvaltningsmessige. 

Solheim brøt med femten års forsøk på konsentrasjon av bistanden da han byttet ut landprioritering (av de fattigste, eller andre land i spesielle kriser) med prioritering av et lite fåtall tematiske områder som tilbys til de land der våre prioriteringer passer best. I tillegg kom en del bistandsforpliktelser som heller ikke er direkte knyttet til dette prinsippet. I kombinasjon med videreføring av de fleste eksisterende bistandsrelasjoner, er resultatet er at for tiden gjør vi litt av alt, overalt. Men relativt sett har det skjedd en tydelig vridning vekk fra de fattigste land og til land som egentlig er rike nok til å håndtere sine egne problemer, om de bare hadde ført riktig politikk. Kanskje gjør vi en jobb som staten i det aktuelle landet kunne ha gjort (men disse landenes politiske prioriteringer er det nok umulig for Norge å påvirke). Dette gjelder ikke bare for det globale arbeidet der det er lett å forsvare landvalg (f eks fordi de har regnskog), men også satsinger som helse, energi og næringsutvikling skjer uten klar prioritering av de fattigste landene. 

For en SV-minister som er vant til kampen mot fattigdom her hjemme - hvor det i stor grad handler om fordeling og kamp mot forskjeller - er det greit å minne om at veldig mange land (minst de 35 land som Verdensbanken definerer som lavinntektsland) har så svak økonomi at selv om kapitalflukten skulle stanses og inntekten (rent hypotetisk) fordeles likt mellom alle, ville alle innbyggerne svevd like over fattigdomsgrensen uten et skattbart overskudd til å finansiere offentlig sektor inkludert enhver utviklingsstrategi som er avhengig av en sterk offentlig sektor. De fleste har heller ikke store naturressurser som kan tappes uten store negative ringvirkninger, eller en eksportindustri som venter på klarsignal. De fleste er forresten fredelige og ikke spesielt dårlig styrt (forskning viser at bortsett fra helt øverst og helt nederst på skalaen, er det ingen tydelig korrelasjon mellom økonomi og demokrati/styresett). Såvidt jeg kan se er ingen av de siste års norske satsinger direkte rettet mot disse landene (selv om alle antakelig nevner dem). Om de hadde blitt spurt, ville de nok bedt om bilateral bistand, helst budsjettstøtte, som jeg skulle tro også ville passet godt med SVs preferanse for å bygge en stor og sunn offentlig sektor.

Ved siden av prioriteringsspørsmålet bør Holmås vurdere om forvaltningsregimet er hensiktsmessig. Uvennlige analytikere vil kanskje la seg friste til å karikere forvaltningsregimet som en hybrid av de minst heldige sidene av new public management (rigiditet, formalisme) med plantenking inspirert av sovjetiske femårsplaner. Jeg forstår langt på vei hvorfor det har blitt slik, men vet ikke om det er en bra utvikling. På toppen kommer de siste årenes krav til effektdokumentasjon langt utover hva som er vanlig i andre politikkområder (se et tidligere blogginnlegg). Forventningene går ofte lenger enn hva de fleste samfunnsvitenskapene - økonomifaget unntatt - vil mene er metodisk mulig, nesten uansett hvor mye ressurser som brukes.

Sammen med spørsmål som dem ovenfor, må Heikki Holmås gjerne vurdere de mer institusjonelle sidene, deriblant Norads rolle og mandat og arbeidsdelingen mellom dem og UD. Dette er et minefelt, men jeg mener det er grunnlag for å hevde at hybridløsningen fra rundt 2004 (da UD/Norad ble reorganisert) har ført til en dårligere utnytting av de faglige ressursene og dårligere kvalitetssikring av store deler av bistanden. Den organisatoriske svakheten som ligger i at det er Norad som evaluerer både sin egen og sin eier UDs bistandsvirksomhet, er kanskje vanskelig å ta tak i nå, ettersom et forslag fra FrP om uavhengig evaluering nettopp ble nedstemt av de rødgrønne. Av de litt mindre håndfaste organisatoriske utfordringene, føler jeg det er en tendens til at "systemet" har lukket seg litt de siste årene. Hoveddelen av norsk bistandskompetanse (en masse andre statlige og enda flere frivillige organisasjoner, en mengde forskere) ligger faktisk utenfor Norad og UD. Men kontakten er ofte begrenset til at andre inviteres til UD og Norad på seminarer en gang i mellom (oftest for å lytte, ikke prate) og for å diskutere kontrakter som handler like mye om juss som om fag. En forskerkollega som har jobbet med SIDA og DFID, sier at disse har en sunnere holdning til kunnskapsmiljøene utenfor forvaltningen enn hva Norad og UD har. Jeg mener i alle fall å ha lagt merke til at DFID signaliserer en mer åpen, spørrende holdning enn Norad.

Bistand må dessuten oppgraderes til sin rettmessige plass i utviklingspolitikken, i steden for å presenteres som en kontrast til denne. Alle med ambisjoner innenfor utviklingspolitikk gjentar, til det kjedsommelige, varianter av "vi driver ikke bistand, men utviklingspolitikk" (Bondevik-regjeringen sa "ikke bistand, men menneskerettigheter", men logikken er den samme). Underforstått: Bistand er tradisjonelt, veldedighetsorientert, avhengighetsskapende, mens utviklingspolitikk er radikalt. Prisen for en slik dikotomi er at bistand får mindre politisk oppmerksomhet enn den fortjener. Den havner under radaren, så å si, mens Utenriksdepartementet tenker stort og "bredt" om utviklingspolitikk.

Det er et kjempeproblem av minst to grunner. For det første fordi 28 milliarder er veldig mye penger, som i seg selv krever bortimot en statsråds fulle oppmerksomhet. Å ikke ta det på alvor er et svik både mot norske skattebetalere og de fattige. 

For det andre er bistandsforvaltningen dårlig utnyttet i den utviklingspolitiske tenkingen i UD, på to måter: Bistandsforvaltningen kommer til å ta store deler av jobben med å gjennomføre UDs politiske initativ og de må derfor tunes inn på samme tenking. Samtidig er det forvaltningsapparatet som har mest kompetanse om de forhold som utviklingspolitikken skal gjøre noe med, og fortjener antakelig en sterkere rolle i å informere UDs politiske tenking. Norads mange dyktige fagfolk virker for eksempel underutnyttet når det produseres politikk i UD (men dette er sett fra utsiden, jeg ikke kjenner de interne relasjoner og prosesser). 

Faktum er at de aller fleste utviklingspolitiske grep bygger på bistand som et bærende element. Bortsett fra enkelte grep under andre statsråders ansvarsområder (samstemthet), er bistand bærebjelken også i en bred utviklingspolitikk, enten det gjelder klima, energi, skatt, kapitalflukt eller annet. Og der bistand ikke brukes direkte, så er det liten tvil (selv om statsrådene ofte vil vektlegge "personlige relasjoner") om at det er bistand som gir Norge en stemme og innflytelse i det multilaterale systemet. 

Dette er ikke noe nytt. Hovedvekt på store, utviklingsmålsetninger, men med bistand som ett av flere virkemidler, er like gammelt som Truman-doktrinen. Det beste eksemplet hittil er 1980- og 1990-åra, der man kombinerte engasjement for å liberalisere verdensøkonomien med bistand til å reformere fattige land i samme retning - og under Washington consensus ble dette gjort med fattigdomsbekjempelse som uttalt mål. Dagens norske utviklingspolitikk følger et lignende mønster, selvsagt med et helt annet politisk fortegn. 

Første steg for å bruke bistanden riktig, er å innrømme at den er den viktigste bærebjelken i en bredere norsk utviklingspolitikk - og at den derfor må pleies godt, framfor å sette bistand opp som en kontrast til "utvikling", og følgelig gi den mindre politisk oppmerksomhet.



Ps. Om Holmås likevel vil ta initiativ til ny, radikal og effektiv utviklingspolitikk i tillegg til å pleie bistanden, finnes det mulighet til å gjøre dette uten å legge for mye beslag på embedsverket. Den enkleste måten er på politikkområder som tilhører andre statsråder. Altså det som kalles samstemthet.

For tiden er min politiske fantasi begrenset til to store grep utover det som det allerede er tatt initiativ til (det finnes selvsagt flere små og store grep som bør gjøres, men det har nok Kirkens Nødhjelp allerede fortalt Holmås). Det første gjelder handel med landbruksvarer, der Norge i første omgang må øke antallet land som får tollfritak, jfr NUPI-rapporten nylig, og deretter finne måter å legge om støtteordningene i landbruket på uten å ramme landbruksdistriktene i særlig grad. Det fins løsninger her, men med en strukturkonservativ landbruksnæring er det en stor politisk utfordring å få ting på glid.

Det andre er viktigere: Statens Pensjonsfond Utland. SPU er Norges potensielt mest effektive verktøy i fattigdomsbekjempelse, men ikke tatt i bruk til formålet. Fondet investeres i all hovedsak i land som allerede er rike (bortsett fra en 6-10 prosent i utviklingsland, de fleste av dem blant de rikere). Ettersom de enorme beløpene uten tvil skaper vekst og velstand og antakelig mange arbeidsplasser der de investeres, betyr dette at Norge skaper økte forskjeller i verden hver eneste dag. Det tragiske er at også vi taper penger på dette. Om vi legger historisk avkastning til grunn, kunne vi ha bekjempet forskjeller mellom land og samtidig ha tjent mange, mange milliarder ekstra selv (som vi for eksempel kunne ha brukt til bistand) ved å investere mer av fondet i utviklingsland. Avkastningen i såkalte framvoksende markeder har vært omtrent dobbelt så god det siste tiåret om vi legger historisk avkastning til grunn. Dette har gått norsk offentlighet hus forbi. Engasjementet for etikk i investeringen - som bistandsorganisasjonene legger vekt på - gjør nesten ingenting med dette hovedproblemet, men handler i hovedsak bare om noen promiller av investeringene (pluss noen grep i retning aktivt eierskap i hele porteføljen).

Dessverre ligger ikke dette under utviklingsministeren. Men jeg håper likevel Holmås tar en diskusjon med Sigbjørn Johnson. Kanskje klarer han å få Finansdepartementet litt på glid. Tenk på at hver eneste prosent av SPU som kan flyttes fra Nord til Sør, betyr det mer enn 30 milliarder kroner - mer enn et bistandsbudsjett - som settes i arbeid med å skape vekst og velstand i fattigere land, sannsynligvis uten at det koster oss noe som helst.