Bistand etter tusenårsmålene

Spørsmålet om hva som skal gjøres når tusenårsmålene etter planen skal være nådd i 2015, er en god anledning til å vurdere mer grunnleggende forutsetninger for framtidig bistand, utover spørsmål om tematikk, målsetninger og finansiering. Her vil jeg argumentere for at enkelte sider ved dagens bistand vanskelig kan videreføres. Det betyr ikke at bistand må reduseres eller legges ned, men legges kraftig om – og den største omleggingen må skje i hodene til oss på donorsiden. Dagens bistand er nemlig basert på en rasjonalitet som ble utviklet i 1990-åra, og som bare ga mening da. Viderefører vi dagens bistand, spiller vi oss ut på sidelinjen.

Tidligere har jeg nevnt at vår utviklingspolitikk har endret rekkefølge over tid. En gang i tiden trodde man at vekst ville føre til reform og fattigdomsbekjempelse. Så begynte noen (i Washington) å hevde at det var reform som skulle føre til vekst. Utover 1990-tallet ble teorien etablert om at reform skulle føre til nesten alt annet godt. Disse ideene fikk god drahjelp fra en rekke FN-toppmøter, fattigdomsstrategier og ideen om «godt styresett», som alle plasserte reform som første skritt i en utviklingsstrategi. Reform skulle føre til mange andre utviklingsmål, inkludert vekst.

Denne utviklingsteorien har satt et solid preg på bistanden. Om fattigdom er ressursmangel, ville den mest naturlige bistand vært ressursoverføring: penger, fagfolk, teknologi eller annet. Slik var mye bistand før i tida. Men siden 1990-åra har dette blitt sett på som litt naivt, om ikke ressursoverføring kobles til et forsøk på å reformere mottakeren. Ressursoverføringen ble først og fremst et virkemiddel til å fremme reform.

Det ikke alltid lett å få øye på, for det står ofte ikke så eksplisitt i prosjektdokumentet. Men etter at jeg begynte å lese bistandsdokumenter med disse brillene, ser jeg reformambisjonene overalt. Alt fra små, private initiativ til store multilaterale institusjoner forsøker først og fremst å forandre fattige stater, samfunn eller enkeltmennesker, og de bruker materielle ressurser – penger, ekspertise, teknologi – for å fremme reform. Ofte står dette så sentralt at det ligger mellom linjene at dersom mottakeren ikke forandrer seg i tråd med planen, vil prosjektet mislykkes. Og skulle noen gi uttrykk for at reform ikke er absolutt nødvendig, får de fort motbør. Et tydelig uttrykk for dette er når næringslivsbistand får kritikk for ikke å ta hensyn til andre utviklingsmål samtidig, eller når man insisterer på at vekst alene (uten fordeling) ikke er en god utviklingsstrategi. 

Reformambisjonen er ikke ny: det har alltid vært en del av bistanden (og det er vel heller ingen tvil om at fattige stater, samfunn og enkeltmennesker trenger reform i massevis, og bistand kan være et nyttig verktøy). Men før var reform i større grad et eget bistandsmål: integrert i noen typer bistand, men ikke i andre. Noen bistandstiltak handlet først og fremst om å overføre ressurser. Det nye de siste par tiår er at reformambisjonen er så integrert at det er vanskelig å se for seg bistand uten reform.

Dette er et nyttig bakteppe når bistandsaktørene nå diskuterer framtidig bistand. Dagens bistand er nemlig basert på noen viktige forutsetninger, som bare fantes i 1990-åra.

For det første gir slik bistand mest mening under et vestlig, liberalt hegemoni der vi kan anta at fattige stort sett ønsker slike reformer. På 1990-tallet var vi langt på vei der. Etter murens fall, storstilt demokratisering og en rekke FN-toppmøter kunne vi få inntrykk av at praktisk talt alle mennesker drømte om stater og samfunn som lignet vårt. Om noen stater fortsatt ikke ville gå vår vei, var det på grunn av noen mektige eller grådige mennesker på toppen. Når enkeltmennesker ikke tok del i det demokratiske prosjektet på en ansvarlig måte, var det kanskje fordi de var undertrykt av tradisjonell tenking, korrupsjon eller klientelisme. I et slikt verdensbilde var det mulig å tenke at bistandens reformprosjekt var ukontroversielt og upolitisk, og at det derfor var uproblematisk å bruke donormakt til å presse gjennom reformene. Vi tok for gitt at mottakeren enten var enige i reformagendaen, eller at de var bundet av undertrykkende strukturer eller tradisjonell tenking som de måtte frigjøres fra. Derfor var det ikke et etisk dilemma at vi leverte en slik pakke. Og når mottakerne ikke aksepterte pakken vår, så var det i alle fall ikke fordi det var noe feil med konseptet. En periode virket det som om bistandsaktørene glemte det faktum (som de visste veldig godt under den kalde krigen) at hver eneste tøddel av bistandens reformambisjon er et politisk prosjekt, og derfor kontroversielt.

Et eksempel er menneskerettighetsagendaen. Under den kalde krigen var kampen om hva menneskerettighetene faktisk skal bety i praksis, og prioritering mellom ulike rettigheter, et av de store globale politiske spørsmål. Det er påfallende hvor raskt dette ble glemt og menneskerettigheter – med de praktiske implikasjoner og den prioritering som er definert av oss – ble presentert som noe universelt og nøytralt.

For det andre var slik bistand bare mulig så lenge nesten alle donorene presenterte en lignende pakke (om enn med noe ulikt innhold). Og etter at Sovjetunionen la inn årene, var vi en periode alene med bistand. Da ble det klart for alle fattige land at om de ville ha bistand, måtte de ta imot en pakke som også inneholdt en reformambisjon.

Men dette er historie. Det vestlige hegemoniet er svekket, og vi kan ikke ta for gitt at mottakerne ønsker våre reformer. Det gjelder ikke bare ledere og eliter som ønsker å unngå liberal reform for å klamre seg til makt og goder. Tvert imot: Folk flest ser til Kina. Kina har demonstrert en modell som virker på det som betyr mest for folk: arbeid, inntekt, billige varer, fred og sikkerhet. Også fattigfolk ser at de fattige landene (de fleste i Afrika) som prøvde å følge våre utviklingsstrategier på 1990-tallet, gikk rett ned økonomisk, mens asiatiske land som valgte helt andre veier, gjorde det bra (det er ikke nødvendigvis noen direkte sammenheng her, men så lenge selv forskningen ikke helt klarer å finne ut av disse gåtene, er det naturlig at folk ser dette i sammenheng). De fleste fattige vil selvsagt også ønske mange av de liberale reformene som vi har promotert fra vestlig side, men de tror ikke nødvendigvis at disse reformene kommer til å føre til alt annet godt. Hele den grunnleggende ideen bak 1990-tallets bistand - at reform etter våre anvisninger ville føre til mye annet godt også - har ingen troverdighet lenger. Og om de ulike utviklingsmålene ikke henger sammen og fattigfolk må velge, vil de nok velge mat, trygghet og jobb før liberal reform.

Nye donorer leverer bistand uten en reformpakke på kjøpet. Og når det er mulig å få bistand uten å ta hele reformpakka på kjøpet, er det ikke vanskelig å gjette hva som blir satt mest pris på. At nye donorer oftest også vil ha politiske gjenytelser, er en annen sak. Disse handler om givers egeninteresser og derfor en naturlig del av en transaksjon, og er ikke samme type formynderskap som følger på kjøpet med vestlige bistand.

På denne bakgrunn vi kan forstå at Vesten har latt seg stresse av de nye donorene. I utgangspunktet er det jo bare bra med mer bistand, så de burde ha blitt ønsket velkommen. Problemet er at de nye donorene ødelegger grunnen for vår bistand, fordi det gir mottakerne et alternativ: Bistand uten reform.

Forutsetningene for bistand slik vi kjenner det, er altså borte. Når det har tatt litt tid for bistandsorganisasjonene å ta konsekvensene av dette, tror jeg det kan skyldes noe som skjedde rundt årtusenskiftet. Da forsvant politikken ut av bistanden, og dermed ble det mulig å underkommunisere reform-agendaen i bistand, fordi man på donorsiden kunne etablere en forestilling om at reformene var ukontroversielle og ønsket av nesten alle parter. Politiske reformer ble samlet i fattigdomsstrategier og «godt styresett», som høres upolitiske ut. Tusenårsmålene var et bevisst forsøk på å gjøre bistand apolitisk for derfor å oppnå bredere tilslutning. Menneskerettigheter ble definert som basis for all bistand og ble presentert som ganske ukontroversielt. Likestilling – som alltid er kontroversielt når det skal implementeres i praksis, ble et faglig spørsmål som kunne løses ved hjelp av (vestlige) eksperter framfor gjennom kamp. «Godt styresett» - som egentlig er selve kjernen i all politikk – ble definert av ekspert og presentert i matriser og regneark framfor å bli definert i politisk debatt. Bistand som i nesten femti år hadde vært et ganske eksplisitt politisk prosjekt for å fremme skiftende, vestlige politiske ideer, virket en periode nesten apolitisk.

Man tok altså politikken ut, underkommuniserte kontroversene, snakket om bistand i et teknisk og faglig språk og definerte tusenårsmålene først og fremst som et finansielt løft og en faglig utfordring som kunne løses med nok penger og nok kunnskap. Da ble det vanskelig på donorsiden å se at det man i realiteten drev med, var et storstilt, globalt politisk prosjekt som tok sikte på å forandre stater, samfunn og enkeltmennesker i vårt bilde. Og det tok noen år å forstå at grunnlaget for dette prosjektet var borte, og det var vanskelig å forstå hvorfor nye donorer var så populære.

Bistand er fortsatt mulig, meningsfullt, viktig og nødvendig. Og reform er ikke mindre viktig enn før. Men i framtidig bistand vil det være langt vanskeligere å koble ressursoverføring med et reformprosjekt i en og samme pakke slik vi har gjort det i det siste. Dette har konsekvenser som bistanden bør ta på alvor nå når bistand etter tusenårsmålene skal meisles ut.

Om bistandens kinderegg

Jeg tenkte egentlig å tenke litt høyt om framtidig bistand, jeg også – det er jo blitt en snakkis ettersom vi nærmer oss tusenårsmål-tidsfristen 2015. Men i den anledning synes jeg det er viktig å minne om bistandens historie, derfor starter jeg med et blogginnlegg med litt historie. Perspektivet er valgt for å berede grunnen til et innlegg om bistandens framtid, som kommer neste gang jeg får tid. 

Grovt sett kan vi si at bistand har blitt rettet inn mot fire forskjellige grunnleggende typer politiske mål, som ofte er overlappende (her ser jeg bort fra politiske mål i donorlandet, slik som å bygge et nasjonalt selvbilde eller internasjonal status). De er:

-          Fremme økonomisk utvikling, oftest målbart i vekst

-          Direkte innsats for å hjelpe de fattige eller andre svake befolkningsgrupper

-          Reform av staten, samfunnet eller enkeltpersoner som mottar bistand

-          Støtte til utvikling av globale fellesgoder, som miljø, sikkerhet, global styring ogsåvidere.

Balansen mellom de ulike målsetningene har endret seg over tid, men alle har vært til stede i alle perioder av bistand. (De globale fellesgodene blir av og til presentert som noe nytt, men dette var i realiteten en helt dominerende ambisjon bak oppstarten av statlig bistand: å stanse kommunismen og skape frie, markedsorienterte stater til nytte for alle. Norge har dessuten kanalisert mye av bistanden via FN – antakelig ikke først og fremst fordi FN var den beste bistandsaktøren, men fordi et sterkt FN var sett på som et globalt viktig anliggende).

Her vil jeg ikke si mer om balansen og prioriteringen mellom disse, men om rekkefølgen i det vi kan kalle en implisitt «utviklingsteori» bak bistanden. Da mener jeg ikke akademisk utviklingsteori, men de grunnleggende ideer som styrer hvordan man tenker endring i fattige land. Med inspirasjon fra et moteord i planleggings- og evalueringsregimet som henger over siste års bistand, kan vi kalle det for the grand theory of change. Den som ikke uttales, fordi den regnes for ganske selvfølgelig blant de som jobber med bistand.

Opprinnelig bistand, for eksempel uttrykt i Truman-doktrinen, var ganske klar på rekkefølge: Ved at fattige land vokste økonomisk, ville de også bli demokratiske og kapitalistiske (og derfor stå imot presset fra Sovjet). Og gjennom trickle down-teorien ville de fattige få det bedre. Økonomisk vekst var altså et kinderegg som ville oppnå tre ting på en gang: politisk reform, fattigdomsbekjempelse og globale fellesgoder. 

Men trickle down-teorien forvitret og utsiktene til vekst fordunstet i gjeldskrise. Reformatorene i Washington ble satt i førersetet med sine makroøkonomiske reformer – strukturtilpasning, mens bistand fra sosialt orienterte europeiske donorer til en viss grad tok seg av utfordringene som fulgte. Men bare til litt ut på 1990-tallet. Da tok Washington-økonomenes og kondisjonalitetens viktigste kritikere – både statlige bistandsorganisasjoner, store deler av både FN og frivillig sektor – over førersetet og innledet en reformagenda som var langt bredere enn Washington-økonomene hadde drømt om. 

For strukturtilpasningen var opptatt av økonomisk politikk. Men i 90-åra skulle vi forandre praktisk talt alt i de fattige landene. Det gjaldt ikke bare stater (godt styresett og en haug med politiske prioriteringer) og samfunn (liberale demokratier basert på velorganiserte sivilsamfunn og fri presse, minst mulig tradisjon og etnisitet, og et offentlig ordskifte etter modell av Habermas), men også hvert enkelt individ. Bistand handlet om å forme enkeltindivider til å bli gode borgere: Liberale, autonome, likestilte, markedsorienterte borgere som er politisk bevisste (empowered), økonomisk rasjonelle (dvs spare, forsikre seg og investere ved hjelp av mikrobank og ikke i nettverk), fellesskapsorienterte (community oriented) og miljøorienterte. På mikronivå handlet de fleste bistandstiltak – fra helse til mikrofinans – i bunn og grunn om å forandre de fattige, gjerne i kombinasjon med å organisere dem i grupper (kvinnegrupper, lånegrupper, landbrukskooperativ), som antas å skape en annen type og mer moderne fellesskap enn slektskap og slike tradisjonelle måter å organisere et samfunn på.

Bistanden gikk over til å handle om å forandre fattige stater, samfunn og mennesker. Strategier som først og fremst tok sikte på å gjøre noe med de fattiges økonomi - for eksempel ved å skape jobber - var ikke lenger så vanlig. Bistandens hovedingrediens - ressursoverføring (penger, teknologi, kompetanse), ble sett på som litt naivt i seg selv, men ble i hovedsak brukt som et verktøy for å reformere de fattige. 

For all del: Disse reformambisjonene var ikke nye, men er like gamle som misjon og kolonitid. Men tidligere hadde reformambisjonene vært litt mer sporadiske og med litt ulike roller mellom stat og frivillig sektor, og mellom forskjellige donorer. 90-tallet bar med seg en kvalitativ endring ved at de samlede ambisjoner av reformer som ble presentert for bistandsmottakerne, var bredere enn noensinne, og ble presentert som en pakke som både stater, frivillig sektor, FN og etter hvert også Verdensbanken sto sammen om. Den var også mer massiv (selv om effektiviteten ikke er overbevisende) gjennom stadig bedre donorkoordinering, og bedre instrumenter for å reformere fattige land, særlig fattigdomsstrategiene utviklet i siste halvdel av 90-åra. 

Det innebar også en ny ide om rekkefølgen i vår utviklingsteori: Ideen var at det først og fremst var reform som skulle til, så ville de andre utviklingsmål komme på kjøpet. Det var tydelig i Washington-agendaen, hvor økonomisk liberalisering skulle få landene ut av krisen, skape en mer effektiv offentlig sektor og gjøre landene i stand til å «tiltrekke seg» investeringer og dermed vokse videre. Men 90-tallets brede reformagenda hadde en lignende teori om rekkefølge. Den var kanskje ikke helt eksplisitt, men populariteten til studer som viste at demokrati fremmer mens korrupsjon hemmer vekst, og at likestilling fører til nesten alle andre utviklingsmål, viser at teorien «reform først, så får vi alt det andre på kjøpet» hadde klangbunn. Med fattigdomsstrategiene sist på 90-tallet ble det tydelig at vi så politisk reform som den viktigste vei til fattigdomsbekjempelse. Det gjaldt til også globale fellesgoder: på makronivå skulle bedre stater og godt styresett redusere flyktningestrømmer og terrorisme, og på mikronivå ble reform av de fattige (til nye former for energi og ressursbruk) en del av løsningen på globale miljøspørsmål (finansiert ved våre klimakvoter). I nyere norsk utviklingspolitikk er det «skatt for utvikling» som gjelder - altså skattereform som skal føre til både fattigdomsbekjempelse (gjennom fordeling), politisk reform i retning demokrati og bedre styresett (gjennom å ansvarliggjøre staten), og bedre nasjonal økonomi (gjennom å hindre skatteflukt).

Reform har altså tatt over for vekst som kinderegget, altså det utviklingspolitiske mål som også vil føre til de tre andre grupper av utviklingsmål. 

Det er interessant at dette skjedde i akkurat samme periode som verdensøkonomien demonstrerte en helt annen utviklingsteori, der de landene som var flinkest til å tilslutte seg våre reform-ambisjoner ble værende i kjelleren mens veksten skjedde i land i Asia som gikk andre veier. Men det er for så vidt ikke noe nytt at den utviklingsteori som ligger bak bistanden, er i utakt med de faktiske erfaringer. Her har ikke bistandspolitikken forandret seg så mye over tid.

Slike teorier om nærmest automatiske årsak/virkning-rekkefølge finner heller ikke særlig støtte i forskning. Verken vekst eller reform er roten til alt godt. Generelt vil hoveddelen av utviklingsforskningen advare mot kinderegg-teorier som sier at innsats mot ett utviklingsmål vil føre til oppnåelse av flere andre mål. Det er nok behagelig og nyttig når man skal sikre støtte og oppslutning til bistand, men prisen er at man ikke tar på alvor at bistand handler om prioritering mellom ulike og ofte inkompatible interesser – kort fortalt, man tar politikken ut av bistand ved å underkjenne konflikter mellom ulike politiske mål, men istedet presentere dem som synergier. Kanskje risikerer man også å underkjenne verdien av utviklingsmål i seg selv. Hvorfor investeres for eksempel så mye i å dokumentere at satsing på kvinner og likestilling også fører til en hel masse andre gode ting? Det er jo et kjempeviktig utviklingsmål i seg selv og må ikke begrunnes med noe annet.


Men når bistanden først driver med slik kinderegg-retorikk, er det verdt å nevne at ingenting tyder på at den «nye» teorien er bedre enn den gamle: Trickle down-teorien ble egentlig aldri motbevist, men er fortsatt gjenstand for diskusjon blant forskere. På globalt nivå er det antakelig vekst, og ikke bistandsdrevne reformer som er viktigste årsaken til at vi kan nå tusenårsmål nr. 1, og mange lands utvikling tyder på at viktige politiske reformer og samfunnsendring skjer i etterkant - og muligens som følge av - vekst. Samtidig er reform-kinderegget ganske tvilsomt. Det er tvilsomt at bistandsdrevne reformer – enten det gjelder økonomisk liberalisering eller den bredere sosiale reformagendaen siden 1990-tallet – har ført til vekst i særlig grad. Det mest ryddige vil være å legge til side troen på at ulike utviklingsmål støtter opp om hverandre, men å snakke om ett utviklingsmål om gangen og erkjenne at det kan være konflikt mellom dem. 

Som det meste annet som skrives her på bloggen, er denne historieskrivingen litt karikert. Det er for å få fram et poeng. Og den er nok ikke helt oppdatert, for jeg skriver mest om 1990-tallet. Når jeg mener det likevel er er relevant, er det fordi mye tyder på at arven fra 1990-tallet henger så tungt over oss at selv om mange nok har revurdert sin oppfatning av at reform skal føre til nesten alt annet godt, er mye av bistandens praksis fortsatt basert på denne logikken.

Kunnskap i loop

Når man forsøker å forbedre stater, politikk, samfunn og folks dagligliv i omtrent hundre land, er det greit å vite hva man holder på med. Vi vet jo hvor vanskelig slikt er, selv i homogene lille Norge. Derfor er kunnskap helt avgjørende for en god utviklingspolitikk, inkludert bistand. Og derfor er det på sin plass med en liten bekymringsmelding om noen endringer i bistandens kunnskapsorientering over tid.

Et av utviklingspolitikkens største utfordringer er at man lager ambisjoner og legger strategier basert på kunnskap produsert i et ganske lite sosialt felt. Det består i hovedsak av bistandsapparatet, noen spesielt interesserte politikere og idealister i Norge og andre rike land, deres nøye utvalgte meningsfeller i fattige land, store deler av FN og det multilaterale systemet, og et stort antall konsulenter eller forskere (for ordens skyld: jeg er langt på vei en del av dette feltet selv. Når jeg likevel mener meg meningsberettighet, er det fordi svakheter i en konstruksjon, for eksempel et glasshus, sees best om man sjekker nøye både fra innsiden og utsiden).

I dette sosiale feltet blir kunnskap om de fattige, deres utfordringer og mulige løsninger stadig reprodusert i en loop som er ganske lukket. Da er det stor fare for at man utvikler urealistiske ambisjoner og kanskje uheldige strategier, og det er vanskelig å ta inn over seg ny kunnskap. En slik loop blir også ganske immun mot erfaring. Det skyldes blant annet at man alltid kan analysere et problem på måter som ikke krever vesentlig endring i egen virksomhet, uten å bli utfordret. For eksempel forklares mange problemer med mottakerlandets politikk eller kapasitet framfor en dårlig bistandsstrategi.

Den beste måten å redusere den risikoen på, er å åpne loopen slik at man stadig blir konfrontert med kvalitatitivt annerledes kunnskap, fortrinnsvis utviklet i andre sosiale felt. Og bistand har alltid forholdt seg til ekstern ekspertise. Tradisjonelt var dette oftest eksperter i ett eller annet fagfelt som de jobbet med til daglig i Norge: ingeniører, leger, agronomer og slikt. De var med på korte oppdrag, men gjerne på flere års opphold i utlandet om anledningen bød seg. I tillegg kom land-ekspertene, som hadde jobbet i mange år i et land og derfor kjente landet bedre enn de fleste. Ekstra stas var det med folk som hadde god kontakt med bodd med "vanlige folk", helst på bygda. I NGO-kretser ble det snakket nedsettende om diplomatene som bodde bak murer og flyttet fra land til land før de hadde gjort seg kjent med forholdene. Det ble spøkt med at dette var bevisst strategi i UD, fordi folk begynte å gjøre seg vanskelige straks de ble kjent med et land og forstod hva de holdt på med.

Erfaringene med slike "eksperter" var varierende, og mange burde kanskje blitt hjemme. Men de var uttrykk for en erkjennelse av behovet for spisset kompetanse, enten på et bestemt fagfelt eller et spesielt land. Det var dessuten en ordning som sikret stadig utfordring utenfor loopen. Fag-ekspertene jobbet i Norge til daglig og fikk dermed påfyll utenfor bistandens lille sosiale nettverk. Land-ekspertene jobbet gjerne med ulike sektorer i samme land og bygget derfor stadig opp sin kompetanse på lokale forhold. De var i direkte kontakt med mer eller mindre "vanlige folk" som ikke var en del av bistandsapparatet. Det er verdt å merke seg at nesten ingen var ekspert på "bistand" eller "utvikling": slike fagfelt fantes nesten ikke.

I dag er bistand en egen profesjon. Ikke på linje med de veletablerte norske profesjoner, som har basis i en grunnutdanning som gjerne har et kritisk blikk på egen profesjonen (utviklingsstudiene er ofte mer opptatt av bredere utviklingsspørsmål enn av bistand som praksis, og er derfor ikke velegnet som profesjonsstudium). Bistand er først og fremst en praktisk kompetanse innenfor bistandens faglig-administrative metodikk, med sin egen logikk (LFA/RBM), styringsverktøy (PM&E, indikatorer) og institusjonelle særegenheter. Det er ikke utpreget vanskelig når man jobber med det på fulltid, men virker ganske fremmed for folk som er engasjert i bistand på korttid eller deltid.

I dag domineres kunnskapen i bistand av bistandseksperter som samtidig er generalister. Den typiske bistandsarbeider har jobbet i flere forskjellige land, men oftest på korte opphold og sjelden mer enn en tre-fire år. De bor i nabolaget til diplomatene, og flytter raskt videre til nye land. De eksterne konsulentene består i hovedsak av en gruppe konsulenter som bare jobber med bistand. De har nok bakgrunn eller i det minste utdanning i et eget fagfelt, men praktiserer det ikke lenger, men er i stedet fulltids engasjert på stadig nye, korte bistandsoppdrag. Idealet er å ha jobbet i mange land, til man etterhvert får en CV som generell bistandsekspert innenfor en sektor. Da er man kvalifisert til å jobbe med nesten hvilkensomhelst intervensjon innenfor denne sektoren i praktisk talt alle verdens lav- og mellominntektsland. 

Vi har altså en kunnskapsbase i bistand som i mindre grad involverer ekspertise verken på land eller sektor. Hovedpersonene er generalister, enten de jobber i en bistandsorganisasjon eller som konsulent. De reiser verden rundt med mer eller mindre standardiserte løsninger på utfordringer i land som ikke har noe som helst annet felles enn at de har relativt svak økonomi og mottar bistand. Og oppholdene i disse landene er så korte at de bare får tid til å møte folk i bistandsapparatet, eventuelt nøye regisserte møter med representanter for mottakerne eller andre interessenter som oftest også er innenfor loopen. På et toukers besøk blir det ikke tid til mer.

Med andre ord: selv om de på sett og vis får et bredere erfaringsgrunnlag gjennom kontakt med mye flere bistandstiltak i mange land, blir de stort sett innenfor loopen hele tiden. Det er den rake motsetning til den tradisjonelle eksperten som ble konfrontert med andre virkeligheter, enten fordi hun bodde i bistandslandet der de bodde eller hos kolleger i et fag som også ble praktisert i Norge.

Dette bildet er noe karikert slik at beskrivelsen av både fortid og nåtid blir noe upresis, for å markere forskjellen. Dessuten er det litt urettferdig, fordi jeg bare snakker om kunnskap på donorsiden. Bistand bygger selvsagt på kunnskap i hele verdikjeden fra donor til mottaker og tilbake igjen, og bare noe av kunnskapen bør forvaltes på donorsiden. Noe av det beste som har skjedd i bistand, er at donorene har trukket seg litt tilbake, overlatt mer til nasjonale myndigheter og lokale eksperter. Det var i alle fall ambisjonen. Men donorsiden er fortsatt viktig fordi det er her ambisjonene og strategiene (dvs utviklingspolitikken) utvikles, og det er her den eventuelt kan korrigeres. Nasjonale og lokale eksperter har sjelden tilgang til å realitetsorientere og påvirke de grunnleggende ambisjonene og strategiene som legges i Norge. Dessuten blir det fort slik at lokale fagfolk som rekrutteres til bistand, bruker mer tid og bygger mer kompetanse på bistandsmetodikken enn på sitt fagfelt. De blir de også en del av loopen. 

Den generelle endringen over har noen mer konkrete, institusjonelle utslag i bistandsforvaltningen. En periode var "Norgesaksen" viktig. Det innebar tett samarbeid i en bred norsk kompetansebase med kompetansemiljøer (hvorav de fleste ikke ellers drev med bistand) både i Norge og mottakerland. Denne har langt på vei forvitret. Dessuten er store ansvarsområder overført fra Norad til UD; førstnevnte er kjent for spisskompetanse og en viss landkompetanse, mens sistnevnte aktivt dyrker fram generalister. Samtidig kan det nevnes at Norad i mye større grad hører til innenfor loopen, mens deler av UD kan regnes som utenfor, så jeg vet ikke hva som egentlig er konsekvensen av dette.

UD og Norad virker mer lukket enn tidligere, og ganske lunken til eksterne fagmiljøer utover den lille kompetansebasen av andre statlige institusjoner og spesialiserte bistandskonsulenter som er fulltids engasjert i bistand og derfor inne i loopen. Kontakten med forskere og andre eksperter er i hovedsak basert på ferdigformulerte oppdrag som egentlig ikke utgjør en gjensidig interaksjon, men er en ren levering av kunnskap inn i loopen.

I det siste har jeg sett et konkret uttrykk for at man i forvaltningen ser som selvsagt at ekstern kompetanse først og fremst skal hentes blant folk som jobber fulltid med bistand og altså er innenfor loopen (og for de som ikke allerede har fått en mistanke, blir det nå tydelig for alle at dette innlegget også handler om min syke mor): Utredningsoppdrag skjer gjennom detaljerte anbudsutlysninger som spesifiserer hva slags kompetanse som kreves av den gjøre jobben. I det siste har det dukket opp et krav om et visst antall tilsvarende oppdrag gjennomført siste tre år. For en fulltids bistandskonsulent er dette uproblematisk. Men de fleste som har en annen jobb, uansett hvor relevant, har ikke anledning til mer enn maks ett bistandsoppdrag i året. Da blir man diskvalifisert på formelt grunnlag, i praksis fordi man ikke er inne i loopen på fulltid. For å ta et tilfeldig eksempel, meg selv: Jeg har tidligere erfaring med bistandsoppdrag, men de siste fire årene har jeg brukt på forskning om nettopp bistand, hvorav et års feltarbeid i et utviklingsland. Men det var fri forskning og ikke et bistandsoppdrag. Det betyr at jeg ikke har hatt nok kortvarige bistandsoppdrag - innenfor loopen - de siste tre årene, og er dermed diskvalifisert fra å gjøre oppdrag for bistandsforvaltningen. De fleste utlysninger er rigide på kvalifikasjoner og gir ingen tilleggspoeng for forskning eller annen erfaring utover rene bistandsoppdrag.

Det er mange grunner til denne utviklingen. Krav til effektivitet og relativt raske resultater krever en strømlinjeforming av bistanden som enklest sikres av generalister som jobber med slikt på fulltid. "Spesialister", enten det er på land eller fagfelt, regnes som vanskeligere å jobbe med og de aksepterer ikke uten videre bistandens premisser. Det kan være riktig gode grunner til å være "vanskelig", men når kravet er strømlinjeforming og effektivitet, kan ikke slike folk brukes. I tillegg kommer andre årsaker, noen av dem lite gjennomtenkt, andre fornuftige og/eller nødvendige.

Uansett årsak synes jeg det er på sin plass med en bekymringsmelding og en påminning om at kunnskap ikke bare er kunnskap: Det viktigste spørsmålet i bistand er kanskje ikke først og fremst om man har "nok" kompetanse, men hva slags kompetanse man tar i bruk. Et nyttig testspørsmål her er hvor kunnskapen produseres. Hvis nesten all kunnskap produseres i den samme loopen, risikerer man reproduksjon framfor nyproduksjon, man mister mulighet til forbedring gjennom å bli utfordret, og risikoen er stor for at ambisjoner, strategier og praksis bygges på dårlig informert grunnlag.

Nålestikkbistand uten politikk

For spesielt interesserte. Statssekretær Gry Larsen svarte på en tidligere kronikk i Ny Tid. Her er mitt tilsvar, publisert i Ny Tid i forrige uke. Hovedbudskapet mitt er vel at global helse er et godt eksempel på at det er nærmest irrelevant hvilket parti som håndterer utviklingspolitikken: Selv om det gjøres store politiske veivalg hele tiden, skjules de under ord som effektivitet eller "bistand som virker" og løsrives dermed fra den hjemlige politiske debatt.

Jeg finner ikke Gry Larsens innlegg på nett, og derfor kan jeg ikke legge det. Men hun har jo regjeringen.no å boltre seg på.

Nålestikkbistand

Min kronikk om «nålestikkbistand» 23. mars handlet om tausheten rundt politiske veivalg i global helse, og var altså mer rettet mot Ny Tids øvrige lesere enn mot Utenriksdepartementet. UD har ikke skyld i tausheten. Men når statssekretær Gry Larsen likevel velger å svare (13. april), demonstrerer hun likevel litt av problemet. 

Det er nemlig klin umulig å identifisere politikken i det hun skriver. Bytt ut «rødgrønn» og «sosialdemokratisk» med andre ord og fjern en referanse til AUF, og innlegget kunne ha kommet fra et hvilket som helst parti. «Å støtte opp om det som virker» og «bredt partnerskap» mellom forskjellige aktører er selvsagt «god sosialdemokratisk tenking». Men dette er også god politikk i alle andre politiske ideologier. Politikken ligger i de faktiske prioriteringene mellom ulike tiltak som antas å virke, hvordan man balanserer mellom forskjellige (private og offentlige) interesser og interessenter i et «bredt partnerskap», og til syvende og sist hva slags offentlige systemer man er med på å utvikle.

Larsen har helt rett i at vaksineinitiativet virker. Men hun får bare delvis støtte fra forskning i sin påstand om at GAVI også styrker helsesystemer generelt. Det er ingen tvil om at Norge har vært en pådriver i så måte, men uavhengige forskningsprosjekter gir blandede konklusjoner både når det gjelder institusjonenes prioritering og faktiske resultat på det området (selv om ingen konkluderer entydig negativt). Larsen nevner at Norge støtter andre institusjoner som jobber med helsesystemer, men nevner ikke at GAVI-støtten flerdobles mens de andre står omtrent på stedet hvil. Det er politikk.

GAVI er ikke det eneste som virker. En nylig evaluering av norsk helsebistand til Botswana, en helsesystemfokusert tilnærming som nærmest er den strake motsetning til vaksineinitiativet, konkluderte på at også det virket – men at de samme resultatene ikke ville vært mulig med dagens bistandsprioriteringer. Valget mellom to ulike tilnærminger som begge virker – her eksemplifisert med GAVI og Botswana – er et politisk spørsmål. Men i bistand blir forskjellen ofte redusert til et spørsmål om effektivitet, ikke politikk.

Global helse demonstrerer at det er nesten irrelevant hvilket norsk parti som håndterer utenrikspolitikken. Larsen skriver rett ut at tverrpolitisk enighet er «norsk utenrikspolitisk tradisjon på sitt beste». Denne holdningen har, med noen få unntak som Ny Tids lesere kjenner godt (Nato, EU, etc), gjennomsyret norsk utenrikspolitikk i mer enn hundre år. NUPI-forsker Halvard Leira viste i en avhandling i fjor at dette er resultat av ønsket politikk. Men det må ikke nødvendigvis forbli slik i framtiden at viktige politiske veivalg overlates til et veldig lite antall politikere og byråkrater.

Høyttenking om Heikkis utviklingspolitiske veivalg

Noen reaksjoner på et tidligere blogginnlegg, der jeg spurte om ikke Heikki Holmås burde vurdere å sitte helt stille i båten og uten å gjøre særlig store grep i utviklingspolitikken, tyder på at det kan ha blitt oppfattet som en oppfordring til å ikke gjøre noe. Det var ikke ment slik, tvert imot: Det er en hel masse å ta tak i, som krever mye arbeid og som haster. Og etter noen hint om at det ville vært på sin plass å si litt om hva Holmås faktisk kan gjøre framfor bare å advare om hva han bør ligge unna, kommer her noen ord. Ikke alt er like velfundert i fag og forskning, langt mindre i kunnskap til interne prosesser i UD og Norad, men bør leses som høyttenkning fra en nerd på utsiden. Og siden nerders tanker nok er mer ordrike, men ikke spesielt velformulert eller bedre organisert enn andres tanker, så er nok dette et blogginnlegg for spesielt interesserte.

Først en presisering av hovedbudskapet i forrige blogginnlegg: Under Erik Solheim er det tatt mange gode, radikale og viktige politiske grep. Tilsammen utgjør de i mine øyne det beste som har skjedd norsk utviklingspolitikk noensinne. Men ikke ett eneste av disse initiativene er i mål ennå. De fleste har ennå ikke begynt å produsere noen praktiske resultater som er i nærheten av forventningene som er skapt (det er ikke uventet, for gode resultater tar tid). Jobb nummer en må være å få disse initiativene på skinner. Ikke minst fordi Solheim ikke gjorde (ferdig) jobben sin med å forsikre seg om at embedsverket og bistandsforvaltningen vil være i stand til å følge opp og videreføre initiativene. 

Det står mye på spill: Om jeg har rett i at UD og Norad har alt for lite kapasitet i forhold til hvor mye politikk og penger de er satt til å forvalte, vil nye initiativer kunne redusere deres evne til å få Solheims initiativer på skinner. Det er reell risiko for at noen av dem renner ut i sand, mislykkes, eller blir assosiert til forvaltningsmessige eller politiske skandaler i de land der de skal gjennomføres. Dette er en risiko vi rett og slett ikke har råd til. Ikke først og fremst med tanke på de aktuelle initiativene, men av hensyn til framtidig norsk engasjement for utvikling. Se for deg et et tilbakeslag av den typen som vi ser i forhold til deler av den norske fredsinnsatsen ("fine ord, mye selvgodhet og skattebetalt presonlig prestisje, men lite resultater") - men nå med brodd mot hele spekteret av brede utviklingspolitisk grep som er tatt de siste ordene. Med Solheims navn assosiert til begge, står døra vid åpen. Vi risikerer at en utviklingspolitikk som det i dag er bortimot tverrpolitisk støtte til (som det også var rundt norsk fredsinnsats på 90-tallet), i framtiden blir sett på som en selvgod og urealistisk øvelse som først og fremst bygger selvbildet til de som er involvert. Politiske partier som i dag støtter nesten alle Solheims initiativ, vil kanskje bytte dem ut med mer tradisjonell bistand når de en gang kommer i regjering. Derfor er det viktig å videreføre Solheims initiativer selv om Holmås kanskje ikke er enig i prioriteringene.

Dette er en fulltids jobb. Det handler om å forankre den politiske tenkingen, avklare dilemmaene som oppstår underveis når norske idealer møter kompliserte virkeligheter, og justere ambisjonene og kursen når nødvendig (det vil være dårlig gjort å overlate viktige dilemmaer til embedsverket). Og det handler om å sikre at initiativene forvaltes på en god måte. Her vil jeg bare si litt om bistandsforvaltningen, som er nærmest mitt fagfelt (og som utgjør bare en del, men dog en viktig del av utviklingspolitikken). Fragmentering, mange nye oppgaver, enorme økninger i bistandsvolumet i kombinasjon med manglende politisk interesse har ført til at denne delen av norsk utviklingspolitikk er i en kritisk fase.

Det viktigste, og vanskeligste, er prioriteringer. Det er den vanskeligste oppgaven i bistand - fordi ethvert prioriteringsgrep innebærer at noen ildsjeler vil peke på sultne barn som ikke lenger får hjelp, og de har ofte rett - og noe ingen norske politikere har klart. De store politiske valg (av typen "globale fellesgoder versus støtte de fattigste landene" eller "demokrati versus matsikkerhet") lar jeg ligge. Her tenker jeg mer på det faglige og forvaltningsmessige. 

Solheim brøt med femten års forsøk på konsentrasjon av bistanden da han byttet ut landprioritering (av de fattigste, eller andre land i spesielle kriser) med prioritering av et lite fåtall tematiske områder som tilbys til de land der våre prioriteringer passer best. I tillegg kom en del bistandsforpliktelser som heller ikke er direkte knyttet til dette prinsippet. I kombinasjon med videreføring av de fleste eksisterende bistandsrelasjoner, er resultatet er at for tiden gjør vi litt av alt, overalt. Men relativt sett har det skjedd en tydelig vridning vekk fra de fattigste land og til land som egentlig er rike nok til å håndtere sine egne problemer, om de bare hadde ført riktig politikk. Kanskje gjør vi en jobb som staten i det aktuelle landet kunne ha gjort (men disse landenes politiske prioriteringer er det nok umulig for Norge å påvirke). Dette gjelder ikke bare for det globale arbeidet der det er lett å forsvare landvalg (f eks fordi de har regnskog), men også satsinger som helse, energi og næringsutvikling skjer uten klar prioritering av de fattigste landene. 

For en SV-minister som er vant til kampen mot fattigdom her hjemme - hvor det i stor grad handler om fordeling og kamp mot forskjeller - er det greit å minne om at veldig mange land (minst de 35 land som Verdensbanken definerer som lavinntektsland) har så svak økonomi at selv om kapitalflukten skulle stanses og inntekten (rent hypotetisk) fordeles likt mellom alle, ville alle innbyggerne svevd like over fattigdomsgrensen uten et skattbart overskudd til å finansiere offentlig sektor inkludert enhver utviklingsstrategi som er avhengig av en sterk offentlig sektor. De fleste har heller ikke store naturressurser som kan tappes uten store negative ringvirkninger, eller en eksportindustri som venter på klarsignal. De fleste er forresten fredelige og ikke spesielt dårlig styrt (forskning viser at bortsett fra helt øverst og helt nederst på skalaen, er det ingen tydelig korrelasjon mellom økonomi og demokrati/styresett). Såvidt jeg kan se er ingen av de siste års norske satsinger direkte rettet mot disse landene (selv om alle antakelig nevner dem). Om de hadde blitt spurt, ville de nok bedt om bilateral bistand, helst budsjettstøtte, som jeg skulle tro også ville passet godt med SVs preferanse for å bygge en stor og sunn offentlig sektor.

Ved siden av prioriteringsspørsmålet bør Holmås vurdere om forvaltningsregimet er hensiktsmessig. Uvennlige analytikere vil kanskje la seg friste til å karikere forvaltningsregimet som en hybrid av de minst heldige sidene av new public management (rigiditet, formalisme) med plantenking inspirert av sovjetiske femårsplaner. Jeg forstår langt på vei hvorfor det har blitt slik, men vet ikke om det er en bra utvikling. På toppen kommer de siste årenes krav til effektdokumentasjon langt utover hva som er vanlig i andre politikkområder (se et tidligere blogginnlegg). Forventningene går ofte lenger enn hva de fleste samfunnsvitenskapene - økonomifaget unntatt - vil mene er metodisk mulig, nesten uansett hvor mye ressurser som brukes.

Sammen med spørsmål som dem ovenfor, må Heikki Holmås gjerne vurdere de mer institusjonelle sidene, deriblant Norads rolle og mandat og arbeidsdelingen mellom dem og UD. Dette er et minefelt, men jeg mener det er grunnlag for å hevde at hybridløsningen fra rundt 2004 (da UD/Norad ble reorganisert) har ført til en dårligere utnytting av de faglige ressursene og dårligere kvalitetssikring av store deler av bistanden. Den organisatoriske svakheten som ligger i at det er Norad som evaluerer både sin egen og sin eier UDs bistandsvirksomhet, er kanskje vanskelig å ta tak i nå, ettersom et forslag fra FrP om uavhengig evaluering nettopp ble nedstemt av de rødgrønne. Av de litt mindre håndfaste organisatoriske utfordringene, føler jeg det er en tendens til at "systemet" har lukket seg litt de siste årene. Hoveddelen av norsk bistandskompetanse (en masse andre statlige og enda flere frivillige organisasjoner, en mengde forskere) ligger faktisk utenfor Norad og UD. Men kontakten er ofte begrenset til at andre inviteres til UD og Norad på seminarer en gang i mellom (oftest for å lytte, ikke prate) og for å diskutere kontrakter som handler like mye om juss som om fag. En forskerkollega som har jobbet med SIDA og DFID, sier at disse har en sunnere holdning til kunnskapsmiljøene utenfor forvaltningen enn hva Norad og UD har. Jeg mener i alle fall å ha lagt merke til at DFID signaliserer en mer åpen, spørrende holdning enn Norad.

Bistand må dessuten oppgraderes til sin rettmessige plass i utviklingspolitikken, i steden for å presenteres som en kontrast til denne. Alle med ambisjoner innenfor utviklingspolitikk gjentar, til det kjedsommelige, varianter av "vi driver ikke bistand, men utviklingspolitikk" (Bondevik-regjeringen sa "ikke bistand, men menneskerettigheter", men logikken er den samme). Underforstått: Bistand er tradisjonelt, veldedighetsorientert, avhengighetsskapende, mens utviklingspolitikk er radikalt. Prisen for en slik dikotomi er at bistand får mindre politisk oppmerksomhet enn den fortjener. Den havner under radaren, så å si, mens Utenriksdepartementet tenker stort og "bredt" om utviklingspolitikk.

Det er et kjempeproblem av minst to grunner. For det første fordi 28 milliarder er veldig mye penger, som i seg selv krever bortimot en statsråds fulle oppmerksomhet. Å ikke ta det på alvor er et svik både mot norske skattebetalere og de fattige. 

For det andre er bistandsforvaltningen dårlig utnyttet i den utviklingspolitiske tenkingen i UD, på to måter: Bistandsforvaltningen kommer til å ta store deler av jobben med å gjennomføre UDs politiske initativ og de må derfor tunes inn på samme tenking. Samtidig er det forvaltningsapparatet som har mest kompetanse om de forhold som utviklingspolitikken skal gjøre noe med, og fortjener antakelig en sterkere rolle i å informere UDs politiske tenking. Norads mange dyktige fagfolk virker for eksempel underutnyttet når det produseres politikk i UD (men dette er sett fra utsiden, jeg ikke kjenner de interne relasjoner og prosesser). 

Faktum er at de aller fleste utviklingspolitiske grep bygger på bistand som et bærende element. Bortsett fra enkelte grep under andre statsråders ansvarsområder (samstemthet), er bistand bærebjelken også i en bred utviklingspolitikk, enten det gjelder klima, energi, skatt, kapitalflukt eller annet. Og der bistand ikke brukes direkte, så er det liten tvil (selv om statsrådene ofte vil vektlegge "personlige relasjoner") om at det er bistand som gir Norge en stemme og innflytelse i det multilaterale systemet. 

Dette er ikke noe nytt. Hovedvekt på store, utviklingsmålsetninger, men med bistand som ett av flere virkemidler, er like gammelt som Truman-doktrinen. Det beste eksemplet hittil er 1980- og 1990-åra, der man kombinerte engasjement for å liberalisere verdensøkonomien med bistand til å reformere fattige land i samme retning - og under Washington consensus ble dette gjort med fattigdomsbekjempelse som uttalt mål. Dagens norske utviklingspolitikk følger et lignende mønster, selvsagt med et helt annet politisk fortegn. 

Første steg for å bruke bistanden riktig, er å innrømme at den er den viktigste bærebjelken i en bredere norsk utviklingspolitikk - og at den derfor må pleies godt, framfor å sette bistand opp som en kontrast til "utvikling", og følgelig gi den mindre politisk oppmerksomhet.



Ps. Om Holmås likevel vil ta initiativ til ny, radikal og effektiv utviklingspolitikk i tillegg til å pleie bistanden, finnes det mulighet til å gjøre dette uten å legge for mye beslag på embedsverket. Den enkleste måten er på politikkområder som tilhører andre statsråder. Altså det som kalles samstemthet.

For tiden er min politiske fantasi begrenset til to store grep utover det som det allerede er tatt initiativ til (det finnes selvsagt flere små og store grep som bør gjøres, men det har nok Kirkens Nødhjelp allerede fortalt Holmås). Det første gjelder handel med landbruksvarer, der Norge i første omgang må øke antallet land som får tollfritak, jfr NUPI-rapporten nylig, og deretter finne måter å legge om støtteordningene i landbruket på uten å ramme landbruksdistriktene i særlig grad. Det fins løsninger her, men med en strukturkonservativ landbruksnæring er det en stor politisk utfordring å få ting på glid.

Det andre er viktigere: Statens Pensjonsfond Utland. SPU er Norges potensielt mest effektive verktøy i fattigdomsbekjempelse, men ikke tatt i bruk til formålet. Fondet investeres i all hovedsak i land som allerede er rike (bortsett fra en 6-10 prosent i utviklingsland, de fleste av dem blant de rikere). Ettersom de enorme beløpene uten tvil skaper vekst og velstand og antakelig mange arbeidsplasser der de investeres, betyr dette at Norge skaper økte forskjeller i verden hver eneste dag. Det tragiske er at også vi taper penger på dette. Om vi legger historisk avkastning til grunn, kunne vi ha bekjempet forskjeller mellom land og samtidig ha tjent mange, mange milliarder ekstra selv (som vi for eksempel kunne ha brukt til bistand) ved å investere mer av fondet i utviklingsland. Avkastningen i såkalte framvoksende markeder har vært omtrent dobbelt så god det siste tiåret om vi legger historisk avkastning til grunn. Dette har gått norsk offentlighet hus forbi. Engasjementet for etikk i investeringen - som bistandsorganisasjonene legger vekt på - gjør nesten ingenting med dette hovedproblemet, men handler i hovedsak bare om noen promiller av investeringene (pluss noen grep i retning aktivt eierskap i hele porteføljen).

Dessverre ligger ikke dette under utviklingsministeren. Men jeg håper likevel Holmås tar en diskusjon med Sigbjørn Johnson. Kanskje klarer han å få Finansdepartementet litt på glid. Tenk på at hver eneste prosent av SPU som kan flyttes fra Nord til Sør, betyr det mer enn 30 milliarder kroner - mer enn et bistandsbudsjett - som settes i arbeid med å skape vekst og velstand i fattigere land, sannsynligvis uten at det koster oss noe som helst. 

Malawi bestod den politiske prøven

Påskehelga ble dramatisk i Malawi. President Bingu wa Mutharika fikk hjerteinfarkt om morgenen på skjærtorsdag, og døde sannsynligvis kort tid etter, men ble likevel sendt til livreddende behandling i Sør-Afrika. Selv om ryktene gikk raskt, tok det to døgn før dødsfallet ble offisielt. Det var to intense, kritiske dager for Malawi, som endte med full seier for konstitusjonen og demokratiet da Joyce Banda ble Afrikas andre kvinnelige president. Det blir spennende å følge med på hvor langt hun vil lykkes i sine ambisjoner. Kanskje kommer noen ord om det i et senere blogginnlegg, men først noen ord om prossessen, som illustrerer godt noen utfordringer i mye afrikansk politikk.

I likhet med mange andre afrikanske land har det malawiske demokratiet fått form av en slags midlertidig enevelde med demokratisk mandat. Det betyr at statsoverhodet er demokratisk valgt gjennom valg som langt på vei er frie, rettferdige og informerte, men uten egentlig maktbegrensning og maktdeling mellom valgene. Det skyldes langt på vei at parlamentene er veldig svake og sittende president har derfor i praksis nesten all makt så lenge han sitter (rettsapparatet later ofte til å være viktigere og relativt sterkere enn parlamentene i å balansere presidentens makt, men med en mer begrenset rolle).

Dette er en form for midlertidig enevelde som de fleste presidenter har forsøkt å utnytte til det ytterste. Mange har forsøkt å utvide det grunnlovsbestemte maksimum på to valgperioder. Vi har hørt mye om dem som lyktes i dette, som Ugandas Museveni. Men mange steder har faktisk demokratiet vunnet og presidentene mislyktes. Det leser vi jo ikke om i norske aviser (by the way: det var en hel mengde valg i Afrika i fjor, i overkant av 30 tror jeg om vi teller både parlamentsvalg, presidentvalg og avstemninger om grunnlovsendringer. Om du ikke har lest om dem i norske aviser, kan du nok regne med at de etter forholdene stort sett gikk greit. Det betyr ikke at et eneste av dem var feilfritt, men at resultatet i hovedtrekk reflekterer folkets røst).

Malawis første president under det nye demokratiske regimet som ble etablert i 1994, forsøkte seg på en tredje periode, men mislyktes og måtte gi plassen fra seg til Bingu wa Mutharika. Han startet friskt i 2004 med noen politiske og økonomiske grep som riktignok var i strid med donorenes anbefalinger, men de ble fort veldig populære (også blant donorene etterhvert) og gjorde ham til en modell for flere andre afrikanske land. Dette sikret ham gjenvalg i 2009, men deretter gikk det bare nedover både økonomisk og politisk (om årsakene til dette, er det mye å si, men vanskelig å konkludere. Det er ikke hovedsaken her).

En tredje valgperiode var utelukket etter hans forgjengers nederlag, men istedenfor kom det klart fram at hans plan var å overlate tronen til sin bror, Peter Mutharika, ved neste valg. Han hadde allerede skviset ut visepresident Joyce Banda, og forsøkte å underkjenne hennes status - men visepresidenten er, som presidenten, direkte folkevalgt, så det var ikke lett selv for ham. Og da han døde to år før valget i 2014 der hans bror etter planen skulle overta, var grunnloven klar: Joyce Banda var president.

Men Mutharikas bror og hans viktigste støttespillere - regjeringsmedlemmene og det innerste partisirkler - hadde alt å tape på å gi Banda presidenttittelen. De satt fortsatt med hele regjeringsapparatet og dermed også kontroll over de viktigste mediene, som var nesten tause om saken. I ettertid har det kommet fram at de to dagene det gikk fra presidentens død til den ble offisiell, gikk med til intense forhandlinger og planlegging av et slags kupp. Planen var å si at Banda ikke kvalifiserte til president, og å gjøre presidentbroren til "acting president" i perioden fram til valget. Argumentene var flere, ett av dem var at Banda hadde brutt med (i praksis: blitt ekskludert fra) partiet som nominerte henne, og at valget av dermed ikke var gyldig (dette har ingen støtte i grunnloven). Et annet, mer uformelt, var at "Malawi er ikke klar for en kvinnelig president". Det er et ganske tynt argument i et land der kvinnelige høvdinger har vært helt vanlig i mer enn hundre år.

Landet holdt pusten - og jeg satt hjemme i Norge og fulgte med på hundrevis av Facebook- og twittermeldinger som røpte den spente situasjonen. Det folk frykter mest, er et maktvakuum, for kamp om makten regnes som den farligste situasjonen landet kan komme i. Jeg gjorde feltarbeid på bygda under valgkampen i 2009, og tror jeg kan slå fast at den vanligste bønnen i kirker, moskeer og private hjem i den tida var at resultatet av presidentvalget måtte avklares straks og bli akseptert. I en skjør stat ble det oppfattet som viktigere at makta var klart definert, enn hvem som skulle ha makt.

Ulike pressekonferanser med ulike budskap gjorde usikkerheten enda verre. Men lørdag formiddag gikk det mot løsning. Først gikk det noen rykter og løsrevne uttalelser, og så gikk det slag i slag med offisiell bekreftelse på Mutharikas død, bekreftelse fra regjeringen på at de ville akseptere grunnloven, og innsetting av ny president. Jeg er sikker på at det ble grått, jublet, sunget og danset over store deler av landet.

Så gikk de ulike regjeringsmedlemmene ut med forskjellige tolkninger av hva som hadde skjedd i de to kritiske dagene, og beskyldte hverandre for saker og ting. Det kom fram at det først hadde vært en slags enighet (presset fram av noen av de sterkeste, inkludert presidentbroren) om å stanse Joyce Banda, men at noen "illojale" hadde forstått at planen var dødfødt og dermed brutt ut, røpet planen, og erklært sin lojalitet til Joyce Banda. Da var det egentlig ikke annet å gjøre for de andre enn å gi opp.

Og så startet det politiske skredet typisk for dette og lignende demokratier: Mange av Mutharikas kvinner og menn, samt parlamentarikere i alle partier, meldte overgang til Joyce Banda sitt parti og lovet henne loyalitet. Det er uttrykk for en politisk kontekst og en rasjonalitet der det er ingen vits i å være i opposisjon, men snarere lurt å knytte seg tettest mulig opp til den som har makt. For å parafrasere en facebook-aktivist: Politikerne hadde i to dager svevet rundt som frie elektroner og bare ventet på å få vite hvilken kjerne de skulle knytte seg til og sirkle rundt. Nå fikk de fred, og snart er forhåpentligvis det politiske systemet gjenkjennelig igjen, bare med en ny person på toppen.

Det blir for langt å analysere alt som har skjedd, men det er verdt å merke seg noen hovedpunkter. For det første: Det var egentlig grunnloven, og ikke Joyce Banda, som vant. Banda var ikke en spesielt viktig politisk figur og bare middels populær i det politiske landskapet (men for all del: hun er regnet for veldig dyktig og er slett ikke upopulær blant de fleste). Engasjementet gikk først og fremst på at Malawi måtte følge grunnloven. Grunnloven har høy status og er mye oftere referert til enn f.eks. den norske grunnloven og er stadig gjenstand for disusjon og endringsforslag. Langt på vei er det å følge grunnloven blitt symbolet på at Malawi er en voksen, demokratisk stat. Under mitt feltarbeid lærte jeg at selv fattige bønder som knapt nok kan lese og skrive, er veldig opptatt av grunnloven. Og når grunnloven nå har vunnet i to presidentskifter - første gang mot presidentens forsøk på en tredje valgperiode, andre gang mot presidentens bror - kan det konkluderes med at Malawi har bestått prøven.

For det andre: Det er mange helter her som fortjener hyllest, og de representerer ikke et tradisjonelt syn på politikk (typisk i bistand) der makthaverne, opposisjonspartier og interessegrupper i økonomi og sivilsamfunn blir tilkjent hovedrollene. Det er ikke mulig å fordele æren rettferdig mellom dem, men mange bør nevnes: Noen regjeringsmedlemmer som valgte å være "illojale" mot haukene, hærsjefen som ifg rykter hadde gitt klar beskjed om at han bare ville støtte et maktskifte i følge grunnloven, framtredende jurister i forskjellige posisjoner som tydelig insisterte på grunnloven, hundrevis av aktivister på Facebook og Twitter som ga indikasjoner på at det ville bli trøbbel om ikke grunnloven ble fulgt, amerikanske myndigheter som (offisielt, og jeg skulle tro enda sterkere uoffisielt) ga klar beskjed, andre donorer (antakelig også Norge) som krevde at grunnloven ble fulgt, og en del sivilsamfunnsaktører. Men sistnevnte - som man i vestlig bistand har behandlet som om de er de viktigste politiske aktørene ved siden av myndighetene i et land - var ikke på hjemmebane i denne prosessen. Hele prosessen gikk så raskt, og i hovedsak utenfor det etablerte offentlige ordskiftet, at de ikke kom på banen før det hele var over - og nå er de alle ute og gratulerer den nye presidenten.

Hva blir Heikkis utviklingspolitikk?

Dette gikk fort, gitt. For bare en uke siden var det slutt på utviklingspolitikk as we know it (dvs Erik Solheims politikk) og en liten del av verden var i sjokk. Nå har jeg inntrykk av at folk har blitt vant til tanken, og Heikki Holmås har startet på den eneste riktige måten: han erkjenner sin begrensede erfaring og faglige kompetanse, lener seg på embedsverket og inviterer bredt til innspill. 

Det kan være greit å minne om at Heikki ikke har noe dårligere utgangspunkt enn en rekke bistands-/utviklingsministere før seg. Hilde Frafjord Johnsen og Erik Solheim er unntaket fra en tradisjon for å ikke vektlegge kompetanse i denne post i regjeringen. Og uansett har ikke Holmås tid nok fram til neste valg til å gjøre særlig endringer. Historien kommer nok først og fremst til å huske den rødgrønne utviklingspolitikken for den kunnskapsrike, engasjerte, dristige Solheim, og ikke Holmås. Men betyr ikke at det ikke er viktig hva Holmås gjør.

Det er farlig å spå om nær framtid, men noe kan vi si med rimelig sikkerhet. Holmås har allerede varslet at han vil møte de frivillige organisasjonene og ta i mot innspill. Det er selvsagt lurt, men dessverre er jeg ikke overbevist om at han vil få særlig hjelp av dem. Jeg vet hva det handler om, jeg har nemlig vært med på mange slike møter (på krav-siden, altså). Alle organisasjonene legger ut sine krav, og de fleste snakker mest om mer bistand til sine egne hjertesaker. Det betyr i praksis at de snakker bare om en liten brøkdel av bistanden og enda mindre om utviklingspolitikk.

Riktignok er det etterhvert en solid håndfull organisasjoner som snakker bredere om norsk utviklingspolitikk, mange av dem med tyngde og kompetanse. Men selv disse snakker ofte om sine egne hjertesaker sier ofte lite om hva de vil med innretningen av hele den norske utviklingspolitikken. Hver av dem snakker egentlig bare om de enkeltdeler av utviklingspolitikken som angår dem, kanskje med unntak av Kirkens Nødhjelp (som på sin side ikke snakker spesielt bredt om selve bistanden, utover det som er relevant for dem). Kommer for eksempel noen av organisasjonene til å gi noen generelle råd av relevans for den kommende stortingsmeldingen om Norges forhold til FN, som kanaliserer enorme deler av bistandsbudsjettet og med masse dilemmaer involvert?

Men disse konsultasjonene er unnagjort i løpet av få uker. Deretter er det mer spennende hva som skjer. På bakgrunn av min relativte korte erfaring med bistand (litt i overkant av et tiår, og tre statsråder) tillater jeg meg å gjette litt om prosessen. Ikke les dette som en spådom, men som et scenario: Statsrådens åpne, brede, lyttende tilnærming varer ganske kort. Det er kanskje fornuftig om jeg har rett i at organisasjonene representerer egeninteresser eller særinteresser, og det er få andre der ute i offentligheten som engasjerer seg (bortsett fra en håndfull forskere som sjelden inviteres til Victoria Terrasse for annet enn å skrive under på ferdigformulerte utredningsoppdrag, hint hint). 

Deretter hører vi ikke så mye før vi i løpet av noen måneder begynner å se tegn til utforming av en politisk retning, som oftest innebærer noen nye retoriske grep og et lite antall hjertesaker. Ved å finansiere hjertesakene gjennom veksten i bistandsbudsjettet er det mulig å holde andre budsjettlinjer omtrent på stedet hvil og dermed unngå protest. Videre konsultasjon med frivillige organisasjoner skjer med de få som er utvalgt til å ha en plass i noen av hjertesakene.  

Normalt blir den nye politiske retningen deretter presentert for Stortinget, men oftest så lenge etter at politikken allerede er tydelig formulert fra statsråden sin side at man kan mistenke formålet å være å få godkjenning fra Stortinget framfor konsultasjon. Siden det antakelig ikke er tid til nye stortingsmeldinger før valget utover de som allerede er planlagt, er det tvilsomt om det sittende Stortinget vil få noe særlig å si på Holmås sin utviklingspolitikk. Da skjer politikkutviklingen, etter noen korte uker med "bred" konsultasjon (dvs med frivillige organisasjoner) i samspillet mellom statsråden,  embedsverket og de organisasjoner som har en spesiell plass i statsrådens hjertesaker.

Nok om prosessene. Hva med politikken? Grovt sett har han to veivalg. Han kan velge å videreføre den politiske retningen til Solheim, muligens med noe endret retorikk for å vise at han husker sin tilknytning til SV. Eller han kan demonstrere noe nytt, kanskje sette et sterkere SV-stempel på deler av utviklingspolitikken. 

Men Holmås starter ikke med blanke ark. Han overtar etter en statsråd som har satt i gang en rekke store, ambisiøse utviklingsprosjekter. Solheim pekte først og fremst ut en retning, og gikk noen steg på veien, men det tar flere år før vi er i mål med disse. Embedsverket har ikke alltid klart å holde følge med de mange initiativene (noe som ikke er det minste rart). I virkeligheten ligger det aller meste av arbeidet foran oss, både når det gjelder det rent politiske arbeidet - f eks å håndtere alle dilemmaene som dukker opp når det viser seg at norske ambisjoner og lokal virkelighet ikke passer som hånd i hanske - og det forvaltningsmessige. Samtidig drev Solheim, uten like mye oppmerksomhet, med utvidelse av det tradisjonelle bistandsarbeidet til mange nye land og tema uten å redusere særlig av den eksisterende bistanden. Når vi legger til at bistandsforvaltningen samtidig fikk mye større budsjetter uten særlig økt kapasitet, og gikk gjennom ganske radikal omlegging på mange måter, er resultatet et system som er strukket til det ytterste når det gjelder kapasitet. Fra utsiden høres det ut som om det knaker litt i sammenføyningene. Dette kjenner jeg ikke til i detalj, men om jeg har rett, innebærer det betydelig risiko for at flere av Solheims initiativer (ingen nevnt, ingen glemt) ikke vil leve opp til forventningene. Med forvaltningen som svakt ledd vil de nok bli gjennomført med lavere kvalitet enn hva som ellers ville vært mulig, gi mindre varig virkning og kanskje ha noen uheldige bivirkninger f eks på institusjoner i fattige land. Kanskje ser vi en forvaltningsskandale eller tre i framtiden. 

Dette er viktig for handlingsrommet til Holmås. Uansett hvor mye han (og forsåvidt også jeg, uten at det betyr noe her) skulle ønske en endret politikk, er kanskje det mest ansvarlige å sitte helt stille rent politisk, mens han legge all sin innsats i embedsverket og forvaltningsapparatet. Det må jo være veldig kjedelig for en entusiast som Holmås (og for oss observatører på utsiden) å fokusere på forvaltning og ikke politikkutvikling. Men forvaltning av 28 milliarder i bistand er tross alt fortsatt den viktigste del av norsk utviklingspolitikk. Noe av det viktigste Holmås kan gjøre både for de fattige og for norske skattebetalere, er å sikre at de blir forvaltet forsvarlig. Dette er et arbeidsfelt som Solheim nærmest ignorerte (utover å peke på hva bistanden skulle gå til), selv om bistanden gikk gjennom massive økninger i perioden uten at forvaltningskapasiteten holdt følge. Dette er det store hull i Solheims politikk, og nettopp der det viktigste hans etterfølger kan ta tak i.

Holmås kan selvsagt også prioritere noe av det han kan mest, nemlig å bidra til mer entusiasme for politikken her hjemme. Og det er vel og bra, men hvor viktig er det? Alle meningsmålinger viser massiv støtte til norsk bistand (den siste undersøkelsen fra SSB endte på 87 prosent), og de utviklingspolitiske grepene utover bistanden har ikke møtt særlig politisk motstand, heller. Det betyr at Holmås og framtidige progressive utviklingspolitikere har et ganske sterkt mandat til å gjøre nesten hva de vil, i alle fall så lenge de holder seg innenfor rundt 1 prosent av BNI og ikke forstyrrer norsk landbruk. Så selv om entusiasme og engasjement er viktig, spørs det hvor mye betydning det har i praksis.

Kanskje Holmås bør vurdere å bare sitte helt stille i båten, lytte godt etter hvor det knaker i sammenføyningene, snakke med hele mannskapet sitt og sørge for at de er i stand til å holde farten uten risiko for å krenge, og i beste fall bare gjøre små endringer av retningen. Jeg sier "kanskje", for jeg vet ikke om det er lurt eller riktig - og selv er jeg uenig med flere sider av Solheims politikk og kunne godt tenke meg en håndfull nye politiske grep - men kanskje det ikke er tiden for ny politikk akkurat nå.

Nålestikkbistand uten debatt

(Kronikk i Ny Tid i forrige uke. Føler du det er noe kjent med dette, ikke gidd å lese videre. Det er nemlig bare gjenbruk av et tidligere blogginnlegg, men forhåpentlig litt klarere formulert. Her har jeg også rettet opp en klønete og litt misvisende formulering i Ny Tid-kronikken).

I satsingen på global helse har de rødgrønne skiftet politisk farge og driver det som på godt norsk heter høyrepolitikk. Det skjer nesten uten debatt her hjemme. 

I det offentlige ordskiftet om utviklingspolitikk er det liten sammenheng mellom hjemlig ideologi og utviklingspolitisk tenking. Partiene er riktignok gjenkjennelige i symbolsaker som handelsliberalisering og privatisering. Men i de mange prinsipielle avveiningene som gjøres i den praktiske innretningen av bistanden, det ikke enkelt å finne en tydelig høyre/venstre-akse. 

Det betyr at bistandspolitikken mister noe av det viktigste elementet i hjemlig politisk praksis: et kritisk, offentlig ordskifte der partier og myndigheter stadig blir stilt til ansvar for hvordan deres politikk henger sammen med både ideologi og praksis. I stedet er politiske veivalg overlatt til noen ganske få tusen mennesker som er aktivt involvert i bistand. Disse tillates å legge politikk til side i en prosess der de fleste spørsmål blir oversatt til faglige og byråkratiske problemstillinger, ofte uttrykt i "resultater".

Regjeringens politikk på global helse er et godt eksempel. En stortingsmelding om global helse ble presentert i februar, og møtt med et politisk gjesp. Her vil jeg ikke diskutere hva som er best politikk for global helse, men å vise at Norge har gått gjennom ganske radikale politiske endringer, nesten uten debatt her hjemme.

Bondevik-regjeringen prioriterte ikke helse i særlig grad, men når den gjorde det, var det som ivrige pådrivere for å støtte offentlige helsesystemer i fattige land. Fokuset var nasjonal respons på HIV/AIDS-krisen og andre utfordringer, med vekt på direkte støtte til å bygge en robust offentlig sektor. Private aktører var velkommen, men skulle underlegges nasjonal offentlig styring. Den regjeringen var kritisk til den kommersialisering av helsebistanden som den internasjonale vaksinealliansen GAVI representerer. GAVI er inspirert av en økonomisk rasjonalitet som inspirert fra privat sektor, og private aktører er også med på styrenivå. Modellen er etablert nesten uten noen interesse for offentlige helsesystemer i land der folk skal vaksineres, selv om GAVI har vist noe mer interesse for dette etterhvert.

Nettopp GAVI er blitt varemerket på den rødgrønne satsingen på global helse. Dette er «nålestikkbistand» i mer enn en betydning. For GAVI er en «vertikal» bistandsmodell: målrettet satsing på en bestemt intervensjon etter internasjonalt standardiserte prosedyrer og med liten tilpasning til det enkelte lands helsevesen. Denne tenkingen gjør liten forskjell på private eller offentlige aktører så lenge de leverer resultater, og reflekterer tilsynelatende ingen klar tenking om hva slags helsesystem man bidrar til å utvikle, og hva slags roller ulike institusjoner skal ha. Sammenlignet med en «horisontal» modell som satser bredt på styrking av helsevesenet, er dette en modell som er godt egnet til å gi resultater, og det er bevist at den virker. Men det er en modell som i regjeringspartiene er bedre kjent som høyrepolitikk. Jeg skulle tro de rødgrønne partiene ville protestert kraftig om det samme skulle ligge til grunn for norsk helsevesen.

Men GAVI er en god representant for regjeringens politikk i utlandet. Direkte støtte til fattige lands offentlige tjenester er nesten tatt av plakaten: størstedelen av midlene går til et konglomerat av store globale institusjoner, mange av dem er offentlig-private samarbeid som tenker utpreget «kommersielt». Det legges stor vekt på privat og frivillig sektor – en interessant kontrast til den rødgrønne skepsisen til disse aktørenes posisjon i helse- og sosialtjenester hjemme.

Regjeringen viser riktignok også noe interesse for å styrke fattige lands offentlige helsevesen og forsøker å påvirke disse globale institusjonene i så måte. Men et av de viktigste verktøyene til å styrke offentlige helsetjenester er støtte til Verdensbankens arbeid med helsefinansieringsordninger, som i praksis handler om å legge til rette for mer effektive incentiver og økt resultatfokus. Med tanke på hvor skeptisk venstresiden er til Bankens syn på finansiering av offentlig sektor, og den nærmest kategoriske avvisning av norsk støtte til Verdensbanken i den første Soria Moria-erklæringen: hvem skulle trodd at et av Norges viktigste bidrag til bedre offentlige helsetjenester i fattige land nå går gjennom banken? 

Om vi leser stortingsmeldingen med hjemlige politiske briller, kan vi også spore en generell tendens til en retorikk som normalt særpreger høyresiden. Nesten alt som skal gjøres for å støtte fattige land handler om å forandre dem. Meldingen lister opp en rekke endringer som fattige land må gjøre med helsesektoren. Det gjelder endring i styring (resultatorientering), bekjempelse av korrupsjon samt en masse endringer i policy og praksis i forhold til norske bistandspolitiske interesser. 

Ved å fokusere på reform gjør stortingsmeldingen et viktig politisk veivalg: Den flytter ansvaret for dårlig helse på landets myndigheter framfor å se det i en kontekst. Dette er et speilbilde av hva vi kjenner igjen som borgerlig retorikk helt siden tidlig industrialisering, da borgerskapet tenderte til å si at de fattige stort sett kan skylde seg selv (riktignok uttrykt på mer sofistikerte måter) mens sosialistene sa at det skyldes deres kontekst (kapitalismen). Et lignende skille så vi i utviklingsdebatten inntil for et tiår siden: Da pekte venstresiden på internasjonale forhold som årsak til fattigdom, mens høyresiden pekte på nasjonalt vanstyre. Men i regjeringens arbeid for global helse er fokuset på nasjonal reform.

Alle de foreslåtte reformene er viktige og uten tvil riktige, men det er en elefant i rommet: fattigdom og ressursmangel. Mange fattige land har så svak økonomi og så lite helsefaglige ressurser at ingen reform av helsevesenet vil hjelpe uten at det også tilføres massivt med ressurser. Som et minimum kan nevnes de 35 lavinntektsland med en inntekt på rundt tusen dollar per person i året: Om de rent hypotetisk skulle fordelt inntekten sin helt likt, ville hele befolkningen levd like over fattigdomsgrensen uten et skattbart overskudd til å finansiere helsevesenet. Her trengs ikke først og fremst reform og resultatfokus, men ressurser. Norskdrevne reformer og «vertikale» helsesatsinger kan i verste fall svekke disse helsesystemene ved å legge beslag på politisk oppmerksomhet, folk og ressurser - selv om de samtidig «virker» på de isolerte helsetiltakene de retter seg inn mot, som vaksinasjon.

Det er gode pragmatiske grunner til endringene som er skjedd i utviklingspolitikken – og den rødgrønne helsebistanden ser ut til å virke. Det er dessuten lett å forstå noe av «høyrepolitikken» når man kjenner de statsrådene som er mest involvert – Stoltenberg, Støre og Solheim – som ikke akkurat hører til venstresiden i sine egne partier. Problemet er ikke deres veivalg, men at de kan presentere det som venstresiden ville kalt "høyrepolitikk" og bruke store summer på en politikk som muligens vrir fattige land i samme retning, nesten uten å få pepper fra sine egne. Det viser hvordan utviklingspolitikken er løsrevet fra det øvrige politiske landskapet og fra øvrig politisk debatt.

Hadde global helse blitt gjenstand for samme oppmerksomhet som tilsvarende politikk for Norge, ville de blitt ansvarliggjort av sine egne i forhold til egen politiske ideologi. Opposisjonen ville ledd når regjeringspartiene møtte seg selv i døra – og vært på hugget dersom enkelte strategivalg lukter av å være innrettet for å styrke en statsråds personlige omdømme internasjonalt. Fagfolk ville kanskje påpekt at den strategi som produserer mest resultater i 2015, ikke nødvendigvis er den som gir best helse i fattige land i 2020. Men alle sider av det politiske spekteret svikter ved å la utviklingspolitikken slippe det samme kritiske søkelys som annen politikk.

MUL-import: per definisjon liten effekt

Noen av mine dyktige kolleger har sett på norsk handel med fattige land, og konkludert med at norsk "nulltoll" ikke har ført til særlig økt handel med disse landene. Dette er omtalt og diskutert i flere medier, ettersom funnene var litt pinlige for norsk utviklingspolitikk. Jeg kan ikke noe særlig om handel og har ikke noe å si om årsakene til at det går trått med handelen; der har mine kolleger den beste ekspertisen. Men jeg synes det er en god anledning til å minne om en selvmotsigelse i norsk og europeisk tollfritak overfor de fattigste landene.

Helt siden 1970-tallet har Norge gitt særvilkår til de såkalte minst utviklede land (MUL), og de har fått fullt tollfritak i omtrent ti år. I 2008 ble ordningen utvidet med 14 utvalgte lavinntektsland. Regjeringen fortjener skryt for denne utvidelsen, men med en økonomi som tilsvarer rundt 15 kr per person per dag er det ikke mye disse landene kan tilby krevende norske markeder. Ordningen er fortsatt kjent som MUL-import.

Definisjonen på et MUL-land er at landet 1) er fattig, 2) scorer svakt på helse, utdanning og slike ting og 3) har sårbar økonomi (tallknusere kan se her for en mer teknisk versjon av definisjonen). Punkt 3 er igjen forklart med åtte kriterier. Og her er poenget: Fem av de åtte kriteriene sier direkte eller indirekte at landet ikke har en eksportindustri som er konkurransedyktig på verdensmarkedet, og heller ikke vil få det på kort sikt.

Med andre ord: et av det mest omtalte norske bidrag til utvikling i fattige land bortsett fra bistand, er at vi gir tollfritak til land som pr. definisjon har dårlige muligheter til å utnytte det. Om noen er overrasket over at MUL-importen virker dårlig, er det kanskje fordi de har trodd at MUL-land er det samme som fattige land. Men det er det ikke. Det er fattige land som per definisjon ikke vil ha særlig nytte av tollfritak. Genialt, hva?

En rimeligere ordning ville vært om Norge hadde gitt tollfritak til alle fattige land. Det er jo en definisjonssak, men vi kunne for eksempel, som NUPI-rapporten foreslår, inkludere de som kalles "lower-middle-income economies" i Verdensbankens klassifisering. Disse landene har mer enn halvparten av verdens fattige, og i motsetning til MUL-landene har mange av dem faktisk også en god del handel med omverdenen.

Så hva venter vi på? Landbruksnæringens samtykke, antakelig. For det er selvsagt smertefullt å slippe flittige, fattige bønder til på våre egne markeder, dersom vi ikke avgrenser oss til bønder som bor i land som per definisjon ikke er konkurransedyktige. Det er en politisk avveining som må taes på alvor. Men det er en avveining politikere flest har kunnet slippe billig unna, nettopp fordi de i mange tiår har gitt inntrykk av at "MUL-importen" er et viktig tiltak for utvikling og rettferdighet og at Norge derfor har gjort nok på dette feltet.

Det har vært mulig fordi mediene og andre aktører i samfunnsdebatten ikke har tatt seg bryet med å sette seg inn i spørsmålet og påpekt at keiseren ikke har klær: Vi er generøse mot land som pr definisjon vanskelig kan gjøre nytte av norsk generøsitet.  



Ps. NUPI-rapporten handler om veldig mye annet som både er viktig og interessant om fattige land og handel. Klikk og les!

Forvaltning av oljeforumen: En tap-tap-situasjon

(oppdatering: Det har skjedd store endringer i SPU siden dette innlegget ble skrevet, så det er strengt tatt utdatert)

Det forsvant litt i støyen over forslaget om å endre på handlingsregelen, men i sentralbanksjefens årstale i går sa han noe annet, som egentlig handler om noe mye viktigere enn hvor mange milliarder Norge skal bruke nå og hvor mange vi skal spare (de skal jo brukes i Norge uansett). Han tok nemlig et oppgjør med en praksis som har kostet Norge mange, mange milliarder kroner, og sannsynlgivis fattige land en masse arbeidsplasser.

Statens Pensjonsfond Utland skaper vekst, velstand og arbeidsplasser der det plasseres. Norge har av en eller annen grunn bestemt seg for at det skal skje i de land som allerede er rikest, uavhengig av om det er mye penger å hente der eller ikke. Det er nemlig strenge geografiske begrensninger for hvor oljepengene skal plasseres, og de geografiske begrensningene er ikke først og fremst begrunnet i best mulig avkastning og risiko. Det var dette sentralbanksjefen tok ett oppgjør med et sted omtrent midt i talen.

Den geografiske fordelingen av aksjeporteføljen var opprinnelig basert på et prinsipp som er litt vanskelig å forstå i dagens lys: importvekting, dvs at Norge skal investere mest i land vi tror vi kommer til å importere mye fra i framtiden. Dette er i hovedsak rike land. For obligasjoner gjaldet et annet prinsipp, knyttet til volum, som i praksis betyr at vi skal investere mest i de land som har mest gjeld! Disse reglene er endret nå, men på grunn av en ekstrem endringsmotstand i Finansdepartementet, er forvaltningen fortsatt preget av disse reglene, og fortsatt investeres mye mer i rike land enn det som de fleste vil regne som optimalt med tanke på avkastning og risiko. Dette demonstrerers godt ved at de fleste private kapitalforvaltere har en større andel av kapitalen i utviklingsland.

Sentralbanksjefen kommer jo selv fra Finansdepartementet og har forsvart disse prinsippene, så han vet hva han snakker om. Og hans oppgjør med dette er viktig. Han stikker hull på et av de største (eller i alle fall et av de dyreste) selvbedrag i norsk økonomisk politikk. Det virker nemlig som om ikke bare folk flest, men også de fleste politikere tror at Statens Pensjonsfond i hovedsak er innrettet bare for å gi oss best mulig framtidig avkastning (eller: best mulig balanse mellom risiko og forventet avkastning). Ellers ville det antakelig vært umulig å få aksept for den nesten allmene politiske enighet om å ikke legge "politiske" føringer til grunn. Men dette er altså ikke sant at SPU er investert utelukkende med tanke på best mulig avkastning. Det gjelder også geografiske føringer, som ikke kan forstås bare ut fra et slikt krav. 

Konsekvensen er at SPU i all hovedsak investeres i rike land. 50 prosent av aksjeporteføljen og 60 prosent av renteporteføljen i Statens Pensjonsfond Utland er investert i Europa. Resten er i hovedsak plassert i USA. Mindre enn en halv prosent av vår framtidige pensjon var investert i Afrika i fjor høst.

Vi skaper altså vekst der veksten trengs minst.

Dette ville jo vært forståelig om det hadde vært nødvendig for å sikre god avkastning og akseptabel risiko, som er hovedmålet SPU. Men vi taper penger på det! Avkastningen har vært omtrent dobbelt så høy i utviklingsland som i rike land det siste tiåret, og enda bedre i siste del av perioden. Norge har antakelig tapt mange titalls milliarder på å ha pengene i rike land! (jeg tror egentlig at vi kanskje taper hundretalls milliarder, men fant ut at det er så komplisert å regne ut dette presist at jeg ikke tør å påstå noe slikt av frykt for å bli gitt bevisbyrden). Vi kunne altså både ha skapt vekst, velstand og arbeidsplasser i fattigere land, og samtidig tjent masse penger selv, som vi kunne ha brukt til å bygge jernbane (eller å gi som bistand).

Det siste tiårets vekst har riktignok skjedd i hovedsak i store mellominntektslandene, ikke de fattigste land (men det skader jo ikke med arbeidsplasser i land som Brasil eller Thailand heller). Men de siste årene har det blitt tydelig at det ikke bare er i mellominntektsland hvor det fins vinn-vinn-situasjoner der vi kan både skape arbeidsplasser og tjene penger samtidig. Dette er en grunn til at spørsmålet er enda mer relevant for utviklingspolitikken.

Jeg kan meddele sentralbanksjefen (om han leser denne bloggen) at han tok feil på et punkt i sin tale: Han sa at mye vekst har skjedd i Asia og Latin-Amerika og at "flere land i Afrika nå kommer etter". Faktum er at Afrika nå leder an på vekst, og at det gjelder praktisk talt alle land på kontinentet. Og det er en bred vekst som ikke bare gjelder enkelte sektorer som olje. Her er det enormt med muligheter. McKinsey Institute forteller i denne grafen at det er Afrika som i det siste har gitt best avkastning på investeringer, bedre enn i noen andre regioner:


Grafen over viser riktignok til direkteinvesteringer og ikke aksjeinvesteringer som er SPUs hovedaktivitet. Men SPU har også lov til å vurdere en del typer direkteinvesteringer av den type som har skapt den fine grafen ovenfor, selv om de mulighetene ikke i særlig grad er utnyttet til nå.

Norge har altså tapt et enormt antall milliarder kroner på en konservativ investeringsstrategi som har gjort det nesten umulig for investorene å utnytte gode muligheter i voksende økonomier. Det skyldes prinsipper bestemt av Finansdepartementet. Ved å løfte blikket og se hvor private fondsforvaltere plasserer sine penger, burde de sett at framtidig avkastning var et annet sted. Til og med Norges Bank (som forvalter oljeformuen vår) sa skriftlig for flere år siden at de tror de kan få bedre avkastning mellom risiko og avkastning ved mindre strenge geografiske føringer. Men departementet har sagt nei.

Politikere har ikke utfordret dette i særlig grad. Det er kanskje fordi de ikke har kompetanse, eller kanskje fordi en del av dem faktisk tror at Finansdepartementet bare forholder seg til rene avkastnings- og risikokrav og at saken dermed er i gode hender. Dette har kostet oss (og våre barnebarn) mangfoldige milliarder, fordi den har hindret oss fra å gå dit kapitalen kan gi best avkastning. Fordi disse landene tilfeldigvis er land der den også ville vært til mer nytte ved å skape vekst for fattigere land, har den også kostet fattige land dyrt.

Men hvor har bistands- og utviklingsengasjementet vært i denne perioden? De har stort sett vært opptatt av at fondet ikke skal investere i noe som er etisk forkastelig. Det later til å være uttrykk for at man ser på investeringer først og fremst som noe negativt, og at man må hindre de verste utslagene av investeringene (og det kan kanskje igjen forklares ved at de som er mest engasjert i utviklingsspørsmål, har tenderer til å trekke mot venstresiden - men det fratar ikke høyresiden et ansvar ved å ikke ha engasjert seg). I praksis har man engasjert seg bare i noen promiller av fondet, uten særlig tanke på resten. Hadde man sett på investeringer først og fremst som noe positivt, og forsøkt å maksimere de positive virkningene, ville man kanskje ha konsentrert seg mest om at de andre 99 prosent skulle gjøre mest mulig godt, i tillegg til (ikke i stedenfor) å engasjere seg i den prosenten som investeres i etisk forkastelig virksomhet.